II SA/Kr 182/25

II SA/Kr 182/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 1 i 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na decyzję nr 648/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2024 r. nr WOB.7721.304.2024.ABIE w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 182/25
UZASADNIENIE
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnowa decyzją nr 89/2024 z 2 sierpnia 2024 r., znak :PINB.5140.3.2024.V, wydaną m.in. na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.), nakazał Z. Sp. z o.o. w T. (inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę magazynowego obiektu budowlanego nr [...] o wymiarach 37 x 12,5 m na terenie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) przy ul. [...] w T..
Z. Sp. z o.o. w T. w odwołaniu podniosła, że decyzję organu pierwszej instancji należy uchylić, a postępowanie zawiesić do czasu wprowadzenia na jej wniosek zmiany punktowej w planie miejscowym do 20 sierpnia 2025 r. Zaplecze magazynowe (gotowy obiekt typu namiotowego o lekkiej konstrukcji stalowej z dachem z powłoki brezentowej ze spadkiem połaci dachu ok. 30-35 stopni) jest niezbędne zakładowi produkcyjnemu. Problematyczny nie jest sam teren (PU-9), lecz postanowienia dotyczące dachów. Jeszcze we wrześniu 2022 r. spółka wystąpiła o zmianę w zakresie dopuszczalnego kąta nachylenia połaci dachowych z dopuszczeniem spadku dachu do 45 stopni. Dopiero w czerwcu 2024 r. (po uzupełnieniu wniosku w grudniu 2023 r.) Prezydent Miasta Tarnowa poinformował o projektowanej zmianie planu miejscowego w najbliższym czasie, natomiast spółka nie ma możliwości wymuszenia sprawniejszego działania w tym zakresie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 648/2024 z 10 grudnia 2024 r., znak: WOB.7721.304.2024.ABIE, orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że uchylił decyzję organu pierwszej instancji i nakazał Z. Sp. z o.o. w T. (inwestorowi i właścicielowi) rozbiórkę wybudowanego bez pozwolenia na budowę magazynowego obiektu budowlanego nr [...] o wymiarach 37 x 12,5 m na terenie działki nr [...] (poprzednio działka nr [...]) przy ul. [...] w T. (zaznaczony na załączniku kolorem czerwonym), dołączając przy tym załącznik graficzny i stwierdzając, że podstawę prawną powinien stanowić art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że sporny obiekt powstał 30 września 2017 r. i leży w terenach PU9, KDD6 i Z5 (uchwała nr XLIX/442/2021 Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów-Leluchów oraz drogi krajowej nr 94). Organ odwoławczy zauważył, że spółka legitymowała się decyzją WZ (cztery hale magazynowe), a jej wygaśnięcie nastąpiło po wejściu w życie planu miejscowego. Postanowieniem z 1 marca 2022 r. PINB zobowiązał do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie do 3 czerwca 2022 r. (który – po zmianach na wniosek spółki – upłynął 30 czerwca 2024 r.), lecz do ich przedłożenia nie doszło nawet w toku postępowania odwoławczego. W ocenie organu odwoławczego termin był realny. Złożenie wniosku o punktową zmianę planu miejscowego nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania (VII SA/Wa 2767/14), zaś ze względu na ten wniosek dochodziło do wspomnianych przedłużeń terminu do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych.
Z. Sp. z o.o. w T. w skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 7 oraz art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie faktu nieuchwalenia na wniosek skarżącej zmiany punktowej planu miejscowego umożliwiającego jej uzyskanie pozwolenia na budowę;
2) art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie orzeczenia merytorycznie identycznego zamiast wydania orzeczenia kasatoryjnego;
3) art. 81a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych co do stanu faktycznego na korzyść skarżącej, podczas gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie obowiązku legalizacji bądź rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu skargi podniosła w szczególności, że z uwagi na opady śniegu w Polsce – wprowadzony w § 19 ust. 2 pkt 7 lit. a w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 planu miejscowego – dach płaski wiąże się z dużymi kosztami wzmocnionej konstrukcji i zagrożeniem katastrofą. Ograniczenia maksymalnego kąta nachylenia połaci dachu są przy tym niezrozumiałe, bo dla wszystkich pozostałych terenów jednolicie przewidziano możliwość projektowania z dachem dwuspadowym lub wielospadowym o nachyleniu połaci nie większym niż 45°. Organy pominęły zupełnie to, że ograniczenia stopnia nachylenia dachu uniemożliwiały uzyskanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym czy pozwolenia na budowę. Skarżąca podkreśliła, że to nieprawda, że nie podejmowała żadnych działań zmierzających do legalizacji, bo dwukrotnie (w 2022 i 2023 r.) występowała o zmianę planu miejscowego, zaś w 2024 r. uzyskała zapewnienie Prezydenta Miasta Tarnowa o niezwłocznym zleceniu prac w tym zakresie. Skarżąca sama zmienić planu miejscowego nie może; jest to więc okoliczność od niej niezależna, która powinna być brana pod uwagę przy wyznaczaniu realnego terminu do przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej. Wątpliwości co do szans na zmianę planu miejscowego powinny być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej albo przynajmniej organ powinien był wezwać ją do uzupełnienia materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, wskazując przy tym w szczególności, że nie można wstrzymywać się z rozstrzygnięciem do czasu zmiany prawa. Przy zawieszaniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie można kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, bo istotne jest to, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa rozpoznanie sprawy jest możliwe. Możliwość wydania decyzji w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej jest uwarunkowana tym, że plan miejscowy na danym obszarze obowiązuje, nie zaś tym, jaką ma treść. Tymczasem nie została nawet podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że magazynowy obiekt budowlany nr [...] o wymiarach 37 x 12,5 m na terenie działki nr [...] (obecnie działka nr [...]) przy [...] w T., wymagał uzyskania pozwolenia na budowę i został wybudowany bez takiego pozwolenia.
Postępowanie zostało wszczęte w dniu 29.05.2019r. /k.4 akt adm./. W początkowej fazie organ nadzoru oczekiwał na możliwe uzyskanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w związku z ewentualną legalizacją obiektu, w tym nawet przez pewien okres czasu postępowanie było z tego powodu zawieszone. Jednak w dniu 3 stycznia 2022r. Urząd Miasta Tarnowa poinformował, że w dniu 26 czerwca 2021r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – uchwała Rady Miejskiej w Tarnowie Nr XLIX/442/2021 z dnia 27 maja 2021r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze miasta Tarnowa, w rejonie ul. Tuchowskiej, linii kolejowej nr 96 Tarnów – Leluchów oraz drogi krajowej nr 94, obejmujący teren inwestycji ( teren PU9 – teren obiektów produkcyjnych, składów, magazynów i zabudowy usługowej, KDD6 tereny dróg publicznych i Z5 tereny zieleni) /k.13/.
Po podjęciu postępowania w dniu 1 marca 2022r. organ postanowieniem nr 34/2022 wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do 3 czerwca 2022r. 1/ zaświadczenia Prezydenta Miasta Tarnowa o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ czterech egzemplarzy projektu budowlanego z wymaganymi dokumentami, 3/ oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane./k.15/.
Pismem z dnia 11 marca 2022r. inwestor wniósł o zgodę na "zmianę ustaleń postanowień", w tym postanowienia nr 34/2022 i zmianę obowiązku nałożonego w tych postanowieniach – na przedłożenie decyzji o pozwoleniu na budowę przebudowywanych obiektów magazynowych ze wskazaniem, że na bazie opinii rzeczoznawców przeciwpożarowych spółka zleciła wykonanie dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy, rozbudowy i częściowej rozbiórki istniejących obiektów magazynowych /k.16/. W dniu 19 maja 2025r. inwestor zwrócił się do organu o przedłużenie terminu przedłożenia dokumentów ze względu na planowanie realizacji inwestycji w kilku etapach ( w pierwszym etapie rozbiórka hal istniejących i realizacja nowych) /k. 17/.
Postanowieniem nr 96/2022r. organ przedłużył termin obowiązku przedłożenia dokumentów do 1 września 2022r. /k.18/.
W dniu 27 września 2022r. organ zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego /k.19/.
W dniu 17 października 2022r. inwestor zwrócił się o zawieszenie postępowań z uwagi na uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę /k.20/. Postanowieniem z dnia 3.11.2022r. nr 177/2022 organ odmówił zawieszenia postępowania i przedłużył termin obowiązku złożenia dokumentów do dnia 16 czerwca 2023r. W dniu 23 czerwca 2023r. organ zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego /k.22/. W dniu 28 czerwca 2023r. inwestor zwrócił się o przedłużenie terminu do dnia 30.06.2024r. z uwagi na wnioskowaną punktową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załączył odpis wniosku z dnia 28.09.2022r. dotyczący zmiany w zakresie zmiany kąta nachylenia połaci dachowych dla projektowanych budynków magazynowo – składowych, z dopuszczeniem spadku dachu do 45 stopni /k.23 i 23 verte/.
Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2023r. nr 101/2023 organ zmienił termin do przedłożenia dokumentów przedłużając go do dnia 30 czerwca 2024r.
Do tego czasu, jak i do chwili wydania decyzji nie wpłynęło żadne pismo od inwestora. W związku z tym organ w dniu 10.07.2024r. zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w sprawie i w dniu 2.08.2024r. wydał decyzję o rozbiórce obiektu. Decyzja ta została zreformowana przez organ odwoławczy pod kątem dodania załącznika obrazującego, lokalizującego obiekt podlegający rozbiórce.
Jeśli chodzi o treść art. 48 ust. 1-4 p.b. w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, to jest ona następująca:
1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.
Postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części jest podzielone na kilka etapów. Pierwszy to ustalenie, że obiekt budowlany był zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Drugi etap to ocena organu czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z nimi. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w ww. postanowieniu). Postępowanie kończy bądź zatwierdzenie projektu budowlanego, bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy, czyli nakaz rozbiórki.
Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. Oznacza to, że w razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 p.b., tj. nie wyda pozwolenia na wznowienie robót budowlanych bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Nieprzedłożenie dokumentów skutkuje obowiązkiem wydania decyzji nakazującej rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Brzmienie art. 48 ust. 4 p.b. jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. Żaden przepis p.b. nie przewiduje w takiej sytuacji odstępstw.
Jak to wskazał trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. II OSK 1059/21 LEX nr 3671002: "Zgodnie z art. 48 ust. 4 p.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Oznacza to, że stwierdzenie tej okoliczności w sytuacji zasadności nakazania przedłożenia żądanych dokumentów powoduje, że organ nie dysponuje już sferą uznaniowości i "stosuje ust. 1", a zatem wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części". Kontrolując prawidłowość decyzji podjętej na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. sąd administracyjny sprawdza jedynie, czy zostały spełnione przesłanki wynikające z tych unormowań, tj. czy mający podlegać rozbiórce obiekt jest obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. oraz czy obowiązki, o których mowa w ust. 3 art. 48 p.b. faktycznie nie zostały spełnione w terminie ( wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r. II OSK 1614/20 LEX nr 3568466).
Jak to wskazano na wstępie, hala magazynowa o wymiarach 37 x 12,5 m jest obiektem, o jakim mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Ponadto inwestor w ogóle nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, co musi skutkować rozbiórką.
Należy jeszcze odnieść się do jednego zagadnienia. Albowiem, jak trafnie p0dkreśla skarga, ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być realny, to jest wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków (por. wyrok NSA z z dnia 25 września 2019 r. II OSK 2331/17 LEX nr 2740245).
Sąd zatem badał to zagadnienie i oceniał czynności organu w zakresie wyznaczania tego terminu. Przedstawieniu tego zagadnienia miało służyć powyższe zreasumowanie wszystkich czynności organu i inwestora. Wymaga zauważenia, że termin był pierwotnie wyznaczony do 3.06.2022r. i przedłużany trzykrotnie: do 1 września 2022r., do 16.06.2023r. i do 30.06.2024r., a więc łącznie na okres dwóch lat. Początkowo inwestor wnosił o przedłużenie z innych powodów; o okoliczności wystąpienia w kwestii punktowej zmiany planu, o której wspomina w skardze, poinformował organ dopiero w dniu 28 czerwca 2023r. Wówczas uzyskał przedłużenie terminu na rok i zarówno w jego trakcie, jak i po jego upływie, a także w postępowaniu odwoławczym wymaganej dokumentacji nie przedłożył.
Należy także zauważyć, że z pisma inwestora do Urzędu Miasta Tarnowa z dnia 28.09.2022r. /k.23 akt I inst./ wynikało, że owa punktowa zmiana planu dotyczyć ma projektowanych budynków magazynowo składowych – nowych magazynów, które spółka zamierza wybudować w ramach wymiany istniejącej zużytej substancji magazynowej. Tak więc twierdzenie spółki, że ograniczenia w planie miejscowym stopnia nachylenia dachu uniemożliwiły uzyskanie zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym nie koreluje z tym pismem. Niezależnie od tego trafnie wskazał MWINB, że nie została nawet podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego.
Z powyższych przyczyn, skoro nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.