II SA/Kr 18/03

II SA/Kr 18/03 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Janusz Kasprzycki
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący/
Symbol z opisem
632  Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji
Uzasadnienie
M.K. w dniu [...].2002 r. złożyła wniosek o przyznanie jej zasiłku socjalnego okresowego, uzasadniając swój wniosek brakiem środków na życie i brakiem pracy (akta administracyjne sprawy, karta nr 4). W tym samym dniu wnioskodawczyni złożyła dodatkowo trzy inne wnioski domagając się przyznania świadczeń z zakresu pomocy społecznej.
Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] 2002 r., działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, odmówił przyznania wnioskodawczyni zasiłku okresowego
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej i jednocześnie spełnione są ustawowe przesłanki przyznania tego świadczenia (zasiłku okresowego). Organ I-instancji wskazał, iż jedną przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie tego świadczenia stanowią ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Nie ma wystarczających środków na realizacje zadań zleconych, a świadczenie polegające na wypłacie zasiłku okresowego ma charakter fakultatywny. Poinformowano wnioskodawczynię, iż może starać się o zasiłek okresowy wtedy, gdy organ I-instancji będzie posiadał na ten cel niezbędne środki finansowe, a ponadto wyjaśniono, że wnioskodawczyni otrzymuje pomoc w postaci zasiłków celowych.
Strona otrzymała tą decyzję w dniu [...] 2002 r. i dnia [...].2002 r. wniosła od niej odwołanie, domagając się uchylenia tej decyzji. W uzasadnieniu odwołująca się poniosła, że decyzja ta zagraża jej życiu, ponieważ odwołująca się nie posiada żadnych ani środków do życia, ani gospodarstwa rolnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 08.11.2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołująca się jako osoba bezrobotna nie posiada jakiegokolwiek dochodu. Odwołująca się spełnia wszystkie ustawowe przesłanki określone art. 31 ustawy o pomocy społecznej, jednakże z braku środków finansowych przyznanie odwołującej się fakultatywnego świadczenia w postaci zasiłku okresowego nie było możliwe. W miesiącu[...] 2002 r. odwołująca się otrzymała dwa zasiłki celowe. Za organem I-instancji powtórzono o możliwości ubiegania się o zasiłek okresówy wówczas, gdy organ pomocy społecznej będzie posiadał niezbędne na ten cel środki. W tej sprawie organ I-instancji obiektywnie nie mógł przyznać zasiłku okresowego z powodu braku na ten cel środków, stąd nie można uznać jakiejkolwiek winy organu i dlatego zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Decyzję organu odwoławczego M.K. otrzymała [...].2002 r. i na tą decyzję wniosła skargę w dniu [...].2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że odmowa przyznania jej zasiłku bądź to stałego, bądź okresowego jest bezprawne i bezpodstawne, niezgodne z art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ skarżąca nie z własnej winy pozostała bez środków do życia i bez pracy. Zdaniem skarżącej to Wójt Gminy [...] ponosi winę za ten stan rzeczy, ponieważ zatrudnia inne "bogatsze" osoby, a w związku z tym skarżąca jako osoba biedna nie może uzyskać pracy. Decyzja tak organu I-instancji, jak i organu odwoławczego zagrażają życiu i zdrowi skarżącej, ponieważ utwierdzają sytuację pozostawania bez środków do życia i w skrajnej nędzy stronę. Skarżąca podnosi również, iż nie ma żadnego dochodu i nie ma za co zakupić lekarstw bądź żywności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy wyjaśnił, że organ I-instancji posiadał środki na przyznanie skarżącej zasiłków celowych, a nie zasiłku okresowego. Skarżąca otrzymała dwa zasiłki celowe i decyzja odmawiająca jej przyznania zasiłku okresowego nie jest sprzeczna z interesem bytowym i prawem strony, tym samym nie naruszono konstytucyjnych praw strony do opieki społecznej zagwarantowanych w ustawie o pomocy społecznej.
Zasiłki okresowe nie są obligatoryjnymi świadczeniami i ustawodawca pozostawił przyznanie tego zasiłki uznaniu organów administracji. Organy pomocy społecznej zaspokajają wiele potrzeb mieszkańców a przy tym posiadają ograniczone możliwości finansowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarżąca wniosła w dniu [...] 2003 r. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 listopada 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego
Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
Wojewódzkie sądy administracyjne w ramach kontroli nad działalnością organów administracji publicznej, uprawnione są do badania jedynie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W związku ż tym Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany jest do zbadania, czy w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego oraz daty wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Sąd ten nie jest przy tym związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze kasatoryjnym nad decyzjami organów administracji, co oznacza, że Sąd ten nie może przyznać świadczenia lub ustalić jego wysokość. Zakres kontroli sądowoadministracyjnej sprowadza się do oceny, czy zaskarżona decyzja (i inne decyzje podjęte w danej sprawie) narusza lub nie narusza przepisy prawa i w tym zakresie oddala skargę (w przypadku braku naruszenia prawa) lub uchyla zaskarżoną decyzję (w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa). Sąd ten również może stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, umorzyć postępowanie bądź odrzucić skargę, ale również i w tych przypadkach nie prowadzi to do przyznania jakiegokolwiek świadczenia.
Zgodnie z art. 1 ust.1l ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity z 1998 r. Dz. U. Nr 64, poz. 414 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Na tej podstawie należy wskazać, że pomoc społeczna stanowi formę pomocy ze strony administracji publicznej (lub innych podmiotów wykonujących w tym zakresie administrację publiczną) na rzecz osób, które takiej pomocy potrzebuj ą a same nie są w stanie zabezpieczyć sobie i swoim rodzinom niezbędnych środków.
Stąd celem pomocy społecznej jest zaspokajanie nie każdych potrzeb człowieka, ale tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, a przy tym umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna ma również charakter kierunkowy, jej udzielanie powinno mieć na względzie doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 2 ust. l u.p.s.).
Udzielana pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w wysokości zapewniającej zaspokojenie zaistniałych potrzeb, ponieważ w pierwszej kolejności zaspokajanie potrzeb powinno być ukierunkowane do tych osób, które ze względu na całkowity brak dochodów lub ich nieznaczną wysokość bez udzielenia im pomocy nie byłyby w stanie egzystować (tak też NSA w wyroku z dnia 24.09.1996 r., sygn. akt SA/Gd 3281/95, opub. LEX nr 44077).
Jedną z podstawowych zasad udzielania pomocy jest również jej adekwatność. Stosownie do art. 2 ust. 3 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy; a przy tym ustawodawca wyraźnie podkreśla, że potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione wtedy, gdy odpowiadają one nie tylko celom pomocy społecznej, ale również możliwościom udzielenia danego świadczenia z zakresu tej pomocy (art. 2 ust. 4 u.p.s.).
Zasady te znajdują zastosowanie w zakresie rozstrzygania o przyznaniu świadczenia w postaci zasiłku okresowego.
Zgodnie z art. 31 ust. l u.p.s. zasiłek okresowy mógł być przyznany osobie, której dochód (w przypadku osoby samotnie prowadzącej gospodarstwo domowe) lub dochód jej rodziny nie przekraczał kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.s., a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczały na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności obejmujących długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, brak możliwości zatrudnienia, brak uprawnień do renty rodzinnej po osobie, na której ciążył obowiązek alimentacyjny lub wskazywały na możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego.
Z akt sprawy wynika, że M. K. spełniła wskazane powyżej warunki. Nie posiadała ona bowiem żadnych źródeł utrzymania i nie miała możliwości zatrudnienia. Tych ustaleń nie kwestionowały organy administracji. Wydając w tej sprawie decyzje organy administracji uzasadniały brak przyznania świadczenia stronie tym, że organ I-instancji nie posiadał środków, które mogły by być wydane na przyznanie zasiłku okresowego, a także tym, że świadczenie to jest fakultatywne.
Decyzja organu I-instancji w ogóle nie wyjaśnia, na jakiej podstawie organ ten uznał, że nie posiada on żadnych środków na ten cel. Jeżeli już organ administracji ustalił, iż dana osoba spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie jej danej formy pomocy, a zarazem odmówił udzielenia z powodu braku środków, wówczas na tym organie ciążył obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, iż istotnie środków tych organ nie posiadał. Należy również podnieść, iż uzasadnienie podstaw do odmowy przyznania danego świadczenia powinno być zawarte w decyzji, a przynajmniej w dowodach zebranych w sprawie. W tej sprawie nie ma żadnego dowodu potwierdzającego wysokość środków finansowych, jakimi dysponował organ I-instancji podejmując rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącej zasiłku okresowego.
Należy przy tym wyraźnie wskazać, że treść decyzji administracyjnej powinna wyraźnie zawierać przesłanki, jakie uwzględnił organ administracji wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. W postępowaniu administracyjnym to w decyzji następuje rozstrzygnięcie w zakresie ustalenia (przyznania) danego świadczenia. NSA w wyroku z dnia 16.04.2003 r., sygn. akt I SA 3205/02, opub. w LEX nr 160209, wyraźnie wskazał, że "możliwości płatnicze ośrodka pomocy społecznej powinny jednoznacznie wynikać z ustaleń poczynionych w decyzji. Samo stwierdzenie, że brak takich środków, jest niewystarczające, bowiem organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością (art. 7 i 77 k.p.a.). Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, ażeby przyznać mu świadczenie, ale również okoliczności, które decydują o odmowie jego przyznania w maksymalnej wysokości". Pogląd ten w całości potwierdza Sąd orzekający w tej sprawie.
Ogólne, nie poparte dowodami wyjaśnienia nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia. Nie jest bowiem możliwe, aby organ I-instancji w ogóle odmawiał przyznawania świadczeń, niezależnie od sytuacji osoby, która stara się o dane świadczenie. Jeżeli ustawodawca nałożył na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowań w zakresie przyznania określonych świadczeń (w tym np. zasiłku okresowego), to nie mogą organy administracji z założenia odmawiać przyznawania jakiegokolwiek np. zasiłku okresowego. Byłoby to bowiem nic innego, jak odmowa wykonywania zadania ustawowo nałożonego na organy administracji. Okoliczność, że treść art. 31 ust. 1 u.p.s. wskazuje na "możliwość" przyznania zasiłku okresowego nie może stanowić samo w sobie przesłanki uzasadniającej odmowę przyznania tego świadczenia. Taki sposób uregulowania przepisu pozwalającego na przyznanie zasiłku okresowego stanowi w istocie instytucję tzw. "uznania administracyjnego' (tak też NSA w wyroku z dnia 05.03.1998 r., sygn. akt I SA 984/97, opub. w LEX nr 45812). Rozstrzyganie w zakresie uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji może wydać równowartościowe prawnie rozstrzygnięcia w jednolicie ustalonym stanie faktycznym. Oznacza to, że nawet w przypadku, gdyby dana osoba spełniała przesłanki do uzyskania zasiłku okresowego, organ administracji nie ma obowiązku przyznawania jej tego świadczenia, a jedynie może przyznać (por. wyrok NSA z 09.02.2001 r., sygn. akt I SA 2116/00, opub. w LEX nr 79609; wyrok NSA z 05.03.1998 r" sygn. akt I SA 984/97, opub. w LEX nr 45812; wyrok NSA z 26.09.2000 r., sygn. akt I SA 945/00, opub. w LEX nr 79608).
Istotnym jest stwierdzenie, że w przypadku, gdy dana osoba spełnia kryterium dochodowe i kryterium określone w art. 3 u.p.s. a organ administracji odmawia jej przyznania zasiłku okresowego, winien wówczas wyjaśnić powody, dla których odmówił przyznania danego świadczenia. Dotyczy to w szczególności decyzji administracyjnych wydawanych w zakresie tzw. uznania administracyjnego w ramach którego właśnie z powodu możliwości wyboru odmiennego zakończenia sprawy, na organach administracji ciąży obowiązek szczegółowego i dokładnego wskazania powodów, dla których wybrano jedno z rozwiązań, niekorzystne dla strony. Organy administracyjne rozstrzygając sprawy nie mogą podejmować decyzji w sposób całkowicie dowolny, są bowiem związane przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § l k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 (tak NSA w wyroku z dnia 29.02.2001 r., sygn. akt I SA 2116/00, opub. w EEX nr 79609).
Jeżeli organ administracji ustalił, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uzasadniające przyznanie jej danej formy pomocy, a zarazem odmówił udzielenia z powodu braku środków, wówczas na tym organie ciążył obowiązek szczegółowego wyjaśnienia, iż istotnie środków tych organ nie posiadał.
Ponadto wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w sprawie obejmował żądanie przyznania zasiłku stałego okresowego. Należało w tym zakresie wyjaśnić przy udziale strony wraz ze wskazaniem skarżącej rodzajów zasiłków -jakiego zasiłku strona domaga się.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zawartych w skardze to należy powiedzieć, iż są one bezpodstawne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 67 ust. 1 i 2 nie dotyczy pomocy społecznej, ale instytucji zabezpieczenia społecznego, wprost odsyłając do odrębnej ustawy zakres i formy przyznawania świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Taką odrębną ustawą, do której nawiązuje art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, póz. 1001 ze zm.). Dodatkowo należy wskazać, że Sąd Najwyższy w kilku wyrokach wprost wskazywał, że ani art. 67, ani art. 31 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z dnia 14.03.2002 r., sygn. akt III RN 141/01, opub. w OSNP 2002/24/584 oraz wyrok SN z dnia 20.01. 2000 r., sygn. akt II UKN 334/99, opub. w OSNP 2001/11/393). Zatrudnianie osób przez Wójta Gminy stanowi jego zakres kompetencji, nie podlegający kontroli wojewódzkich sądów administracyjnych.
Rekapitulując należy stwierdzić, że w tej sprawie organy administracji nie dochowały wymogom art. 31 ust. 1 u.p.s., ale przede wszystkim naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a.. art. 75 § l k.p.a., art. 77 § l k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Nie przeprowadzono bowiem wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności nie wyjaśniono należycie, iż organ I-instancji nie posiadał żadnych środków na przyznanie zasiłku okresowego jak również nie ustalono, jakiego zasiłku w istocie domagała się strona.
Tym samym nie oceniono na podstawie całokształtu materiału dowodowego wszystkich istotnych okoliczności.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy przede wszystkim przeprowadzić ponowne postępowanie administracyjne w zakresie obejmującym świadczenie z pomocy społecznej, stosownie do ustalonego stanu faktycznego i wyjaśnić motywy podejmowanego rozstrzygnięcia, a w szczególności uzasadnić rozstrzygnięcie wówczas, gdy będzie ono niekorzystne dla strony. .
Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § l pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ przede wszystkim stwierdzono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Skarżącej nie przyznano kosztów postępowania, ponieważ została od nich zwolniona.