II SA/Kr 179/23

II SA/Kr 179/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 48 ust 2 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit a ic
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie nr 997/2022 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: WOB.7722.156.2022.KJAS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. znak: ROIK.I.5160.132.2020.ABU, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) w zw.
z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) oraz art. 123 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego: I. wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., polegającą na zabudowie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], II. ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń; zabezpieczyć teren budowy przed dostępem osób trzecich; III. nałożył obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki następujących dokumentów związanych z ww. budową:
- zaświadczenia Prezydenta Miasta Krakowa o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "S. D.",
- czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, sporządzonego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., Nr 462 z późn. zm.),
- oświadczenia, złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,
- oświadczenie projektanta, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej oraz o zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z ustaleniami zawartymi w uchwale Rady Miasta Krakowa nr LXXXII/1076/09 z dnia 7 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. D.", wskazując, że projekt budowlany winien zawierać inwentaryzację architektoniczne - budowlaną oraz ekspertyzę techniczną dotyczącą prawidłowości dotychczas zrealizowanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego ul. [...] w K., polegającej na zabudowie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...], bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.
W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2019 r. ustalono, że na tarasie przynależącym do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym nr [...] ul. [...] w K. od strony wschodniej wykonano zabudowę - konstrukcję
o wymiarach 2,59 x 2,86 m, składającą się z kształtowników aluminiowych
z wypełnieniem szklanym (wszystkie ściany przesuwne). Ponadto pomiędzy istniejącymi słupami drewnianymi (na planie prostokąta o wymiarach 4,40 x 2,60 m) rozprowadzono folię (z możliwością zrolowania), a na istniejących belkach - nadbitych drewnianymi elementami na wysokość max 9 cm, w celu uzyskania spadku - zamontowano płyty poliwęglanowe, tworząc zadaszenie. Uprzednio belki i słupy drewniane tworzyły rodzaj pergoli. Pod wyżej opisanym zadaszeniem znajduje się piecyk (nagrzewnica) zasilany butlą gazową, służący do ogrzewania przestrzeni. Wydzielone przestrzenie, na otwartym uprzednio tarasie służą do rekreacji.
Z kolei podczas oględzin w dniu 11 marca 2022 r. ustalono, że na tarasie od strony wschodniej widoczna jest konstrukcja składająca się z kształtowników aluminiowych z wypełnieniem szklanym - wypełnienie demontowanie, poszczególne elementy szklane przesuwne lub uchylne. W drugiej części tarasu znajduje się pergola, z widocznym zadaszeniem z płyt poliwęglanowych. Usunięto wypełnienie z folii, rozprowadzone uprzednio pomiędzy drewnianymi słupami pergoli. Zlikwidowano również piecyk gazowy zasilany butlą propan-butan.
Organ ustalił, że budynek przy ul. [...] w K. jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze i garażem wbudowanym, o czterech kondygnacjach nadziemnych. W przedmiotowym budynku brak jest instalacji gazowej zasilanej z sieci. Inwestor A. P. zrealizował roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., zwiększając kubaturę przedmiotowego obiektu budowlanego o ok. 18 m3 (2,59 m x 2,86 m x 2,43 m), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wykonanie ww. robót budowlanych nie uzyskano decyzji o pozwolenia na budowę, wydanej przez organ administracji.
Zdaniem organu przedmiotowe roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jako nie wymienione w katalogu wyjątków wymienionych w art. 29-31 ustawy prawo budowlane wymagały uzyskania decyzji
o pozwoleniu na budowę – zgodnie z art. 28 ww. ustawy. Ponadto powinny być prowadzone zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją
o pozwoleniu na budowę pod nadzorem osoby uprawnionej. Wobec ustalenia, że
w niniejszej sprawie nie uzyskano decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie winien znaleźć przepis art. 48 prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne
w trybie art. 48 ust. 2 ustawy ma stworzyć inwestorowi przede wszystkim możliwość legalizacji budowy, a dopiero w razie braku takiej możliwości - obligować właściwy organ nadzoru budowlanego do orzeczenia o nakazie rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 4 ww. ustawy.
Organ wyjaśnił, że ustawodawca zobowiązał organ nadzoru budowlanego do badania, czy nie zachodzą okoliczności uzasadniające legalizację samowoli budowlanej, a zatem czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wobec tego należało zobowiązać właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego do przedłożenia dokumentów, od oceny których zależne będzie stanowisko organu co do możliwości legalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, polegającej na zabudowie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...].
Organ wskazał również, że pomimo wejścia w życie w dniu 19 września 2020 r. nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przedmiotowe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym poprzednio, co wynika z dyspozycji art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.) cyt.: "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie mniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym".
W myśl art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązkami powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienie do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt: IIOSK 338/11). W toku postępowania ustalono, że ww. obowiązki należy nałożyć na aktualnego właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego tj. M. M. z uwagi na fakt, iż inwestor przedmiotowych robót budowlanych A. P. nie posiada już uprawnień do władania ww. lokalem (lokal został sprzedany).
Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1. z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.
Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł M. M..
Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2022 r. znak: WOB.7722.156.2022.KJAS, na podstawie art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 123 i 144 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, nakładając nowy termin wykonania nałożonego obowiązku do dnia 31 marca 2023 r. W pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymano w mocy.
Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania
i ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, które uznał za własne.
Organ wskazał, że przedmiotowa rozbudowa została przeprowadzona w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]
w K., który pozostaje obecnie własnością M. M. (zalegający
w aktach MWINB wydruk z Księgi Wieczystej samodzielnego lokalu mieszkalnego). Wobec powyższego uprzedni właściciel ww. lokalu, A. P. został zasadnie wyłączony z udziału w niniejszym postępowaniu przez organ I instancji,
w związku z utratą prawa przysługującego do ww. nieruchomości. Nadto, zasadnie przyznano status strony Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...]
w K., jako zarządcy przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Inspektor Wojewódzki zaznaczył, że postępowanie zażaleniowe toczy się w stanie prawnym zmienionym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471), której zmienione przepisy obowiązują z dniem 19 września 2020 r. (por. art. 25 ww. ustawy). Niniejsza sprawa została wszczęta w dniu 18 maja 2020 r., tj. przed wejściem w życie ww. nowelizacji, w związku z czym organ pierwszej instancji zasadnie prowadził niniejsze postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed ww. nowelizacji. Tak więc podstawą materialnoprawną skarżonego postanowienia jest art. 48 Pr. bud sprzed ww. nowelizacji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast zgodnie z definicją legalną wskazaną w art. 3 pkt 6 ww. ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu. Ustawa prawo budowlane nie definiuje pojęcia rozbudowy. Zgodnie jednak z orzecznictwem sadów administracyjnych "skoro "przebudowę" stanowią takie roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu budowlanego, to w sytuacji, gdy nastąpi nawet nieznaczna zmiana tej bryły mamy do czynienia z rozbudową. Ten ostatni termin oznacza bowiem powiększenie, rozszerzenie obiektu, obszaru już zabudowanego, jak też dobudowanie nowych elementów do istniejącego budynku" (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r II OSK 199/20).
W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie przyjął, iż zrealizowanie konstrukcji o wymiarach 2,59 m x 2,86 m stanowiło rozbudowę ww. lokalu mieszkalnego. Zabudowa istniejącego tarasu w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w K. doprowadziła bowiem do zwiększenia kubatury przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Zainstalowanie przedmiotowej konstrukcji zamykającej przestrzeń istniejącego otwartego tarasu przesądza o charakterze rozbudowy. Ww. konstrukcja
w szczególności nie stanowi odrębnego urządzenia budowlanego. W niniejszym przypadku zaistniała więc budowa (rozbudowa) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Pr. bud.
Skoro zaś w przepisach art. 29-31 Pr. bud nie zostały wymienione roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego, w związku z tym niezbędnym pozostawało uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z okolicznościami ustalonymi przez organ I instancji inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego zaistniał stan samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego.
Organ ustalił nadto, że przedmiotowa nieruchomość pozostaje objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "S. D." uchwalonym Uchwałą Rady Miasta Krakowa nr LXXXII/1076/09 z dnia 7 października 2009 r. Zgodnie z przepisami ww. mpzp, nieruchomość ta znajduje się na Terenie Zabudowy Mieszkaniowej przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną niskiej intensywności MW.3. Przedmiotowa rozbudowa lokalu mieszkalnego nie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ww. przepisami prawa miejscowego. Nie jest również niezgodna przepisami techniczno-budowlanymi,
w szczególności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225).
Mając to na organ podtrzymał ustalenia organu I instancji stwierdzając, iż legalizacja przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w K., polegającą na zabudowie tarasu przynależnego do lokalu mieszkalnego nr [...] - pozostaje możliwa.
Oceniając z kolei przepis art. 52 prawa budowlanego sprzed nowelizacji organ wskazał, że przedmiotowe obowiązki powinny zostać nałożone na aktualnego właściciela nieruchomości nie zaś na inwestora, który utracił tytuł prawny do przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Na wykładnię celowościową wskazuje choćby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 919/21: "Przepis art. 52 p.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania." W niniejszym przypadku jedyną osobą mogącą skutecznie podjąć się legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej pozostaje aktualny właściciel przedmiotowej nieruchomości - M. M..
Poddając analizie zakres obowiązku nałożonego na właściciela przedmiotowego lokalu mieszkalnego organ stwierdził, że wskazane w pkt III wyrzeczenia skarżonego postanowienia dokumenty wypełniają normę przepisu art. 48 ust. 3 Pr. bud sprzed nowelizacji.
Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu, że w niniejszej sprawie nastąpiło zainstalowanie urządzenia budowlanego, organ powtórzył, że przedmiotowe roboty budowlane stanowiły rozbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W ocenie organu przedmiotowe roboty budowlane doprowadziły do zamknięcia bryły wskazanego budynku w miejscu, gdzie wcześniej pozostawał otwarty, co prowadzi do zwiększenia kubatury obiektu budowlanego, a to z kolei stanowi uznawany przez orzecznictwo sądowo-administracyjne charakterystyczny element rozbudowy obiektu budowlanego.
Z uwagi na upływ terminu do wykonania nakazanego obowiązku, Inspektor Wojewódzki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zreformował skarżone postanowienie, określając nowy termin do dnia 31 marca 2023 r.
Na powyższe postanowienie M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa przez dokonanie błędnych ustaleń co do charakteru prawnego dokonanej zabudowy tarasu, skutkujących nieprawidłowym przyjęciem, że wykonana zabudowa powoduje zmianę kubatury budynku, co w konsekwencji prowadziło do ustalenia, że wykonane prace budowlane nie są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,
- art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak odniesienia się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie, skutkujące sporządzeniem uzasadnienia postanowienia z naruszeniem obowiązku przestawienia uzasadnienia faktycznego, polegającego na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,
w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy i jego swobodna ocena winny skutkować uznaniem wykonanej zabudowy tarasu jako niewymagającej ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym uchyleniem postanowienia organu l instancji i umorzeniem postępowania,
- art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 471)
przez wadliwe zakwalifikowanie zabudowy tarasu jako spełniającej definicję budowy (rozbudowy) choć z materiału dowodowego nie sposób wywieść, że doszło do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego o nowe pomieszczenie oraz do zmiany dotychczasowej funkcji tarasu;
- art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że zabudowa i zadaszenie tarasu nie stanowi robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia;
- art. 3 pkt 9 p.b. w związku z § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. dotyczące warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, przez jego niezastosowanie
w sprawie, skutkujące błędnym uznaniem, że roboty budowlane polegające na zabudowie tarasu wymagają uzyskania pozwolenia na budowę;
- art. 48 ust. 2 i ust. 3 p.b., przez jego nieprawidłowe zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, że zaistniały podstawy do wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku złożenia dokumentów niezbędnych dla legalizacji.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: P.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.) w brzmieniu ustalonym zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 2020 poz. 471).
Zgodnie z przywołanym art. 48 ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Zgodnie z art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie.
Z kolei, jak stanowi art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:
1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.
Po myśli art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5).
W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w Krakowie ustalił w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 29 listopada 2019 r., że na tarasie przynależącym do lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym nr [...] ul. [...] w K. od strony wschodniej wykonano zabudowę – konstrukcję o wymiarach 2,59 x 2,86 m, składającą się z kształtowników aluminiowych z wypełnieniem szklanym (wszystkie ściany przesuwne). Ponadto pomiędzy istniejącymi słupami drewnianymi (na planie prostokąta o wymiarach 4,40 x 2,60 m) rozprowadzono folię (z możliwością zrolowania), a na istniejących belkach - nadbitych drewnianymi elementami na wysokość max 9 cm, w celu uzyskania spadku - zamontowano płyty poliwęglanowe, tworząc zadaszenie. Uprzednio belki i słupy drewniane tworzyły rodzaj pergoli. Pod wyżej opisanym zadaszeniem znajduje się piecyk (nagrzewnica) zasilany butlą gazową, służący do ogrzewania przestrzeni. Wydzielone przestrzenie, na otwartym uprzednio tarasie służą do rekreacji.
Podczas kolejnych oględzin w dniu 11 marca 2022 r. ustalono, że na tarasie od strony wschodniej nadal znajduje się konstrukcja z kształtowników aluminiowych z wypełnieniem szklanym - wypełnienie demontowalne, poszczególne elementy szklane przesuwne lub uchylne. W drugiej części tarasu stwierdzono pergolę, z widocznym zadaszeniem z płyt poliwęglanowych. W stosunku do stanu z poprzedniej kontroli usunięto wypełnienie z folii, rozprowadzone pomiędzy drewnianymi słupami pergoli, zlikwidowano również piecyk gazowy zasilany butlą na gaz.
W ocenie Sądu nie budzą wątpliwości ustalenia organów co do adresata działań nadzorczych. Zgodnie z art. 52 P.b. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W okolicznościach sprawy adresatem decyzji powinien być aktualny właściciel lokalu, do którego przynależy taras, na którym wykonano roboty budowlane – tj. skarżący M. M., nie zaś inwestor tych robót, którym był poprzedni właściciel lokalu.
W ocenie Sądu należało podzielić zarzuty skargi w takim zakresie, w jakim skarga kwestionuje dokonaną przez organ kwalifikację wykonanych robót – jako rozbudowę istniejącego budynku wielorodzinnego. Z argumentacją organu w tym względzie nie sposób się zgodzić.
Wyjść należy od tego, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tak więc budowa obiektu to wykonanie takich prac budowlanych, w wyniku których powstanie nowy obiekt budowlany lub takich, w wyniku których obiekt już istniejący ulegnie rozbudowie lub nadbudowie. Ustawa nie definiuje pojęć rozbudowy i nadbudowy, wobec czego należy przypisywać im znaczenie potoczne, uwzględniając pojęcia przez ustawę zdefiniowane, w szczególności pojęcie przebudowy stanowiące, po myśli art. 3 pkt 7a p.b., wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Według Słownika Języka Polskiego PWN (https://sjp.pwn.pl) rozbudowa to powiększenie, rozszerzenie budowli. Wobec powyższego przez rozbudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, na skutek których powiększeniu ulegnie obiekt budowlany, tj. ulegnie zmianie (powiększeniu) jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość, bądź liczba kondygnacji, przy czym zwiększenie wysokości obiektu należy traktować jako nadbudowę. Istotą rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego jest zmiana jego kubatury poprzez jej powiększenie, a nadbudowy - zwiększenie wysokości. Ustawa nie definiuje pojęcia kubatury; jedynie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1255, dalej: rozporządzenie) definiuje w § 3 pkt 24 pojęcie kubatury brutto budynku. Pojęcie to nie jest jednak tożsame z pojęciem kubatury zastosowanym w ustawie. Nie sposób przy tym, wobec braku wypowiedzi ustawodawcy w tym względzie, posłużyć się definicją rozporządzenia dla ustalenia znaczenia pojęcia ustawowego. W ocenie Sądu trafne także w okolicznościach rozpatrywanej sprawy pozostaje stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2020/12, w którym stwierdzono, że: "skoro ustawodawca nie określił w ustawie definicji terminu "kubatura", to słowo to należy rozumieć tak jak w języku powszechnym (ogólnym). Należy więc wskazać, że definicja słownikowa tego słowa to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych" (tak w Słowniku Języka Polskiego PWN pod redakcją Prof. Mieczysława Szymczaka, Warszawa 2002). W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni."
Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że sporna konstrukcja oparta na istniejących wcześniej belkach tworzących pergolę, składająca się z kształtowników aluminiowych z wypełnieniem szklanym przesuwnym lub uchylnym, z zadaszeniem z płyt poliwęglanowych, nie stanowi rozbudowy budynku wielorodzinnego. W ocenie Sądu zrealizowane roboty doprowadziły do częściowej zabudowy tarasu, ale nie doprowadziły do utworzenia nowego, zamkniętego ścianami (przegrodami budowlanymi) pomieszczenia w przestrzeni tarasu, a w konsekwencji nie powiększyły kubatury budynku. Jak wynika z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli, zabudowa tarasu wykonana została z demontowalnych materiałów, dołączonych do istniejących wcześniej elementów budynku.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wnikliwie okoliczności sprawy, czym naruszone zostały normy wynikające z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., wskutek czego doszło do błędnego zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 P.b. Wobec tego, że w kontrolowanej sprawie organy dokonały kwalifikacji wykonanych robót, traktując je jako rozbudowę budynku, w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczna będzie ponowna analiza w zmierzająca do ustalenia, czy wykonane roboty można zakwalifikować je jako roboty niewymagające pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 i 30 P.b., albo jako przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. W nawiązaniu do tych ustaleń organ zastosuje właściwy tryb legalizacyjny lub naprawczy.
Nie przesądzając prawidłowej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, Sąd wskazuje, w odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze, że przedwczesne było żądanie umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości. Na bezprzedmiotowość postępowania nie wskazuje w szczególności treść § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. 1999 r. Nr 74, poz. 836), zgodnie z którym na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. Sąd podziela w tym względzie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że z przywołanej normy rozporządzenia wynika dopuszczalność instalowania tego rodzaju obiektów na budynkach wielorodzinnych, ale już nie kwalifikacja robót budowlanych według kategorii pojęciowych określonych w ustawie (Prawo budowlane), ani też droga prawna ich realizacji (na podstawie zgłoszenia, pozwolenia na budowę, czy też bez zgłoszenia oraz pozwolenia).
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.