II SA/Kr 178/22

II SA/Kr 178/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-03-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2568/22 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7 , art 15 , art 77 , art 80 , art 84 , art 107 , art 136 , art 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2017 poz 1121
art 234
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprzeciwu Miejskiego Zarządu Dróg w N. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta N. S. decyzją z 7 października 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. z 5 listopada 2020 r. w części dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach ewid. nr [...], [...] obręb [...] N. S. ze szkodą dla działki nr ewid.[...] obręb [...] przy skrzyżowaniu ulic [...] w N. S., nakazał Miejskiemu Zarządowi Dróg w N. S. – inwestorowi robót na terenie działek ewid. nr [...], [...], wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody opadowej z działek nr [...], [...] na teren działki nr [...] przez wykonanie na działkach nr [...], [...] (przy dolnej krawędzi skarpy) wzdłuż granicy z działką nr [...], rowka z korytek betonowych na długości od murka ogrodzenia posesji ul. [...] do ul. [...]. Dno korytek ze spadkiem do ul. [...] i położone ok. 10-15 cm poniżej górnej krawędzi murka ogrodzenia działki nr [...].
Organ I instancji stwierdził, że ww. czynności należy wykonać do 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624), dalej "P.w.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż na wniosek J. G. z 5 listopada 2020 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach ewid. nr [...], [...] ze szkodą dla działki nr ewid.[...] oraz wykonywania robót ziemnych na działkach ewid. nr [...], [...] z wykorzystaniem odpadów do niwelacji powierzchni terenu ww. działek przy skrzyżowaniu ulic [...] w N. S. wszczęto postępowanie w części wniosku dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie.
Organ I instancji ustalił, że działki nr [...], [...] znajdują się na łagodnie nachylonej powierzchni w kierunku północno-wschodnim, w obrębie strefy przejściowej tarasu wysokiego w taras niski rzeki [...] z lokalną doliną po korycie potoku [...] W stanie pierwotnym, przed robotami związanymi z realizacją parkingu, kierunek spływu wód opadowych wynikał z naturalnego ukształtowania powierzchni terenu
Jak wynika z rzędnych wysokościowych dominujący spadek terenu był w kierunku północno-wschodnim tj. od ulicy [...] przez działki [...], [...] w kierunku działki nr [...] i na tym kierunku odbywał się spływ wód opadowych. Spadek powierzchni terenu był zdecydowanie większy na kierunku od ul. [...] do granicy działki nr [...] niż na kierunku od działki nr [...] do ul. [...].
Dalej organ I instancji ustalił, że na terenie działek nr [...], [...] został wykonany parking z obiektami małej architektury. W pierwszej kolejności na tych działkach wykonano nasyp. Stan po wykonaniu nasypu został ustalony podczas wizji w terenie 2 grudnia 2020 r. Z dokonanych ustaleń i wyjaśnień wynikało, że po usunięciu wierzchniej warstwy humusu i ziemi na głębokość ok. 20 cm od strony działki nr [...] i ok. 1 m od strony ul. [...] wykonano nasyp przez zagęszczenie dowiezionego materiału ziemnego oraz przez zagęszczenie żwiru i kruszywa łamanego. Warstwa gruntu nasypowego wynosi ok. 1 m i dlatego uległo zmianie ukształtowanie powierzchnia terenu działek nr [...], [...].
Organ I instancji stwierdził, że zachowany został spadek powierzchni terenu wzdłuż granicy działki nr [...] (rzędne od 295,80 m n.p.m. przy granicy działek nr [...] do 295,14 m n.p.m. przy ul. [...]). Tylko w obrębie skarpy nasypu od strony działki nr [...], powierzchnia działek nr [...], [...] ma spadek w kierunku działki nr [...]. Górna krawędź tej skarpy przebiega od 1,5 m do 2,5 m od granicy działki nr [...]. Na podstawie pomiarów na mapie w skali 1:500 powierzchnia, z której wody opadowe mogą spływać w kierunku działki nr [...] wynosi ok. 90 m2. W stanie pierwotnym wody opadowe miały ukierunkowany spływ w stronę działki nr [...] z prawie całej powierzchni działek nr [...] wynoszącej 852 m2. Nasyp został wykonany na zniwelowanej, płaskiej powierzchni. Materiał użyty do wykonania nasypu został zagęszczony a większa część terenu działek nr [...], [...] została utwardzona kostką betonową. W ten sposób ograniczono infiltracje wód opadowych do ziemi. Warstwy nasypu są płaskie i nie ukierunkowują spływu podziemnego wody w stronę działki nr [...]. Jak ustalił organ I instancji, z powyższego wynika, że wykonany nasyp zmniejszył ilość wód opadowych mogących napływać w kierunku działki nr [...].
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji stwierdził, że w wyniku opadów deszczu ziemia ze skarpy nasypu od strony działki nr [...] ulega rozmyciu. Spowodowało to, że powierzchnia gruntu przede wszystkim wzdłuż ogrodzenia działki nr [...] podniosła się do wysokości górnej krawędzi murka ogrodzenia. Efektem tego jest możliwość bezpośredniego przelewania się wody opadowej ze skarpy nasypu przez murek ogrodzenia na teren działki nr [...]. Pierwotnie teren przy granicy działki nr [...] był obniżony o ok. 10 do 15 cm względem górnej krawędzi murka ogrodzenia. Taka zmiana ukształtowania powierzchni terenu przy granicy działki nr [...] niekorzystnie wpływa na stan wody na działce nr [...].
Reasumując organ I instancji wskazał, że z ustaleń dokonanych podczas wizji w terenie w dniach 2 grudnia 2020 r., 23 lipca 2021 r. i 29 września 2021 r. wynika, że wykonane roboty na działkach nr [...] doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie. Zmiana stanu wody na gruncie jest dwojakiego rodzaju.
Po pierwsze, w wyniku wykonania nasypu zmieniono kierunek spływu wód opadowych z ok. 90% powierzchni działek nr [...] Woda opadowa, która naturalnie spływała w kierunku działki nr [...], została przekierowana przez spadek powierzchni nasypu w stronę ulicy [...]. Jest to zmiana korzystna dla terenu działki nr [...].
Po drugie, wykonanie nasypu w bliskiej odległości od zachodniej granicy działki nr [...] spowodowało zaburzenie spływu wody wzdłuż tej granicy. W stanie pierwotnym przy granicy działki nr [...] występowało obniżenie w powierzchni terenu działek nr [...], [...] mające formę rowka odpływowego, kierującego wody opadowe w stronę ul. [...].
Dalej organ I instancji uznał, że z zebranego materiału jednoznacznie wynika, że wykonane roboty na działkach nr [...], [...] w części terenu przy granicy z działką nr [...] przyczyniły się do zmiany stanu wody ze szkodą dla działki nr [...]. Dla ograniczenia szkodliwego oddziaływania zasadne jest zmniejszenie możliwości przepływu wód z działek nr [...], [...] na teren działki nr [...]. W tym celu konieczne jest odtworzenie na działkach nr [...], [...] istniejącego poprzednio obniżenia powierzchni terenu wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...] z zapewnieniem spadku w kierunku ulicy [...]. Za rozwiązanie spełniające powyższe wymagania uznano wykonanie rowka z korytek betonowych, którego zadaniem będzie zbieranie wody opadowej spływającej ze skarpy nasypu i odprowadzenie jej w kierunku ul. [...] przez włączenie w istniejący system odwodnienia tej ulicy.
Końcowo organ I instancji wskazał, że w sprawie nie zachodziła konieczność pozyskania opinii biegłego, bowiem wyjaśnienia co do naruszenia stanu wody na gruncie nie wymagały wiadomości specjalnych.
Organ I instancji wskazał również, że dołączona do akt sprawy ekspertyza D.. S., która została opracowana w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta N. S., nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie.
Z kolei przedłożona przez J. G. ekspertyza K. W. również nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, a nadto występują sprzeczności w opisie problemu i proponowanych rozwiązaniach.
Od powyższej decyzji Prezydenta z 7 października 2021 r. odwołania identycznej treści wnieśli A. G. oraz J. G., zaskarżając ww. decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o zgromadzony w postępowaniu w I instancji materiał dowodowy, tj. o nakazanie inwestorowi:
1) wykonania odwodnienia nieruchomości miejskiej, którą tworzą działki o nr ewid. [...], [...], na której urządzono 10 miejsc postojowych, drogę wewnętrzną, chodnik-promenadę i skwerek rekreacyjny, w ten sposób, aby na działkę o nr [...] nie spływały wody gruntowe z terenu działek miejskich, na których na polecenie inwestora do ich utwardzenia użyto ziemi z innych wykopów tj. odpadu zanieczyszczającego glebę, a tym samym zanieczyszczającego wody gruntowe spływające na działkę nr [...],
2) wykonania takiego odwodnienia, o którym mowa w powyższym wniosku, aby ilość spływających wód opadowych z nieruchomości miejskiej na działkę nr [...] nie była większa niż to było przed podwyższeniem nieruchomości miejskiej oznaczonej jak działki nr [...], [...]
3) wykonania muru oporowego po stronie nieruchomości miejskiej, tj. działek nr [...], [...], zabezpieczającego skarpę utworzonego nasypu wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej, tj. działek nr [...], [...] z działką nr [...], dla zatrzymania obsuwania się ziemi z tej skarpy i ograniczenia spływu wód opadowych na nieruchomość oznaczoną nr [...],
4) wykonania wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej złożonej z działek nr [...], [...] z działką nr [...] rowku z zastosowaniem korytek betonowych odprowadzającego wody opadowe na ul. [...], zgodnie ze sztuką budowlaną, na trwałej podbudowie nie pozwalającej na przerost żadnej roślinności i nakazanie utrzymywania go w ciągłej drożności,
5) naprawy uszkodzenia murka będącego przedłużeniem murka ogrodzeniowego, przy szczytowej, znajdującej się przy granicy nieruchomości ścianie garażu, względnie
- o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono m.in., że wbudowanie odpadów w grunt skutkuje zanieczyszczeniem wód gruntowych, a w tym przypadku po wbudowaniu odpadów w grunt miejski, co też przyznano w zaskarżonej decyzji, zanieczyszczone odpadami wody gruntowe spływają z nieruchomości miejskiej na niżej położoną działkę A. i J. G.. Jest oczywiste, że z zanieczyszczonego odpadami gruntu spływają zanieczyszczone wody gruntowe.
Odnosząc się do kwestii naturalnego spływu wód przed zabudową z działki miejskiej na niżej położoną działkę A. i J. G. odwołujący zdecydowanie zaprzeczyli temu, że wody opadowe z nieruchomości miejskiej spływały przede wszystkim na działkę A. i J. G.. Konfiguracja terenu przed podwyższeniem terenu miejskiego była taka, że z nieruchomości miejskiej wody spływały głównie w kierunku ul. [...]. Wzdłuż działki miejskiej, na ľ jej szerokości, od strony nieruchomości Państwa L. do ul. [...], istniał zawsze rowek zbierający wody opadowe z górnej części działki miejskiej, którym woda była odprowadzana do ul. [...]. Zatem w żadnym przypadku poczyniona inwestycja nie ograniczyła ilości spływu wód opadowych z nieruchomości miejskiej na niżej położoną działkę A. i J. G., jak to zapisano w zaskarżonej decyzji.
Przed podwyższeniem nieruchomości miejskiej na działkę A. i J. G. spływało mniej wody, o czym świadczy to, że przed podwyższeniem terenu miejskiego graniczna ściana garażu na nieruchomości A. i J. G. nigdy nie była zawilgocona, a po podwyższeniu terenu miejskiego jest mokra po każdym deszczu i roztopach, co w czasie wizji w terenie okazane zostało pracownikom Wydziału Środowiska Urzędu Miasta, jak i na fotografiach przekazanych przez J. G. do tego Wydziału. Nieprawdziwym twierdzeniem w zaskarżonej decyzji jest to, że rzekomo na nieruchomości miejskiej w czasie robót budowlanych usunięto przy granicy z działką nr ewid.[...] tylko 20 cm humusu. Otóż na całej powierzchni nieruchomości miejskiej wykopy sięgały co najmniej 1 m, w zaskarżonej decyzji organ kwestionuje prawdę oczywistą a mianowicie to, że od strony ul. [...] w kierunki działki nr ewid.[...] istnieje rowek, skoro ustalił to podczas wizji w terenie PINB dla miasta N. S. i to ustalenie zawarł w protokole z tej wizji zapisując, że: "od strony ul. [...] stwierdzono na skutek nawiezionego kruszywa rów pomiędzy istniejącym terenem a nawiezioną podbudową o długości 3 m, głębokość 50 cm". Ewidentnie więc w zaskarżonej decyzji podano nieprawdę co do istotnej okoliczności sprawy, gdyż wody spływające tym rowkiem kierowane są w stronę działki A. i J. G.. Utworzenie tego rowka podczas podwyższenia nieruchomości miejskiej w sposób oczywisty zmienia stosunki wodne w terenie, ze szkodą dla działki nr [...].
Nie jest także prawdą, zdaniem odwołujących się, że teren na którym usytuowano małą architekturę, pozostał na poziomie stwierdzonym na dzień 2 grudnia 2021 r. (data tak podana w zaskarżonej decyzji - zapewne chodzi o rok 2020). Teren ten jak i pozostała część nieruchomości miejskiej został podniesiony w stosunku do jego pierwotnego poziomu o ok. 1 m przy granicy z działką nr [...] i miało to miejsce w październiku 2020 r. Wykonawcą była firma [...]. W czerwcu 2021 r. firma [...]" z N. S. wykonywała roboty związane z ułożeniem kostki brukowej, co oczywiście spowodowało dalsze podwyższenie nieruchomości. Wówczas także dokonano ostatecznego podwyższenia gruntu pod małą architekturę do poziomu ułożonej kostki brukowej, co jest zdaniem stron oczywiście widoczne gołym okiem.
Odwołujący zwrócili uwagę na to, że w zgłoszeniu małej architektury, do którego załączono jej projekt autorstwa mgr inż. arch. K., nie przewidywano żadnego podwyższenia ani utwardzenia terenu, co oznaczało pozostawienie rzędnych nieruchomości miejskiej na poziomie sprzed robót podwyższających teren z października 2020 r. Nieprawdziwe, a wręcz kłamliwe jest to stwierdzenie w zaskarżonej decyzji, że murek ogrodzeniowy jest zabezpieczony od strony działki miejskiej tj. zewnętrznej folią PCV. Nigdy murek ten nie był tak zabezpieczony, ponieważ nie było takiej potrzeby. Ilość wód opadowych spływających z tylko Ľ powierzchni działki miejskiej i wobec jej ukształtowania na działkę nr [...], była minimalna. Żadnej zatem foli nigdy nie było i nie ma jej także obecnie.
Jest oczywiste, zdaniem wnoszących odwołanie, że nakazane w zaskarżonej decyzji ułożenie korytek betonowych na granicy działek absolutnie nie zabezpieczy działki A. i J. G. przed szkodliwym oddziaływaniem wód z nieruchomości miejskiej. Ziemia będzie zmywana ze skarpy na korytka i ogrodzenie, a wody z nieruchomości miejskiej będą przenikały na ich działkę, co zresztą wprost można wnosić z zaskarżonej decyzji. Zapisano w niej bowiem, że: "zmiana stanu wody niekorzystnie wpływa na grunty działki nr [...] zwiększając zawodnienie działki nr [...] i możliwość nanosów ziemi". Oczywiste jest więc, że wyłącznie korytka tego nie zniwelują ani nawet nie zminimalizują.
Zdaniem odwołujących w zaskarżonej decyzji pominięto dwa z najważniejszych pisemnych dowodów w sprawie, które od kilku miesięcy są w posiadaniu wydającego tą decyzję. I tak, pismem z 17 czerwca 2021 r. znak: [...] [...] Wodociągi sp. z o.o., które administrują kanalizacją w ul. [...] stwierdzają, że: "W ulicy [...] nie istnieje obecnie kanalizacja deszczowa, a tylko kanalizacja ogólnospławna stanowiąca własność [...] Wodociągów. W przypadku gdy Miejski Zarząd Dróg wystąpiłby do [...] Wodociągów z wnioskiem o uzgodnienia i zgodę na wprowadzenie wód deszczowych z nowego parkingu do istniejącej kanalizacji ogólnospławnej, [...] Wodociągi nie wyraziłyby takiej zgody". We wcześniejszym piśmie, które jest w posiadaniu wydającego zaskarżoną decyzję, a mianowicie z 22 lutego 2021 r. znak: [...] [...] Wodociągi sp. z o.o. informują, że: " ...Miejski Zarząd Dróg w N. S. dotychczas nie zwrócił się do spółki [...] Wodociągi sp. z o.o. w N. S. o zgodę na odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji miejskiej eksploatowanej przez spółkę z przedmiotowych nieruchomości. Jednocześnie informuje się, że spółka [...] Wodociągi sp. z o.o. w N. S. nie wyraża zgody na odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji sanitarnej, jak również do kanalizacji ogólnospławnej".
Zdaniem odwołujących się, oba te pisma są w posiadaniu wydającego zaskarżoną decyzję i mają dla rozstrzygnięcia tej sprawy kapitalne znaczenie. Jeśli bowiem wody opadowe nie mogą spływać do kanalizacji ogólnospławnej w ul. [...], a nie wykonano żadnego odwodnienia gruntu miejskiego, np. drenowania z dołami zanikowymi, to oczywiste jest, że wody te są odprowadzane nielegalnie do kanalizacji ogólnospławnej albo wnikają w grunt i spływają w kierunku niżej położonej działki [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 10 grudnia 2021 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.", w związku z art. 234 ust. 3 P.w., uchyliło decyzję I instancję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy ustalił, że materialną podstawę prawną prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji stanowi art. 234 P.w., którego treść organ przywołał.
Prowadzone w tym przedmiocie postępowanie administracyjne powinno zatem zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela gruntu obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 P.w. W tym artykule mowa o każdej zmianie stanu wody, która pociąga za sobą szkodliwe skutki dla sąsiednich nieruchomości. Ustawa Prawo wodne z wymienionymi w art. 234 nagannymi działaniami właściciela wobec gruntów sąsiednich wiąże określoną odpowiedzialność. Organ administracji ma zatem obowiązek zastosować art. 234 ust. 3 w przypadku stwierdzenia zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2, a następnie nałożyć w drodze decyzji administracyjnej sankcję za spowodowanie zmiany stosunków wodnych.
Kolegium podkreśliło, że aby móc zastosować w sposób poprawny ww. art. 234 ust. 3 P.w. i na jego podstawie wydać decyzję nakazującą przywrócenie stanu poprzedniego, bądź też wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia - w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy oraz osób, mających interes prawny w tym postępowaniu. Kolegium w niniejszej sprawie podzieliło pogląd, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w przedmiotowych sprawach to przede wszystkim ustalenie: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a więc, czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy, a także, kto posiada interes prawny w tym postępowaniu.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że z zebranego materiału jednoznacznie wynika, iż wykonane roboty na działkach nr [...], [...] w części terenu przy granicy z działką nr [...] doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]. W szczególności z ustaleń organu I instancji wynika, iż w wyniku opadów deszczu ziemia ze skarpy nasypu od strony działki nr [...] ulega rozmyciu. Spowodowało to, że powierzchnia gruntu, przede wszystkim wzdłuż ogrodzenia działki nr [...], podniosła się do wysokości górnej krawędzi murka ogrodzenia. Efektem tego jest możliwość bezpośredniego przelewania się wody opadowej ze skarpy nasypu przez murek ogrodzenia na teren działki nr [...]. Taka zmiana ukształtowania powierzchni terenu przy granicy działki nr [...] niekorzystnie wpływa na tę działkę.
Zatem wykonanie nasypu z nieustabilizowaną skarpą spowodowało, że wody opadowe spływające po skarpie nasypu w wyniku rozmycia gruntu zniwelowały istniejące obniżenie powierzchni terenu przy granicy działki nr [...]. Z uwagi na słabo zadarnione skarpy nasypu dochodzi do zamulania rowka ziemnego przy ogrodzeniu i wymagane jest jego bieżące udrażnianie. Taki stan powoduje, że przy granicy działki nr [...] mogą tworzyć się zastoiska wody opadowej, a równocześnie woda opadowa z powierzchni skarpy nasypu może bezpośrednio przepływać przez murek ogrodzenia na działkę nr [...].
Równocześnie jednak Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność pozyskania opinii biegłego. Zdaniem organu I instancji wyjaśnienia co do naruszenia stanu wody na gruncie nie wymagały wiadomości specjalnych, zmiana stanu wody na gruncie została wykazana i ma związek ze sposobem zagospodarowania terenu działek nr [...], [...]
W ocenie Kolegium ustalenia w powyższym zakresie wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu. Dlatego w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie, należy co do zasady dopuścić dowód z opinii biegłego o takiej specjalności, umożliwiając tym samym poczynienie prawidłowych ustaleń, z czego organ I instancji nie skorzystał.
Nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w tej sprawie oparte zostało o ocenę organu I instancji dokonaną na podstawie oględzin, przeprowadzonych w terenie w dniach: 2 grudnia 2020 r., 23 lipca 2021 r. i 29 września 2021 r., wyjaśnień stron postępowania wraz z dokumentacją fotograficzną, materiałów z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta N. S. dot. prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...], [...], w tym dwie ekspertyzy techniczne sporządzoną przez mgr inż. D. S. oraz mgr inż. K. W., co w ocenie Kolegium nie jest wystarczające.
W szczególności w sytuacji, w której organ I instancji, co prawda dołączył do akt sprawy dokumenty w postaci: "Ekspertyzy techniczne" sporządzone przez D. S. (z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta N. S.) i K. W. (dostarczona przez J. G.), równocześnie jednak uznał, że ekspertyza D. S., która została opracowana dla określenia, czy wykonane roboty budowlane na działkach [...] powodują zalewanie działek przylegających i czy powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, a ekspertyza K.. W. dotyczy zmiany stosunków wodnych na dz. ewid[...] w wyniku wykonania prac budowlanych na dz. [...] oraz [...] i nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, a nadto występują sprzeczności w opisie problemu i proponowanych rozwiązaniach.
Kolegium podkreśliło, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 234 ust. 3 P.w., opinia biegłego jest niezbędna. Zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 234 P.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń.
Wykazanie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a groźbą powstania lub powstaniem szkód na gruntach sąsiednich wymaga zatem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, wykazującego się umiejętnością przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub specjalistycznych obliczeń.
Kolegium wskazało, że organ I instancji ustalając sposób zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których powinien zobowiązać stronę, winien zasięgnąć wiedzy specjalistycznej, tj. uczynić to w oparciu o opinię biegłego. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy - jak w niniejszej sprawie - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. W związku z powyższym Kolegium uznało w tym zakresie zarzuty zawarte w odwołaniach za zasadne.
Kolegium podzieliło stanowisko odwołujących się, iż szczególnie szkodliwe dla nieruchomości A. i J. G. jest podwyższenie działek nr [...], [...] w stosunku do jej poziomu sprzed wykonania robót budowlanych przez inwestora, brak jakichkolwiek urządzeń odprowadzających wodę z podwyższonej nieruchomości miejskiej, brak zabezpieczenia utworzonej skarpy po stronie nieruchomości miejskiej i zsuwanie się z niej ziemi na działkę A. i J. G..
Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie wykazał, że nakazane w zaskarżonej decyzji ułożenie korytek betonowych na granicy działek absolutnie zabezpieczy działki A. i J. G. przed szkodliwym oddziaływaniem wód z nieruchomości miejskiej. Zwłaszcza, że jak podnoszą odwołujący się, korytka wzdłuż murka ogrodzeniowego powinny być, ale ułożone tak jak przewiduje to sztuka budowlana, a nie w tak nonszalancki sposób jak to uczyniono zaraz po wydaniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji I instancji wyjaśniono jedynie, iż R. S. przedstawiciel wykonawcy robót tj. MZD w N. S. potwierdził konieczność wybrania wypłukanej ziemi ze skarpy nasypu i roboty te zostaną wykonane. Natomiast wyjaśnił, że wykonanie muru oporowego zabezpieczającego skarpę nasypu nie jest konieczne. Stabilizacja skarpy nasypu będzie wykonana przez zadarnienie. Nie przewiduje się wykonywania odwodnienia skarpy nasypu w 2021 roku, ale nie wyklucza się możliwości jego realizacji później.
Słuszne są zatem obawy odwołujących się, że ziemia będzie zmywana ze skarpy na korytka i ogrodzenie, a wody z nieruchomości miejskiej będą przenikały na ich działkę, co wprost można wnosić z decyzji I instancji. Zapisano w niej bowiem, że: "zmiana stanu wody niekorzystnie wpływa na grunty działki nr [...] zwiększając zawodnienie działki nr [...] i możliwość nanosów ziemi". Zatem zasadnie pojawia się wątpliwość, czy wyłącznie korytka to zniwelują, albo chociaż zminimalizują. Zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń przedstawiciela wykonawcy robót, nie wyklucza się tej możliwości, jednakże z późniejszą realizacją.
Równocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 234 P.w., zatem inne kwestie podnoszone przez odwołujących się, dotyczące ewentualnego nawiezienia odpadów, czy też legalności prowadzenia robót budowlanych, nie mogą być przedmiotem niniejszego postępowania.
Kolegium zwróciło również uwagę, że strona ma prawo wzięcia udziału w przeprowadzanym dowodzie ze świadków, biegłych lub oględzin. Nadto stronie przysługuje prawo nie tylko do zapoznania się z treścią zeznań świadków bądź opinii biegłego, lecz także prawo do zadawania pytań świadkowi lub biegłemu. Kolegium podkreśliło, iż zachowanie wymagań art. 79 i art. 81 K.p.a. niezależnie od treści i wagi przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy. Naruszenia art. 79 § 1 K.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków, lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Taki dowód należy powtórzyć.
Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, nie przesądzając o rozstrzygnięciu, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy oraz braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Niezależnie od powyższego, Kolegium zwróciło uwagę na prawidłowe oznaczenie adresata decyzji w niniejszej sprawie, stosownie do przepisu, w oparciu o który prowadzi postępowanie. W świetle powyższych okoliczności, z których wynika konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. orzekł jak w sentencji decyzji.
Miejski Zarząd Dróg w N. S. wniósł od powyższej decyzji Kolegium z 10 grudnia 2021 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia.
Strona skarżąca podniosła, że sprzeczne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych jest stanowisko Kolegium, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie i wydaniu decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 P.w. opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna, a jej brak skutkuje naruszeniem art. 7 art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. (orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 841/21, zgodnie z którym nie można przyjmować tezy, iż w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych obowiązuje każdorazowo nakaz posłużenia się przez organ opinią biegłego wyznaczonego na podstawie art. 84 K.p.a., a jej brak musi skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a.).
Wobec powyższego Kolegium powinno w przedmiotowej sprawie przeprowadzić wyczerpującą ocenę konieczności powołania przez organ biegłego, mając na uwadze, iż podstawą do wydania decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest ustalenie przez organ dwóch okoliczności; po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
Organ dokonał tych ustaleń - na korzyść odwołującego - bez potrzeby zwracania się o opinię biegłego, co zostało odpowiednio uzasadnione w treści decyzji z 7 października w sprawie nakazania inwestorowi robót na terenie działek nr [...].
Zdaniem strony skarżącej Kolegium nie podważa powyższych ustaleń organu, opierając się na postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ I instancji, uznając je za kompletne, jednocześnie stwierdzając w dalszej części uzasadnienia decyzji, iż brak opinii biegłego nie pozwala na poczynienie w przedmiotowej sprawie prawidłowych ustaleń. Zdaniem strony skarżącej nie ulega wątpliwości, iż wobec powyższego w decyzji Kolegium zachodzi istotna sprzeczność w ocenie przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ I instancji. Skoro według Kolegium pracownicy organu nie posiadają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, Kolegium powinno również stwierdzić wadliwość ustaleń co do zmiany stanu wody na gruncie i ich szkodliwości na grunty sąsiednie.
Stosownie do wyroku WSA w Krakowie z 9 września 2016 r. o sygn. II SA/Kr 581/16 konieczność powołania biegłego na podstawie art. 84 K.p.a. dotyczy okoliczności, których ustalenie przy pomocy wskazówek wiedzy, doświadczenia życiowego oraz zasad logicznego rozumowania dostępnych organom administracji jest niemożliwe.
W przedmiotowej sprawie na podstawie zebranego kompletnego materiału dowodowego stwierdzono, iż zmiana stanu wody na działce nr [...] jest wynikiem prac prowadzonych przez inwestora na działkach nr [...]. Organ ustalił powierzchnię terenu, z którego woda opadowa może spływać w kierunku działki nr [...]. Na podstawie wiedzy praktycznej i doświadczenia przyjął, że dla wyliczonej powierzchni standardowe korytka betonowe zapewnią odpływ wody opadowej.
W tym kontekście - w ocenie zebranego materiału - Kolegium nie bierze pod uwagę ustaleń organu odnośnie pierwotnego stanu wody, z których wynika, że na granicy działki nr [...] z działkami nr [...] został zmieniony kierunek spływu wody opadowej podczas zagospodarowania działki nr [...], przez ukierunkowanie odpływu do ul. [...], a nie zgodnie ze spadkiem powierzchni terenu.
Kwestia stabilności skarpy nasypu została przez organ wyjaśniona. W obrębie skarp nasypu nie występują zsuwy ziemi tylko na powierzchni skarp woda opadowa rozmywa grunt, który gromadzi się u podstawy skarpy. Dokonana zmiana sposobu odprowadzania wód opadowych ze skarp nasypu korytkami betonowymi zamiast rowkiem ziemnym jest odpowiednia.
Powierzchnia skarp nasypu jest stabilizowana przez zadarnienie. Przy wysokości skarp do 70 cm i nachyleniu 1:1,5 jest to wystarczający sposób dla zapewnienia stabilności skarp zgodnie z zasadami formowania nasypów. Po zarośnięciu trawą powierzchnia skarp nie będzie rozmywana przez wody opadowe. Wykonanie korytek betonowych dodatkowo stabilizuje podstawę skarpy.
Strona skarżąca podniosła, że przed wykonaniem nasypu wody opadowe miały naturalny kierunek spływu w stronę działki nr [...]. Jak wykazano w uzasadnieniu decyzji I instancji wykonanie nasypu zmniejszyło ilość wód spływających w kierunku działki nr [...], a korytka betonowe mają odprowadzić wody opadowe z powierzchni skarp nasypu od strony działki nr [...]. Standardowe korytka betonowe zapewniają przejęcie tych wód.
Ustalenie powyższych kwestii nie wymagało posiadania wiedzy szerszej niż przeciętna w danej dziedzinie. Kolegium uznało jednak - nie podając szerszych motywów dla zajętego stanowiska - iż ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie, przerasta możliwości pracowników organu. Jest to sprzeczne z dominującym poglądem w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym należy wykazać w sposób przekonujący istotne braki postępowania dowodowego w kontekście okoliczności faktycznych podlegających wyjaśnieniu z mocy art. 234 ust. 4 P.w., czego Kolegium nie dokonało.
Strona skarżąca wskazała, że Kolegium w uzasadnieniu swojego wyroku również nie podważa ustaleń organu co do szkodliwości podwyższenia działek nr [...], [...] dla nieruchomości odwołujących. Z niezrozumiałych jednak względów przyjmuje opinie odwołujących jako fakty, bez podania uzasadnienia. Wskazaną szkodliwość podwyższenia działek nr [...], [...] uznaje w ślad za opinią odwołujących jako "szczególnie szkodliwą".
Strona skarżąca zakwestionowała również stanowisko odwołujących dotyczące jakości wykonania robót polegających na wykonaniu korytek wzdłuż murku ogrodzeniowego, jako argument dla decyzji Kolegium. Nie dość jednak, że Kolegium nie podaje żadnego uzasadnienia dla przytoczenia ww. opinii odwołujących jako zgodnej ze stanem faktycznym, to ułożone przez inwestora "korytka betonowe", o których informuje odwołujący, zostały wykonane jako tymczasowy odpływ wód opadowych ze skarpy nasypu dla ograniczenia szkód i nie stanowią realizacji orzeczenia organu I instancji przez stronę.
Na marginesie strona skarżąca zaznaczyła, że Kolegium nie jest organem właściwym dla weryfikacji prac stanowiących realizację orzeczenia organu w przedmiotowej sprawie przez inwestora, a leży to w kompetencjach organu wydającego nakaz wykonania przedmiotowych robót.
Strona skarżąca zarzuciła, że Kolegium podzielając słuszność obaw odwołujących się, iż ziemia będzie zmywana ze skarpy na korytka i ogrodzenie, a wody z nieruchomości miejskiej będą przenikały na ich działkę, nadinterpretuje wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji. Dla przeciwdziałania szkodliwemu wpływowi zmian stanu wody obsiano trawą powierzchnie nieutwardzone, w tym skarpy nasypu.
Końcowo strona skarżąca powtórzyła, że skorzystanie z opinii biegłego w toku postępowania dowodowego ma charakter fakultatywny dla organu prowadzącego sprawę, tj. jego powołanie jest zależne od decyzji organu i nie jest warunkiem sine qua non w wydaniu decyzji na podstawi art. 234 P.w. (orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2016 r., sygn. II OSK 950/15). Brak jest obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, nawet gdy wyjaśnienie sprawy wymaga wiadomości szerszych niż przeciętne w danej dziedzinie, kiedy uzasadnienie decyzji organu wyjaśnia jednoznacznie wszelkie wątpliwości w sprawie.
Strona skarżąca podniosła, że zebrany materiał i dokonane ustalenia przez organ I instancji są kompletne i nie wymagają one dodatkowych wyjaśnień oraz ponownego rozpatrywania sprawy, zaś decyzję Kolegium cechuje daleko idąca niespójność w ocenie postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji i nadmierna skłonność do przyjmowania opinii odwołujących jako stanu faktycznego, bez ich konfrontacji z rzeczywistością, co uzasadnia żądanie uchylenia przedmiotowego wyroku Kolegium, ze względu na brak zaistnienia przesłanek do jego wydania, określonych w art. 138 § 2 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Skoro w myśl art. 64e P.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., to oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania przy tym wymaga, że Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. II OSK 2219/15, LEX nr 2315542).
Po nowelizacji przepisów P.p.s.a. z 1 lipca 2017 r. i dodaniu przepisów art. 64a-64e w orzecznictwie uwypuklił się podgląd, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono zatem co do zasady możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego (por. wyroki NSA z 12 października 2018 r. sygn. I GSK 3027/18, z 18 października 2018 r. sygn. I OSK 3632/18 - powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezsporne w sprawie było, że Miejski Zarząd Dróg w N. S. był inwestorem robót budowlanych na terenie należących do Miasta N. S. działek nr [...], [...] (parkingu z obiektami małej architektury), położonych w narożniku przy skrzyżowaniu ulic [...], po sąsiedzku z graniczącą również z ulica [...] działką nr [...] należącą do A. G. i J. G.. Na działce nr [...] w granicy z działkami nr [...], [...] i [...] zlokalizowane są ogrodzenie działki nr [...] na podmurówce i fundamenty budynku garażu.
Nie było też sporne, że ww. roboty polegały m.in. na wymianie części gruntu i jego podwyższeniu (w tym z wykorzystaniem ziemi z innych wykopów), co skutkowało m.in. stworzeniem skarpy wzdłuż wschodniej granicy działek nr [...], [...] z działką nr [...], m.in. w miejsce istniejącego wcześniej obniżenia terenu działek nr [...], [...] w kierunku ulicy [...].
Nie było również przedmiotem sporu, że w obrębie nieustabilizowanej skarpy nasypu od strony działki nr [...], ok. 1 m wysokości, w wyniku opadów deszczu ziemia ze skarpy nasypu ulega rozmyciu i spływa w kierunku murka ogrodzenia działki nr [...], niwelując zamuleniem jego wysokość (10-15 cm), co niekorzystnie wpływa na stan wody na działce nr [...]. Taki stan powoduje, że przy granicy działki nr [...] mogą tworzyć się zastoiska wody opadowej, a równocześnie woda opadowa z powierzchni skarpy nasypu może bezpośrednio przepływać przez murek ogrodzenia na działkę nr [...].
Niewątpliwie też słusznie wskazał organ I instancji, że takie aspekty zarzutów A. G. i J. G. jak wykorzystanie odpadów do niwelacji powierzchni terenu, rzekomo zanieczyszczających wody gruntowe spływające na działkę nr [...], jak też kwestia legalności prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych (w zgodzie lub nie ze zgłoszeniem), nie mogły być przedmiotem orzekania organu właściwego w sprawie naruszenia stosunków wodnych.
Sporne były następujące okoliczności sprawy:
po pierwsze, układ pierwotnego ukształtowania terenu przed realizacją inwestycji (zdaniem organu I instancji nachylenie terenu i odpływ wód głównie od ulicy [...], przez działki nr [...] w kierunku działki nr [...] – z zachodu na wschód; zdaniem A. G. i J. G., z działek nr [...] w kierunku ulicy [...] – z południa na północ);
po drugie, jak wysoko podniesiono teren inwestycji względem poprzedniej rzędnej;
po trzecie wreszcie sporny był zakres koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, o których mowa w art. 234 ust. 3 P.w., w tym m.in. podnoszona przez właścicieli poszkodowanej działki nr [...] konieczność:
- wykonania takiego odwodnienia nieruchomości miejskiej, którą tworzą działki o nr [...], [...] aby ilość spływających wód opadowych z nieruchomości miejskiej na działkę nr [...] nie była większa niż to było przed podwyższeniem nieruchomości miejskiej oznaczonej jak działki nr [...],
- wykonania muru oporowego po stronie nieruchomości miejskiej tj. działek nr [...] zabezpieczającego skarpę utworzonego nasypu wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej, tj. działek nr [...] z działką nr [...], dla zatrzymania obsuwania się ziemi z tej skarpy i ograniczenia spływu wód opadowych na nieruchomość oznaczoną nr [...],
- wykonania wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej złożonej z działek nr [...] z działką nr [...] rowku z zastosowaniem korytek betonowych odprowadzającego wody opadowe na ul. [...], zgodnie ze sztuką budowlaną, na trwałej podbudowie nie pozwalającej na przerost żadnej roślinności i nakazanie utrzymywania go w ciągłej drożności,
- naprawy uszkodzenia murka będącego przedłużeniem murka ogrodzeniowego, przy szczytowej, znajdującej się przy granicy nieruchomości ścianie garażu.
Niejako skutkiem ww. dostrzeżonych przez Kolegium spornych i niewyjaśnionych w sprawie okoliczności była kontestowana przez inwestora (akceptującego treść nakazu orzeczonego decyzją I instancji) konieczność przeprowadzenia w sprawie dowodu z opinii biegłego. Ten właśnie brak postępowania I instancji okazał się główną przyczyną zastosowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo zastosowało ten przepis, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia spornych i niewystarczająco wyjaśnionych przesłanek zastosowania art. 234 P.w.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać po pierwsze, że organ II instancji w sposób właściwy wyjaśnił, że warunkiem poprawnego zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. i wydania na jego podstawie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia - w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy.
Zatem kluczowe jest w niniejszej sprawie jednoznaczne ustalenie, jaki był ostatni stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a zatem czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy.
Sąd stwierdził, że stan faktyczny sprawy w zakresie ostatniego stanu wody na gruncie przed inwestycją nie został właściwie i jednoznacznie ustalony przez organ I instancji.
Z kolei jak już wyżej wskazano, bezsporną okolicznością w sprawie było, że z zebranego materiału jednoznacznie wynika, iż wykonane przez stronę skarżącą roboty na działkach nr [...], [...], w części terenu przy granicy z działką nr [...] obejmującej skarpę, doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...].
Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi i zwykle wymagają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu.
Zdaniem Sądu, w sprawie umiarkowanie skomplikowanej, organ I instancji ma prawo - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, ogólne zasady wiedzy oraz doświadczenie życiowe i zawodowe pracowników - dokonać ustalenia koniecznych okoliczności bez powoływania biegłego, co z pewnością realizowałoby zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 K.p.a. Na aprobatę zasługują również działania, takie jak przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mające na celu wspólne wypracowanie pożądanych do zastosowania w sprawie urządzeń.
Swoje rozstrzygnięcie nakazujące wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody opadowej organ I instancji oparł o ocenę dokonaną na podstawie trzykrotnych oględzin, przeprowadzonych w terenie: 2 grudnia 2020 r., 23 lipca 2021r. i 29 września 2021 r., wyjaśnień stron postępowania wraz z dokumentacją fotograficzną, materiałów z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta N. S. dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...] oraz dwóch ekspertyz technicznych, w których dostrzegł jednak istotne niedostatki wobec celów niniejszego postępowania.
Zatem należy stwierdzić, że szczególnie w sytuacji występowania w sprawie stron o sprzecznych interesach, stanowiskach i wnioskach, Kolegium prawidłowo uznało, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie jest wystarczający.
Niektóre ww. ustalenia faktyczne w sprawie, dokonane bez posłużenia się wiadomościami specjalnymi, budzą wątpliwości. Dowody mające zobrazować stan przed przedmiotowymi robotami okazały się niewystarczające dla jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego.
Okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w treści decyzji organu I instancji wskazują, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, o którym stanowi art. 84 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten wskazuje na fakultatywny udział biegłego w postępowaniu administracyjnym, jednak w piśmiennictwie słusznie dostrzega się, że granice swobody organu administracji publicznej w korzystaniu z tego środka dowodowego są wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia tego dowodu (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 602 oraz podane tam orzeczenia).
Należy ponownie wskazać, że nie można wykluczyć sytuacji, w których w sprawie z zakresu stosunków wodnych wystarczający mógłby się okazać udział pracownika urzędu działającego za organ, czy nawet przez samego piastuna organu posiadającego stosowne wykształcenie, wiedzę, umiejętności i doświadczenie. Niemniej jednak przedmiotowa sprawa do tego rodzaju spraw nie należy. Już z lektury samej decyzji I instancji wynika, że ma ona charakter wystarczająco złożony, w szczególności w aspekcie zaordynowania właściwych urządzeń zapobiegającym szkodom.
W takim stanie rzeczy wiadomości specjalne są konieczne do rozstrzygnięcia sprawy, a co za tym idzie, konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.
Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego, jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1946/20).
Stanowisko, zgodnie z którym prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. Można przy tym założyć, że w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający pewną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie.
Warto tu zaznaczyć, że organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie. Niewątpliwie na tym właśnie etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie.
Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu należy wyjaśnić, że Sąd nie dostrzegł postulowanej przez stronę skarżącą sprzeczności, pomiędzy uznaniem właściwego ustalenia części przesłanek zastosowania art. 234 P.w. (np. stwierdzenie zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki sąsiedniej), a istotnymi brakami w odniesieniu do innych przesłanek (np. konieczny zakres urządzeń zapobiegających). Brak po stronie pracowników organu I instancji kompetencji i cech procesowych biegłego nie oznacza też, że nie posiadają oni pewnej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych.
Sąd podziela również pogląd organu odwoławczego, zgodnie z którym dowód z opinii biegłego w tym postępowaniu powinien zostać przeprowadzony w ramach postępowania przed organem I instancji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego wyznaczone przepisami art. 136 K.p.a., skoro nie wyjaśniono jednoznacznie tego, w którym kierunku uprzednio następowało odprowadzenie wody ze spornej części działek inwestycyjnych, a także jakie przedsięwziąć adekwatne i skuteczne działania zaradcze. Zatem nie wyjaśniono kluczowych okoliczności warunkujących zastosowanie art. 234 ust. 3 P.w. i zakres orzekanych obowiązków.
W szczególności nie wykazano, że zrealizowanie rowka z korytek betonowych na długości od murka ogrodzenia posesji ul. [...] do ul. [...], z dnem korytek ze spadkiem do ul. [...] położonym ok. 10-15 cm poniżej górnej krawędzi murka ogrodzenia działki nr [...], zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu dokonanej zmiany w stosunkach wodnych, biorąc pod uwagę brak urządzeń odprowadzających wodę z podwyższonej nieruchomości miejskiej, brak zabezpieczenia utworzonej skarpy i zaobserwowane zsuwanie się z niej ziemi w kierunku działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutów sprzeciwu, Sąd wskazuje, że organ II instancji nie stwierdził bezrefleksyjnie, a limine, konieczności powołania w niniejszej sprawie biegłego, ale w uzasadnieniu decyzji zawarł przekonującą ocenę stwierdzenia takiej potrzeby.
Powyższe nie jest w żadnej mierze sprzeczne ze stanowiskiem zawartym w przywołanych w sprzeciwie uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, zgodnie z wytycznymi Kolegium, w oparciu m.in. o opinię biegłego jednoznacznie ustali, czy:
- dla wyliczonej powierzchni standardowe korytka betonowe zapewnią odpływ wody opadowej,
- na granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] został zmieniony kierunek spływu wody opadowej podczas zagospodarowania działki nr [...], przez ukierunkowanie odpływu do ul. [...], a nie zgodnie ze spadkiem powierzchni terenu,
- kwestia stabilności skarpy nasypu wpływa na zmianę stosunków wodnych wobec działki nr [...], z uwzględnieniem jej ewentualnego obsiania i zadarnienia,
- zachodzi konieczność wykonania odwodnienia nieruchomości miejskiej,
- zachodzi konieczność wykonania muru oporowego po stronie nieruchomości miejskiej,
- zachodzi konieczność wykonania wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej korytek betonowych odprowadzającego wody opadowe na ul. [...], na trwałej podbudowie nie pozwalającej na przerost żadnej roślinności i nakazania utrzymywania ich w ciągłej drożności,
- zachodzi konieczność naprawy uszkodzenia murka będącego przedłużeniem murka ogrodzeniowego, przy szczytowej, znajdującej się przy granicy nieruchomości ścianie garażu.
Organ I instancji winien również odnieść się do relacji właściwego odwodnienia przedmiotowych działek miejskich z jego wpływem na kwestię odwodnienia ulicy [...].
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zgodna jest z art. 138 § 2 K.p.a. i nie zasługuje na uchylenie. Jako wystarczające Sąd ocenił zawarte w decyzji wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rolą organu I instancji będzie znalezienie biegłego, którego wykształcenie, wiedza i doświadczenie będą najbardziej przydatne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna jest na tym etapie wypowiedź Sądu co do okoliczności zidentyfikowanych przez Kolegium jako okoliczności sporne w sprawie, do których skarżący nawiązują w sprzeciwie, a właściciele działki nr [...] w odwołaniach. Jak wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe sprawy ze sprzeciwu wiążą Sąd, uniemożliwiając wypowiedź m.in. w zakresie prawidłowości opisu urządzeń czy też uwzględniania działań legalnych bądź nielegalnych z perspektywy prawa budowlanego i ochrony środowiska. Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Zauważyć trzeba przy tym, że wyrażone stanowisko Kolegium co to okoliczności sprawy nie może być traktowane jako wiążące na dalszym etapie postępowania, skoro stan sprawy nie został jeszcze dostatecznie wyjaśniony.
Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny. Zaskarżona decyzja kasacyjna jest co do rozstrzygnięcia prawidłowa, a sprzeciw od niej jest niezasadny. Zatem z ww. przyczyn uchylenie decyzji I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. należało uznać za prawidłowe.
W postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ I instancji naruszył bowiem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 w zw. z art. 84 K.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zakresem koniecznego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a., skutkować musiało przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Jednak w niniejszej sprawie zaistniały właśnie szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przyczyny, dla których organ odwoławczy nie mógł w szerszym zakresie skorzystać z art. 136 K.p.a. wynikają z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podobnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczegółowych dotyczących dowodów i ich oceny, wynikają ze sporządzonego przez Kolegium uzasadnienia.
Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.
Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o konieczności i zakresie potrzebnych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.