II SA/Kr 178/21

II SA/Kr 178/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art 124 ust 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 6 , art 8  , art 11 art 77 par 1 , art 80 , art 107  , art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 64 a - art 64 e , art 151 a par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 maja 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] • w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego l. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2021 r., znak [...], którą organ ten uchylił zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia 27 listopada 2020 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżona sprzeciwem decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Burmistrz [...] decyzją z dnia 27 listopada 2020 r. znak: [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wydania, na wniosek [...] Sp. z o.o. w W., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] planowanej do usytuowania na dz. nr [...] w miejscowości Z., gm. R.".
W uzasadnieniu organ m. in. przedstawił stanowiska wyrażone przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. w piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. (znak: [...]), [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w piśmie z dnia 19 grudni 2018 r. (znak: [...]) oraz Dyrektora Zarządu Zlewni w R. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w piśmie z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz z dnia 19 listopada 2018 r. (znak: [...]), zgodnie z którymi ww. przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku, z czym jego realizacja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Organ I instancji ustalił, że dla całego obszaru miejscowości Z. nie ma obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego gminy R.. Organ I instancji wskazał również, że zgodnie z wytycznymi poprzednio wydanej w sprawie kasatoryjnej decyzji Kolegium z 2 grudnia 2019 r., określił dokładnie parametry inwestycji, m.in. dzięki powołaniu biegłego i jego opinii. Dalej organ omówił kwestie techniczne wyznaczania mocy promieniowania izotropowo – EIRP, powołując w tym zakresie orzecznictwo sądowoadministracyjne. Sporządzoną w sprawie opinię biegłego organ uznał za spójną, o przekonujących wnioskach. Wskazano przy tym, że biegły spełnia wymogi art. 74a ust. 2 ustawy ooś oraz jest wpisany na listę biegłych sądowych w zakresie ochrony środowiska i oceny oddziaływania na środowisko w procesie inwestycyjnym we wskazanych sądach okręgowych, co w ocenie Burmistrza, daję rękojmię prawidłowości dokonanej opinii.
W konsekwencji organ I instancji przyjął, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co znajduje oparcie w opinii biegłego oraz stanowiskach organów opiniujących. Organ przyjął również, że dla przedstawionej w dokumentacji konfiguracji anten sektorowych wektor osi głównej wiązki promieniowania wyznaczony w odległości 150 m od środka elektrycznego anten nie znajdzie się w miejscach dostępnych dla ludności. Stanowisko takie uzasadniało, w jego ocenie, umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołania wnieśli S. K. i W. D., którzy podnieśli, że planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i przeprowadzenia szczegółowej oceny oddziaływania na środowisko.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia 4 stycznia 2021 r., znak [...], uchyliło opisaną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.); art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm.), § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r, poz. 1839) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że objęta wnioskiem inwestycja polega na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...], której anteny sektorowe oraz anteny radiolinii będą zamontowane na projektowanej wieży kratowej na terenie działki ewidencyjnej nr [...] w miejscowości Z. na terenie rolnym.
Organ II instancji przedstawił w formie tabelarycznej konfiguracje anten sektorowych przedłożone przez inwestora. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż organ l instancji w toku postępowania, opierając się na opinii biegłego, szczegółowo przeanalizował dostarczony przez inwestora materiał ze szczególnym uwzględnieniem konfiguracji anten sektorowych planowanych w ramach przedmiotowej inwestycji i ocenił, że w konsekwencji, analiza sumarycznej mocy anten planowanych do realizacji na wszystkich azymutach (0°, 170°, 270°), obejmować powinna sumę mocy anten planowanych do realizacji na poszczególnych azymutach.
Zdaniem organu prowadzi to do wniosku, iż całkowita moc anten planowanych do realizacji na poszczególnych azymutach wyniesie (1.699+710+710)W = 3.119 W i mieścić się będzie w przedziale od 2.000 do 5.000 W.
Z wyliczeń przedstawionych w opinii biegłego wynika, że teoretyczny wektor osi głównej wiązki promieniowania wyznaczony odległości 150 m od środka elektrycznego anteny:
- dla azymutu 0° osiąga wysokość 37,21 m n.p.t., czyli na wysokości gdzie nie występują miejsca dostępne dla ludności;
- dla azymutu 170° osiąga wysokość 13,52 m n.p.t, czyli na wysokości gdzie nie występują miejsca dostępne dla ludności;
- dla azymutu 270° osiąga wysokość 16,42 m n.p.t., czyli na wysokości gdzie nie występują miejsca dostępne dla ludności. To wyliczenie zdaniem organu nie do końca koresponduje z wyliczeniami przedstawionymi przez inwestora. Z wyliczeń przedłożonych przez inwestora w marcu 2020 r. wynika bowiem, że wektor osi głównej wiązki promieniowania wyznaczony w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny:
dla azymutu 0° osiąga wysokość 35,1 m n.p.t.,
dla azymutu 170° osiąga wysokość 13,1 m n.p.t.
- dla azymutu 270° osiąga wysokość 16,7 m n.p.t.
Organ odwoławczy wskazał, że do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji inwestor załączył Kartę Informacyjną przedsięwzięcia. Na podstawie tego dokumentu ustalono kształt przedmiotowej inwestycji. Dalej organ II instancji wskazał parametry techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej decydujące o jej wpływie na środowisko. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.
Organ podkreślił, że stosowanie przepisu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (o sumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju) nie jest wyłączone treścią § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
W niniejszej sprawie organ przeanalizował sumę mocy anten planowanych do realizacji na poszczególnych azymutach i wskazał, że całkowita moc anten sektorowych planowanych do realizacji na poszczególnych azymutach wyniesie (1.733+721+721) W = 3.119 W i mieścić się będzie w przedziale od 2.000 do 5.000 W. Zarówno z wyliczeń przedstawionych w opinii biegłego, jak i z danych przestawionych przez inwestora wynika, że teoretyczny wektor osi głównej wiązki promieniowania wyznaczony w odległości 150 m od środka elektrycznego anteny dla azymutu 170ş osiąga wysokość 13,52 m n.p.t. (wg biegłego) lub 13,1 m n.p.t. (wg inwestora).
Zdaniem Kolegium twierdzenie na podstawie powyższego, że na tej wysokości nie występują miejsca dostępne dla ludności, jest nieuprawnione.
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca – niezależnie czy w płaszczyźnie pionowej czy poziomej – gdzie potencjalnie mogą przebywać ludzie, poza miejscami, do których dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Zaznaczył, że w świetle definicji z art. 124 ust. 2 P.o.ś. miejscami dostępnym dla ludności są także działki mające aktualnie przeznaczenie rolne, jeśli choćby potencjalnie mogą przebywać na nich ludzie. Również brak zabudowy nieruchomości nie oznacza, że tego rodzaju nieruchomość nie stanowi miejsca dostępnego dla ludności, skoro mogą na niej choćby potencjalnie przebywać ludzie, a nie stanowi ona miejsca, do którego dostęp jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Pojęcie "miejsc dostępnych dla ludności" organ odgraniczył od pojęcia "terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową", albowiem pojęcia te są rozważane i kwalifikowane przez prawodawcę odrębnie w świetle art. 122 ust. 1 i art. 124 ust. 1 P.o.ś. Organ II instancji przywołał również szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących art. 124 P.o.ś.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby tereny na które będzie oddziaływać promieniowanie, były terenami wyłączonymi z prawa zabudowy. Budynki, w szczególności zabudowa jednorodzinna, z reguły mają wysokość mieszczącą się w przedziale 7 - 13 m. Zatem promieniowanie mogłoby oddziaływać na miejsca dostępne dla ludności.
Organ wskazał też, że miał na uwadze, że lokalizacja wieży, przy założeniu, iż w przyszłości tereny będące w zasięgu oddziaływania promieniowania mogłyby zostać zabudowane, w istocie pozbawiałaby te tereny możliwości lokalizacji zabudowy. Trudno dopuścić tak dalece idące ograniczenie prawa własności jak pozbawienie prawa zabudowy, w sytuacji, gdy tereny aktualnie nie są pozbawione tego prawa.
Podniesiono, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 2 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Pasmo pracy anten zawiera się w przedziale 800 - 1825 MHz. Zatem inwestycja, zdaniem organu odwoławczego, wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium przywołało również zasadę przezorności – jako zasadę ochrony środowiska - i treść art. 6 P.o.ś., z czego wywiódł, że okoliczność, zgodnie z którą aktualnie teren możliwego oddziaływania inwestycji w zakresie promieniowania nie jest terenem zabudowanym, nie oznacza zaniechania podjęcia takich działań, które pozwolą na wyjaśnienie wątpliwości w zakresie wpływu inwestycji na środowisko. Takie działania, to właśnie konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Finalnie organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji powinien przeprowadzić procedurę związaną z koniecznością wydania takiej decyzji, w tym również wypowiedzieć się w przedmiocie konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a następnie przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Zdaniem Kolegium, mając na uwadze zakres i rodzaj inwestycji przeprowadzenie takiej oceny jest niezbędne. Powyższe wskazania organ odwoławczy nakazał traktować jako wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 138 § 2a K.p.a.
Firma A wniosła od powyższej decyzji, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów:
I. postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go w niniejszej sprawie, podczas gdy nie było podstawy do uchylenia zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albowiem decyzja w I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy a także błędne wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę rozpatrując sprawę ponownie m.in. aby ocenić czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest uwzględnienie potencjalnego zamiast istniejącego stanu zagospodarowania terenu, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa;
2. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z 11 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń oraz dowodów za przyjętą przez organ odwoławczy tezą, iż miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny co wynikało z powołania się przez organ na orzecznictwo sądowe w dużej części odnoszące się do nieaktualnego stanu prawnego tj. art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w poprzednim brzmieniu;
3. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 84 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy i nieuzasadnione twierdzenie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeprowadzenie jeszcze innych ustaleń niewynikających z przepisów prawa, w tym jak potencjalnie zabudowa może powstać na tym terenie;
4. art. 6 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz.U. z 1997 roku nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez niedziałanie w postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji na podstawie i w granicach prawa, w tym wskazanie, okoliczności które należy zdaniem organu odwoławczego wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy a które nie wynikają z przepisów prawa;
5. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko.
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
6. art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7) i § 3 ust. 1 pkt. 8) oraz § 3 ust. 2 pkt 3) Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj.. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) zwanego dalej "rozporządzeniem RM" w zw. z art. 124 ust. 2 POŚ polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że dla oceny czy planowane przedsięwzięcie może być inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy uwzględnić w tym zakresie błędną wykładnię zwrotu normatywnego miejsca dostępne dla ludności niezgodną z treścią zmienionego od 25 października 2019 roku art. 124 ust. 2 POŚ.
Wobec podniesionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów sprzeciwu strona skarżąca rozwinęła zarzuty przedstawione wyżej i przytoczyła związaną z nimi argumentację.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu – co do zasady, ilekroć jest uruchamiana skargą na decyzję lub postanowienie – polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
W myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu ma w porównaniu do postępowania ze skargi uproszczony charakter, albowiem organ administracji nie ma obowiązku udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4 p.p.s.a.), nie biorą w nim udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3 p.p.s.a.), a sąd co do zasady rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).
Konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Znaczącemu ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji przez sąd materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej, nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, wyrok WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 695/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r. II OSK 3238/19, przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W przedmiotowej sprawie sprzeciw okazał się uzasadniony, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Przedmiotem kontroli Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca decyzję Burmistrza [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w miejscowości Z. w gminie R.. Zasadniczą przyczyną wydania takiej decyzji była odmienna ocena przez Kolegium kwestii występowania miejsc dostępnych dla ludności. Przy czym, co istotne, dla dokonania tej oceny organ odwoławczy wziął za punkt odniesienia normę prawną wywiedzioną z art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U 2019 r. poz. 1815). Tymczasem w przedmiotowej sprawie należało zastosować ten przepis w brzmieniu po nowelizacji: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości".
Wobec tego oparcie decyzji na wadliwej definicji "miejsc dostępnych dla ludności" skutkowało błędną lub co najmniej przedwczesną oceną kwalifikacji przedsięwzięcia jako inwestycji mogącej oddziaływać na środowisko, co dalej doprowadziło organ odwoławczy do błędnej lub co najmniej przedwczesnej konkluzji o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. Organ nie dokonał bowiem oceny zgromadzonego materiału dowodowego w świetle normy prawnej wywiedzionej z aktualnego na dzień wydania decyzji brzmienia art. 124 ust. 1 P.o.ś., wymagającej ustalenia miejsc dostępnych dla ludności z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.
Podkreślenia wymaga, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w zakresie relewantnych w sprawie okoliczności faktycznych. Ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione z uwzględnieniem stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. i [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K., czyli organów wyspecjalizowanych w zakresie przedmiotu postępowania. Ponadto organ przeprowadził dowód z opinii biegłego, który – podobnie jak ww. organy – ocenił dokumentację przedłożoną przez inwestora, w tym Kwalifikację przedsięwzięcia oraz Kartę informacyjną przedsięwzięcia, za kompletną i prawidłową, tj. pozwalającą na ustalenie, czy inwestycja należy do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Organ pierwszej instancji uznał opinię biegłego za spójną i zawierającą przekonujące wnioski. Co też istotne, organ odwoławczy nie kwestionował kompletności zgromadzonego materiału dowodowego, także w zakresie kumulacji EIRP anten w danym sektorze, ani też nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach dopuszczonych art. 136 k.p.a.
W konsekwencji Sąd uznał za uzasadniony podniesiony w sprzeciwie zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ odwoławczy nie wykazał, że decyzja Burmistrza [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 138 § 2 k.p.a., należało uwzględnić sprzeciw i uchylić zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, co obejmuje koszty zastępstwa procesowego (480 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł), uiszczony wpis (100 zł).