II SA/KR 177/21

II SA/Kr 177/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Tadeusz Kiełkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1783/21 - Wyrok NSA z 2024-09-13
I OZ 425/21 - Postanowienie NSA z 2021-11-17
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
oddalono skargę w pozostałej części
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na Uchwałę Nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej : § 3 oraz § 5 ust. 3. II. w pozostałej części skargę oddala;
Uzasadnienie
Prokurator Okręgowy w Krakowie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXXIV/445/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2008 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych, stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, na czas nieoznaczony, na czas oznaczony dłużej niż 3 lata oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ten sam lokal, zarzucając naruszenie:
- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) - dalej: u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - dalej: u.s.g., polegające na wprowadzeniu w § 1 pkt 4 i 5, w § 2 ust. 1- 5 lit. a) i b) oraz w § 3 ust. 1 uchwały nieprzewidzianego przez ustawę trybu najmu w postaci: aukcji lub aukcji celowej;
- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej oraz art. 37 ust. 4 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 3 uchwały nieprzewidzianego przez ustawę upoważnienia dla organu wykonawczego do odstąpienia od zasad najmu lokali określonych uchwałą, pod warunkiem uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa, podczas gdy ustawową kompetencję do ustalania zasad najmu ma tylko Rada Miasta Krakowa w trybie uchwały;
- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 3 uchwały nieprzewidzianych przez ustawę odstęp i modyfikacji od bezprzetargowego trybu najmu, w tym za pomocą generalnych i abstrakcyjnych przepisów, podczas gdy zgoda Rady Miasta Krakowa na dopuszczone ustawą odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu powinna być wyrażana w odniesieniu do konkretnej umowy;
- art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 4 i § 5 ust. 1 i 2 uchwały zasad postępowania przy zawieraniu najmu dot. spraw nie przekraczających zwykłego zarządu mieniem gminy jako norm prawa miejscowego, podczas gdy, stanowiły one jedynie akty normatywne kierownictwa wewnętrznego, a w konsekwencji, bez odwołania się do właściwej ich podstawy prawnej tj. art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g.
W oparciu o to wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, z wyłączeniem jej § 4 i § 5 ust. 1 i 2 co do których wniesiono o stwierdzenie, że § 4 i § 5 ust. 1 i 2 zostały wydane z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu podano, iż wprowadzenie w § 1 pkt 4 i 5, w § 2 ust. 1 - 5 lit. a) i b) oraz w § 3 ust. 1 uchwały nieprzewidzianego przez ustawę trybu najmu w postaci - aukcji lub aukcji celowej wykracza poza materię przewidzianą art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią bowiem delegację ustawową i nie dają radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia w nich przewidzianych w inny sposób niż wskazane przez ustawodawcę. Skoro w uchwale mogą znajdować się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ww. przepisy to wszelkie odstępstwa od przewidzianego ustawą trybu najmu przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Podobne co do wprowadzenia w § 5 ust. 3 uchwały nieprzewidzianego przez ustawę upoważnienia dla organu wykonawczego do odstąpienia od zasad najmu lokali określonych uchwałą, pod warunkiem uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa, podczas gdy ustawową kompetencję do ustalania zasad najmu ma tylko Rada Miasta Krakowa w trybie uchwały. Zgodnie z przyjętą w tym zakresie wykładnią art. 18 u.s.g. zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane na wójta ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy. Zasady wynajmowania to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących wójta w tym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie, jak również nie mogą dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy. Co do przyjętych w § 3 skarżonej uchwały odstępstw i modyfikacji od określonego ustawą bezprzetargowego trybu najmu, wskazując na orzecznictwo i poglądy doktryny podano, iż bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlagającą normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugi u.g.n. ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku, wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowo, odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody takiej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Przepis art. 37 ust. 4 u.g.n. należy interpretować łącznie nie tylko z ust. 1, lecz również z ust. 2 i 3 art. 37 tej ustawy. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów z art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n, nie może być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. Co do zaś przekroczenia zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 4 i § 5 ust. 1 i 2 skarżonej uchwały zasad postępowania przy zawieraniu umów najmu tj. w zakresie spraw nie przekraczających zwykłego zarządu mieniem gminy jako norm prawa miejscowego, podczas gdy, stanowiły one jedynie akty normatywne kierownictwa wewnętrznego, a w konsekwencji, bez odwołania się do właściwej ich podstawy prawnej tj. art. 18 ust. 2 pkt. 2 u.s.g. Wskazanych tu przepisów uchwały nie można zakwalifikować bowiem ani jako zasad wynajmowania lokali użytkowych, ani jako zasad przekraczającego zakres zwykłego zarządu mieniem gminy. Słusznie podnosi się bowiem w orzecznictwie, że rada nie może ze skutkiem wobec osób trzecich wiązać organu wykonawczego w zakresie spraw łączących się z zawieraniem umów (w tym najmu) przez gminę, jeżeli ustawa takich uprawnień radzie nie przyznaje (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., o sygn. akt. I OSK 873/14 oraz z dnia 7 października 2020 r., o sygn. akt I OSK 2141/18). Powyższe nie wyłącza jednak dopuszczalności określenia przez radę gminy zasad postępowania przez podległe jej podmioty przy oddawaniu w najem składników mienia komunalnego, w formie aktu wewnętrznego. Ww. przepisy uchwały nie stanowią jednak o kierunkach działania organu wykonawczego, gdyż nie odwołują się do art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s,g., ale bez wyraźnej podstawy prawnej usiłują tworzyć normy o charakterze powszechnie obowiązującym na terenie gminy i poprzez uzależnienie ich wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, tworzą wrażenie norm prawa miejscowego. W doktrynie podkreśla się wymóg zgodności prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym. Stosownie do tego poglądu "aktem prawa miejscowego posiadającym walor przepisu prawnego powszechnie obowiązującego (...) może być tylko taki przepis, który wydany jest na podstawie ustawy i w celu jej wykonania oraz mieści się w granicach wydanego z upoważnienia ustawowego akcie wykonawczym, podjętym przez organ upoważniony do stanowienia prawa i należycie ogłoszonym (M. Kotulski, Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd terytorialny, ST 2001/11, s. 32-33).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, iż skoro w dacie podejmowania uchwały art. 37 ugn nie zawierał żadnych szczególnych przypadków, w których najem w trybie bezprzetargowym może być zawarty to określone w § 2 uchwały zasady stanowią normy o charakterze ogólnym i generalnym, określają kiedy i na jakich warunkach tryb taki może zostać przez organ wykonawczy zastosowany. Nie narusza powyższej zasady wskazanie, na jaki rodzaj działalności organ wykonawczy może wynająć lokal w trybie bezprzetargowym oraz do jakich podmiotów tryb taki nie może mieć zastosowania. Nie zachodzi również niezgodność z przepisami co do obowiązku podania do publicznej wiadomości wykazu lokali przeznaczonych do wynajęcia zarówno w trybie bezprzetargowym (§ 3 ust. 3) oraz lokali przeznaczonych do wynajęcia w pozostałych, wskazanych w uchwale trybach (§ 2 ust. 4), na zasadach określonych w ustawie. Skoro art. 35 ugn stanowi o obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu, określenie tego obowiązku jako zasady wynajmowania nie narusza granic upoważnienia ustawowego Rady. Daniem organu nie sposób przyjąć, iż w pojęciu "zasad wynajmowania" nie może się zawierać określenie podmiotów wykluczonych z możliwości zawarcia umowy we wskazanym trybie. Brak jest też podstaw do uznania, iż organ wykonawczy gminy nie może w ramach zasad wyznaczonych Uchwałą określić regulaminu postępowania w ww. sprawach.
Co do treści regulacji zawartych w § 4 i § 5 uchwały wskazano, że stanowią one w całości wykonanie zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym upoważnienia dla rady gminy do określenia zasad najmu. Postanowienia te mają charakter ogólny, analogiczny w stosunku do wszystkich zawieranych umów lokali użytkowych i nie zawierają żadnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) Jednocześnie w § 4 ust. 3 wskazano, iż szczegółowe warunki umowy najmu określi Prezydent Miasta Krakowa w drodze zarządzenia, co również nie narusza rozdziału kompetencji Rady określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Twierdzenia skargi nie wskazują także, z jakim przepisem ustawy niezgodne są postanowienia § 4 ust. 4 i 5. Redakcja ww. zapisów pozwala stwierdzić, że jako zasadę odnoszącą się do wynajmowania komunalnych lokali użytkowych Rada przyjęła waloryzowanie stawki czynszu w całym zasobie tych lokali, co pod względem przedmiotowym mieści się w pojęciu sprawy majątkowej gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Równolegle wprowadzono wiążącą organ wykonawczy zasadę, iż decyzję o odstąpieniu od waloryzacji stawki czynszowej netto uprawniony jest podjąć organ wykonawczy przy jednoczesnym określeniu wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych. Zarówno w odniesieniu do waloryzacji stawek (§ 4 ust. 5) oraz co do okresu trwania umowy (§ 4 ust. 3) decyzję pozostawiono organowi wykonawczemu. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 3 Uchwały, dopuszcza się możliwość odstąpienia od zasad najmu lokali określonych niniejszą uchwałą, pod warunkiem uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa. Wbrew zarzutowi skargi, przepis ten nie stanowi nieprzewidzianego przez ustawę upoważnienia dla organu wykonawczego do odstąpienia od zasad najmu lokali określonych uchwałą, podczas gdy ustawową kompetencję do ustalania zasad najmu ma tylko Rada Miasta Krakowa w trybie uchwały. Zarzut powyższy nie uwzględnia faktu, iż wszystkie "zasady wynajmowania" w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zostały w uchwale określone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 16 kwietnia 2021 roku.
Skarga jest częściowo zasadna tj. w zakresie § 3 oraz § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, gdyż jest ona dotknięta wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności tej części jej zapisów. Natomiast w pozostałym zakresie skargę jako nieuzasadnioną oddalono.
Co się tyczy § 3 zaskarżonej uchwały, to reguluje on zasady bezprzetargowego trybu wynajęcia lokali.
Odnośnie tego zapisu stwierdzić należy, iż wykracza on poza materię jaką przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. nadaje kompetencję radzie gminy do stanowienia prawa miejscowego. W sposób oczywisty narusza też art. 37 ust 4 u.g.n. Z przepisu art. 37 ust 4 u.g.n. wynika bowiem, iż zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Wykładnia tego przepisu prowadzi do konkluzji, że zgoda na zawarcie bezprzetargowej umowy użytkowania, najmu lub dzierżawy następuje w drodze wyrażenia zgody (aktu jednorazowego) wojewody lub rady gminy lub sejmiku. Bezprzetargowa dzierżawa lub najem nie jest materią podlegająca normowaniu drogą aktu prawa miejscowego i stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisów rangi ustawowej. Postanowienia § 3 uchwały w całości uznać należy zatem za nieważne. Mimo sporadycznie wyrażanych poglądów odrębnych, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony zarówno w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2020 roku, sygnatura akt II SA/Kr 508/20, jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 29 lipca 2019 r. II SA/Gl 730/19 który stwierdził, iż uprawnienia rady wynikające z art. 37 ust. 4 zdanie drugie ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. Każdorazowe odstąpienie od przetargu wymaga zgody rady wyrażonej w uchwale, a przedmiotem tej zgody musi być zidentyfikowana nieruchomość. Zgody tej nie można wyrażać w sposób generalny, abstrakcyjny, na przyszłość i w stosunku do nieskonkretyzowanych przypadków. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów z art. 37 ust. 4 zdanie drugie u.g.n, nie może też być interpretowane jako upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego. (Podobnie - Komentarz do art. 37 u.g.n., aut. Ewy Bończyk Kucharczyk, Lex.)
Odnosząc się na tej płaszczyźnie rozważań do stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę należy ponadto wskazać, że treść art. 37 ust. 4 u.g.n., w wersji obowiązującej w trakcie uchwalania zaskarżonej uchwały, była zbliżona do aktualnego brzmienia tego przepisu. Przede wszystkim jednak, wyrażała taką samą zasadę tj. że nieruchomości są wynajmowane lub wydzierżawiane w drodze przetargu oraz że Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Powyżej przedstawione rozważania zachowują zatem w pełni aktualność w przedmiotowej sprawie, mimo że na przestrzeni czasu art. 37 ust. 4 u.g.n. ulegał pewnym modyfikacjom.
Odnośnie § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały, to również jest on dotknięty wadami, które skutkować muszą stwierdzeniem nieważności tej części jej zapisów. Zgodnie z jego treścią dopuszcza się możliwość odstąpienia od zasad najmu lokali określonych niniejszą uchwałą, pod warunkiem uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa. Stanowi to nieprzewidziane przez ustawę upoważnienie dla organu wykonawczego do odstąpienia od zasad najmu lokali określonych uchwałą, pod warunkiem uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa, podczas gdy ustawową kompetencję do ustalania zasad najmu ma tylko Rada Miasta Krakowa w trybie uchwały. Dodać w tym miejscu należy, że w świetle dosłownej treści tego przepisu, opinia taka nawet nie musi być pozytywna ale jakakolwiek. Tymczasem zgodnie z przyjętą wykładnią art. 18 u.s.g., zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy nie mogą być scedowane ani na prezydenta, ani na żaden inny podmiot. Dla ich skuteczności muszą być realizowane przez radę gminy. Zatem zasady wynajmowania to zbiór podstawowych reguł postępowania obowiązujących prezydenta w tym zakresie, z zastrzeżeniem, że zasady uchwalane przez radę nie mogą naruszać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie, jak również nie mogą dotyczyć szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę, reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (Komentarz do art. 18 u.s.g. aut. Moniki Augustyniak i Tomasza Moll, Lex). Zatem nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja z odpowiedzi na skargę oraz z jej uzupełnienia (k. 37), iż komisje działają w imieniu i w zakresie określonym przez radę, czy że komisje podlegają radzie gminy. Wprowadzony w spornym zapisie warunek uzyskania opinii właściwej komisji Rady Miasta Krakowa został tak sformułowany, iż wyłączna kompetencja rada gminy została bez stosownej podstawy prawnej znacznie uszczuplona. Zatem nawet powoływane zasady wyłączenia komisji rady z podległości innym władzom samorządowym, nie zmienia tego skutku, iż to specjalna komisja rady może ograniczyć samą radę, co jest niedopuszczalne.
W pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu.
Co się tyczy zapisów dotyczących aukcji lub aukcji celowej to należy wskazać, że taki zakres regulacji wykracza poza materię przewidzianą art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) i art. 40 ust. 1 u.s.g. Przepisy te stanowią delegację ustawową i nie dają radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia w nich przewidziane w inny sposób niż wskazane przez ustawodawcę. Skoro w uchwale mogą znajdować się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ww. przepisy to wszelkie odstępstwa od przewidzianego ustawą trybu najmu, co do zasady stanowią naruszenie prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy należy jednak uznać, że powyższe naruszenie nie jest na tyle istotne, aby uzasadniało stwierdzenie nieważności w tym zakresie postanowień uchwały. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem skarżonego organu, że zawarta w § 1 pkt. 4 uchwały definicja aukcji jest tożsama z ustawową definicją przetargu ustnego nieograniczonego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 pkt. 1 u.g.n., a definicja aukcji celowej zawarta w § 1 pkt. 5 uchwały, wskazuje że ten tryb wprowadzony uchwałą, odpowiada pod względem funkcjonalnym definicji przetargu ustnego ograniczonego, o którym mowa w 40 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. i art. 40 ust. 2a u.g.n. Z tych przyczyn brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały, które definiują i regulują wynajęcie lokali w trybie aukcji lub aukcji celowej czyli § 1 pkt. 4, 5 i 6 oraz § 2.
Natomiast w zakresie zaskarżonego § 4 i § 5 ust. 1 i 2 uchwały, skargę oddalono, gdyż nie są one dotknięte wadami, które skutkują stwierdzeniem nieważności tej części jej zapisów. W tym zakresie podzielić należy argumentację skarżonego organu przywołaną w odpowiedzi na skargę. Zapisy te stanowią w całości wykonanie zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.g.n. upoważnienia dla rady gminy do określenia zasad najmu. Co do § 4 stanowią w sposób jednoznaczny o zasadzie dotyczącej czasookresu zawieranych w wykonaniu uchwały przez organ wykonawczy umów najmu odpowiednio na czas nieoznaczony i czas oznaczony dłuższy niż 3 lata. Rada Miasta jako zasadę ustanowiła również, iż umowa na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata oraz umowa zawierana po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat, której przedmiotem jest ten sam lokal są zawierane na wniosek najemcy. Przedmiot powyższych postanowień jest analogiczny, jak określony w treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. (umowa na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, na czas nieoznaczony, umowa zawierana, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość), co do których Rada Miasta została upoważniona ustalić "zasady wynajmowania". W § 4 ust. 3 wskazano organowi wykonawczemu - Prezydentowi Miasta Krakowa, że decyzję o zawarciu umów, o których mowa w ust. 1 lit. b) i c) organ ten może podjąć przy uwzględnieniu: a/ postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,
b/ wielkości nakładów, które wnioskodawca wydatkował lub deklaruje ponieść na sfinansowanie robót w lokalu, polepszających jego stan techniczny i podnoszących standard,
c/ interesu Gminy Miejskiej Kraków.
Zatem regulacje te są ogólne, analogiczne w stosunku do wszystkich zawieranych umów lokali użytkowych i nie zawierają żadnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) Jednocześnie w § 4 ust. 3 wskazano, iż szczegółowe warunki umowy najmu określi Prezydent Miasta Krakowa w drodze zarządzenia, co również nie narusza rozdziału kompetencji Rady określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i kompetencji organu wykonawczego określonych w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Redakcja ww. zapisów pozwala stwierdzić, że jako zasadę odnoszącą się do wynajmowania komunalnych lokali użytkowych Rada przyjęła waloryzowanie stawki czynszu w całym zasobie tych lokali, co pod względem przedmiotowym mieści się w pojęciu sprawy majątkowej gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. Równolegle wprowadzono wiążącą organ wykonawczy zasadę, iż decyzję o odstąpieniu od waloryzacji stawki czynszowej netto uprawniony jest podjąć organ wykonawczy przy jednoczesnym określeniu wyłączeń podmiotowych i przedmiotowych. Zarówno w odniesieniu do waloryzacji stawek (§ 4 ust. 5) oraz co do okresu trwania umowy (§ 4 ust. 3) decyzję pozostawiono organowi wykonawczemu. Analogicznie przedstawia się ocena § 5 ust. 1 i 2 uchwały, gdzie dopuszczono możliwość:
a/ zmiany rodzaju działalności prowadzonej w wynajętym lokalu,
b/ podnajmu lokalu,
c/ dopisania do umowy najmu lokalu, w charakterze współnajemcy osób bliskich dla najemcy,
d/ ponownego zawarcia umowy najmu w terminie 3 miesięcy od daty jej rozwiązania, jeżeli przyczyną rozwiązania było zadłużenie najemcy i zostało ono w całości uregulowane,
e/ czasowego obniżenia stawki czynszowej netto za najem lokalu do wysokości kosztów eksploatacyjnych,
f/ czasowego obniżenia stawki czynszowej netto za najem lokalu położonego w budynku usytuowanym przy pasie drogowym, na którym prowadzone są roboty remontowe i inwestycyjne oraz wskazanie na kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa do określenia zasad, zakresu i sposobu realizacji powyższych spraw.
Odpowiadają one treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. i nie stanowią przekroczenia przez Radę zakresu ustawowego upoważnienia. Nie stanowią również aktów kierownictwa wewnętrznego zastrzeżonych do właściwości organu wykonawczego gminy. Przytoczone przepisy § 4 i § 5 ust. 1 i 2 uchwały określają zasady, na jakich może dojść do wynajęcia lokalu komunalnego. Nie zawierają one szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy z konkretnym najemcą. Przedmiotowe regulacje mieszczą się więc w pojęciu "zasad wynajmowania" stanowiących przepisy aktu prawa miejscowego i wbrew zarzutom skargi ich zakres przedmiotowy nie pokrywa się z pojęciem "gospodarowanie mieniem komunalnym", o jakim mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Nie są to sprawy przekazane do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy. Przyjęcie stanowiska odmiennego musiałoby prowadzić do wniosku, iż zawarta w art. 18 kompetencja Rady w zakresie określenia "zasad wynajmowania" jest w praktyce normą pustą, której realizacja pozbawiona jest faktycznej możliwości uregulowania w sposób ogólny istotnych reguł wynajmowania lokali komunalnych. W sytuacji odmiennej oceny zaprezentowanej w skardze, Rada faktycznie nie mogłaby określić żadnych zasad wiążących organ wykonawczy i mających jednocześnie ze względu na zakres ogólności postanowień charakter przepisów prawa miejscowego. Interpretacja tak nie odpowiada zarówno literalnej treści, jak i ukształtowanej w orzecznictwie wykładni pojęcia "zasady wynajmowania" w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisu prawa miejscowego w rozumieniu art 40 ust. 2 pkt 3 u.g.n.
Również wbrew stanowisku strony skarżącej, postanowienia § 4 i § 5 ust. 1 i 2 uchwały, stanowią akt prawa miejscowego, gdyż nie można w oparciu o argumentację zawartą w skardze, wyodrębniać niektórych zapisów uznawanych za niezgodne z ustawą i z tego powodu traktować je jako nie stanowiące prawa miejscowego. W przypadku zatem przekroczenia zakresu regulacji dopuszczalnej ustawowo, zapisy takie też podlegałyby unieważnieniu, a nie stwierdzeniu ich wydania z naruszeniem prawa.
W zakresie pozostałych zapisów uchwały (§ 1 pkt. 1-3 i 7, § 2 ust. 5 "c i d" oraz § 6, § 7, § 8 i § 9), które nie były wprost kwestionowane w skardze, należy wskazać, że dokonana przez Sąd ich ocena prowadzi do konkluzji, że są one zgodne z prawem. Unieważniona część uchwały nie dezintegruje też jej pozostałych postanowień, dlatego także z tego powodu brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w w/w zakresie (pkt. I wyroku), zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt. II wyroku).