II SA/Kr 1731/09

II SA/Kr 1731/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2010-04-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Barbara Pasternak /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 54 par 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej B.S. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2009r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, garażem podziemnym na 12 samochodów, w miejsce istniejącej zabudowy na działkach nr 1 , 2 obr. [...] przy al. [...] w K. wraz z wjazdem z al. [...] ([...])".
W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, że uzyskano wszelkie niezbędne opinie. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. Arch. J.S.-B. , wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji ustosunkował się również do uwag i zastrzeżeń wnoszonych przez strony postępowania.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli R.A. , S.K. , S.K. , B.J. , reprezentowana przez radcę prawnego S.K. oraz J.T , reprezentowany przez radcę prawnego S.K. ,A. " Sp. z o.o. oraz R.K. .
R.A. podniósł, że nowa zabudowa wpłynie na stan techniczny jego budynku, a kwestia odległości projektowanego budynku od jego domu oraz ewentualnego zacienienia spowodowanego realizacją planowanej inwestycji powinny być zbadane przez organ l instancji.
S.K. oraz S.K. podnieśli, że nie brali udziału jako strony w przedmiotowym postępowaniu, a są właścicielami lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] .
B.J. oraz J.T. , reprezentowani przez radcę prawnego S.K. , zarzucili przedmiotowej decyzji ustalenie warunków zabudowy niezgodnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich zdaniem ustalony wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono do 37 %, podczas gdy średni wskaźnik w
obszarze analizowanym wynosi 19 %. Oprócz tego w sposób nieprecyzyjny wyznaczono szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi gzymsu lub attyki elewacji frontowej jako wartości mieszczące się w pewnym przedziale. Zdaniem odwołujących się parametry te ustalono na podstawie zawartej w rozporządzeniu klauzuli umożliwiającej w szczególnych sytuacjach inne ustalenie parametrów o ile wynika to z analizy. Przy czym w przedmiotowej sprawie nie wskazano okoliczności, który uzasadniałyby skorzystanie z tej klauzuli. Ponadto odwołujący-się zakwestionowali krąg stron postępowania ustalony przez organ l instancji. Organ l instancji w świetle stanowiska doktryny i orzecznictwa ustalając strony postępowania nie powinien kierować się jedynie położeniem konkretnych nieruchomości w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy lecz powinien wyznaczyć krąg podmiotów legitymowanych do działu w sprawie na podstawie art. 28 kpa. Odwołujący się zarzucili też przedmiotowej decyzji naruszenie art. 107 § 3 kpa.
Przedsiębiorstwo Produkcyjne "A. " sp. z o.o. zarzuciło naruszenie art. 28 oraz art. 10 kpa przez pominięcie go jako strony postępowania, oraz nie zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. A. " jest właścicielem lokalu mieszkalnego numer [...] w budynku nr [...] przy [...] w K. , na dowód czego przedłożyło odpis aktu notarialnego z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...]. Na mocy tego aktu notarialnego Przedsiębiorstwo Produkcyjne "A. " sp. z o.o stało się współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, na której stoi budynek nr [...] (działka nr 3 ). Odwołujący się wskazał, że już na podstawie stanu księgi wieczystej z uwagi na ujawnienie w dziale III księgi [...] roszczenia z przedwstępnej umowy sprzedaży nr [...] o sprzedaż lokalu mieszkalnego [...] i komórki lokatorskiej można było wnioskować, że będą w budynku nr [...] wydzielane lokalne i krąg współwłaścicieli działki ulegnie zmianie. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzuty dotyczyły sposobu wyznaczenia linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, która została wyznaczona jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy w odległości 11 m od krawędzi al. [...] . Tymczasem istniejąca linia zabudowy przebiega w innej odległości od tej krawędzi. Z przedstawionej analizy architektoniczne - urbanistycznej
nie wynika dlaczego ustalenie linii zabudowy miałoby nastąpić w inny sposób, stosownie do § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Odwołujący się zakwestionowali także sposób ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy do powierzchni działki, który jest zawyżony i nie odpowiada średniej wartości występującej w obszarze analizowanym. Szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest inna, a proponowana szerokość istniejącej zabudowy 7 m nie mieści się w dopuszczalnym przedziale 20 %. Ponadto szerokość elewacji frontowej nie została wyznaczona w sposób konkretny, co jest sprzeczne z orzecznictwem. W sposób nieprecyzyjny wyznaczono też wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i pozostaje w sprzeczności z parametrami występującymi na działkach nr 3 i 4 . Co więcej, dla części budynku wycofanej poza linię obowiązującej zabudowy parametr ten ustalono do 12.5 m , co jest sprzeczne z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Jednocześnie organ l instancji nie wykazał, jakoby sięgnął do § 7 ust. 4 tego rozporządzenia. Odwołujący się podniosła także, że zaskarżona decyzja została wydana bez wymaganego uzgodnienia z Miejską Komisją Urbanistyczno-Architektoniczną, którego wymaga § 7 ust. 2 Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] .
Odwołujący się R.K. zarzucił naruszenie § 7 powoływanego rozporządzenia Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. przez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób odbiegający od średnich wartości na działkach sąsiednich, na co zwracał także uwagę w toku postępowania przed organem l instancji. Ponadto odwołujący się zarzucił, że w postępowaniu nie brali udziału właściciele lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 28 oraz art. 10 kpa, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003r. Nr 80, póz. 717 ze zm.) w związku z § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr. 164, póz. 1588 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzje w całości i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium oddaliło podnoszone przez odwołujących się zarzuty dotyczące naruszenia prawa w zakresie
ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki.
Na powyższą decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło Przedsiębiorstwo Produkcyjne "A. " Sp. Z o. o. reprezentowane przez radcę prawnego A.W. . Skarżący zarzucili, że decyzja ta pogłębiła nieprawidłową sytuację PP "A. " Sp. z o.o., przyjmując ustalenia organu l instancji w zakresie ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni terenu jako prawidłowe. W rezultacie, przyznając, że w stosunku do A. " Sp. z o.o. naruszono art. 28 w zw. z art. 10 kpa, Kolegium pozbawiło PP "A. Sp. z o.o. możliwości ustosunkowania się do tych kwestii na etapie postępowania pierwszoinstancyjengo, dokonując tym samym nieuzasadnionego odstępstwa od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.
Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2009r. znak: [...] , wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) w związku z art. 107 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie dotyczącym ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podziela stanowisko skarżącej, iż kategoryczne oddalenie zarzutów dotyczących ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni terenu uniemożliwiłoby stronom, w stosunku do których naruszono art. 28 w zw. z art. 10 kpa, ustosunkowanie się do tych kwestii na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Wyrażenie stanowiska w tym zakresie przez Kolegium było odpowiedzią na zarzuty odwołujących się, z których niektórzy byli prawidłowo reprezentowani w postępowaniu. Ponieważ łączne rozpatrzenie zarzutów w tym zakresie dla niektórych stron postępowania spowodowało niezamierzone konsekwencje prawne, Kolegium uwzględniło skargę w całości i uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uzasadnienia, w zakresie dotyczącym ustalenia linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Kolegium wyjaśniło, że w konsekwencji organ l instancji, ponownie rozpatrując sprawę, jest zobligowany do samodzielnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w tym
sygn. akt II SA/Kr 1731/09
zakresie, zapewniając wszystkim stronom postępowania czynny udział w postępowaniu oraz umożliwiając przed wydaniem decyzji, stosownie do art. 10 §1 kpa wypowiedzenie się co do zgromadzonego sprawie materiału dowodowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1526/09 umorzył postępowanie sądowe zainicjowane skargą Przedsiębiorstwa Produkcyjnego "A. " Sp. z o.o. w O. uznając, że organ, którego działanie zaskarżono, uwzględnił skargę w całości, zatem dalsze prowadzenie postępowania sądowego stało się bezprzedmiotowe.
Następnie B.S. wniosła skargę do WSA w Krakowie na decyzję SKO w K. z dnia [...] września 2009r. wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła, że Przedsiębiorstwo Produkcyjne "A. " Sp. z o.o. nie może być stroną w toczącym się postępowaniu, gdyż stało się właścicielem lokalu [...] w budynku nr [...] przy [...] dopiero w dniu 21 listopada 2008r. Nadto skarżąca podniosła, że w sprawie została przeprowadzona wnikliwa analiza urbanistyczno - architektoniczna, dotyczącą wszystkich warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać zamierzona inwestycja, w tym także linii zabudowy i podane zostało wyczerpujące uzasadnienie, dotyczące także wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zdaniem skarżącej kwestionowanie istniejącej od kilkudziesięciu lat linii zabudowy przy al.[...] bez podania jakiegokolwiek uzasadnienia jest bezpodstawne. Dotyczy to także wskaźnika wielkości nowej zabudowy, o czym świadczą ustalenia tego wskaźnika dla budowy zrealizowanej przez R. K. . Parametry te powinny być ustalane obiektywnie dla wszystkich stron, realizujących swoje zamierzenia inwestycyjne. Skarżąca wniosła o ostateczne ustalenie kręgu osób posiadających status stron postępowania bez możliwości poszerzenia tego kręgu po wyznaczonej dacie oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ l instancji, ze skróceniem wszelkich możliwych terminów, z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie trwa już prawie 2 lata.
W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2009r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skargę należało uwzględnić, jednakże nie z przyczyn w niej podnoszonych.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania . Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi - zgodnie z treścią art. 145 § 2 i § 2 p.p.s.a. następuje poprzez uchylenie decyzji w całości lub w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, natomiast o ile zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa.
Podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego była decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli. Stosownie do jego treści organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stanowi on odstępstwo od sformułowanej w art.110 kpa zasady związania organu administracji wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Tryb autokontroli uruchamiany jest więc z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Umożliwia on organowi administracji weryfikację wydanego rozstrzygnięcia bez potrzeby angażowania sądu administracyjnego, co służy ekonomii rozstrzygania spraw administracyjnych. Przesłanką zastosowania powyższego, wyjątkowego trybu jest uwzględnienie skargi w całości. Należy podzielić pogląd WSA w Krakowie wyrażony w wyroku z dnia 10.07.2008 r. II SA/Kr 421/08 (LEX nr 499889 ), zgodnie z którym przesłanka ta oznacza uznanie przez
organ za uzasadnionych zarówno zarzutów, wniosków, jak i wskazanej w skardze argumentacji. Jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę do rozpoznania sądowi. Art. 54 § 3 p.p.s.a nie określa, jakie uprawnienia do orzekania posiada organ w odniesieniu do własnej, zaskarżonej decyzji. Stanowi on tylko, że organ ten może "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości". Ze względu na taką redakcję powyższego przepisu możliwe są różne jego interpretacje. Zdaniem T. Wosia (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, LexisNexis, wyd. 2 Warszawa 2008, kom. do art. 54 ustawy) decyzja wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że organ "uwzględnia skargę", lecz powinna ponadto rozstrzygać o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Należy przyjąć, że rozstrzygnięcie takie może zawierać :
-uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy,
-uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o istocie sprawy,
-uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Pogląd taki został zaprezentowany m. in w wyrokach : NSA z 6.10.2006 r. , II OSK 1190/05, LEX nr 288979, WSA w Łodzi z 29.09.2008 r., II SA/Łd 298/08, LEX nr 522639, WSA w Warszawie 23.06.2005 r., VII SA/Wa 318/05, LEX nr 186671, WSA w Warszawie z 2. 08. 2005 r., sygn. akt VIISA/Wa 1697/04, LEX nr 190762, WSA w Poznaniu z 12.03.2008 r. IV SA/Po 773/07, LEX nr 489089. Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że wydanie decyzji w trybie autokontroli nie może prowadzić do uruchomienia nowego toku instancji w sprawie, tj. niedopuszczalności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zaś autokontrola co do zasady powinna kończyć się wiążącą decyzją co do meritum, tj. merytorycznym orzeczeniem. Pogląd przeciwny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 20. 03. 2000 r. (OPS 16/99, ONSA nr 3z 2000 r. poz. 94) uznając, że organ administracji uwzględniając skargę w całości może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art.
sygn. akt II SA/Kr 1731/09
138 kpa, a więc również w sytuacji, kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Pogląd ten został w pełni podzielony przez NSA w wyroku z dnia 8. 08. 2008 r. II OSK 935/07 (LEX nr 493164), czego wyrazem było sformułowanie następujących tez : 1. Organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej, polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może następnie skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 kpa, a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu l instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. 2. Jeżeli zostaje spełniona podstawowa przesłanka decyzji autokontrolnej, a mianowicie uwzględnienie skargi przez organ w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 kpa. Co prawda uchwala powyższa wydana została na gruncie art. 38 ustawy o NSA, ale jak uznał NSA w powyższym wyroku, zachowuje ona aktualność biorąc pod uwagę, że treść tego przepisu jest niemal tożsama z treścią art. 54 § 3 p.p.s.a. Zwolennikiem tego poglądu jest także J P. Tarno (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, kom. do art. 54).
Niezależnie od przedstawionych wyżej rozbieżności orzecznictwa w kwestii rodzaju rozstrzygnięć, jakie mogą zostać podjęte przez organ odwoławczy w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a., przy czym zdaniem sądu należy przychylić się do poglądu uznającego możliwość zastosowania przez organ dokonujący autokontroli art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy dokonuje autokontroli zaskarżonej decyzji w zastępstwie sądu administracyjnego, zatem uprawniony i-zobowiązany jest uczynić to w takim zakresie, jak sąd administracyjny, a więc pod względem zgodności z prawem. Przeważający jest także w orzecznictwie pogląd, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji administracyjnej i nowe, samodzielne upoważnienie organu administracji publicznej do weryfikacji własnej decyzji, wiążące się wyłącznie z zaskarżeniem tej decyzji do sądu administracyjnego (tak T. Woś, op. cit., A. Kabat [w] :B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz 3 wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, kom. do art. 54 ustawy, NSA w wyroku z dnia 4.03.2008 r., II OSK 123/07, niepubl., w wyżej powołanym wyroku z dnia 8.08.2008 r.).
Warunkiem skorzystania z powyższego, wyjątkowego trybu jest uwzględnienie skargi w całości. Sąd w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5. 02. 2008 r. , l OSK 581/07 (LEX nr 355665), zgodnie z którym : "Oceniając w trybie autokontroli wydany poprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p. s. a. gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje zarówno za uzasadnione zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd bowiem, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydając akt na podstawie art. 54 § 3 winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych wcale nie świadczy o uwzględnieniu skargi w całości", (por. także wyrok WSA w Krakowie z dnia II SA/Kr 421/08, LEX nr ....postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30.03.2006 r, III SA/Wa 650/06, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20.08.2004 r., III SA/Wa 1492/04, [w] B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Orzecznictwo 2. wydanie, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2009). W wyroku z dnia 15. 06.2005 r. , IV SA/Wa , WSA w Warszawie podkreślił, że organ jest związany treścią żądania skargi i nie ma możliwości wybiorczego uwzględnienia skargi (op. cit.).
W świetle powyższego należało uznać zaskarżoną decyzję za naruszającą przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Z treści skargi PP "A. " sp. z o.o., skierowanej do sądu administracyjnego na decyzje SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r. której wniesienie uruchomiło tryb przewidziany w art. 54 § 3 p.p.s.a wynika w sposób oczywisty, że poza zarzutem dotyczącym naruszenia przez SKO § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) poprzez oddalenie zarzutów skarżącego dotyczących ustalenia linii zabudowy i wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki,
sygn. akt II SA/Kr 1731/09
skarżąca spółka podniosła, sformułowała i szeroko uzasadniła inne zarzuty, dotyczące naruszenia szeregu przepisów postępowania, oraz naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również żądanie skargi sformułowane zostało w sposób alternatywny - skarżąca wniosła bowiem o uchylenie decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia ale tylko w określonym zakresie, o orzeczenie co do istoty sprawy, lub o przekazanie sprawy do SKO celem ponownego jej rozpoznania w określonym zakresie. Wobec takiej treści skargi Kolegium dokonało wyboru zarówno w zakresie zgłoszonych przez stronę skarżącą żądań, a także jeżeli chodzi o uwzględnienie zarzutów skargi. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyartykułowane zostało jedynie, że organ postanowił uwzględnić skargę w całości, oraz podzielono zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 i art. 28 kpa. Pozostałe zarzuty skargi nie zostały w ogóle rozpatrzone, brak w tym przedmiocie jakichkolwiek ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to nie przedstawia również żadnego stanowiska w zakresie najistotniejszej przesłanki z art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. "uwzględnienia skargi w całości". Nie wiadomo zatem, dlaczego organ uznał uchylenie części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przy tak sformułowanych żądaniach skargi, za spełnienie owej przesłanki.
Kolejną istotną kwestią jest możliwość wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia polegającego na uchyleniu części uzasadnienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. O ile istnieje w doktrynie i orzecznictwie pogląd o dopuszczalności zaskarżenia uzasadnienia w trybie administracyjnym, oraz o dopuszczalności - w takim zakresie - wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, 7 wyd. Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, kom. do art. 107, wraz z powołanym orzecznictwem, A. Kabat, op. cit. kom do art. 145 p.p.s.a.), którego to poglądu sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela, to z całą pewnością brak jakichkolwiek przesłanek na gruncie tak przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jak i przepisów ustawy o p.p.s.a. do przyjęcia, że zaskarżeniu do organu drugiej instancji, jak i skardze do sądu administracyjnego może podlegać część uzasadnienia organu administracji, którą kwestionuje strona postępowania. Uwzględnienie takiej skargi prowadzi wyłącznie do "poprawy", korekty uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia. Ingeruje więc w element decyzji przedstawiający w całości stanowisko zajęte przez organ rozstrzygający sprawę i zawierający motywy rozstrzygnięcia. Zważyć nadto należy, że organ odwoławczy nie może - uchylając decyzję organu pierwszej
instancji - przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz jej załatwienia w określony sposób. O treści rozstrzygnięcia w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa może decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Natomiast organ odwoławczy może jedynie wskazać, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jakiekolwiek wytyczne organu odwoławczego co do treści rozstrzygnięcia mającego zapaść w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie mają znaczenia wiążącego dla organu ponownie rozpatrującego sprawę, zatem "eliminowanie" fragmentów uzasadnienia zawierających takie wytyczne w drodze zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi naruszenie tego przepisu przez błędną jego wykładnię. W rezultacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, zapadłe w wyniku zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. rozstrzygnięcie jest tożsame z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., [...].
Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że nie mogły one decydować o uwzględnieniu skargi. Kontrola sądu administracyjnego może prowadzić wyłącznie do stwierdzenia, czy dany podmiot, z uwagi na swą sytuację prawną winien był być uznany przez organy za stronę postępowania zakończonego zaskarżoną do sądu decyzją. Kontrola ta polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy wzięciu pod uwagę stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego w dacie jego wydania. Nie może ona polegać orzeczeniu przez sąd, iż krąg osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym nie może ulec zmianie w przyszłości, w toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organy administracji. Skoro w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy Spółka "A. " uzyskała status współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości to fakt ten decyduje o istnieniu po stronie Spółki legitymacji do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję nie jest również władny nakazać organom rozstrzygnięcia sprawy "ze skróceniem wszelkich możliwych jej terminów", gdyż to organy prowadzące postępowanie mają obowiązek rozstrzygania spraw w terminach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest bezczynność organów, a tylko w przypadku uznania zasadności skargi na bezczynność organu, sąd administracyjny wydaje rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 149 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, a także mając na uwadze, że art. 54 § 3 p.p.s.a
jest przepisem o charakterze materialnym, ponieważ wyposaża organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, w kompetencje do uwzględnienia - w zakresie swojej właściwości - skargi w całości do dnia wyznaczenia rozprawy, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. naruszyło przepis prawa materialnego, ponieważ dokonało błędnej wykładni art. 54 § 3 ustawy Prawo o. postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to, jak przedstawiono wyżej, miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a należało orzec jak w sentencji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy.