II SA/Kr 173/21

II SA/Kr 173/21 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2021-03-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2107/21 - Wyrok NSA z 2024-06-10
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 9, 15, 20 , 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. Z. na uchwałę Nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" oddala skargę.
Uzasadnienie
Z. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów", zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 26 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 51 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb 33, położonej w Krakowie przy ul. [...].
Organowi zarzucił naruszenie:
1. art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie planu miejscowego, w którym przeznaczenie części działki nr [...], obr. 33, położonej w Krakowie przy ul. [...], zostało ustalone w sposób sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014r.,
2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...],
3. art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie skarżącego w prawie własności, wskutek zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów zabudowy mieszkaniowej na teren infrastruktury technicznej, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne Gminy.
Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie nieważności § 26 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr [...] w odniesieniu do działki nr [...], obręb 33, położonej w Krakowie przy ul. [...],
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów
zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący Z. Z. podał, że jest właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], obręb 33 przy ul. [...] w Krakowie. Przedmiotowa nieruchomość od strony ul. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.
Przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały. Zgodnie z § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz załącznikiem graficznym nr 51 do uchwały, na części działki nr [...] wyznaczony został "teren infrastruktury technicznej" oznaczony symbolem WZ.1 o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej.
Skarżący posiada zatem legitymację do wniesienia niniejszej skargi, bowiem ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny, gdyż wpływają na sytuację prawną skarżącego jako właściciela działki nr [...], w tym istotnie ograniczają jego uprawnienia właścicielskie.
W przedmiocie zarzutów skargi skarżący wskazał, że przeznaczenie części działki nr [...], obr. 33, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Bronowice - Stelmachów zostało ustalone w sposób sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa przyjętym uchwałą nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014r. Jak wynika z dokumentu Studium - Plansza K1 "Struktura przestrzenna kierunki i zasady rozwoju", w/w działka nr [...] została usytuowana na obszarze oznaczonym symbolem MNW - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności. Natomiast w zaskarżonym planie miejscowym część w/w działki nr [...] znalazła się na terenie oznaczonym symbolem WZ.1 - Teren infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie" zgodnie z "Programem Małej Retencji Województwa Małopolskiego" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej. Powyższa rozbieżność pomiędzy zapisami studium, a zaskarżonego planu miejscowego uzasadnia zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Zatem, jak wynika wprost z zapisów cytowanej ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać zapisy wynikające z przyjętego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009r., II OSK 1250/08, wskazał, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi "swego rodzaju aksjologiczną podstawę wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. (...) Z treści studium powinny wynikać lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego. Skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu, położonego na obszarze gminy, przewidziane w m.p.z.p. oraz w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinny być formułowane i realizowane zgodnie z tymi zasadami. Z kolei w wyroku z dnia 11 września 2012r., II OSK 1408/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ..Studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest zatem aktem prawa miejscowego, lecz jednak jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane". W konsekwencji przyjąć należy, że sprzeczność zaskarżonego planu miejscowego z ustaleniami studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały we wnioskowanej części.
Ponadto, zdaniem skarżącego, uchwała nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018r. w zaskarżonej części została podjęta z przekroczeniem granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zgodnie z art. 1 ust, 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Prawo własności podlega ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika z nich, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia te mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. Trzeba również zwrócić uwagę na przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego. Art. 1 ust. 3 u.p.z.p. stanowi zaś, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 22 maja 2019r., sygn. akt: II SA/Kr 300/19 "Uprawnienia planistycznego gminy, zwanego w doktrynie "władztwem planistycznym czy też "samodzielnością planistyczną gminy" nie należy rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów. Uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności (rozumianej jako umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa), jest również oceniane pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych".
W ocenie skarżącego Rada Miasta Krakowa zupełnie nie wzięła pod uwagę istniejącego na działce nr [...], obręb 33, stanu rzeczy i sposobu jej zagospodarowania zgodnego z dotychczasowym przeznaczeniem. Kilkanaście lat temu skarżący podwyższył i wyrównał teren całej działki poprzez nawiezienie ziemi, w wyniku czego działka ukształtowana jest poziomo, a w jej rejonie brak jest spadków. Działka ta od strony południowej, tj. od strony ul. [...], jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Od strony północnej działka nr [...] graniczy z głębokim rowem, od strony zachodniej z budynkami jednorodzinnymi (tzw. szeregówki, które wybudowane zostały w ostatnim czasie), zaś od strony wschodniej z nieruchomościami, na których obecnie również trwa budowa budynków mieszkalnych. Sąsiadujące z działką nr [...] od strony wschodniej i zachodniej nieruchomości w zaskarżonym planie miejscowym oznaczone zostały symbolem MN.4 - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o podstawowym przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną. Jedynie znaczna część działki skarżącego, a w mniejszym stopniu także działek nr [...] (nie będących własnością skarżącego), w miejscowym planie zostały oznaczone jako teren infrastruktury technicznej o podstawowym przeznaczeniu pod suchy zbiornik małej retencji "Tonie". Dotychczasowe zagospodarowanie działki nr [...], jej położenie na terenach już zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jak również ukształtowanie terenu działki będące efektem jej podwyższenia poprzez nawiezienie ziemi, kłóci się z planowanym dla niej w planie miejscowym przeznaczeniem pod teren infrastruktury technicznej - suchy zbiornik małej retencji "Tonie" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej.
Ponadto, zdaniem skarżącego, zajęcie działki nr [...] nie jest niezbędne dla realizacji inwestycji w postaci suchego zbiornika małej retencji "Tonie" wraz z obiektami i urządzeniami służącymi ochronie przeciwpowodziowej, stąd też nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące skarżącemu prawo własności. Analiza ustalonego w zaskarżonym planie miejscowym zasięgu zbiornika małej retencji "Tonie" (załącznik nr 60 części graficznej uchwały) wskazuje, że jedynie niewielka, wręcz marginalna część działki nr [...] miałaby zostać przeznaczona na cele tej inwestycji, a zatem równie dobrze w przyszłości może okazać się, że działka ta w ogóle nie zostanie zajęta pod wskazany cel. Tymczasem w zaskarżonej uchwale na cele budowy zbiornika przeznaczono znacznie większą część działki nr [...] niż wynikałoby to z granic rzeczowej potrzeby, w tym zasięgu zbiornika, przy czym Rada Miasta Krakowa nie uzasadniła dlaczego jest to konieczne i niezbędne i uzasadnia aż tak daleko idącą ingerencję w prawo własności. Powyższe ogranicza natomiast funkcjonalność przedmiotowej działki, sposób korzystania z niej i możliwość ewentualnej dalszej zabudowy. Ustalenie przeznaczenia części działki nr [...] jako terenu infrastruktury technicznej w istocie powoduje podział działki na dwie części, istotnie zmniejsza jej wartość i powierzchnię oraz uniemożliwia racjonalną jej zabudowę zgodnie z planami skarżącego, aby w tym miejscu budynki mieszkalne wybudowały jego dorosłe już dzieci. Powierzchnia pozostałej części działki nr [...] (tj. części nieprzeznaczonej w planie miejscowym pod zbiornik) uniemożliwi posadowienie na niej kolejnych budynków, tym bardziej, że lokalizacja w pobliżu zbiornika małej retencji również ograniczy możliwości zabudowy. Opisywane ograniczenia funkcjonalności działki nr [...] stanowią zaś o ograniczeniu prawa własności skarżącego bez zachowania zasady proporcjonalności i nie są podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej. Uchwalając plan miejscowy zawsze należy wyważyć interesy także właściciela nieruchomości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy powinien pozostawać fakt, że lokalizacja zbiornika małej retencji "Tonie" wynika z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego", który został przyjęty uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004r. Inwestycja ta została zatem zaplanowana ponad 16 lat temu, do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana i nie wiadomo kiedy i czy w ogóle dojdzie do jej realizacji, a jeśli tak, to w jakim kształcie. Budowa zbiornika małej retencji "Tonie" jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym, tym bardziej więc przeznaczenie części działki nr [...] na ten cel jawi się jako nieuzasadniona ingerencja wprawo własności skarżącego.
Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że przedmiotowy plan w zaskarżonej części precyzyjnie określa jakiego rodzaju inwestycja ma być ulokowana na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem WZ.1. W świetle orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007r., II OSK 604/07 oraz dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08 takie szczegółowe przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przekracza władztwo planistyczne gminy, albowiem przeznacza teren pod konkretny cel, podczas gdy zapisy planu powinny określać jedynie przeznaczenie terenu lub zasady jego zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (vide § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wszystkie powyższe okoliczności świadczą o przekroczeniu granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniu uprawnień skarżącego związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...]. Przekroczenie zaś granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., unieważnienie wnioskowanej części planu miejscowego.
W piśmie z 26 marca 2021 r. k. 48 i nast. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że skarżący zaskarża uchwałę w części, tj. w zakresie § 26 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 (rysunku planu) do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb 33, położonej w Krakowie przy ul. [...] oraz wnosi o stwierdzenie nieważności § 26 zaskarżonej uchwały oraz załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działki nr [...], obręb 33, położonej w Krakowie przy ul. [...]. Potrzeba doprecyzowania powyższej kwestii wynika z omyłkowego wskazania w treści skargi, w części odnoszącej się do załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, że skarżący zaskarża załącznik graficzny nr 51 do uchwały oraz wnosi o stwierdzenie nieważności załącznika graficznego nr 51 do uchwały, podczas gdy załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (rysunek planu) jest oznaczony numerem 1, natomiast numer 51 to wyłącznie numer sekcji przedmiotowego załącznika graficznego do uchwały.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawił tok formalnoprawny podjęcia uchwały oraz wskazał, że w ramach procedury planistycznej związanej ze sporządzeniem zaskarżonej uchwały wykonano poprawnie wszystkie przewidziane przepisami prawa czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019r., sygn. akt II SA/Kr 20/19 oddalił skargę na zaskarżony plan, wskazując w uzasadnieniu m.in., iż: ,,w kwestiach zachowania wymogów procedury przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" nie sposób zarzucić Radzie Miasta Krakowa naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej ustawie. Zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego – ochrony środowiska, zdrowia ludzkiego, ochrony gruntów rolnych i leśnych przed zabudową, walorów ekonomicznych przestrzeni oraz indywidualnego prawa własności, itd.), a więc tego wszystkiego, co składa się na ocenę przestrzegania prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe".
Dalej organ wskazał, że skarżący uczestniczył w procedurze planistycznej poprzez wniesienie uwagi do projekt planu miejscowego podczas wyłożenia do publicznego wglądu (uwaga nr 29 i uwaga nr 224 ). Uwaga skarżącego została rozpatrzona zarządzeniem Nr 219/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 stycznia 2018 r. w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Bronowice - Stelmachów" oraz uwag wniesionych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko projektu tego planu, zgodnie z treścią, którego nie uwzględniono uwagi skarżącego wskazując: "dot. uwagi nr 29: Uwaga nieuwzględniona. W dokumencie Studium zostały wyznaczone tereny do zabudowy i zainwestowania, uwzględniające występujące na danym obszarze między innymi uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe oraz tereny wolne od zabudowy wykorzystywane pod różnorakie formy zieleni. W dokumencie Studium uwzględniono także występujące na obszarze miasta korytarze przewietrzania miasta, które są odpowiedzialne za zapewnienie odpowiednich warunków aerosanitarnych w mieście, a także strefę kształtowania systemu przyrodniczego. Należy wskazać, że zgodnie z planszą K3 - środowisko przyrodnicze, w dokumencie Studium na wskazanych w uwadze terenach uwzględniono strefę aerosanitarną. Obszar położony po północnej stronie ul. [...] zgodnie z opracowaniem ekofijzograficznym opracowanym na potrzeby sporządzanego planu, to istotny obszar stanowiący element systemu przyrodniczego miasta, w tym systemu wymiany i regeneracji powietrza, spełniających ważną rolę buforową dla łąk w Toniach tj. dla obszarów predysponowanych do pełnienia funkcji stricte ekologicznych o znaczeniu dla funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta i jego warunków aerosanitarnych. Rejon Łąk w Toniach jest istotny dla przewietrzania miasta - spływ powietrza odbywa się tu na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego część stanowi obszar objęty opracowaniem, jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście.".
Zgodnie z przepisami odrębnymi na potrzeby sporządzanego planu zostało wykonane opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, opisujące stan środowiska przyrodniczego w obszarze objętym planem. W opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono: "Na północ od granic obszaru występują tzw. "Łąki w Toniach" stanowiące istotny element systemu przyrodniczego miasta Krakowa; łąki wraz z terenami obszaru opracowania będącymi naturalną kontynuacją, należą w całości do najbardziej istotnych dla pełnienia funkcji przyrodniczych. Biorąc pod uwagę ustalenia planistyczne dla analizowanego obszaru "Bronowice - Stelmachów" wynikające z dokumentu Studium - nie jest możliwe wykluczenie zabudowy w tych terenach, dlatego predyspozycje do pełnienia funkcji przyrodniczych powinny być uwzględnione poprzez zapisy planu minimalizujące intensywność zabudowy i odsunięcie linii zabudowy."
Zatem, biorąc pod uwagę położenie tego obszaru w terenie korytarza przewietrzania Miasta oraz strefie kształtowania systemu przyrodniczego Miasta oraz biorąc pod uwagę wskazania Opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby projektu planu, na rysunku projektu planu oznaczono strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania, a w tekście ustaleń projektu planu ustalono zasady kształtowania nowej zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie zasad zrównoważonego rozwoju.
Dla wyznaczonych Terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.1 - MN.4 położonych po północnej stronie ulicy [...] przyjęto jednakowe ustalenia, tj. m.in. maksymalną wysokość zabudowy wynosząca 9 m, a przy dachach płaskich 8 m, minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego wynoszący 60% oraz intensywność zabudowy 0,1 - 0,4 oraz zakazano zabudowy szeregowej, dopuszczając zabudowę w układzie bliźniaczym i wolnostojącym oraz wyznaczono w ich północnej części strefę zieleni w ramach terenów inwestycyjnych, w której zakazano zabudowy. Przyjęte w projekcie planu parametry zabudowy są zgodne z dokumentem Studium oraz realizują wskazania wynikające z opracowania ekofizjograficznego. Układy zabudowy jednorodzinnej szeregowej poprzez swoją zwartość, powtarzalność, ale także konieczność realizacji obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie, stanowią gęstą, intensywną zabudowę, która ze względu na wskazane wyżej walory krajobrazowo - przyrodnicze nie powinna być realizowana w przedmiotowym terenie. Dlatego też nowa zabudowa lokalizowana na północ od ulicy [...], z uwagi na występujące uwarunkowania przyrodnicze, powinna mieć charakter zabudowy jednorodzinnej ekstensywnej, realizowana jako zabudowa rozproszona wśród towarzyszącej zieleni i ogrodów.
Ze względów formalnych rozpatrzenie uwagi odnosi się tylko do jej części objętej granicami sporządzanego planu.
Odnośnie do uwagi nr 221 - Uwaga nieuwzględniona. Lokalizacja zbiornika małej retencji pn. "Tonie" jest zgodna z dokumentem Studium - Plansza K5 Infrastruktura Techniczna i Komunalna - Kierunki i Zasady Rozwoju, a ponadto wynika z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego" przyjętego uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004 r. Zgodnie z art.17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniom z zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych.
Przedmiotowy projekt planu podlegał dwukrotnie uzgodnieniom ustawowym z Zarządem Województwa Małopolskiego. Ustalony w projekcie planu zasięg zbiornika małej retencji "Tonie" wynika z uzgodnienia z Zarządem Województwa Małopolskiego, który wskazał konieczność uwzględniania na rysunku projektu planu w zakresie zajętości Terenu WZ.1 część zapory czołowej zbiornika małej retencji.
Odnośnie naruszenia art. 32 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w projekcie planu wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wyjaśnia się, że art. 32 nie ma zastosowania w przypadku sporządzania projektu planu miejscowego. Wskazane w art. 32 czynności dotyczą analizy obowiązujących planów miejscowych. Natomiast plan sporządza się zgodnie z zasadami określonymi w art. 15 ustawy zawierającym katalog zagadnień, które należy w planie ustalić w zależności od potrzeb i tematyki planu. Co więcej zgodnie z art. 65 organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.
Jednocześnie wyjaśniono, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być realizowana niezależnie od ustaleń planu.
Odnosząc się do zarzutów skargi:
Stanowisko w kwestii uwarunkowań dotyczących nieruchomości skarżącego:
Nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną o nr [...] obręb 33 jednostka ewidencyjna Krowodrza w Krakowie (o pow. ok. 4665 m2) częściowo objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów" (o pow. ok. 3246m2), a częściowo ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Tonie - Łąki" (o pow. ok. 1409m2 - uchwała Nr CII/2668/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 23 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Tonie - Łąki".
Nieruchomość oznaczona działką ewidencyjną o nr [...] obr. 33 jednostka ew. Krowodrza znajdująca się w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów", wskazując przeznaczenie jako:
•Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony na rysunku planu symbolem MN.4 - dla przeważającej południowej części działki,
•Teren infrastruktury technicznej oznaczony na rysunku planu symbolem WZ.1 - dla północnej części działki,
• Teren komunikacji - droga publiczna klasy lokalnej oznaczony na rysunku planu symbolem KDL.2 - niewielki południowy fragment.
Natomiast powyższa nieruchomość w zakresie obejmującym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Tonie - Łąki" znajduje się w Terenie infrastruktury technicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem WZ.2.
Stanowisko organu w przedmiocie zarzutu 1:
Zarzut naruszenia wymogu zgodności planu z uchwałą Nr CXII/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (dalej Studium lub dokument Studium), należy uznać za nieuzasadniony, gdyż stanowi daleko idące uproszczenie, niepoprzedzone analizą istniejących uwarunkowań przestrzennych, proceduralnych oraz prawnych.
Z treści skargi zdaje się wynikać, że skarżący postrzega pojęcie zgodności planu ze Studium jako dokładne powielenie wybranych wybiórczo zapisów studialnych w planie miejscowym.
Zdaniem organu przyjęcie takiej koncepcji jest niedopuszczalne, ponieważ wówczas rozróżnienie tych dokumentów pod kątem ich zawartości merytorycznej byłoby w istocie niemożliwe, a to z kolei całkowicie rozmija się z intencjami ustawodawcy. Proste przeniesienie wybiórczo wybranych ustaleń Studium do ustaleń planu nie może być właściwym kryterium postępowania przy ocenie zgodności planu ze Studium. Odmienny charakter Studium i planu miejscowego, jak i kryteria badania zgodności tych dokumentów, akcentuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że stosownie do art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 1 tej ustawy wójt burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Studium, jako akt polityki wewnętrznej gminy, ustala ogólne warunki zagospodarowania przestrzennego, wytyczając przy tym kierunki dla planowania miejscowego. Jest to akt z założenia elastyczny tworzący ramy dla opracowania planu miejscowego. Wskazując więc na konkretne funkcje terenów kierunkuje planowanie miejscowe, które wyznaczonej funkcji powinno odpowiadać, przy czym stopień związania planu ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia tych ustaleń.
Choć ustawodawca zmienia sformułowania przesłanki badania zgodności postanowień planu miejscowego ze studium, określając je w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym raz jako konieczność zapewnienia spójności, innym razem wskazując na konieczność zapewnienia nienaruszalności postanowień studium, tym niemniej zawsze punktem wyjścia dla oceny zgodności planu ze studium będzie sposób ujęcia ustaleń w dokumencie studium. Studium, tak jak i plan miejscowy, są aktami szczególnymi, składają się z części tekstowej i graficznej, które to części wzajemnie się uzupełniają. Badanie zatem zgodności postanowień planu miejscowego ze studium musi nastąpić z uwzględnieniem nie tylko załącznika graficznego, ale też i postanowień tekstowych studium.
W świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu winien być sporządzony zgodnie z zapisami Studium, gdyż ustalenia Studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4).
Organ zauważył, że ustawa o planowaniu nie podejmuje jednolicie zagadnienia relacji między planem miejscowym, a studium. W istocie w swoim pierwotnym brzmieniu ustawa stanowiła jednoznacznie o zgodności planu miejscowego ze studium zarówno w art. 15 ust. 1 jak i art. 20 ust. 1 zd. 1. Normatywny wymóg zgodności był pierwotnie skorelowany z bardzo rygorystyczną podstawą do stwierdzenia nieważności planu miejscowego, a mianowicie każdym naruszeniem zasad sporządzania planu, zatem także i naruszeniem nieistotnym. Zmiana nastąpiła po uchwaleniu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ustawa ta zmieniła brzmienie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w ten sposób, że dokonano rozluźnienia związku między planem miejscowym a studium. Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Tym samym pojęcie zgodności zostało zastąpione pojęciem nienaruszania, które z pewnością stanowi "poluzowanie" relacji między studium i planem. Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. propozycje zawarte w ustawie zmierzają do "usunięcia istotnego problemu, na który napotykają dziś planiści i rady gmin przy sporządzaniu i uchwalaniu planu. Obecny przepis art. 20 ust. 1 ustawy wymagający "zgodności" planu ze studium zastępuje się "nie narusza ustaleń studium". Dotychczasowe sformułowanie powoduje często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno jest ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro jest w studium nieokreślone. Propozycja realizuje postulaty samorządów napotykających opisany problem." W ustawie nowelizującej zmieniono jednak wyłącznie art. 20 ust. 1, przy jednoczesnym pozostawieniu bez zmian art. 15 ust. 1, co spowodowało powstanie swoistego dualizmu. Z jednej bowiem strony ustawa stanowi o konieczności zachowania zgodności między planem a studium, z drugiej natomiast ustawa stanowi już tylko o nienaruszaniu ustaleń studium.
W ocenie organu o istotności naruszenia zasady niezgodności (nienaruszalności) planu miejscowego ze studium można mówić wówczas, gdy plan miejscowy nie tylko nie jest zgodny z zapisami studium, ale co więcej również narusza zapisy studium. Ma to miejsce na przykład w sytuacji, w której w planie miejscowym ustalono przeznaczenie terenu, które całkowicie abstrahuje od przewidzianych kierunków zagospodarowania w studium zarówno podstawowych jak i dopuszczalnych.
Dokument Studium na części działki nr [...] obr. 33 Krowodrza znajdującej się w granicach obowiązującego m.p.z.p. "Bronowice - Stelmachów" zgodnie z planszą K1 - Struktura Przestrzenna Kierunki i Zasady Rozwoju określa główny kierunek zmian w zagospodarowaniu jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej - zabudowa jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, a nie - jak stwierdzono we wniesionej skardze - Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).
Jednocześnie dokument Studium na planszy K5 – Infrastruktura techniczna i komunalna Kierunki i zasady Rozwoju na północnej część działki [...] wskazuje planowany zbiornik małej retencji wg Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego.
Dodatkowo zgodnie z dyspozycjami dokumentu Studium (Tom lll.1.2.10 i lll.1.2.11): "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty / urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym".
"Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".
Zatem, biorąc pod uwagę wskazania dokumentu Studium, na części działki objętej mpzp "Bronowice - Stelmachów" zostały wyznaczone następujące tereny:
- Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony na rysunku planu symbolem MN.4 - dla przeważającej południowej części działki,
- Teren infrastruktury technicznej oznaczony na rysunku planu symbolem WZ.1 - dla północnej części działki,
- Teren komunikacji - droga publiczna klasy lokalnej oznaczony na rysunku planu symbolem KDL.2 – niewielki południowy fragment.
Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu należy stwierdzić, że przyjęte w planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie terenu, jest zgodne z dokumentem Studium i realizuje politykę przestrzenną określoną w ww. dokumencie.
Lokalizacja zbiornika małej retencji pn. "Tonie" jest zgodna z dokumentem Studium - Plansza K5 Infrastruktura Techniczna i Komunalna - Kierunki i Zasady Rozwoju, a ponadto wynika z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego" przyjętego uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004 r.
Organ wskazał, że zgodnie z art.17 pkt 6 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniom z zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych. Przedmiotowy projekt planu podlegał dwukrotnie uzgodnieniom ustawowym z Zarządem Województwa Małopolskiego. Ustalony w projekcie planu zasięg zbiornika małej retencji "Tonie" wynika z uzgodnienia z Zarządem Województwa Małopolskiego, który wskazał konieczność uwzględniania na rysunku projektu planu w zakresie zajętości Terenu WZ.1 część zapory czołowej zbiornika małej retencji.
W toku procedury planistycznej projekt planu podlegał opiniowaniu i uzgodnieniom z właściwymi organami wskazanymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. z Zarządem Województwa Małopolskiego. W piśmie znak: [...] z dnia 18 lipca 2017 r. Zarząd Województwa Małopolskiego nie uzgodnił przekazanego projektu planu wskazując, iż: "Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniom z zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych. Przedłożony projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów’’ jest niezgodny z tymi zadaniami. Przedmiotem uzgodnienia powyższego projektu w zakresie wód, o których mowa w art. 11 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz.469) oraz urządzeń melioracji wodnych podstawowych jest sposób zagospodarowania obszarów, na których znajdują się te wody i urządzenia oraz terenów do nich przyległych. W przedmiotowym projekcie planu błędnie uwzględniono lokalizacje zbiornika małej retencji pn. Tonie (brak w części rysunkowej części zapory czołowej), zgodnie z ustaleniami "Programu Malej Retencji Województwa Małopolskiego" przyjętego uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004 r. Powyższe braki stawiają przedłożony do uzgodnienia projekt w sprzeczności z nadrzędną zasadą jaką jest racjonalne kształtowanie zasobów wodnych oparte na korzystnym ekologicznie i gospodarczo zagospodarowaniu zlewni rzek, a także ochrony przeciwpowodziowej i związanej z nią poprawą infrastruktury przeciwpowodziowej".
W toku procedury planistycznej zasięg Terenu WZ.1 został zmieniony zgodnie z wskazaniami organu uzgadniającego tj. Zarządu Województwa Małopolskiego, który finalnie projekt planu uzgodnił pismem znak: [...] z dnia 24.10.2017 r.
Zatem ostateczny zasięg Terenu WZ.1 na działce nr [...] wynika z wskazań Zarządu Województwa Małopolskiego na etapie opiniowania i uzgadniana ustawowego projektu planu.
Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa uchwała posiada 3 załączniki, w tym jeden w formie załącznika graficznego oznaczony nr 1 tj. rysunek planu. Tym samym zaskarżona uchwała nie posiada załącznika nr 51, o którym jest mowa w skardze.
Stanowisko organu w przedmiocie zarzutu 2 i 3:
W myśl art. 140 k.c., a przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w przepisie art. 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane doktrynalnie jako "władztwo planistyczne". Jest to wyłączna kompetencja rady gminy i żaden inny podmiot nie może jej realizować. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tego artykułu stanowi, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Syntetyczne zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Zatem wykonywanie prawa własności nie oznacza niczym nieograniczonej dowolności właściciela w tym zakresie. Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie na gruncie orzecznictwa sądowego: "Zauważyć należy, iż nie budzi wątpliwości fakt, iż ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności. Plany te ustalają bowiem przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jako takie przesądzają o ograniczeniach prawa własności. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w tym zakresie jest dopuszczalne, gdy następuje to w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego. Nie każda zatem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności jest niedozwolona. Prawo własności, chronione na mocy art. 21 Konstytucji RP, nie jest bowiem prawem bezwzględnym.".
Organ zauważył, że z punktu widzenia art. 1 ust. 2 u.p.z.p. prawo własności stanowi jedną ze składowych katalogu wartości, które należy uwzględnić w toku prac planistycznych. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, ażeby wartościom wyartykułowanym w skardze (prawu własności) z góry przypisywać prymat nad pozostałymi wartościami. Funkcja planowania przestrzennego polega właśnie na wyważaniu tychże wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, co - zdaniem organu - zostało w skarżonym planie właściwie uczynione.
Argumentacja skarżącego koncentruje się w istocie na propagowaniu odmiennej wizji planistycznej terenu. Tymczasem to gmina posiada kompetencję do ustalania przeznaczenia terenu i warunków jego zagospodarowania. Fakt, iż ustalenia planistyczne nie odpowiadają oczekiwaniom skarżącego nie decyduje jeszcze o naruszeniu prawa własności czy jakichkolwiek innych przepisów prawa.
W ocenie organu z mocy przepisu art. 6 ust. 1 u.p.z.p. organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, zaś zaskarżona uchwała została podjęta po rozważeniu wszystkich interesów indywidualnych i interesu publicznego, w wyniku czego przyjęto, że wprowadzenie ładu przestrzennego może być zrealizowane jedynie poprzez przyjęte ustalenia planistyczne.
Zgodnie z zasadami polityki przestrzennej jest realizacja ochrony i uwzględnienia wartości wysoko cenionych, do których zalicza się godnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 u.p.z.p. ład przestrzenny i powiązanie go z zasadą rozwoju zrównoważonego. Adresatem powyższej zasady są organy planistyczne, którym zakreślono kierunek podejmowanych rozstrzygnięć. Zarówno "ład przestrzenny" jak i "zrównoważony rozwój" to wartości nadrzędne, wymienione expressis verbis w ww. ustawie. Pojęcie ładu przestrzennego definiowane jest w ustawie jako ,,takie kształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturalne oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 2 u.p.z.p.), natomiast zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasada ładu przestrzennego to wartość nadrzędna, która oznacza, że przyjęte ustalenia planistyczne i odpowiadające im rozwiązania realizują zasady polityki przestrzennej, a w zakresie kształtowania struktury funkcjonalno-przestrzennej z uwzględnieniem postulatu harmonizowania owych wartości.
Zgodnie z przepisami odrębnymi na potrzeby sporządzanego planu zostało wykonane Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, opisujące stan środowiska przyrodniczego w obszarze objętym planem. Biorąc pod uwagę uwarunkowania i kierunki wyznaczone w dokumencie Studium w Opracowaniu ekofizjograficznym określono Ekologiczną strefę przejściową: "Granicę strefy na północ od ul. [...] wyznaczono przede wszystkim w oparciu o waloryzację przyrodniczą [24, 25], a także obszary (w tym zabudowane) stanowiące fragment obiektu "Łąki - Tonie", ze wskazaniem "Terenów, które nie powinny podlegać zabudowie ze względu na walory przyrodnicze" zawartym w Opracowaniu ekofizjograficznym do Zmiany Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa [2]. Strefę w rejonie wschodniego krańca obszaru wyznaczono ponadto w oparciu o wyznaczony w Studium [1] obszar wymiany powietrza, który również wskazany został we wspomnianym Opracowaniu ekofizjograficznym jako "Korytarz napływu powietrza będący jednocześnie rynną spływu powietrza", a w części również zaklasyfikowany jako "obszar łąk poprawiający parametry fizyczne powietrza"[2, 4]. Omawiany fragment stanowi ponadto fragment korytarza ekologicznego o randze lokalnej [2, 4], łączącego się korytarzem Doliny Prądnika o znaczeniu regionalnym. Rejon Łąk w Toniach jest istotny dla przewietrzania miasta; spływ powietrza odbywa się tu na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego część stanowi obszar objęty opracowaniem jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście. Podsumowując, wydzielone tereny spełniają ważną rolę buforową dla obszarów predysponowanych do pełnienia funkcji stricte ekologicznych o znaczeniu dla funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta i jego warunków aerosanitarnych. Obszary objęte strefą predysponowane są do pełnienia różnych funkcji, jednak z uwagi na zasoby i rolę w strukturze przyrodniczej środowiska, szczególnie przydatne do pełnienia funkcji przyrodniczej i kontynuowania rolniczej, jednakże dalszy rozwój tych funkcji w obecnych realiach społeczno-ekonomicznych oraz w świetle istniejących uwarunkowań planistycznych jest praktycznie mało realny. Biorąc po uwagę wymienione uwarunkowania oraz wytyczne zawarte w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego miasta Krakowa w tej strefie zaleca się ustalenie odpowiednio wysokich wskaźników powierzchni biologicznie czynnej, zwłaszcza w terenach znajdujących się bezpośrednio poza obrębem wyznaczonej w Studium [1] strefie kształtowania środowiska, a pełniących istotną funkcję w systemie przyrodniczym. "
W Opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono: "Na północ od granic obszaru występują tzw. "Łąki w Toniach" stanowiące istotny element systemu przyrodniczego miasta Krakowa; łąki wraz z terenami obszaru opracowania będącymi naturalną kontynuacją, należą w całości do najbardziej istotnych dla pełnienia funkcji przyrodniczych. Biorąc pod uwagę ustalenia planistyczne dla analizowanego obszaru "Bronowice - Stelmachów" wynikające z dokumentu Studium - nie jest możliwe wykluczenie zabudowy w tych terenach, dlatego predyspozycje do pełnienia funkcji przyrodniczych powinny być uwzględnione poprzez zapisy planu minimalizujące intensywność zabudowy i odsunięcie linii zabudowy."
Zatem, biorąc pod uwagę położenie tego obszaru w terenie korytarza przewietrzania Miasta oraz kształtowania systemu przyrodniczego Krakowa oraz biorąc pod uwagę wskazania Opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby projektu planu, na rysunku projektu planu oznaczono strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania, a w tekście ustaleń projektu planu ustalono zasady kształtowania nowej zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie zasad zrównoważonego rozwoju.
Mając powyższe na względzie organ wskazał, że na tle nieruchomości skarżącego doskonale widać jak ustalenia zaskarżonej uchwały skorelowane są funkcjonalnie z ustaleniami planistycznymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Tonie - Łąki". Nieruchomość skarżącego została podzielona proporcjonalnie nie tylko pomiędzy ustalenia dwóch planów miejscowych, ale również pomiędzy ustalenia planistyczne o charakterze inwestycyjnym oraz nieinwestycyjnym. Niewątpliwie inwestycyjne zagospodarowanie nieruchomości w zaskarżonej uchwale wiąże ze sobą konieczność utworzenia przestrzeni rekreacyjno-wypoczynkowej dostępnej dla mieszkańców. Powyższe ustalenia planistyczne tworzą łącznie harmonijną regulację, która kształtuje na tym obszarze ład przestrzenny w oparciu zasadę zrównoważonego rozwoju.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 30 marca 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.
Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.
Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p.", plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje jedynie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania Sądu jest ocena zgodności z prawem – legalności uchwały nr XCVII/2493/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 14 marca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów".
Skarga została złożona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.". Stosownie do tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje interes faktyczny, ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też zagrożenie w przyszłości naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia musi mieć miejsce, musi być realne i wynikać z aktu, na który w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym wnoszona jest skarga (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Baza Orzeczeń Lex nr 151236; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego - sąd odrzuca skargę.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny wniesionej skargi należało więc ustalić, czy skarżący miał legitymację do wniesienia skargi, bowiem stanowi to niejako warunek wstępny przeprowadzenia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.
W orzecznictwie przyjmuje się powszechnie, iż każdy właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze planu ma legitymację do jego skarżenia przy czym, na uwzględnienie zasługuje jedynie taka skarga, w której skarżący wykaże, że uchwała wpływa na przysługujące mu prawo własności w aspekcie naruszenia interesu prawnego a nie faktycznego.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...], obręb 33 Krowodrza, położonej w Krakowie przy ul. [...]. Przedmiotowa nieruchomość objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały.
Zaznaczyć także należy, że wobec zaskarżenia uchwały z dnia 14 marca 2018r. (plan ten został uchwalony po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa uchwały Nr XXXIX/689/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Bronowice - Stelmachów"), skarżący nie był obowiązany do złożenia wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przed złożeniem skargi, zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).
W ramach przeprowadzonej procedury związanej ze sporządzeniem zaskarżonego planu wykonano następujące czynności:
1. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu - 8 kwietnia 2016 r.
2. Termin składania wniosków do planu - do 10 maja 2016 r.
3. Rozpatrzenie wniosków do planu - Zarządzenie Nr 1697/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 4 lipca 2017 r.
4. Przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień - 4 lipca 2017 r. i ponownie 5 października 2017 r.
5. Ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko -10 listopada 2017 r.
6. Wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko - od 23 listopada do 21 grudnia 2017 r.
7. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu - 30 listopada 2017 r.
8. Termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu - do 8 stycznia 2018 r.
9. Rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonego projektu planu - Zarządzenie Nr 219/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 stycznia 2018 r.
10. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu - Zarządzenie Nr 382/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2018 r.
11. Przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Zarządzenie Nr 384/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 lutego 2018 r.
12. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa - 28 lutego 2018 r. - pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie dot. projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu - Rada podjęła uchwałę Nr XCV/2488/18.
13. Uchwalanie planu - Sesja Rady Miasta Krakowa -14 marca 2018 r. - drugie czytanie projektu uchwały - Rada podjęła uchwałę Nr XCVII/2493/18 w sprawie uchwalenia planu.
14. Ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 23 marca 2018 r., poz. 2238.
Sąd, badając dokumentację planistyczną, nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej uregulowanej w art. 17 u.p.z.p., a w związku z tym uznaje, że była ona prawidłowa. Ponadto Sąd wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 20/19, także oddalił skargę na zaskarżony plan, nie dopatrując się naruszenia zasad i trybu sporządzania planu.
Aktualnie utrwalone jest orzecznictwo, że okoliczność, iż uchwała w przedmiocie planu miejscowego poddana była kontroli sądowej nie oznacza, że nie można wnieść skutecznej skargi odnośnie konkretnych terenów objętych uchwałą, co do niezgodnego z prawem ich przeznaczenia. Poglądy takie są wynikiem tego, że aby dokonać oceny, czy przeznaczenie w planie konkretnej działki jest zgodne z prawem, w szczególności czy nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego, konieczne jest wnikliwe przeanalizowanie stanowiska właściciela działki, dlaczego określone przeznaczenie jego nieruchomości narusza prawo oraz motywów, którymi kierował się organ, dokonując takiego, a nie innego przeznaczenia nieruchomości. Takiej analizy i oceny odnośnie każdej z działek objętych planem, nie dokonuje się w postępowaniu sądowym badającej zgodność z prawem uchwały o prawie miejscowym, ponieważ w takim postępowaniu nie uczestniczą wszyscy właściciele nieruchomości objętych kontrolowanym planem, a jedynie podmiot(y) skarżący(ce), którzy nie są nawet w stanie przedstawić wszelkich możliwych zarzutów, odnośnie wszystkich nieruchomości, jakie obejmuje kontrolowana uchwała.
Takiej analizy i oceny w odniesieniu do działki skarżącego dokonał Sąd w niniejszej sprawie.
Przechodząc do zarzutu skargi związanego z naruszeniem zasad sporządzania planu, Sąd wskazuje, że skarga eksponuje istotne naruszenie prawa przy uchwalaniu planu miejscowego, a konkretnie przepisów art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., czyli sprzeczność kontrolowanego planu w zakresie działki skarżącego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr CXI1/1700/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dalej "Studium".
Waga tego zarzutu skargi, w przypadku jego potwierdzenia się, jest niebagatelna. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.
Studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.).
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem sądów administracyjnych, "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). " 1. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. 2. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098).
Przy ustalaniu przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym organ planistyczny związany jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To ustalenia studium są podstawowym kryterium odniesienia przy kontrolowaniu, czy granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone.
Badanie kwestii, czy plan nie narusza ustaleń studium, powinno być oceniane przez pryzmat dokumentu Studium obowiązującego w dacie uchwalenia zaskarżonego planu.
Treść dokumentu Studium należy odczytywać poprzez łączne zastawienie części tekstowej oraz graficznej Studium.
Mając powyższe na uwadze, należy przeanalizować zapisy Studium oraz przeznaczenie nieruchomości będącej własnością skarżącego w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Dokument Studium na części działki nr [...] obr. 33 Krowodrza znajdującej się w granicach obowiązującego m.p.z.p. "Bronowice - Stelmachów" zgodnie z planszą K1 - Struktura Przestrzenna Kierunki i Zasady Rozwoju określa główny kierunek zmian w zagospodarowaniu jako Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN) o funkcji podstawowej jednorodzinna (realizowana jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub ich zespoły, w których wydzielono do dwóch lokali mieszkalnych lub lokal mieszkalny oraz lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku; wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie (w tym realizowaną jako ogrody przydomowe) oraz funkcji dopuszczalnej - usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej, a nie jak stwierdzono w wniesionej skardze Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności (MNW).
Jednocześnie dokument Studium na planszy K5 – Infrastruktura techniczna i komunalna Kierunki i zasady Rozwoju na północnej część działki [...] wskazuje planowany zbiornik małej retencji wg Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego.
Dodatkowo zgodnie z dyspozycjami dokumentu Studium (Tom lll.1.2.10 i lll.1.2.11): "Dopuszcza się możliwość, by w ramach ustalonego w planie miejscowym przeznaczenia, odpowiadającego określonym w Studium głównym funkcjom zagospodarowania terenu, w każdym terenie mogły powstać obiekty / urządzenia budowlane infrastruktury technicznej oraz obiekty i urządzenia komunikacji, których parametry zabudowy zostaną doszczegółowione w planie miejscowym". "Ustalanie w planie miejscowym przeznaczenia terenu pod tereny infrastruktury technicznej oraz tereny komunikacji (drogi lokalne, dojazdowe, wewnętrzne, trasy i przystanki komunikacji szynowej (w tym metro), miejsca postojowe i garaże podziemne) jest zgodne z każdą z wyznaczonych w studium funkcji zagospodarowania terenów, ustaloną dla obszarów w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych".
Zatem, biorąc pod uwagę wskazania dokumentu Studium, na części działki skarżącego o nr [...] obręb 33 Krowodrza w Krakowie, objętej ustaleniami m.p.z.p. "Bronowice - Stelmachów" zostały wyznaczone następujące tereny:
- Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony na rysunku planu symbolem MN.4 - dla przeważającej południowej części działki,
- Teren infrastruktury technicznej oznaczony na rysunku planu symbolem WZ.1 - dla północnej części działki,
- Teren komunikacji - droga publiczna klasy lokalnej oznaczony na rysunku planu symbolem KDL.2 – niewielki południowy fragment.
Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem Sądu należy stwierdzić, że przyjęte w planie miejscowym ustalenia, w tym przeznaczenie terenu, jest zgodne z dokumentem Studium i realizuje politykę przestrzenną określoną w ww. dokumencie.
Lokalizacja zbiornika małej retencji pn. "Tonie" jest zgodna z dokumentem Studium - Plansza K5 Infrastruktura Techniczna i Komunalna - Kierunki i Zasady Rozwoju, a ponadto wynika z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego" przyjętego uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004 r.
Ubocznie wypada wskazać, że powyższa nieruchomość w zakresie obejmującym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ,,Tonie - Łąki" (poza granicami niniejszej sprawy sądowej) znajduje się w Terenie infrastruktury technicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem WZ.2.
Reasumując tę kwestię, w ocenie Sądu w omówionym wyżej zakresie uchwalenie planu zostało dokonane bez naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sferze faktów można stwierdzić, rozważając szczegółową argumentację organu przedstawioną w odpowiedzi na skargę i obszernie przytoczoną w części pierwszej niniejszego uzasadnienia, że nie mamy do czynienia z naruszającą ustalenia Studium arbitralnością organu, dokonaną z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Organ należycie wyważył indywidualny interes skarżącego z interesem publicznym.
Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., interes publiczny jest jednym z czynników podlegających uwzględnieniu w planowaniu przestrzennym (pkt 9), obok prawa własności. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 4 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "interesie publicznym" - należy przez to rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Jest to pojęcie wieloznaczne, niemniej da się uchwycić jego istotną treść. Nie ma sporu, że organ w procesie planowania przestrzennego musi wyważyć interes publiczny i interes jednostki, o ile na tej linii dochodzi do kolizji, jak również, że nie ma ogólnej, nadrzędnej zasady przyznającej prymat jednemu lub drugiemu (por. przykł. wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r. II OSK 2304/16, LEX nr 2412713, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2013 r., II SA/Kr 1308/12, LEX nr 1342970). Jednak nie budzi wątpliwości, że interes publiczny jest czymś innym niż interes jednostki (poszczególnego właściciela), polegający na chęci skorzystania z atrybutów prawa własności poprzez zabudowę działki.
W dokumencie Studium zostały wyznaczone tereny do zabudowy i zainwestowania, uwzględniające występujące na danym obszarze między innymi uwarunkowania przyrodnicze i kulturowe oraz tereny wolne od zabudowy wykorzystywane pod różnorakie formy zieleni. W dokumencie Studium uwzględniono także występujące na obszarze miasta korytarze przewietrzania miasta, które są odpowiedzialne za zapewnienie odpowiednich warunków aerosanitarnych w mieście, a także strefę kształtowania systemu przyrodniczego.
Zgodnie z planszą K3 - środowisko przyrodnicze, w dokumencie Studium na wskazanym terenie skarżącego uwzględniono strefę aerosanitarną. Obszar położony po północnej stronie ul. [...], zgodnie z Opracowaniem ekofijzograficznym opracowanym na potrzeby sporządzanego planu, to istotny obszar stanowiący element systemu przyrodniczego miasta, w tym systemu wymiany i regeneracji powietrza, spełniających ważną rolę buforową dla łąk w Toniach tj. dla obszarów predysponowanych do pełnienia funkcji stricte ekologicznych o znaczeniu dla funkcjonowania systemu przyrodniczego miasta i jego warunków aerosanitarnych. Rejon Łąk w Toniach jest istotny dla przewietrzania miasta - spływ powietrza odbywa się tu na zasadzie grawitacyjnej, wobec czego jego funkcjonowanie jest stałe, niezależnie od ewentualnych ruchów powietrza, co ma znaczenie w Krakowie, mieście o klimacie zastoiskowym. Wszystkie te elementy sprawiają, że rejon, którego część stanowi obszar objęty opracowaniem, jest istotnym elementem systemu wymiany i regeneracji powietrza dla miasta Krakowa. W związku z tym sposób zagospodarowania powinien również sprzyjać utrzymaniu tych funkcji, co jest szczególnie istotne w kontekście konieczności poprawy warunków aerosanitarnych w całym mieście.
Zgodnie z przepisami odrębnymi na potrzeby sporządzanego planu zostało wykonane Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe, opisujące stan środowiska przyrodniczego w obszarze objętym planem. W Opracowaniu ekofizjograficznym stwierdzono:
"Na północ od granic obszaru występują tzw. "Łąki w Toniach" stanowiące istotny element systemu przyrodniczego miasta Krakowa; łąki wraz z terenami obszaru opracowania będącymi naturalną kontynuacją, należą w całości do najbardziej istotnych dla pełnienia funkcji przyrodniczych. Biorąc pod uwagę ustalenia planistyczne dla analizowanego obszaru "Bronowice - Stelmachów" wynikające z dokumentu Studium - nie jest możliwe wykluczenie zabudowy w tych terenach, dlatego predyspozycje do pełnienia funkcji przyrodniczych powinny być uwzględnione poprzez zapisy planu minimalizujące intensywność zabudowy i odsunięcie linii zabudowy."
Zatem, biorąc pod uwagę położenie tego obszaru w terenie korytarza przewietrzania Miasta oraz strefie kształtowania systemu przyrodniczego Miasta oraz biorąc pod uwagę wskazania Opracowania ekofizjograficznego sporządzonego na potrzeby projektu planu, na rysunku projektu planu oznaczono strefę powiązań ekologicznych i przewietrzania, a w tekście ustaleń projektu planu ustalono zasady kształtowania nowej zabudowy w sposób umożliwiający zachowanie zasad zrównoważonego rozwoju.
Ponadto lokalizacja zbiornika małej retencji pn. "Tonie" jest zgodna z dokumentem Studium - Plansza K5 Infrastruktura Techniczna i Komunalna - Kierunki i Zasady Rozwoju, a ponadto wynika z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego" przyjętego uchwałą nr XXV/344/04 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 października 2004 r.
Wbrew stanowisku skargi, z punktu widzenia planowania przestrzennego, nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że inwestycja w postaci zaplanowanego na części działki skarżącego zbiornika małej retencji "Tonie" wynikająca z ustaleń "Programu Małej Retencji Województwa Małopolskiego" z roku 2004 r. do dnia dzisiejszego nie została zrealizowana.
Zgodnie z art.17 pkt 6 lit. b u.p.z.p. projekt planu miejscowego podlega uzgodnieniom z zarządem województwa w zakresie zadań samorządowych. Przedmiotowy projekt planu podlegał dwukrotnie uzgodnieniom ustawowym z Zarządem Województwa Małopolskiego. Ustalony w projekcie planu zasięg zbiornika małej retencji "Tonie" wynika z uzgodnienia z Zarządem Województwa Małopolskiego, który wskazał konieczność uwzględniania na rysunku projektu planu w zakresie zajętości Terenu WZ.1 część zapory czołowej zbiornika małej retencji.
Jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego, a aktem prawa wewnętrznego, to jako akt planistyczny kształtuje politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu i uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia planu miejscowego stanowią konsekwencję ustaleń studium. Dysponując władztwem planistycznym gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale jedynie w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Tym samym istnieje ścisły związek pomiędzy studium i planem miejscowym, który sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż studium nie ma żadnego znaczenia dla właściciela nieruchomości. Wręcz przeciwnie, studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gminy (tak postanowienie NSA z 12 lutego 2016 r., II OSK 260/16, NZS 2016/2/2). Określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcje danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod takie funkcje. Konsekwencją powyższej zasady jest treść art. 15 ust. 1 u.p.z.p., który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium (tak wyrok NSA z z dnia 1 października 2015 r., II OSK 626/14, LEX nr 2002690). Podobne stanowisko zawarł NSA w wyroku z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 2460/12, LEX nr 1351346: "1. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest dokumentem planistycznym stanowiącym po 2003 r. niejako szkielet planistyczny gminy, który nie jest tylko, jak przed tą datą, prognozą określającą politykę przestrzenną gminy, lecz zawierającą konkretne uwarunkowania przejawiające się m.in. w precyzyjnym (choć w ogólniejszej skali niż plan) określeniu granic poszczególnych obszarów, co wynika z treści art. 10 ust. 2 pkt 3-16 u.p.z.p.
2. Zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być rozumiana ogólnie.
3. Nie kwestionując kompetencji jednostki samorządu terytorialnego do kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie, trzeba wskazać, iż wyrażana w planie zagospodarowania przestrzennego swoboda kształtowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju mieścić się musi w granicach zakreślonych przez ustawy i pozostawać w zgodności z uwarunkowaniami zakreślonymi w obowiązującym studium".
Wobec tego, jak to słusznie wskazał WSA we Wrocławiu (wyrok z dnia 10 lutego 2015 r., II SA/Wr 697/14, LEX nr 1650766): " Związanie rady gminy treścią studium może ulegać stosownym zmianom, ale jedynie poprzez nowelizacje treści studium, umożliwiające realizację przedsięwzięć nieprzewidzianych w dotychczasowym jego brzmieniu, przy zachowaniu trybu, jaki przewidział ustawodawca do podjęcia takiej uchwały przez organ stanowiący gminy. W przypadku, gdy organy gminy uznają za zasadne czy niezbędne ustalenie sposobu zagospodarowania terenu pozostającego w sprzeczności z treścią obowiązującego studium, ustalenie to może nastąpić po uprzednim dokonaniu zmiany we właściwym fragmencie studium" (por. tak samo wyrok WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2017 r., II SA/Łd 1008/16, LEX nr 2346628).
Należy jeszcze zauważyć, że okoliczność, że rada gminy stwierdzi w uchwale że ustalenia planu nie naruszają studium nie wyłącza obowiązku sądu administracyjnego przeprowadzenia kontroli, czy plan miejscowy rzeczywiście jest zgodny z ustaleniami studium. Odmienna sytuacja zachodziłaby w przypadku, gdyby stwierdzenie zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium było przedmiotem odrębnej i niezaskarżonej uchwały rady gminy (tak wyrok NSA z dnia 22 lutego 2018 r., II OSK 1106/16, LEX nr 2469214). Przestrzeganie tej zgodności jest jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., II OSK 821/16, LEX nr 2464408 ).
W niniejszej sprawie Sąd dokonał kontroli w aspekcie nienaruszania ustaleń Studium przez ustalenia planu miejscowego i doszedł do przekonania, że takiego naruszenia nie ma.
Odpowiadając na zarzuty skargi naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic przysługującego Gminie władztwa planistycznego oraz art. 140 kodeksu cywilnego poprzez nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności przedmiotowej działki nr [...] poprzez ograniczenie skarżącego w prawie własności wskutek zmiany przeznaczenia działki nr [...] z terenów zabudowy mieszkaniowej na teren infrastruktury technicznej, Sąd wskazuje, że także i te zarzuty są nieuzasadnione.
Należy przy tym zauważyć, że jako utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy uznać pogląd, iż organ planistyczny nie może kształtować w sposób dowolny przeznaczenia nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 12 stycznia 2000r., P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności.
Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej".
W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995r., K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków,
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się także, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25. 05. 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, póz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12. 01. 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
W odniesieniu do przedmiotowej uchwały, w części dotyczącej nieruchomości skarżącego, kwestionowane ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania przez skarżącego bądź rozporządzania przez niego nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także to prawo zbywać. Nie doszło zatem do naruszenia istoty prawa własności. Ustalone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu mieści się w ramach ustawowego upoważnienia dla organów planistycznych gminy do kształtowania prawa własności w procedurze sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższymi uwagami, na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy stwierdzić, że uchwalając zaskarżony plan miejscowy organy planistyczne nie naruszyły zasady władztwa planistycznego co do działki skarżącego. Dokonały bowiem wyważenia szczególnych elementów, które uwzględnia się w planowaniu przestrzennym i przyznały prymat tym elementom, które służą ochronie krajobrazu i środowiska.
W ocenie Sądu analiza treści zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa, jak i uzasadnienia odpowiedzi na skargę wskazuje na to, że zostały także zachowane przywołane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza brak przekroczenia przez ten organ zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu.
W zaskarżonej uchwale Rada Miasta Krakowa niewątpliwie znacznie ograniczyła zagospodarowanie działki skarżącego, jednakże dokonała tego w świetle zasadnych przesłanek. Nie dokonała tego zatem w sposób arbitralny.
Prawo własności nie stanowi bowiem ani prawa absolutnego, ani naczelnej wartości, której należy dawać prymat nad innymi w trakcie procesu sporządzania planu miejscowego. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym, a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych często bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (vide wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127).
W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy należy zatem uznać, że ustalając w planie przeznaczenie nieruchomości skarżącego organ planistyczny miał na uwadze główny cel sporządzania planu, który został wyznaczony przez strategiczny dokument planistyczny gminy, jakim jest Studium.
Odnosząc się w tym miejscu do argumentów skarżącego dotyczących istnienia zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, to Sąd stoi na stanowisku, że nie stanowi to wystarczającego argumentu dla przeznaczenia całej nieruchomości pod zabudowę. Przy sporządzaniu planów nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy oparte o zasadę kontynuacji zabudowy, stosowane przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Sporządzanie planu podejmuje się m.in. w celu ustalenia granicy pomiędzy terenami przeznaczonymi do zabudowy a terenami, które nie powinny być zabudowane i gdzie zasada kontynuacji zabudowy nie powinna być stosowana. Jednocześnie Sąd wskazuje, że prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę może być realizowana niezależnie od ustaleń planu.
W konsekwencji powyższych ustaleń kontrolowany plan w odniesieniu do działki nr [...] nie narusza art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Należy też stwierdzić, że plan nie narusza zasady proporcjonalności. Jak to zostało wykazane powyżej ingerencja planistyczna kontrolowanego organu planistycznego mieści się w ramach prawa i nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego.
Jednocześnie, co zostało uargumentowane powyżej, kontrolowany plan nie narusza art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez rzekome ustalenie dla terenu nieruchomości skarżącego przeznaczenia niezgodnego z przeznaczeniem w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Plan w kontrolowanym zakresie nie naruszył także, wobec argumentacji przedstawionej powyżej, treści art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., gdyż w treści planu organ planistyczny nie nadużył władztwa planistycznego, a jego rozstrzygniecie planistyczne jest, wbrew temu co twierdzi skarżący, uzasadnione względami interesu publicznego przemawiającymi za zgodnym z prawem ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości przez skarżącego.
Wszystkie powyższe rozważania oraz precyzyjne, rzeczowe i zasadne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę legły u podstaw stwierdzenia przez Sąd bezzasadności skargi wniesionej w niniejszej sprawie.
Sąd doszedł do przekonania, że zakres ingerencji gminy w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego w akcie prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów. Wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie kwestionowanego obszaru organ, działając w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dopuścił się naruszenia zasad sporządzania planu. Dlatego też Sąd, nie stwierdziwszy naruszenia art. 28 ust.1, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art.151 p.p.s.a.