II SA/Kr 172/25

II SA/Kr 172/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Kopeć
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 30 ust 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 14 ust 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2017 poz 1121
art 141 ust 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 grudnia 2024 r. znak: WI-I.7840.5.96.2024.JK w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 172/25
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 425/6743/2024 z 2 września 2024 r., znak: AU-01-7.6743.1114.2024.API, wydaną m.in. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez B. S. i M. R. robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności 2,0 m3/d na działkach nr [...] i nr [...] przy ul. H. w K., wskazując przy tym na naruszenie ustaleń:
- planu miejscowego ("W zakresie odprowadzania ścieków oraz wód opadowych ustala się [...] zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków" – § 12 ust. 3 pkt 3 uchwały nr CXIII/3050/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice II", Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2023 r. poz. 4804);
- innych aktów prawa miejscowego ("Na całym obszarze ochronnym zabrania się wprowadzania ścieków do ziemi, w tym pochodzących z nowych przydomowych oczyszczalni ścieków, z wyłączeniem wprowadzania ścieków funkcjonującego w dniu ustanowienia obszaru ochronnego" – § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornika Bogucice, Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2022 r. poz. 8884).
Wojewoda Małopolski decyzją z 10 grudnia 2024 r., znak: WI-I.7840.5.96.2024.JK, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. S. i M. R., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazując przy tym, że jest związany jednoznacznymi postanowieniami aktów prawa miejscowego.
W skardze B. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 Pb oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia planu miejscowego, podczas gdy plan miejscowy jest sprzeczny z aktem wyższego rzędu i ogranicza możliwość korzystania przez właściciela działki z przydomowej oczyszczalni ścieków, dokonując nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego oraz ingerując w ustawowe uprawnienia właścicieli nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi podniosła, że art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. daje jej wybór między zbiornikiem bezodpływowym a przydomową oczyszczalnią ścieków, natomiast plan miejscowy ogranicza ten wybór do tymczasowego (do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej) zastosowania szczelnych bezodpływowych zbiorników.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Małopolskiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa, którą organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez B. S. i M. R. robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej u.p.b.), z której wynika, że zarówno rozpoczęcie, jak i prowadzenie robót budowlanych jest co do zasady możliwe jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1). Od zasady tej istnieją jednak wyjątki określone w art. 29 Prawa budowlanego. Niektóre z nich nie wymagają w ogóle akceptacji organu architektoniczno-budowlanego, odnośnie innych robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę istnieje wymóg dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych w enumeratywnie określonych przypadkach.
Z poszczególnych regulacji art. 30 Prawa budowlanego wynika, że zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 1b). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (ust. 5).
Zgodnie z art. 30 ust. 6 u.p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:
1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;
2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;
3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;
4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5 .
Pod pojęciem "innych przepisów" użytych w cytowanym art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. należy rozumieć regulacje zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego, ograniczające możliwość prowadzenia w danym miejscu budowy. Tymi przepisami bez wątpienia są także akty prawa miejscowego, które po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Kosocice II", przyjęty uchwałą nr CXIII/3050/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r., jak i rozporządzenie Wojewody Małopolskiego z dnia 19 grudnia 2022 r. w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornika Bogucice, są aktami prawa miejscowego, co wynika odpowiednio z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 – według stanu prawnego na dzień podjęcia uchwały przez radę Miasta Krakowa), oraz z art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.).
Podkreślenia przy tym wymaga, że postanowienia planu miejscowego dotyczące zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków (§ 12 ust. 3 pkt 3) wynikają z uwzględnienia istniejących w granicach planu miejscowego (§ 5 ust. 2 pkt. 14 – 16) Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornik Bogucice (zgodnie z dokumentacją zatwierdzoną decyzją Ministra Środowiska z dnia 30 września 2011 r., znak: DGiKGhg-4731-23/6876/44395/11/MJ); obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornika Bogucice - podobszar ochronny A-I; obszaru ochronnego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 451 - Subzbiornika Bogucice - podobszar ochronny B-I.
Zgodnie natomiast z art. 140 pkt. 1 ustawy prawo wodne, na obszarach ochronnych może być zakazane lub ograniczone wykonywanie robót lub czynności, które mogą spowodować trwałe zanieczyszczenie gruntów lub wód, obejmujących takich jak np. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi.
Innymi słowy, zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków zawarty zarówno w planie miejscowym, jak i w rozporządzeniu ustanawiającym strefę ochronną dla zbiornika wód podziemnych nie jest przypadkowy, a wynika z konieczności ochrony przed zanieczyszczeniem wód podziemnych stanowiących rezerwuar wody pitnej.
Wobec takich postanowień aktów prawa miejscowego, organ był zobowiązany wnieść sprzeciw od zgłoszonego zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków.
Sądowi w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę znane są poglądy prezentowane niekiedy w orzecznictwie, zgodnie z którymi "formalna sprzeczność objętego zgłoszeniem zamiaru realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnia organ do zgłoszenia sprzeciwu wobec tego zgłoszenia. Kwestia możliwości zgłoszenia legalnego, tj. zgodnego z obowiązującym prawem sprzeciwu, wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu, mianowicie, czy formalnie sprzeczne z zapisami planu miejscowego zamierzenie inwestycyjne jest dozwolone wprost przepisami rangi wyżej niż tzw. prawo miejscowe. Przewidziany w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) tryb orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego w trybie skarg na uchwały, nie wyklucza możliwości niezastosowania postanowień planu sprzecznych z prawem, w trybie kontroli decyzji administracyjnej. Wniosek taki wynika z nakazu kontroli przez Sąd zgodności decyzji z prawem, a w przypadku sprzeczności norm prawnych, zastosowania obowiązujących w tym zakresie reguł kolizyjnych " (por. np. Wyrok WSA w Krakowie z 28.03.2018 r., II SA/Kr 150/18, LEX nr 2475353.)
Z poglądami tymi Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę się nie zgadza.
Po pierwsze, rolą sadów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym legalność, a zatem działanie zgodne z prawem. Oznacza to, że aby uchylić zaskarżony akt należy wskazać jakie konkretnie przepisy prawa materialnego lub procesowego zostały przez organ naruszone.
Organy administracji publicznej nie są uprawnione do badania aktów prawa miejscowego co do ich zgodności z aktami wyższego rzędu. Jeśli zatem istnieje jasny przepis aktu prawa miejscowego wprowadzający określone zakazy, to organ jest obowiązany go stosować, a to z kolei oznacza, że nie ma podstaw, aby w ramach kontroli sądowej zarzucić naruszenie jakiegokolwiek przepisu w tym zakresie. Istotniejsze jednak jest to, że w systemie prawa istnieje osobna skarga na akt prawa miejscowego, zatem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostaje takim aktem naruszone, nie pozostaje pozbawiony środków ochrony prawnej.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę prezentuje zatem pogląd, zgodnie z którym wykluczona jest możliwości kontroli postanowień aktów prawa miejscowego "przy okazji" kontroli decyzji administracyjnej.
W szczególności w ramach kontroli decyzji administracyjnej sąd nie dysponuje aktami planistycznymi, a rzetelna kontrola legalności aktu prawa miejscowego niejednokrotnie wymaga rozważenia szerszego kontekstu przyjęcia określonych rozwiązań. Doskonałym przykładem takiej sytuacji jest niniejsza sprawa, w której postanowienia planu powiązane są i wynikają z wcześniejszego aktu prawa miejscowego ustanawiającego strefę ochronną dla zbiornika wód podziemnych, a podjęcie obu tych aktów usprawiedliwiona jest koniecznością ochrony istotnego dobra tj. koniecznością ochrony zasobów wodnych, a szerzej: ochroną środowiska.
Nadto taka "rozproszona" kontrola aktów prawa miejscowego prowadzić może zdaniem Sądu do sytuacji, w której różne składy sądów różnie ocenią legalność aktu prawa miejscowego, a skutek tej rozbieżnej oceny będzie taki, że właściciel jednaj nieruchomości nie będzie mógł wybudować np. oczyszczalni ścieków, ale już jego sąsiad inwestycję taką zrealizuje. Takie rozbieżności, choć formalnie dopuszczalne, powinny być minimalizowane, bo nie prowadzą do budowania zaufania obywateli do prawa, wymiaru sprawiedliwości i Państwa. Ponownie podkreślić należy, że są w systemie prawa środki prawne, które umożliwiają inwestorowi kwestionowanie postanowień aktów prawa miejscowego. Wobec powyższego skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.