II SA/KA 2430/02

II SA/Ka 2430/02 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2004-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-10-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Łucja Franiczek
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Sędziowie: NSA Łucja Franiczek WSA Włodzimierz Kubik Protokolant: st.sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2004r. sprawy ze skargi B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia [...] nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] /[...]/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta C. decyzją z dnia [...],. nr [...], wydaną na wniosek M. i L.B., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowo-biurowo-handlowego wraz z garażami na parcelach nr [...] i [...] w C. przy ul. [...].
Od tej decyzji odwołanie wniosła B.B., współwłaściciel sąsiedniej działki nr [...], zarzucając, że realizacja przedmiotowej inwestycji narusza jej usprawiedliwiony interes jako osoby trzeciej, czego organ administracyjny nie uwzględnił. W szczególności nie wyraża zgody na usytuowanie budynku przy granicy działki, w konsekwencji na połączenie z istniejącym budynkiem mieszkalnym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium, powołując się na przepisy art.40 ust.1 i art.43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm./ oraz analizując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] nr [...] /Dz.Urz.Woj. [...] z [...] Nr 10, poz.111/, doszło do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Ustalenie warunków zabudowy nie pozostaje bowiem w kolizji z przepisem planistycznym. W tym postępowaniu organ nie mógł rozstrzygać kwestii zachowania warunków technicznych /w zakresie odległości od innych obiektów, zgody innych osób na realizację zamierzenia inwestycyjnego/, gdyż zagadnienie to stanowić może przedmiot rozważań na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja nie narusza interesów osób trzecich, skoro dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor będzie musiał wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane i określić, że zachowane zostaną odpowiednie odległości między planowanym a sąsiednimi obiektami.
W skardze do Sądu B.B. w oparciu o zarzut naruszenia art.42 ust.1 pkt 1 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.7, art.77 i art.80 k.p.a. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła, że wbrew poglądowi organu, zaskarżona decyzja narusza jej interesy, gdy nie uwzględnia, że właściciele sąsiedniej nieruchomości nie wyrażają zgody na dobudowanie do ich budynku planowanego kompleksu mieszkalno-usługowo-biurowo-handlowego, gdyż spowoduje to połączenie budynków przez wspólną klatkę schodową, a ponadto planowana budowa stanowi naruszenie koniecznej do wykonywania prac remontowych służebności przechodu przez działkę nr [...]. Zaskarżona decyzja nie zawiera postanowień, iż realizacja inwestycji może nastąpić po zakończeniu toczącego się postępowania o wpis do księgi wieczystej służebność gruntowej oraz postępowania cywilnego – wobec braku zgody współwłaścicieli na rozbudowę. Skarżąca zakwestionowała pogląd organu, że ochrona uzasadnionego interesu osób trzecich następuje w postępowaniu o pozwolenie na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Kolegium zauważyło, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania i przepisami szczególnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn w niej zawartych, ale z powodów, które sąd administracyjny nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi wziął pod rozwagę z urzędu, do czego upoważnia przepis art.134 § 1 ustawy z dnia 30 stycznia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./.
Zgodnie z art.40 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz.139 ze zm./, obowiązującej w dacie orzekania przez organy, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /jedynie w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art.13 ust.1, na podstawie przepisów szczególnych/. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art.87 ust.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej kształtuje ład przestrzenny na terenie gminy. Ta funkcja decyzji, tj. zgodność inwestycji z miejscowym przepisem planistycznym, co skądinąd dostrzega Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ma istotne znaczenie, skoro z jednej strony nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu i przepisami prawa /art.43 ustawy/, z drugiej zaś strony – sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami planu powoduje jej nieważność /art.46a ust.1 pkt 1 ustawy/.
Rozważyć więc na wstępie przyjdzie, czy planowane przez inwestorów zamierzenie jest zgodne, jak to przyjęło Kolegium, z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., mającego moc obowiązującą w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji. Działki, na których inwestorzy zaplanowali budowę obiektów, położone są w terenie objętym trzema jednostkami strukturalnymi : B 2 M, U –"Tereny mieszkalnictwa i usług podstawowych", B 2.2 MN.- "Adaptowane, z planowanym uzupełnieniem, tereny mieszkalnictwa w zabudowie wielorodzinnej /do 5-ciu kondygnacji/ i jednorodzinnej" oraz B 60 Zo – "Tereny ulic zbiorczych obszarowych". Zapisy w części tekstowej planu w jednostkach o wskazanych symbolach precyzują przeznaczenie tego terenu. Pomijając fragment odnoszący się do strefy komunikacji, analiza części tekstowej prowadzi do wniosku, że działki inwestorów położone są w terenie, gdzie wiodącą funkcją i to w równej mierze jest mieszkalnictwo, zarówno w zabudowie jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej, oraz usługi, aczkolwiek wyłącznie o charakterze podstawowym. Innymi słowy, wykluczona jest możliwość realizacji na tym terenie obiektu, którego sposobu użytkowania nie można byłoby zaliczyć do "usług podstawowych".
Użyty przez uchwałodawcę w tekście planu zwrot "usługa podstawowa" nie został zdefiniowany, nie jest to również zwrot prawny pojawiający się w przepisach szczególnych. Wymagało to zatem przeprowadzenia analizy, stosując różne metody wykładni, głównie na płaszczyźnie celowościowej i funkcjonalnej, a swemu stanowisku należało dać wyraz w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Temu istotnemu zagadnieniu nie poświęciły uwagi organy administracyjne, a brak rozważań w omawianym zakresie w powiązaniu z niezwykle ogólnym i lapidarnym oznaczeniem inwestycji we wniosku, w praktyce uniemożliwia dokonanie właściwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Zauważyć przyjdzie, że inwestorzy we wniosku wskazali, że planują budowę "budynku mieszkalno-usługowo-biurowo-handlowego wraz z garażami" o kubaturze
[...] m3 [...]. Umknęło organom, że tak ogólnie oznaczona inwestycja – poza funkcją mieszkaniową – nie pozwalała na określenie charakteru zamierzonej funkcji usługowej i handlowej. Co więcej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane /Dz.U.z 2003r. Nr 207, poz.2016 ze zm./ mogłyby pojawiać się wątpliwości co do przeznaczenia części usługowej i handlowej obiektu, w stosunku do którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest niedopuszczalne. Należy przy tym mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy terenu przesądza o ukształtowaniu inwestycji z punktu widzenia planu miejscowego w sposób wiążący tak projektanta, jak i organ administracji architektoniczno - budowlanej /por.art.47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art.35 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane/. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rzeczą organu było wezwanie inwestorów /wnioskodawców/ do usunięcia braku wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w trybie art.64 § 2 k.p.a. w związku z art.41 ust.2 pkt 2 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez dokładne oznaczenie funkcji usługowej i handlowej projektowanego obiektu, co następnie umożliwiłoby dokonanie konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z planem.
Całokształt powyższych rozważań skłania do konkluzji, iż z przytoczonych powodów zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie mogą się ostać w obrocie prawnym. Naruszenie przez organy proceduralnych norm art.7 , art.80 i art.107 § 3 kpa oraz art.64 § 2 kpa w zw. z art.41 ust.2 pkt 2 i 4 powołanej na wstępie ustawy przez niezastosowanie tych przepisów, zdaniem Sądu, mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Stwarza to podstawę do uchylenia tych decyzji na moc art.145 §1 pkt 1 lit.c/ ustawy z dnia 30 stycznia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./ i orzeczenia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości. Rozstrzygnięcie oparte o przepis art.152 cytowanej ustawy utraci moc z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia.
Uchylenie kontrolowanych decyzji ze wskazanych przyczyn zwalnia Sąd od obowiązku ustosunkowania się do podniesionych w skardze dalszych zarzutów. Tym niemniej Sąd przychyla się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż szeroko nawet pojmowana ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta szczegółowymi rozwiązaniami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego, np. dotyczących zachowania wymagań techniczno-budowlanych.
Wobec uwzględnienia skargi o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
S/G