II SA/Kr 171/08

II SA/Kr 171/08 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2008-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-03-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Izabela Dobosz
Janusz Kasprzycki
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 919/08 - Wyrok NSA z 2008-10-31
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
art. 40 ust. 3
Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Izabela Dobosz AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste skargę oddala.
Uzasadnienie
"[...]" S.A. z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...]1995 r. w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod działalność handlową, usługową, gospodarczą w wysokości 20% ceny, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz proceduralnego, tj.
- art. 7, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady poprawnej legislacji, będącej integralną częścią zasady praworządności, zasady równości podmiotów wobec prawa oraz zasady równej dla wszystkich ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych,
- art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez wydanie aktu prawa miejscowego sprzecznego z przepisami prawa,
- art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu w wysokości 20% ceny nieruchomości,
- art. 2 ust. w zw. z art. 13 pkt 2 oraz art. 28b ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) poprzez nieopublikowanie w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym oraz na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej Gminy [...] aktu prawa miejscowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że firma pod nazwą "[...]" S.A. z siedzibą w [...] przy ul. [...] jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...] ha obr. [...], objętej księgą wieczystą Nr [...]
Uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] 1995r. w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu stanowi w ocenie strony skarżącej naruszenie konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, ponieważ w sposób dowolny kształtuje wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, co stanowi niewątpliwie naruszenie obowiązującego prawa. Podniesiono, że ustawodawca zezwalając organom gminy na pobieranie opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów wykorzystywanych na określony cel wskazał granice, w jakich może nastąpić ustalenie tej opłaty (tj. w wysokości 0,3 %, 1% i 3% ceny), umożliwił jednocześnie zastosowanie podwyższonej stawki opłaty rocznej w odniesieniu do gruntu obciążonego stawką 3%.
W ocenie skarżącego podwyższenie, jak i obniżka stawki opłaty rocznej nie mogą abstrahować od funkcji, jaką ustawodawca przypisał temu instrumentowi prawnemu. Opłata roczna stanowi swoisty rodzaj czynszu dla właściciela za korzystanie z jego własności, a obowiązek jej wnoszenia wynika z potrzeby zapewnienia właścicielowi godziwego wynagrodzenia, a nie zapłaty całej ceny nieruchomości w stosunkowo krótkim czasie. Wprawdzie obowiązujący w dacie wydania uchwały przepis art. 40 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy nie zakreślał górnej granicy dla podwyższenia opłaty rocznej w drodze uchwały rady gminy, niemniej jednak należy mieć na względzie całokształt przepisów o użytkowaniu wieczystym, cenie gruntu i opłatach. Skoro ustawodawca określił wysokość pierwszej opłaty za oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w wysokości od 15% do 25% ceny, to wysokość podwyższonej opłaty rocznej nie powinna przekraczać progu 15%, bowiem zaciera to różnicę między opłatą roczną, jako świadczeniem okresowym, a pierwszą opłatą.
Strona skarżąca podnosi, że dopuszczalne wyjątkowo na podstawie uchwały rady gminy podwyższenie opłaty powinno być odpowiednio miarkowane i w sposób rażący nie może odbiegać od najwyższego poziomu opłaty, jaki określa ustawa, tymczasem 20% stawka podwyższonej opłaty przeszło 6-krotnie przewyższa najwyższą wysokość stawki opłaty rocznej, określonej przez ustawodawcę na poziomie 3%.
Podwyższenie opłaty rocznej w wysokości 20% ceny stanowi również w ocenie strony skarżącej naruszenie zasady równego traktowania przez władze publiczne podmiotów znajdujących w tej samej sytuacji prawnej, co prowadzi do dyskryminacji w życiu gospodarczym bez jakiejkolwiek prawnie uzasadnionej przyczyny. Użytkownicy wieczyści, prowadzący działalność gospodarczą i korzystający z gruntów obciążonych 3% stawką opłaty rocznej pozostają niewątpliwie w konkurencyjnej ekonomicznie pozycji w stosunku do analogicznych podmiotów, zobowiązanych do uiszczania opłat rocznych w wysokości 20%. Ma to wpływ na bieżącą płynność finansową przedsiębiorcy, powodując konieczność tworzenia wysokich rezerw na zapłatę podwyższonej stawki, która w każdej chwili może być wypowiedziana, na skutek wzrostu wartości nieruchomości.
Wskazano w skardze, iż celem opłat rocznych jest równomierne rozłożenie spłaty przez cały okres użytkowania wieczystego, zatem jej wysokość powinna pozostawać w rozsądnej relacji do wartości nieruchomości. Stawka opłaty rocznej w wysokości 20% ceny ustalona powołaną uchwałą niewątpliwie nie spełnia tych kryteriów i prowadzi do stwierdzenia, że właściciel tej nieruchomości pozyskuje w krótkim okresie kwotę odpowiadającą wartości tego gruntu. Analiza dostępnych na stronach BlP jednostek samorządu terytorialnego przepisów prawa miejscowego, dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste pozwala na stwierdzenie, iż wysokość podwyższonej stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntów stanowiących własność Gminy [...] stanowczo odbiega od wysokości tych opłat w innych gminach, znajdujących się na terenie [...]
Strona skarżąca wskazuje także, że użytkowanie wieczyste jako prawo majątkowe podlega ochronie prawnej, przewidzianej przez przepisy rangi konstytucyjnej i ustawowej. Użytkownik wieczysty powinien mieć możliwość swobodnego korzystania, pobierania pożytków z nieruchomości i rozporządzania przysługującym mu prawem. Tymczasem podwyższona do poziomu 20% ceny stawka opłaty rocznej, która stanowi de facto ukrytą spłatę należności za nabycie prawa własności, prowadzi do ograniczenia użytkownika wieczystego w swobodnym wykonywaniu przysługujących mu uprawnień, na przykład ograniczając go w istotny sposób w możliwości pozyskania pożytków cywilnych, w tym czynszu dzierżawnego, w wysokość, którego musi zostać wkalkulowana podwyższona stawka opłaty rocznej. Jednocześnie tak drastycznie wysoka stawka opłaty rocznej praktycznie uniemożliwia rynkowy obrót prawem użytkowania wieczystego takiego gruntu. Potencjalni nabywcy prawa użytkowania wieczystego, zainteresowani prowadzeniem działalności gospodarczo-usługowej na terenie Gminy [...] mogą odstąpić od zamiaru nabycia tego prawa, stwierdzając, iż prowadzenie tej działalności możliwe będzie w porównywalnej lokalizacji na gruncie obciążonym stawką 3%. Wszystkie wspomniane wyżej ograniczenia prowadzą skarżącą do wniosku, iż w przypadku wyżej powołanej uchwały mamy do czynienia z naruszeniem zasady równej dla wszystkich ochrony użytkowania wieczystego jako prawa majątkowego.
Jednocześnie wskazano w skardze, że postanowienia powyższej uchwały stoją w sprzeczności z zarówno poprzednio, jak i obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującymi sposób ustalania opłaty rocznej.
Art. 40 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uzależniał stawkę opłaty rocznej od celu, na jaki nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste, natomiast zapisy uchwały Gminy [...] przy ustalaniu podwyższonej opłaty powołują się na przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, iż każda uchwała jednostki samorządu terytorialnego, w tym wyżej powołana, jako akt rangi podustawowej, musi być zgodna z przepisami nadrzędnymi. Rada Gminy [...], przy podejmowaniu uchwały z 1995 r. naruszyła delegację ustawową.
Wskazano w skardze również, że ustawodawca nie odszedł od poprzednich zasad ustalania wysokości stawki opłaty rocznej, pozostawiając analogiczne rozwiązania w obecnie obowiązujących przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 76 ust. 1 powołanej ustawy. Rada Gminy [...] pozostawiając w niezmienionym brzmieniu przepisy przedmiotowej uchwały niewątpliwie narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Jednocześnie uchwale Rady Gminy [...] z dnia [...] 1995 r. zarzucono naruszenie przepisów proceduralnych dotyczących zasad promulgacji aktów prawa miejscowego.
Wskazano, że zgodnie z § 2 powołanej uchwały wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Tymczasem do wejścia w życie uchwały, w świetle art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95) niezbędne było jej ogłoszenie. Zasady publikacji aktów prawa miejscowego określa obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów nonnatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449). Uchwała Rady Gminy [...] mimo że ma charakter aktu prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Mimo to wspomniana uchwała nie została opublikowana w urzędowym publikatorze i nie jest dostępna na stronach internetowych Biuletynu Infonnacji Publicznej Gminy [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddaleni skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w szczególności zasady równej dla wszystkich ochrony prawa użytkowania wieczystego jako prawa majątkowego, jak również w zakresie równego traktowania podmiotów przez władze publiczne. Zaskarżona uchwała dotyczy bowiem wszystkich podmiotów, będących użytkownikami wieczystymi gruntów na terenie Gminy [...]. Jako akt o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a więc norma powszechnie obowiązująca, stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowym argumentem przemawiającym za zgodnością z prawem zaskarżonej uchwały jest okoliczność, że uchwała ta wskutek przekazania w dniu [...] 1995 roku do Wojewody [...] była przedmiotem badania i czynności nadzorczych Wojewody. Nie została stwierdzona jej nieważność, czy naruszenie prawa.
Rada Gminy [...] podnosi, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej jakoby podwyższenie opłaty za użytkowanie mogło ograniczać użytkownika w korzystaniu przez niego z przysługujących mu uprawnień. Zaskarżona uchwała nie dotyczy materii uprawnień użytkownika wieczystego w zakresie pobierania pożytków cywilnych z tego prawa, leży to wyłącznie w gestii użytkownika wieczystego. Strona skarżąca zawierając umowę sprzedaży, mocą której stała się użytkownikiem wieczystym miała świadomość obowiązującej wysokości stawki opłaty, a zatem miała wiedzę na temat ciężarów ją obciążających w tym zakresie.
Rada Gminy uznała zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako nieuzasadniony. Podniesiono, że w dacie wydawania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991, nr 30, poz. 127), która w art. 40 ust. 3 określała, że: "wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu nie zabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1 wynosi 3% ceny ustalonej na podstawie art. 39. Stawka procentowa opłaty może ulec podwyższeniu w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy". Na tej podstawie Rada Gminy [...] uchwaliła wysokość stawki opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, jak również podjęła zaskarżoną uchwałę zmieniającą tą opłatę.
Tym samym zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nie mogła naruszać przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem ustawa ta jeszcze nie obowiązywała.
Podkreślono, że jedynie w zakresie pierwszego zdania art. 76 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powtarza regulację poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dodatkowo Rada Gminy zaznaczyła, że art. 241 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w rozdziale poświęconym przepisom przejściowym) jest normą dostosowawczą w zakresie wysokości stawek z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste. Wysokość stawek procentowych opłaty wymierzonej od wartości nieruchomości w poprzednim i obecnym stanie prawnym jest różna i dlatego ustawodawca zobowiązał właściwe organy do ich ujednolicenia. Stawki ustalone przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli przed dniem 1 stycznia 1998 roku) ulegają aktualizacji z mocy ustawy w wysokości określonej w art. 72 ustawy. Jednakże nie ulegają aktualizacji opłaty roczne ustalone przed wejściem w życie ustawy na poziomie powyżej 3% wartości nieruchomości, co ma miejsce w omawianej sytuacji faktycznej
Rada Gminy [...] odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 roku o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów na wstępie podkreśliła, że akt ten nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej uchwały, a zatem zaskarżona uchwała nie mogła naruszać przepisów uchwalonych praktycznie po upływie 5 lat od daty jej podjęcia.
W dacie podjęcia uchwały jej promulgacja była dokonywana na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 1996 r. Nr 13 poz. 74 ze zmianami), w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r.: "przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego". W myśl art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej uchwały przewidywał, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych przepisami gminnymi.
Podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 40 ust. 3 nieobowiązującej już ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. 1991, nr 30, poz. 127): "Wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu nie zabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1 wynosi 3% ceny ustalonej na podstawie art. 39. Stawka procentowa opłaty może ulec podwyższeniu w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy".
Przepis ten upoważnił Radę Gminy do wydania uchwały, stanowiącej przepis powszechnie obowiązujący na terenie danej gminy czyli przepis gminny. Norma ustalająca dla nieokreślonej liczby mieszkańców gminy wysokość stawki procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma charakter generalny i abstrakcyjny, a więc jest normą powszechnie obowiązującą, stanowi podstawę do ustalenia obowiązków obywateli w drodze decyzji administracyjnej.
Wymóg przewidziany tym przepisem został spełniony przez późniejsze podanie uchwały do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy.
Dodatkowo zwrócono uwagę, że w akcie notarialnym [...] stanowiącym umowę sprzedaży użytkowania wieczystego pomiędzy Gminną Spółdzielnią "Samopomoc Chłopska w [...]" a spółką "[...]" S.A. w punkcie [...] aktu spółka "[...]" S.A. zobowiązała się do zapłaty opłaty rocznej przez czas trwania użytkowania wieczystego. A zatem wzywający miał świadomość i wiedzę na temat stawki opłaty rocznej z tego tytułu.
Podniesiono wreszcie, że regulacja art. 40 ust. 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wskazywała żadnej górnej granicy, która decydowałaby o wysokości stawki. Wójt Gminy w zakresie gruntów stanowiących własność gminy działał tu w ramach uznania administracyjnego. A zatem, jeżeli stawka opłaty rocznej została zmieniona z 3 % na 20 % to należy uznać, że została naliczona w granicach prawa. Dodatkowo kolejny raz zaznaczono, że w przedmiocie tym podjęte zostały działania nadzorcze Wojewody, w których to nie stwierdzono nieważności uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).
Skarga została złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, a zatem mieści się w zakresie uchwał z zakresu administracji publicznej. Odpowiada bowiem istocie aktu prawa miejscowego jako aktu prawa powszechnie obowiązującego. Jest aktem o charakterze generalnym, powszechnie obowiązującym na terenie całej jednostki samorządu terytorialnego, której dotyczy i stanowi o prawach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów prawa. Innymi słowy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, stanowi formę działania organu stanowiącego (lub wyjątkowo innego organu właściwego), której wynikiem jest wiążący akt woli podjęty w trakcie posiedzenia (sesji), w drodze głosowania, zmierzający do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym (regionalnym), oparty na ustawowym upoważnieniu i należycie ogłoszony (zob.: D. Dąbek Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003 str. 256).
Ze względu na charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego, mimo że odnosi się istniejących lub kształtowanych stosunków cywilnoprawnych. Warto na marginesie zasygnalizować, że zaskarżona uchwała dotyczy niewątpliwie stosunku cywilnoprawnego użytkowania wieczystego. Kwalifikacji działań organów administracji w zakresie podwyższania stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 8 stycznia 2007 r., I FPS 1/2006, publ.: Lex 221560. Uchwała ta zapadła wprawdzie w związku z wątpliwościami w stosowaniu prawa w odniesieniu m.in. do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednakże pogląd w niej wyrażony ma charakter uniwersalny odnoszący się do kwalifikacji istoty działań organów administracji w kwestii podwyższania stawek procentowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego. NSA w cyt. uchwale stwierdził, że "działania organów państwa, związane z oddaniem w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków, z czym wiąże się uiszczanie przez użytkowników wieczystych opłat ustalanych na podstawie zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie mają charakteru działań podejmowanych przez te organy w sferze prawa publicznego. Tej konstatacji nie może zmienić okoliczność, że w okresie transformacji do uwłaszczania państwowych i samorządowych osób prawnych wykorzystywano instrumenty administracyjnoprawne w postaci decyzji administracyjnych stwierdzających nabycie z mocy ustawy przez takie podmioty prawa użytkowania wieczystego. (...) Bez względu na sposób powstania użytkowania wieczystego (z mocy prawa, potwierdzony deklaratoryjną decyzją właściwego organu administracji publicznej czy też w drodze umowy zawartej z użytkownikiem wieczystym) obowiązek uiszczenia opłaty obciąża użytkownika wieczystego. Opłaty te są zobowiązaniami cywilnoprawnymi uiszczanymi bez wezwania na rzecz właściciela gruntu, a do ich zmiany mają zastosowanie zasady cywilnoprawne (...), w takich sprawach organy administracji publicznej nie wykonują swoich kompetencji w sferze imperium (...) występują natomiast w sferze dominium". Warto podkreślić, że w cytowanej uchwale NSA prezentowany pogląd ma charakter ogólny, a tylko jednym z kilku argumentów, na które powołuje się NSA jest regulacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przy czym NSA wskazuje, że do zmiany opłat mają zastosowanie zasady cywilnoprawne, nie określając katalogu tych zasad, a jedynie sygnalizując, że chodzi "w szczególności" o zasady wynikające z art. 78-81 omawianej tu ustawy. W przepisach tych kompetencje do orzekania w tego rodzaju sprawach powierzono organom administracji publicznej, tj. samorządowym kolegiom odwoławczym, mimo że sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Również zatem o administracyjnym charakterze sprawy nie może przesądzać fakt, że kompetencje w zakresie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy powierzono radom gminy. Warto zauważyć, że stanowiący podstawę zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ma również odpowiednik w analizowanej przez NSA ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 76 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że "stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być podwyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procentowej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste".
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że niewątpliwie strona skarżąca dopełniła również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwano bowiem Radę Gminy [...] pismem z dnia [...] 2007 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...] - [...] 2007 r.) do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] 1995 r. w sprawie podwyższenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu przeznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego gminy pod działalność handlową, usługową, gospodarczą w wysokości 20% ceny.
Odpowiedź Rady Gminy [...] na powyższe wezwanie została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] 2008 r.
Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu.
Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną.
Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania.
Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...] z dnia [...] 1995 r. pismem z dnia [...] 2007 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] 2007 r. Zaznaczyć należy, że urząd gminy rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski).
Rada Gminy [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia [...] listopada 2007 r., tj. do dnia [...] stycznia 2008 r., albowiem uchwała [...] z dnia [...] 2007 r. w sprawie wezwania Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie uchwały nr [...] z dnia [...] 1995 r. została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] 2008 r., jednak stwierdzić należy, że ostatnim dniem sześćdziesięciodniowego terminu, tj. dzień [...] stycznia 2008 r. był dzień ustawowo wolny od pracy, tj. niedziela.
Zgodnie z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się "przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Nie jest to odesłanie mające charakter odesłania do stosowania w sposób odpowiedni przepisów k.p.a., lecz odesłanie wprost, co oznacza, że w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się na pewno przepisy Rozdziału 7 Działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Wątpliwe jest, czy pozostałe przepisy k.p.a. dotyczące terminów mają zastosowanie w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, tj. przepisy Rozdziału 10 Działu I K.p.a. dotyczącego terminów, w tym art. 57 § 1-4 k.p.a. regulującego zasady obliczania terminów. Można bowiem stanąć na stanowisku, że gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było odesłanie do innych przepisów w k.p.a. niż tylko dotyczących terminów załatwienia spraw, dokonałby tego tak, jak to uczynił w art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc o odpowiednim stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Ustawa o samorządzie gminnym, podobnie jak szereg innych ustaw administracyjnoprawnych nie zawiera żadnych przepisów w zakresie liczenia terminów załatwiania spraw. Ustawa o samorządzie gminnym, ani kodeks postępowania administracyjnego (nie tylko w zakresie odesłania z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym) nie zawierają także podstawy prawnej do odwoływania się w zakresie liczenia terminów załatwiania spraw przez organy administracji do przepisów kodeksu cywilnego, jak to czyni obowiązujący w postępowaniu sądowoadministracyjnym art. 83 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jest to niewątpliwa luka w obowiązującym prawie, która mogłaby skutkować przyjęciem tezy, że sześćdziesięciodniowy termin na doręczenie odpowiedzi na wezwanie kończy swój bieg zawsze z upływem ostatniego dnia tego terminu niezależnie od tego czy jest to dzień ustawowo wolny od pracy. W sytuacji, gdy organ doręczy odpowiedź na wezwanie przed upływem tego terminu, to od dnia doręczenia odpowiedzi rozpoczyna się trzydziestodniowy termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego, natomiast w sytuacji, gdy odpowiedź została doręczona po upływie sześćdziesięciodniowego terminu, termin do złożenia skargi to termin sześćdziesięciodniowy od dnia wniesienia wezwania.
W ocenie sądu jednakże wątpliwości interpretacyjne obowiązującego prawa nie mogą skutkować zamknięciem skarżącemu drogi do sądu. Dlatego też należy dokonać wykładni na korzyść skarżącego i przyjąć, iż ze względu na to, że ostatni dzień sześćdziesięciodniowego terminu liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego upływał w dniu ustawowo wolnym od pracy, skarga w niniejszej sprawie złożona do sądu administracyjnego na dzienniku podawczym Urzędu Gminy [...] w dniu lutego 2008 r. została wniesiono z zachowaniem terminu.
Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932).
Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.jedn.: Dz. U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 z późn. zm.), zgodnie z którym "wysokość opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste lub zarząd gruntu nie zabudowanego lub zabudowanego nie wymienionego w ust. 1 wynosi 3% ceny ustalonej na podstawie art. 39. Stawka procentowa opłaty może ulec podwyższeniu w drodze zarządzenia wojewody w odniesieniu do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwały rady gminy w odniesieniu do gruntów stanowiących własność gminy".
Tak skonstruowane upoważnienie ustawowe nie przewidujące żadnych przesłanek podwyższenia stawek opłaty procentowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu jest w ocenie sądu upoważnieniem wadliwym. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest jednak działalność ustawodawcy, lecz działalność administracji publicznej. Ponadto w niniejszej sprawie chodzi o ustawę, która już nie obowiązuje.
W takim stanie rzeczy skontrolowanie zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek określonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym byłoby możliwe wyłącznie wtedy, gdyby znane były motywy działania organu wyrażone w uzasadnieniu uchwały, chociaż i wówczas ustalenie przekroczenia przez organ uchwałodawczy granic tak ogólnie sformułowanego upoważnienia ustawowego byłoby znacznie utrudnione. Obowiązujące w chwili podejmowania zaskarżonej decyzji przepisy prawa nie przewidywały jednak obowiązku organów stanowiących prawo miejscowe uzasadniania podejmowanych uchwał. Niewątpliwie ten stan rzeczy należy ocenić negatywnie. Nie można jednak z tego powodu postawić Radzie Gminy [...] zarzutu działania niezgodnego z prawem. W doktrynie podejmowane są próby wyprowadzania obowiązku uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które - sprawując kontrolę - muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji" (por.: M. Stahl: Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, rok II, nr 6 (9), 2006, s. 45). W ocenie sądu argumentacja powyższa wykazuje jedynie istotną lukę ustawową w zakresie obowiązku uzasadniania uchwał, nie uzasadnia natomiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji braku podstawy prawnej obowiązku sporządzania jej uzasadnienia. W tym stanie rzeczy nawet zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej w zakresie wskazującym na znaczną wysokość uchwalonej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego gruntu nie może skutkować wyeliminowaniem tej uchwały z obrotu prawnego skoro Rada Gminy [...] nie przekroczyła granic upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym mogła podwyższyć stawkę procentową tej opłaty, a ustawodawca nie przewidział żadnych kryteriów, jakimi powinna była się kierować .
Wobec powyższego przedmiotową skargę "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] 1995 r. należało oddalić mając na uwadze treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.