II SA/Kr 169/23

II SA/Kr 169/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 d
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 138 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r. znak SKO.ZP/415/561/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 2.661,00 zł (dwa tysiące sześćset sześćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
E. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/561/2022, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 października 2022 r. nr AU-2-1/6851/10/2022 o wymierzeniu Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...]).
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 19 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał, na podstawie art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r. poz. 2000) w związku z § 9 ust. 1 pkt 1a uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. U. Województwa Małopolskiego z 2020 r., poz. 1984) decyzję nr AU-02-1/6851/10/2022 decyzję, którą wymierzył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/561/2022 utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołano stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. Wskazano w szczególności, że w dniu 6 września 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta K. stwierdził, że na budynku przy ulicy [...] w K. (elewacje: południowa i zachodnia) zlokalizowanym na działce nr [...] obr.[...] w K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z zapisami uchwały krajobrazowej. Na przedmiotowym nośniku reklamowym oprócz treści reklamowej zajmującej ok. 50% powierzchni nośnika nadrukowano napisy po jednym na każdą z elewacji (elewacje: południowa i zachodnia) cyt. "reklama stanowi 50% powierzchni siatki zabezpieczającej, w związku z robotami budowlanymi w okresie do 12 miesięcy".
Organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w I Strefie, zgodnie z granicami wyznaczonymi w § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały, oraz zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały krajobrazowej. Pracownik organu dokonał pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustalił, iż jej powierzchnia wynosi 457,67 m2. Nawiązując do treści § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 uchwały podniesiono, że sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budo walnych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach hakach wbitych w elewację budynku.
Nadmieniono, iż w dniu 10 sierpnia 2022 r. firma [...] Sp. z o.o. złożyła do organu wniosek w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ulicy [...] w zakresie wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków; a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego. W złożonym wniosku Inwestor poinformował ponadto, ze ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera. W odpowiedzi organ decyzją nr AU-740/6743/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych ww. robót budowlanych uzasadniając swoje stanowisko niezgodnością planowanych robót w zakresie instalacji banera reklamowego z przepisami uchwal krajobrazowej. Kwestia czy ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie - przekraczała 50% powierzchni banera nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie wobec niespełnienia warunku sytuowania nośnika reklamowego na rusztowaniu budowlanym.
W związku z powyższym w dniu 6 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z przepisami uchwały.
W dniu 7 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję Nr AU1/6851/6/2022 wymierzającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężna wysokości [...] oraz nakładającą na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z zapisami uchwały Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ogrodzeń".
W dniu 14 października 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że przedmiotowa tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczona na budynku przy ulicy [...] w K. (elewacje: południowa i zachodnia) zlokalizowanym na działce nr [...] obr[...] w K. została usunięta.
W związku z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wskazało, że zgodnie z art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Stosownie do 37a ust. 4 u.p.z.p. uchwała taka jest aktem prawa miejscowego. Uchwałą Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. Rada Miasta Krakowa ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie § 27 Uchwały weszła ona w życie po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dniem 1 lipca 2020 r.
Zgodnie z § 25 ust. 1 Uchwały - zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały. Z kolei w świetle ust. 2 - tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
W myśl natomiast art. 37d ust. 1 u.p.z.p. podmiot, który umieścił tablicę reklamową, urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Dalej Kolegium stwierdziło, że w dniu 6 września 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na budynku przy ulicy [...] w K. (elewacje: południowa i zachodnia) zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w K. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z zapisami uchwały krajobrazowej. Na przedmiotowym nośniku reklamowym oprócz treści reklamowej zajmującej ok. 50% powierzchni nośnika nadrukowano napisy po jednym na każdą z elewacji (elewacje: południowa i zachodnia) cyt. "reklama stanowi 50% powierzchni siatki zabezpieczającej, w związku z robotami budowlanymi w okresie do 12 miesięcy". Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w I Strefie, zgodnie z granicami wyznaczonymi w § 5 ust. 1 pkt. 1 uchwały, oraz zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały krajobrazowej. Dokonano pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustalono, iż jej powierzchnia wynosi 457,67 m2. Zwrócono przy tym uwagę, że baner reklamowy stanowi kategorię tablicy reklamowej, o czym stanowi art. 2 pkt 16b) u.p.z.p.
Następnie organ odwoławczy przywołał treść § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały oraz § 10 ust. 1 uchwały i wskazał, że co do zasady trafnie wywiódł Organ I instancji, że w świetle powyższych przepisów sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie.
W ocenie organu odwoławczego zarzuty strony skarżącej podniesione w odwołaniu, a w szczególności co do braku dokonania subsumcji § 10 ust. 1 Uchwały przez organ I instancji nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku, co już wyklucza zaistnienie przesłanki wymienionej w § 9 Uchwały. Z kolei w rozpatrywanym przypadku brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania regulacji § 10 Uchwały, do którego Organ I instancji również się ustosunkował. Kwestię tę organ odwoławczy uzupełnił, wskazując, po pierwsze, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. firma [...] Sp. z o.o. złożyła do organu zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku przy ulicy [...] w zakresie wymiany stolarki okiennej wraz z naprawą ościeży, naprawy tynków; a także zainstalowaniu siatki ochronnej z nadrukiem w formie podświetlanego banera reklamowego. W złożonym wniosku Inwestor poinformował ponadto, że ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera. W odpowiedzi Organ decyzją nr AU-740/6743/2022 z dnia 26 sierpnia 2022 r. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych ww. robót budowlanych uzasadniając swoje stanowisko niezgodnością planowanych robót w zakresie instalacji banera reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej. Podkreślono, że w związku z decyzją o sprzeciwie Strona skarżąca nie legitymuje się zatem uprawnieniem uzyskanym w świetle przepisów Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych, w które uzasadniałyby zastosowanie regulacji §10 ust. 1 Uchwały. Trafnie zwrócił uwagę Organ I instancji, że negatywne stanowisko organu co do możliwości umieszczenia banera reklamowego (również z ekspozycją reklamy nieprzekraczającą 50% powierzchni banera) było znane Spółce przed instalacją przedmiotowej tablicy reklamowej w formie baneru na budynku przy ulicy [...]. Kwestia czy ekspozycja reklamy na planowanym banerze reklamowym nie będzie przekraczała 50% powierzchni banera nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie wobec niespełnienia warunku sytuowania nośnika reklamowego na rusztowaniu budowlanym.
Mając na uwadze podniesioną w odwołaniu argumentację dotyczącą prowadzenia awaryjnych robót budowlanych, Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego - pod pojęciem robót budowlanych - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiel budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud). Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały odsyła do kategorii budowlanych w znaczeniu prawnym definiowanym treścią regulacji Prawa budowlanego, a nie jakichkolwiek prac budowlanych, które mogłyby być wykonywane na nieruchomości. Prace awaryjne, o których mowa odwołaniu, jak również roboty zabezpieczające nie należą do kategorii budowlanych w znaczeniu prawnym reglamentowanych regulacją Prawa budowlanego. Inna wykładnia regulacji § 10 Uchwały czyniłaby normę wskazaną w tym przepisie za niespójną z obowiązującym porządkiem prawnym, a przeciwne rozumowanie powyższego przepisu powodowałaby, że w zasadzie jakiekolwiek prace budowlane inne niż roboty budowlane w ramach obiektu uzasadniałyby w istocie niczym nieograniczone sytuowanie banerów na elewacjach budynków. Obydwa przepisy powinny być interpretowane łącznie, a poza tym roboty budowlane wskazane w § 9 i § 10 Uchwały to nie prace awaryjne wykonywane przez właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcę obiektu budowlanego. Na marginesie zauważono, że Strona skarżąca nie należy do jakiejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii, a tylko te podmioty są adresatami praw i obowiązków względem obiektów budowlanych regulowanych przepisami Prawa budowlanego.
Kolegium stwierdziło, że stan faktyczny jest bezsporny. Strona skarżąca nie wystąpiła na przedmiotowej nieruchomości o pozwolenie na budowę lub wykonywanie innych robót budowlanych, jak również nie dokonała skutecznie zgłoszenia budowy lub robót organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Poinformowanie organu nadzoru budowlanego pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. o przeprowadzeniu robót budowlanych awaryjnych nie sprawia, że Spółka uzyskała uprawnienie, o którym mowa w §10 Uchwały.
W związku z tym, zdaniem Kolegium, konkluzja Organu I instancji, który w sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania regulacji § 9 oraz § 10 Uchwały jest prawidłowa. Strona skarżąca zwraca uwagę, że przy zastosowaniu normy wynikającej z treści §10 Uchwały bez znaczenia pozostają gabaryty, standardy jakościowe oraz sposób zamocowania banneru. Podniesione okoliczności pozostają jednak bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ dokonane poza trybami formalnoprawnymi "zgłoszenie" Organowi nadzoru budowlanemu "robót budowlanych - awaryjnych" robót w postaci - jak wskazano - pilnej wymiany luźnych skorodowanych opierzeni blacharskich attyki na całym dachu, pilnej wymiany skorodowanych i nieszczelnych parapetów ze względu na zły stan techniczny oraz pilnej wymiany zdeformowanej stolarki okiennej ze względu na duże nieszczelności powodujące utratę energii cieplnej, to w istocie bieżąca konserwacja budynku. Jeśli bowiem Strona skarżąca rzeczywiście zamierzała przeprowadzić remont obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, powinna dokonać skutecznego zgłoszenia takich robót organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że uzasadnionym jest pogląd, że realizacja przedmiotowego baneru jest sprzeczna z treścią Uchwały krajobrazowej, co stanowiło przesłankę do podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa działań na podstawie art. 37d ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym w dniu 6 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z przepisami uchwały.
Wskazano, że w orzecznictwie i nauce zgodnie przyjęto, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organa, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem Organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może być uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok łódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21).
Zauważono jednocześnie, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa “umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencja ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie zapisów uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca me dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwe obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., prowadziłoby do sytuacji, mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa! urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako eh krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę w danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania krajobrazowej (por. WSA w Gdańsku w cyt. wyżej wyroku z dnia 8 września 2021 r., II SA/Gd 225/21).
Ponadto, Kolegium podniosło, że wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając kary nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednak w ocenie organu odwoławczego "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten więc odnosi się także do § 25 Uchwały krajobrazowej, który przewiduje, że zawarte w uchwale zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały, natomiast tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.
W tym kontekście wskazano, że w dniu 7 października 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał decyzję Nr AU-2-1/6851/6/2022 wymierzającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężna w wysokości [...] zł oraz nakładającą na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z zapisami Uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Z kolei w dniu 14 października 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, Stwierdzono, że przedmiotowa tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczona na budynku przy ulicy [...] w K. (elewacje: południowa i zachodnia) zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] w K. została usunięta. Powyższy fakt został potwierdzony i opisany w adnotacji urzędowej z czynności służbowych (wizji lokalnej z dnia 14 października 2022 r.) oraz utrwalony w dokumentacji fotograficznej.
Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary organ określił jej wysokość na kwotę [...]zł za okres od dnia 8 października 2022 r. do dnia 13 października 2022 r., nie kwestionując sposobu dokonania elektronicznego pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustaleń, iż jej powierzchnia wynosi 457,67 m2. Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej z powyższych czynności służbowych oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Kolegium nie podziela zarzutów Strony skarżącej co do nieprawidłowości ustalenia wysokości kary. Powierzchnia tablicy reklamowej została obliczona prawidłowo (457,67 m2) - jako pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Wyjątek, na który powołuje się Strona skarżąca poprzez odesłanie do art. 37d 10 u.p.z.p. dotyczy urządzeń reklamowych, których kształt uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy i nie może znaleźć zastosowania do przedmiotowego baneru, go kształt jest regularny. Już z samego załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest płaski baner o regularnych kształtach umieszczony na siatce zabezpieczającej stanowiący zgodnie z Uchwałą powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów. Baner ten stanowi tablicę reklamową, czyli przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (art. 3 pkt 16b u.p.z.p.). Nie ulega zatem wątpliwości, że pole powierzchni tablicy reklamowej, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. nie dotyczy tylko powierzchni ekspozycji samej treści reklamowej (nadruku na banerze), lecz całej tablicy reklamowej stanowiącej baner. W konsekwencji ustalenia Organu oraz sposób obliczenia kary są prawidłowe.
Nawiązując do treści art. 37d ust. 9 u.p.z.p. - wysokość kary ustalono według następującego wzoru: (457,67 2x 40x 0,25) x 6dni + (40x2,80) x 6dnś = [...] zł.
Kolegium stwierdziło również, że w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie Organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podziela pogląd Organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez [...] sp. z o. o. nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Podzielono pogląd Organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do prowadzenia swojej działalności w zgodzie z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności. Stwierdzono również, że w toku prowadzonego postępowania Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu realizując wymóg określony w art. 10 K.p.a., a ponadto Organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z zasadami wynikającymi z regulacji art. 7, 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., z kolei decyzja spełnia wymagania art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Kolegium nie naruszono regulacji art. 7a K.p.a., tym bardziej, że w sprawie nie zaistniały wątpliwości co do treści normy prawnej. Kolegium nie znalazło podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości.
W skardze zarzucono naruszenie następujących przepisów:
- art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych,
- art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i utrzymanie w mocy decyzji orzekającej karę pieniężną oraz obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner pomimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych,
- § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a), § 9 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" i niezasadne przyjęcie w ślad za organem I instancji, że tablica reklamowa stanowiąca baner umieszczana na czas remontu może być sytuowana jedynie na rusztowaniu, w sytuacji w której zgodnie z zapisami uchwały tablica ta może być umieszczana na rusztowaniu budowlanym, ale również przy obiekcie budowlanym w związku z prowadzeniem robót budowlanych,
- art. 11 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na rozstrzygnięciu występujących w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej (tj. co do tego jak należy interpretować zapisy o lokalizacji banneru na czas prowadzonych robót budowlanych 1) na rusztowaniu budowlanym 2) przy obiekcie budowlanym w związku z robotami budowlanymi) na niekorzyść przedsiębiorcy, a tym samym naruszenie wyrażonej w ww. przepisach zasad: przyjaznej dla przedsiębiorców interpretacji przepisów oraz rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,
- art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji w której inwestycja była zgodna z przepisami prawa, a więc postępowanie jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone,
- art. 37d ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie w ślad za organem pierwszej Instancji jego wadliwej wykładni polegającej na uznaniu, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, od której nalicza się karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej jest dzień sporządzenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, w sytuacji gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu stanowi w świetle ww. przepisu dzień doręczenia stronie przedmiotowego zawiadomienia, co w okolicznościach niniejszej sprawy miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie z uwagi na fakt, że zdemontowano urządzenie reklamowe,
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77, art. 80 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w zakresie wykazania zgodności inwestycji z zapisami uchwały reklamowej, niepodjęcie wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co nie mogło skutkować należytym uzasadnieniem rozstrzygnięcia i w konsekwencji błędne wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na spółkę kary za umieszczenie reklamy niezgodnej z zapisami uchwały reklamowej.
W nawiązaniu do sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie przez Sąd zasadności uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W wyniku rozpoznania sprawy w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przede wszystkim przepisy art. 37d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503, dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37d ust. 1 u.p.z.p., podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. Zgodnie z art. 37d ust. 2 u.p.z.p., jeżeli nie jest możliwe ustalenie podmiotu, o którym mowa w ust. 1, karę pieniężną wymierza się odpowiednio właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub posiadaczowi samoistnemu nieruchomości lub obiektu budowlanego, na których umieszczono tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe. Wskazaną powyżej uchwałą jest uchwała określająca zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, zwana uchwałą reklamową (także krajobrazową).
Karę pieniężną, stanowiącą dochód gminy, wymierza, w drodze decyzji, wójt (burmistrz, prezydent miasta), od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 3, 4, 11).
Zgodnie z art. 37d ust. 5 u.p.z.p., w przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się: 1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz 2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Zgodnie z art. 37d ust. 6 u.p.z.p., decyzja, o której mowa w ust. 5, podlega natychmiastowemu wykonaniu w części dotyczącej obowiązku dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały reklamowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma przepis art. 37d ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust. 5 pkt 2 (dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały reklamowej albo usunięcia tablicy lub urządzenia) organ określa, w drodze decyzji, wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wydania decyzji, o której mowa w ust. 5 (nakładającej karę pieniężną od dnia wszczęcia postępowania lub obowiązek dostosowania lub usunięcia tablicy lub urządzenia) odpowiednio do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1 (uchwały reklamowej), albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Stosownie do art. 37d ust. 8 u.p.z.p., wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Z kolei, zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p., jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
Jeśli natomiast kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 8 lub 9, wysokość kary pieniężnej zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym (art. 37d ust. 10 u.p.z.p.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/561/2022, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2-1/6851/10/2022 z 19 października 2022 r., którą organ ten wymierzył skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji kara wymierzona została za niezgodne z § 9 uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2023 r., poz. 1984 (dalej: uchwała reklamowa) usytuowanie reklamy na budynku w K. przy ul. [...].
Stosownie do § 9 ust 1 uchwały reklamowej: "Ustala się gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane tablice reklamowe i urządzenia reklamowe sytuowane w obszarze Miasta, w formie:
1) tablicy reklamowej stanowiącej baner:
a) sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia banneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone
rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2;
b) sytuowany na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas ich montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, o wymiarach nie większych niż wymiary tymczasowych obiektów lub urządzeń budowlanych, na których są one usytuowane;".
Zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały reklamowej: "Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat. Baner sytuowany w Podobszarze 1 III Strefy nie może być oświetlony, a ponadto część banneru niestanowiąca reklamy musi stanowić odzwierciedlenie elewacji budynku, przy którym znajduje się rusztowanie z banerem (ust. 2). Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas przedsięwzięć plenerowych wyłącznie w określonym miejscu organizacji przedsięwzięcia plenerowego, na czas jego trwania, nie dłuższy niż 30 dni, oraz na czas jej montażu i demontażu w okresie trzech dni roboczych przed rozpoczęciem przedsięwzięcia plenerowego i do jednego dnia roboczego po jego zakończeniu, wyłącznie na tymczasowych obiektach lub urządzeniach budowlanych związanych z organizacją przedsięwzięcia plenerowego, a w Podobszarze 1 III Strefy dopuszcza się dodatkowo sytuowanie banneru w słupie powietrza nad drogami publicznymi i placami (ust. 3).
Wyjść należy od tego, że rozpatrywana sprawa pozostaje w związku ze sprawą rozpatrywaną w tut. Sądzie do sygn. II SA/Kr 168/23. Związek ten nie uniemożliwia Sądowi orzekania w tej sprawie, a tym samym nie było konieczności zawieszenia postępowania. Jednak dostrzeżenie związku między tymi sprawami wskazuje na istotną nieprawidłowość procesową, która miała wpływ na rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu przedmiotowa sprawa została zainicjowana przedwcześnie przez organ administracji publicznej, tzn. w sytuacji, w której nie stała się ostateczna pierwsza z decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wymierzających karę na umieszczenie banneru na budynku przy ul. [...], tj. decyzja z 7 października 2022 r. Miało to znaczenie dla ustalenia końcowego momentu naliczania kary pieniężnej (wydanie decyzji lub usunięcie tablicy lub urządzenia reklamowego) i ewentualnej zbędności prowadzenia postępowania w sprawie naliczenia kary pieniężnej na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p.
Następnie wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Krakowa w dniu 6 września 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie niezgodnego z uchwałą reklamową umieszczenia baneru reklamowego na elewacjach budynku przy ul. [...] nr [...]. Postępowanie to zakończyło się opisaną wyżej decyzją z 7 października, którą nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości [...] zł oraz obowiązek usunięcia baneru. Akta organu pierwszej instancji obejmujące dokumenty zgromadzone w postępowaniu obejmują karty 1-52.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika dalej, że w dniu 14 października 2022 r. pracownik Urzędu Miasta Krakowa ustalił, że w dniu 13.10.2022 r. o godzinie 13.00 na elewacjach budynku przy ul. [...] nr [...] były zamontowane tablice reklamowe stanowiące baner, a nadto, że w dniu 14.10.2022 r. o godzinie 7.00 na elewacjach budynku przy ul. [...] nr [...] nie stwierdzono ww. banerów – zostały usunięte (notatka służbowa ze zdjęciem – k. 53 i 54 akt adm.). Następnie w aktach sprawy zalega decyzja wydana w dniu 19 października 2022 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa nr AU-2-1/6851/10/2022, znak: AU-02-1.6851.7.2022.ŁOK, którą wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] gr.
Z powyższego wynika, że organ pierwszej instancji w przypadku drugiej kary nie zawiadomił strony ani o wszczęciu postępowania prowadzonego z urzędu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, ani o zgromadzonym materiale dowodowym, a postępowanie sprowadzało się do wydania decyzji. Niewątpliwie decyzja wydawana na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p. jest konsekwencją decyzji wydawanej na podstawie art. 37d ust. 5, ale to nie oznacza w żadnym razie, że tę drugą decyzję organ administracji publicznej może wydać bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Nie można również twierdzić, że w sprawie kar pieniężnych toczyło się jedno postępowanie administracyjne.
Okoliczności tej nie dostrzegł organ odwoławczy, co więcej, twierdził w swojej decyzji, że w toku postępowania stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 k.p.a., przeprowadzono postępowanie wyjaśniające zgodnie z art. 7, 8, art. 77 i art. 80 k.p.a., a decyzja organu I instancji spełnia wymagania art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy twierdził również, że organ pierwszej instancji w trakcie postepowania zbadał możliwość zastosowania w sprawie art. 189f k.p.a. Twierdzenia te w żaden sposób nie pokrywają się z aktami sprawy, z których wynika, że jedyną czynność wyjaśniającą stan faktyczny, której dotyczy wzmiankowana wyżej notatka służbowa i wykonane zdjęcie, stanowiła wizja w terenie, którą przeprowadził urzędnik UMK po wydaniu decyzji z 7 października 2022 r.,
Zauważyć też należy, że błędna jest sentencja decyzji organu pierwszej instancji, z której nie wynika za co dokładnie wymierzona została kara pieniężna. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja powinna określać rozstrzygnięcie. Podkreślić wypada, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji stanowi jej istotę, wyrażającą rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy; nie można go więc ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści uzasadnienia; powinno ono być wyrażone wprost w sentencji decyzji w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., II SA/Po 1040/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie w sentencji decyzji organu I instancji określono wprawdzie wysokość wymierzonej kary, jednak nie wskazano za co została wymierzona, w szczególności nie sprecyzowano obiektu uznanego za niezgodny z konkretnym przepisem uchwały reklamowej oraz okresu czasu, za jaki kara została wymierzona.
W ocenie Sądu wskazane powyżej okoliczności uzasadniały uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w skardze Sąd wskazuje, że okazały się one zasadne tylko w części. Sąd nie dopatrzył się w szczególności podstaw umorzenia postępowania administracyjnego ze względu na przyczyny wskazane w skardze. W szczególności Sąd nie podziela zarzutów skarżącej, jakoby organy dokonały błędnej wykładni § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały reklamowej, który dopuszcza tablice reklamowe stanowiące baner, jeśli – jak wskazano wyżej – jest on "sytuowany na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym". W ocenie Sądu prawidłowe jest takie rozumienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, które przyjmuje dopuszczalność sytuowania tablicy reklamowej w stanowiącej baner jeśli spełnione są łącznie trzy przesłanki: baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie stoi przy obiekcie budowlanym, rusztowanie pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Tym samym, z przepisu tego nie wynika, jak twierdzi skarżąca, dopuszczalność sytuowania urządzenia reklamowego w trzech przypadkach: na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Rozdzielenie przecinkami kolejnych określeń rozpatrywanego przypadku sytuowania urządzenia reklamowego nie rozrywa niewątpliwego związku treściowo-logicznego, w którym te określenia pozostają.
Za przyjętą wykładnią § 9 ust. 1 pkt 1 lit a uchwały reklamowej przemawia również wykładnia systemowa, w szczególności treść przywołanego wyżej § 10 uchwały reklamowej, który analogicznie do § 9 ust. 1, odnosi się do dwóch przypadków sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner: na rusztowaniu (ust. 1 i 2) oraz na czas przedsięwzięć plenerowych (ust. 3). Również wykładnia celowościowa naprowadza na tożsamą konkluzję, zbieżną z celem uchwały reklamowej, którym jest, jak podkreślano w obu decyzjach, powstrzymanie chaosu reklamowego. Podkreślić warto, że szczegółowe cele przedmiotowej uchwały wskazane w jej § 3 obejmują: 1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 2) ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym; 3) ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta; 4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia; 5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych. Takie cele nie byłby osiągnięte, gdyby np. przyjąć, że lokalizowanie banerów jest dopuszczalne zawsze "przy obiekcie budowlanym". Taki przypadek nie stanowiłby w istocie żadnej bariery dla podmiotów umieszczających banery reklamowe.
W konsekwencji organy słusznie przyjęły, że umieszczenie przedmiotowego banneru na hakach zamocowanych na elewacji nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały reklamowej, a także słusznie przyjęły, że nie miało ono związku z robotami budowlanymi, prowadzenia których w żaden sposób nie wykazano. W ocenie Sądu w treści § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały reklamowej nie było tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałyby posłużenie się w rozpatrywanej sytuacji art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 Prawa przedsiębiorców i wyrażoną tam zasadą rozstrzygania na korzyść strony (przedsiębiorcy) wątpliwości co do treści normy prawnej. Nie miał również związku z przedmiotową sprawą zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 37d ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., który to przepis nie odnosi się do decyzji wydanej na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p.
Ponownie rozpatrując sprawę organ przeanalizuje zasadność wydania decyzji na podstawie art. 37d ust. 7 u.p.z.p., mając na względzie aktualny stan sprawy, z uwzględnieniem przedstawionego powyżej stanowiska Sądu. Organ ustali również jednoznacznie, czy baner został umieszczony po wejściu w życie uchwały reklamowej, tj. po 1 lipca 2020 r. Sąd wskazuje w związku z tym, że okoliczności sprawy nie wskazują na to bezpośrednio, by baner został zamieszczony przed wejściem w życie uchwały reklamowej, jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy z jakiejś przyczyny rozważały kwestię objęcia regulacją uchwały także urządzeń reklamowych umieszczonych przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie dla ewentualnego zawieszenia postępowania ze względu na zawisłe przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy o sygn. akt P 20/19 i 15/20 dotyczące pytań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących zgodności z Konstytucją RP przepisu art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W przedstawionych realiach sprawy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Jak wynika z art. 205 § 2 p.p.s.a., do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Zgodnie natomiast z art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zachodziła okoliczność uzasadniająca zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika w części. Sąd zważył bowiem, że przedmiot zaskarżenia stanowiła należność pieniężna w wysokości [...] zł, co stanowi wartość przedmiotu zaskarżenia. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, stawka minimalna opłaty za czynności radców prawnych w tego rodzaju sprawie wynosi 3600 zł. Jednocześnie Sąd wziął pod uwagę, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przez Spółkę osobiście, a pełnomocnik, w osobie r. pr. K. K.-P., zgłosił się do postępowania przed rozprawą, nie przedstawiając jednak na piśmie merytorycznego stanowiska w sprawie. Wobec tego Sąd uznał, że zasadne jest przyznanie w tej sytuacji wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości połowy kwoty wynikającej z rozporządzenia, tj. 1800 zł, jako że nakład pracy pełnomocnika nie był znaczny.