II SA/Kr 1686/14

II SA/Kr 1686/14 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2015-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-12-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Krystyna Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1226/15 - Wyrok NSA z 2016-10-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 105 , 138 par 1 pkt 2 i 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Burmistrz R. decyzją z 26 maja 2014 r., na podstawie art. 10 i art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr .12, poz. 198 ze zm) w zw. z art. 1 ust. 2 przy zastosowaniu art. 2 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. przy zastosowaniu art. 6 ust. 1 oraz art. 7 pkt. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ( Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.), odmówił udostępnienia informacji publicznej - kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M,G, .
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14 marca 2014 r. wpłynął wniosek Z.N. o udostępnienie informacji publicznej - kopii wszystkich umów zawartych w okresie od 1 stycznia 2012 roku do dnia złożenia wniosku pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M.G. . Organ wskazał, że w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji tj. 26.05.2014 r. podpisano jedną umowę o pracę z radcą prawnym – M.G. i umowa ta jest w posiadaniu organu.
Organ uznał, iż radca prawny M.G. zatrudniona w administracji samorządowej wykonuje wyłącznie czynności usługowe, więc nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu w/w art. 5 ust.2. Zawarcie bowiem z radcą prawnym M.G. umowy o pracę nie wyposażyło radcy prawnego w jakiekolwiek kompetencje decyzyjne. Żadna kompetencja decyzyjna nie leży po stronie radcy prawnego – M.G. . Radca prawny M.G. wykonując zawód radcy prawnego w ramach stosunku pracy świadcząc pomoc prawną zgodnie z ustawą o radcach prawnych tylko i wyłącznie opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym. Wobec powyższego radca prawny M.G. będąca pracownikiem samorządu terytorialnego wykonując zawód nie ma istotnego, realnego i skonkretyzowanego wpływu na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej.
Dalej organ stwierdził, że prawo do prywatności jest gwarantowane przepisami Konstytucji, a mianowicie art. 51 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym że "nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczącej jego osoby". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawo do prywatności, ustanowione w art. 47 Konstytucji RP, zagwarantowane jest między innymi w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w jej art. 51. Ze względu na to, że przepis ten ma charakter ogólny, dotyczy on wszystkich dziedzin życia, w tym stosunków zatrudnienia. Podmiot zatrudniający bezpodstawnie oraz bez zgody osoby zatrudnionej nie może udostępnić informacji dotyczącej tej ostatniej osobom trzecim. Ochrona prywatności będzie obejmowała swym zakresem tylko takie informacje, których osoba zatrudniona nie chciałaby udostępnić innym osobom (Szewczyk H., Ochrona dóbr osobistych w zatrudnieniu. Monografia, Oficyna 2007r.). Prawo do prywatności należy do dóbr osobistych, o których wspomina art. 111 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz. U. 1998r., poz. 94 ze zm.). Przy czym przedstawione w art. 111 K.p. i art. 23 K.c. wyliczenie dóbr osobistych ma jedynie charakter przykładowy. Praktyka życia codziennego stale wykształca nowe kategorie dóbr osobistych, co znajduje uznanie w orzecznictwie (wyrok SN z 9 lipca 2009r., sygn. akt II PK 311/08). Według organu akta osobowe prowadzone dla pracownika zawierające m.in. w części B dokumenty dotyczące nawiązania stosunku pracy oraz przebiegu zatrudnienia pracownika, w tym m.in. umowę o pracę oraz dokumentacja pracownicza są - w ocenie organu - zestawem danych o charakterze osobowym, dostępnym według określonych kryteriów. Dokumentacja pracownicza zgromadzona w aktach osobowych prowadzonych przez pracodawcę stanowi zbiór danych osobowych udostępnianych zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych, a mianowicie zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Do takiej konkluzji prowadzi również stanowisko przyjęte przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w uzasadnieniu decyzji z grudnia 2007r. [...] oraz w uzasadnieniu decyzji z 31 sierpnia 2005r. [...].
Ponadto M.G. nie wyraziła zgody na udostępnienie będącej w posiadaniu organu, zawartej z nią umowy o pracę, nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa do prywatności. Wobec tego organ I instancji odmówił udostępniania jej danych osobowych tj. dokumentu znajdującego się w aktach osobowych pracownika i dotyczącego nawiązania stosunku pracy, a mianowicie umowy o pracę.
Organ przytoczył także fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22.01.2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1371/12, w którym stwierdzono, iż odnośnie żądania udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia brutto wypłacanego aktualnie radcy prawnemu zatrudnionemu w urzędzie gminy, nie ma obowiązku udostępniania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o wynagrodzeniu każdego pracownika zatrudnionego w urzędzie gminy, gdyż nie jest to informacja publiczna, lecz informacja ad personam.
Od powyższej decyzji Z.N. złożyła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji organu I instancji w całości oraz o umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jako bezprzedmiotowego w sytuacji gdy nie istnieją żadne przeszkody prawne przemawiające przeciwko możliwości udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Uzasadniając odwołanie wskazała, że Burmistrz Miasta R. ponownie rozpatrując sprawę odmowy udostępniana informacji publicznej obejmującej umowę zawartą z radcą prawnym M.G. , całkowicie zanegował stanowisko merytoryczne organu odwoławczego wyrażone w uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. W ocenie odwołującej się stanowisko Burmistrza Miasta R. nie znajduje żadnego oparcia w obowiązującym prawie, a przyjęcie takiego stanowiska prowadzi do zanegowania podstawowej zasady transparentności działań wszelkich osób związanych z pełnieniem funkcji publicznych oraz z gospodarowaniem finansami publicznymi, która powinna obowiązywać w państwie dążącym do ograniczenia korupcji i innych zjawisk patologicznych w organach administracji publicznej.
Odwołująca się wskazała także, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 7 marca 2014r. sygn. akt II SA/Kr 170/14 wydanym w analogicznej przedmiotowo sprawie wprost wskazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. oraz Burmistrzowi Miasta R. na niezgodność z prawem twierdzeń o rzekomych przesłankach odmowy udostępnienia umowy zawartej przez radcę prawnego M.G. z Gminą R. , uchylając decyzję obydwu organów o odmowie udostępnienia tej właśnie informacji publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z 11 lipca 2014 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 kpa, a także art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z.N. żądanej informacji publicznej.
W uzasadnieniu organ II instancji odwołał się do treści art. 61 Konstytucji RP, wskazując, że w świetle powyższej normy konstytucyjnej w doktrynie prawniczej i orzecznictwie sądowo-administracyjnym jednolicie przyjmuje się, że prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego powinny być interpretowane ściśle (por.: wyrok NSA z 07.03.2003 r., sygn. II SA 3572/02, LEX nr 144641). Umocowane w powyższym przepisie konstytucyjnym prawo obywatela do uzyskania informacji o sprawach publicznych odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
Organ II instancji podkreślił, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 7 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 170/14 uchylono decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. , w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej obejmującej kopię umowy o pracę zawartej od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji przez organ I instancji pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M.G. , wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku innego podmiotu. Sąd dokonując analizy ustawy o radcach prawnych oraz definicji funkcjonariusza publicznego określonej w kodeksie karnym, uznał, że czynności z zakresu pomocy prawnej, wykonywane w ramach umowy o pracę przez radcę prawnego zatrudnionego w jednostce samorządu terytorialnego nie sposób zaliczyć do czynności wyłącznie usługowych, a przedstawione w uzasadnieniu rozważania prowadziły do wniosku, że zasadne jest traktowanie radcy prawnego zatrudnionego w administracji samorządowej jako co najmniej osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W związku z powyższym również w przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że osoba zatrudniona w administracji rządowej lub samorządowej na stanowisku radcy prawnego jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu Kodeksu karnego, a co za tym idzie zasadne jest traktowanie jej nie tylko jako osoby mającej związek z pełnieniem funkcji publicznych, ale jako osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wbrew bowiem twierdzeniom organu I instancji absolutnie przyjąć nie można, iż radca prawny M.G. zatrudniona w administracji samorządowej wykonuje wyłącznie czynności usługowe, więc nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu w/w art. 5 ust.2. Zawarcie z radcą prawnym M.G. umowy o pracę mogło ( zgodnie z tym co twierdzi organ I instancji) nie wyposażyć radcy prawnego w jakiekolwiek kompetencje decyzyjne, ale M.G. wykonując zawód radcy prawnego w ramach stosunku pracy świadczy pomoc prawną zgodnie z cytowaną ustawą o radcach prawnych, opiniuje, doradza, udziela wyjaśnień w zakresie obowiązującego stanu prawnego, zastępuje w postępowaniu sądowym, a to właśnie świadczy o jej kompetencjach i wpływie na ostateczne załatwienie sprawy przez przedstawianie wniosków, przygotowywanie materiałów sprawdzanie materiałów. Dlatego radca prawny M.G. będąca pracownikiem samorządu terytorialnego wykonując zawód ma — przeciwnie do tego co twierdzi Burmistrz R. - istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Dla poparcia swojego stanowiska organ odwołał się do poglądów prezentowanych w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie.
Wobec powyższego, działając na postawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Taka treść rozstrzygnięcia wynika z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Taka możliwość istnieje jedynie w sytuacji odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ustawy), a samo udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, niepodejmowaną w postępowaniu administracyjnym. Umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienie informacji publicznej oznacza więc, że z momentem doręczenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , organ pierwszej instancji winien rozpatrzyć wniosek o udzielenie informacji, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia informacji, powołując taką samą podstawę prawną, jak w skarżonej decyzji. Z drugiej zaś strony treść rozstrzygnięcia niniejszej decyzji wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a więc zastosowania art. 138 § 2 Kpa, albowiem w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania choćby uzupełniającego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Brak jest również podstaw do wydania decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji udzielając żądanej informacji powinien odmówić udostępnienia tych informacji, których udostępnienie podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. Z zakresu udostępnianej informacji wyłączone muszą zostać bowiem te treści, które dotyczą danych odnoszących się do sfery prywatności np. wysokości wynagrodzenia za świadczoną pracę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. decyzję wniósł Prokurator Rejonowy w N. , zarzucając, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem organ II instancji uchylając decyzje organu I instancji winien przekazać ją temu organowi do ponownego rozpoznania, tymczasem umarzając postępowanie I instancji, zakończył definitywnie postępowanie w sprawie, co uniemożliwia ponowne rozpoznanie wniosku Z.N. przez organ I instancji. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, że nie może być wykonywana.
W uzasadnieniu skargi podał, że w doktrynie i orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że umarzając postępowanie w I instancji, organ kieruje się przesłankami z art. 105 § 1 kpa - czyli spowodowanymi bezprzedmiotowością postępowania (wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt GSK 17/06 ). Bezprzedmiotowość postępowania wystąpi, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 948/10 wypowiadając się w podobnej sprawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stwierdził, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Skoro w niniejszej sprawie wnioskodawca żąda rozpoznania sprawy, świadczy to o tym, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Jeżeli organ odwoławczy nie jest w tej sytuacji władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. wydać żądanych danych, nie może z tego powodu umorzyć postępowanie I instancji tylko dlatego, że organ I instancji bezpodstawnie odmówił jej wydania. W takiej sytuacji powinien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 kpa, chociaż nie ma potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na skutek umorzenia postępowania przez organ II instancji na podst. art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ I instancji nie może ponownie rozpatrywać sprawy, gdyż takim postanowieniem postępowanie zostało zakończone, dlatego celem wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji złożono niniejszą skargę.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie
Również uczestnik postępowania Z.N. w piśmie z 29 grudnia 2014 r. wniosła o oddalenie skargi. Wskazał, że Prokurator wnosząc skargę nie zapoznał się wcześniej z podstawowymi komentarzami doktrynalnymi, orzeczeniami sądów administracyjnych, czy też nawet stanowiskiem tegoż samego organu wyrażanym w zbieżnych postępowaniach nadzorczych prowadzonych przez Prokuraturę Rejonową w N. Jej zdaniem przedmiotowa skarga jest wyłącznie wyrazem koniunkturalnego dążenia organu prokuratorskiego do zapewnienia Burmistrzowi Miasta R. E.P. ochrony przed zarzutem celowego nieudostępniania informacji publicznej pozostającej w posiadaniu tego organu administracji publicznej tj. przestępstwa z art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazała, że pozostawia niezawisłemu Sądowi ocenę czy wnosząc przedmiotową skargę, Prokurator Rejonowy w N. wypełniał statutową rolę tego organu tj. strzegł praworządności oraz czuwał nad ściganiem przestępstw, czy też raczej wykonywał przysługę na rzecz innego funkcjonariusza publicznego, tak jak czynił to wcześniej Prezes SKO w N.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25.07. 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, iż zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonego orzeczenia (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm. - zwaną dalej p.p.s.a.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane jest rozstrzygnięcie SKO w N. którym organ rozpatrując odwołanie Z.N. od decyzji Burmistrza R. z 26 maja 2014 r . odmawiającej udostępnienia informacji publicznej – kopii umowy o pracę zawartej w okresie od 1 stycznia 2012 r. do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R. a radcą prawnym M.G. - uchylił w całości decyzje organu I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi kwestionującego prawidłowość decyzji organu odwoławczego w części w jakiej organ orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji należy wskazać, że w ocenie Sądu zasługuje on na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w części umarzającej postępowanie pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z unormowaniem art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Należy zważyć, że przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe trzeba podkreślić, że organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Nadto trzeba wskazać, że co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i ustalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że decyzje o umorzeniu postępowania wydaje się gdy postepowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 948/10;wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Podkreślić należy, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że nie zachodzą w niej okoliczności, uzasadniające stwierdzenie, że po uchyleniu nieprawidłowej decyzji organu I instancji sprawa stała się bezprzedmiotowa. W niniejszej sprawie Z.N. wniosła do Burmistrza R. wniosek z 11 marca 2014 r. zawierający żądanie udostępnienia informacji publicznej, a następnie do wydaniu przez organ I instancji decyzji z 26 maja 2014 r. odmawiającej udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej złożyła odwołanie podtrzymując swoje zadanie udzielenia jej wnioskowanej informacji.
A zatem, w sytuacji gdy Z.N. żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia ww. informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to z faktu, iż odmowna decyzja organu I instancji została uchylona jako niezgodna z prawem – sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz R. w sposób nieuzasadniony odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu.
W ocenie Sądu nie można zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, musiało być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, zatem w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, w ocenie Sądu, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozpoznać sprawy co do istoty Wbrew bowiem twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., nie może ponownie rozpatrywać sprawy, a zatem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Z.N. z 14 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.
.