II SA/Kr 1673/24

II SA/Kr 1673/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Łoboz
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 17 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 67 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr II/11/24 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowości Zbludza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, II. zasądza od Gminy Kamienica na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr II/11/24 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 maja 2024 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica - obejmującego tereny położone w miejscowości Zbuldza, wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie trybu i zasad sporządzania planu poprzez:
1) naruszenie art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewystąpienie o opinie do operatora systemu gazowego: przesyłowego
i dystrybucyjnego, a także dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie;
2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez niewprowadzenie do planu miejscowego wskaźników maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy;
3) naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie sposobu określenia przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego terenu Ul niezgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zgodnie z dokumentacją planistyczną, organ planistyczny wystąpił o opinie i uzgodnienia w stosunku do kwestionowanego planu w dniu 13 października 2023 r., a więc po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r.). Zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy zmieniającej z 7 lipca 2023 r., przepisy art. 2 pkt 28- 35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając na względzie powyższe Wójt Gminy Kamienica był zobowiązany do wystąpienia do organów opiniujących i uzgadniających zgodnie z nową listą podmiotów wskazaną w zmienionym art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dokumentacji planistycznej brak jest jednak wystąpienia o opinię lub uzgodnienie do:
- operatora systemu przesyłowego gazowego,
- operatora systemu dystrybucyjnego gazowego,
- dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie.
Strona skarżąca wyjaśniła, że w obszarze objętym kwestionowaną zmianą planu przebiega linia gazociągu wysokiego ciśnienia, co skutkuje koniecznością wystąpienia o opinię do stosownych operatorów sieci gazowej. Organ planistyczny wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w K. o uzgodnienie projektu planu w zakresie obszarów szczególnego zagrożenia powodzią. Natomiast nie wystąpiono o opinię do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego w Nowym Sącz w zakresie obszarów zmeliorowanych.
Nadto strona skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6. ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. la oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Mając na względzie powyższe Wójt Gminy Kamienica był dokonać ustalenia w planie miejscowym maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnego udziału powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy, minimalnej liczby i sposobu realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tymczasem w kwestionowanym planie miejscowym nie ustalono maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy.
Jak wskazała strona skarżąca, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W ww. Załączniku nr 1, w rozdziale "II. Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych", w: pkt 1 zapisano: "w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą" określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci." W pkt 5 zapisano: "określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli." Powyższe oznacza, że zapisując ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu, czy to podstawowego, uzupełniającego, czy wykluczanego, należy ściśle stosować się do nazw klas przeznaczenia terenu, zawartych w Załączniku nr 1 do ww. Rozporządzenia. Analiza tekstu uchwały wykazała, iż naruszono §9 ust. 1 ww. Rozporządzenia, ponieważ nie zastosowano się do nazw klas przeznaczenia terenu, które zawarte są w Załączniku nr 1.
Z kolei w § 17 ust. 1 tekstu uchwały wskazano: "Wyznacza się TEREN USŁUG, oznaczone na rysunkach planu symbolem 1U. W § 17 ust. 2 wskazano: "Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów 1U pod: a) Lokalizację zabudowy z zakresu usług edukacji (w tym żłobek, przedszkole), b) Lokalizację zabudowy z zakresu usług turystyki (w tym wynajem pokoi)." W § 17 ust. 3 wskazano: "Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenu 1U pod: 1) Lokalizację garaży i budynków gospodarczych, 2) Wiaty, altany, 3) Terenowych obiektów i urządzeń sportu i rekreacji-realizowanych lako niezadaszone boiska do gier, gimnastyki i lekkoatletyki, 4) Place zabaw, 5) Nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, 6) Obiekty małej architektury i zieleń urządzoną. Błędnie wskazane nazwy przeznaczenia terenu oznaczono podkreśleniem.
Wojewoda stwierdził, że sposób opisania w skarżonej uchwale przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających w obszarze 1U, nie jest tożsamy z rodzajami przeznaczenia określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Podkreślono równocześnie, że strona skarżąca nie kwestionuje rodzaju określonego przeznaczenia obszarów (ani dopuszczalnego, ani podstawowego), ale sposób jego zapisu, ponieważ nie odpowiada on standardom określanym nowym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezachowania pełnej zgodności z nazwami wyodrębnionych w rozporządzeniu klas przeznaczenia terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wyjaśniono, że Rada Gminy Kamienica w dniu 27 maja 2024 roku podjęła uchwałę nr II/11/24 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica - obejmującego tereny położone w miejscowościach Zbludza, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego dnia 3 czerwca 2024 r. poz. 3753.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. W odniesieniu do powyższego, podkreślenia wymaga fakt, iż z wykorzystanej mapy zasadniczej nie wynika, aby przez obszar zmiany przebiegał jakikolwiek rurociąg, w tym gazociąg wysokiego ciśnienia. Ponadto, w/w ustawa wyraźnie precyzuje rodzaje sieci oraz odległości, kiedy należy wystąpić do operatorów systemu przesyłowego danej sieci jako organów opiniujących oraz uzgadniających. Procedowana zmiana MPZP Gminy Kamienica nie spełnia warunków wymienionych w ustawie, gdyż znajdują się poza określonymi odległościami. Organ wskazał też, że do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w Krakowie Wójt Gminy Kamienica występował z wnioskami na każdym etapie procedury. Potwierdzeniem powyższej okoliczności są urzędowe poświadczenia przedłożenia – UPP, które znajdują się w dokumentacji. Zupełnie niezrozumiałym dla organu administracji jest zarzucanie braku wystąpienia do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP w N. Zgodnie bowiem z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli PGW WP z siedzibą w Krakowie nie był właściwą jednostką do załatwienia sprawy, winien niezwłocznie przekazać dokumenty do właściwej terenowej jednostki. Co więcej, na obszarze zmiany nie znajdują się urządzenia melioracji wodnych, ani obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Jeśli chodzi o wrysowany fragment sieci gazowej, to jest to skutek niewyłączenia aktywnej warstwy projektowanych sieci gazowych, czyli błąd drukarski, wynikający z faktu, iż tożsamy obszar zmiany MPZP był wcześniej dwukrotnie procedowany odnośnie zmiany MPZP. Takie naruszenia może zdanie organu stanowić jedynie przesłankę do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowi przesłanki do stwierdzenia jego nieważności".
W ocenie organu zarzut dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 67 ust. 3 pkt 1 z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw jakoby w kwestionowanym planie miejscowym nie ustalono maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy również jest chybiony. Odnosząc się do powyższego, organ podał, że wskaźnik maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy został wskazany w uchwałę nr 11/11/24 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 maja 2024 r w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica obejmującego tereny położone w miejscowość Zbludza. Zgodnie z § 10. Zasady kształtowania zabudowy ust. 2 w/w uchwały ustalono następujące wskaźniki intensywności zabudowy jako wskaźniki powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej i wynosi; 1) maksymalny wskaźnik w terenach: a) 1 U - 0,6; 2) minimalny wskaźnik w terenach a) 1 U-0,01.
Jak podał organ, wbrew zarzutom skargi zastosowano się do wymagań nałożonych przez Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404). Stosownie do wymogu § 9 ust. 1 w/w rozporządzenia, w projekcie planu miejscowego stosuje się symbole, nazwy i oznaczenia graficzne, zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia. W tabeli zawierającej symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, dla terenów zabudowy usługowej przypisano oznaczenie literowe "U" oraz kolor czerwony. Sposób opisania w w/w uchwale przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających w obszarze 1U jest tożsamy z rodzajami przeznaczenia określonymi w załączniku nr 1 do w/w rozporządzenia, co widoczne jest w części tekstowej i części graficznej zaskarżonej uchwały. Tak więc, sposób opisania przeznaczenia podstawowego jako 1U - teren usług w zaskarżonej uchwale jest właściwy oraz zgodny z przepisami w/w rozporządzenia. W świetle art. 15 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast w części szczegółowej przybierają formę konkretną ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy techniczno-budowlane, komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.). Przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treści planu miejscowego, w tym w szczególności w zakresie art. 15 ust 2 pkt 116 u.p.z.p. oraz, mającego zastosowanie w sprawie § 4 pkt 1 i pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyraźnie stanowią, że w planie miejscowym określa się zarówno przeznaczenie terenów, jak i konkretne zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym m.in.: maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, powierzchnię zabudowy, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, linie zabudowy, gabaryty obiektów oraz geometrię dachów. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować z kolei o przeznaczeniu poszczególnych obiektów budowlanych na funkcje np. mieszkalne, usługowe czy produkcyjne. Artykuł 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje obowiązkowo określać w planie miejscowym przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Oznacza to obowiązek sprecyzowania w planie miejscowym przyszłego sposobu zagospodarowania i wykorzystania terenu przez takie sformułowania, które jednoznacznie wskazują, jaką funkcję ma dany teren pełnić. Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny i nie można pozostawiać podmiotowi innemu niż rada możliwości określenia tego przeznaczenia. Brak, jednakże przeszkód, aby ten sam teren nie mógł mieć w planie różnego przeznaczenia, czyli dopuszczalne jest ustalenie dla tego samego terenu różnych funkcji (tzw. wielofunkcyjne przeznaczenie terenu, w tym ustalenie dla określonego terenu funkcji mieszanej (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia: 3 grudnia 2019 r., II OSK 2648/19, 9 stycznia 2020 r., II OSK 428/18, 29 kwietnia 2020 r., II OSK 2209/19, 18 marca 2022 r., II OSK 818/21). Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Jest to jeden z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operują sformułowaniem przeznaczenie terenu. Niemniej, skoro władztwo planistyczne przysługujące gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie zróżnicowanie tego przeznaczenia. Ustawodawca nigdzie nie stanowi, że dany teren może mieć tylko jedno przeznaczenie, a granicą prawną łączenia różnych funkcji (przeznaczeń) terenu będą: 1) zachowanie ładu przestrzennego zdefiniowanego w art 2 pkt 1 p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne oraz 2) pozostałe determinanty planowania i zagospodarowania przestrzennego wskazane w art. 1 ust. 2 p.z.p. Tym samym przyjęta praktyka wskazywania w aktach planistycznych przeznaczenia podstawowego
i uzupełniającego, i konkretyzowania w ich ramach różnych funkcji ma podstawy prawne.
Organ podniósł, że ustalone funkcje o przeznaczeniu uzupełniającym rozumiane jako takie funkcje, które nie kolidują z przeznaczeniem podstawowym, uzupełniają lub wzbogacają podstawowe funkcje terenu. Są precyzyjne i czytelne w ustaleniu tego przeznaczenia. Jest to dopuszczalne na analizowanym obszarze, jeżeli nie narusza to ładu przestrzennego. Za niedopuszczalne należy z kolei uznać takie określenia przeznaczenia terenów, które tworzy rodzaj chaosu przestrzennego
i może prowadzić do konfliktów społecznych. Mieszane przeznaczenie terenów jest zatem możliwe, gdy według obiektywnych mierników konkretne funkcje łączą się, nie pozostają ze sobą w kolizji w wymiarze architektoniczno-budowlanym, jak i funkcjonalno - użytkowym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2199/11 z dnia 25 września 2020 r., II OSK 1154/20 | Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 czerwca 2022 r., II SA/Wr 156/22, CBOIS).
Podsumowując organ podał, że dopuszczenie wskazanych funkcji uzupełniających nie kolidujących z funkcjami podstawowymi, nie narusza obowiązujących aktów prawnych. Funkcje przeznaczenia terenów zostały określone zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Technologii II Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych. Dodatkowo aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologu z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje tworzenia nowych symboli. Wójt Gminy Kamienica dodał, że niejednokrotnie zwracał się do Wojewody z prośbą o wskazanie prawidłowego zapisu, gdyż ww. Rozporządzenie nie zawiera wszystkich oznaczeń (np. małej architektury, wiat, altan), lecz nie uzyskał odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Takie właśnie istotne naruszenie normy proceduralnej stało się przyczyną stwierdzenia nieważności zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały.
Przebieg procedury planistycznej został opisany w art. 17 u.p.z.p., który uległ istotnej zmianie w związku z nowelizacją ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1688), która weszła w życie 24 września 2023 r. Przedmiotowa uchwała zapadła w wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej, która została zainicjowana uchwałą Rady Gminy Kamienica nr XXXVIII/286/23 z dnia 19 czerwca 2023 r. W tej sytuacji istotne znaczenie mają przepisy przejściowe wyrażone w art. 67 ust. 3 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw opracowania i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo ich zmian (1) przepisy art. 2 pkt 28-35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11-13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą - w przypadku gdy nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Odnośnie do art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej, w piśmiennictwie prawidłowo stwierdzono, że "W sytuacji gdy przed dniem 24.09.2023 r. trwa procedura dotycząca uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany, ale przed tym dniem nie wystąpiono o opinie i uzgodnienia, do projektu takiego planu lub jego zmiany mają zastosowanie przepisy art. 2 pkt 28–35, art. 15 ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 11–13, art. 16 ust. 1a oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w nowym brzmieniu (w pozostałym zakresie stosuje się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dotychczasowym brzmieniu, w tym obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza ustaleń tego studium)." (T. Tymosiewicz [w:] "Komentarz do ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", red. J. H. Szlachetko, K. Szlachetko, WK 2024, art. 67).
Zauważyć przy tym wypada, że zastosowanie ww. przepisów w nowym brzmieniu uzależnione zostało od momentu wystąpienia o opinie i uzgodnienia do projektu takiego planu lub jego zmiany, nie zaś od momentu zawiadomienia o pojęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania projektu planu miejscowego, określając termin składania wniosków do projektu planu miejscowego, o czym stanowi art. 17 pkt 2 u.p.z.p.
W kontrolowanej sprawie zawiadomienia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego dokonano pismami z 9 sierpnia 2023 r., ale wystąpienie o opinie i uzgodnienia do projektu planu miało miejsce w dniu 13 października 2023 r., a zatem po wejściu w życie ustawy nowelizującej. W tej sytuacji należało uwzględnić konieczność wystąpienia o uzgodnienia i opinie do organów wskazanych w znowelizowanym art. 17 pkt 6 u.p.z.p.
Zgodnie ze znowelizowanym art. 17pkt 6 lit. a u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta występuje o:
a) opinie o projekcie planu miejscowego do: (...)
– operatora systemu przesyłowego gazowego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż:
–– 65 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm,
–– 100 metrów od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm,
– operatora systemu dystrybucyjnego gazowego w zakresie terenów leżących w odległości nie większej niż:
–– 65 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm,
–– 100 m od osi gazociągu wysokiego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm,
–– 35 m od osi gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o średnicy mniejszej niż 500 mm lub równej 500 mm,
–– 50 m od osi gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia o średnicy większej niż 500 mm,
– dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych.
Co się tyczy opiniowania w zakresie gazociągu, wskazać należy, że w załączniku nr 1 do uchwały (część rysunkowa planu) wrysowano przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia do realizacji wraz ze strefą kontrolowaną. Zdaniem Sądu oznacza to obowiązek wystąpienia o opinię do operatora systemu przesyłowego gazowego oraz operatora systemu dystrybucyjnego gazowego, także w przypadku, gdy gazociąg jest planowany, a nie istniejący. Nie przekonuje wyjaśnienie strony przeciwnej, że wrysowanie przebiegu gazociągu i strefy kontrolowanej na rysunku uchwalonego planu miejscowego było nieistotną omyłką drukarską.
Odnośnie do opiniowania dyrektora zarządu zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu planistycznego było wystąpienie do właściwego organu, a przepis art. 65 Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje tu zastosowania. Co do przedmiotu opiniowania, zdaniem Sądu sformułowanie "w zakresie wpływu ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych" oznacza tu zarówno przypadki, gdy na terenie objętym sporządzanym planem występują urządzenia melioracji wodnych, jak też, gdy urządzenia te występują poza obszarem sporządzanego planu. W tym ostatnim przypadku to organ współdziałający powinien ocenić, czy istnieje wpływ projektowanych ustaleń planu na funkcjonowanie melioracji wodnych.
Analiza akt planistycznych wskazuje, że Wójt Gminy Kamienica nie wystąpił o zajęcie stanowiska przez ww. podmioty, czym naruszył art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w związku z art. 67 ust. 3 pkt 1 ustawy nowelizującej. Sąd podkreśla, że obowiązkiem organu planistycznego było wystąpienie o wymagane opinie, niezależnie od tego, że opiniowanie stanowi słabszą formę współdziałania (zajęcia stanowiska) niż uzgodnienie. Różnica wyraża się jedynie związaniem organu planistycznego stanowiskiem organu współdziałającego w formie uzgodnienia, a brakiem związania uzyskanym stanowiskiem – w przypadku opiniowania. Skoro jednak istniał obowiązek wystąpienia o zajęcie stanowiska w zakresie potencjalnie istotnym merytorycznie dla ustaleń projektu planu, brak wystąpienia o zajęcie stanowiska należy w tym przypadku ocenić jako istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Drugi zarzut organu nadzoru dotyczył art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu znowelizowanym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Zasady kształtowania zabudowy na obszarze objętym planem miejscowym określono w § 10, który ma następujące brzmienie:
"1. Ustala się zasady kształtowania zabudowy dla terenów objętych planem:
1) wysokość budynku usługowego nie może przekraczać 10,0 m.,
2) maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych budynku usługowego - nie może przekraczać 2 kondygnacji. Dopuszcza się realizację drugiej kondygnacji jako poddasze użytkowe,
3) wysokość wiat i altan nie może przekraczać 6 m., wysokość pozostałych obiektów budowlanych maksymalnie do 9 m,
4) dach budynku usługowego: dwu-, cztero- lub wielospadowe o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 25 do 50 stopni z dopuszczalnymi przyczółkami i naczółkami; dla budynków gospodarczych i garaży dopuszcza się realizację dachów płaskich,
5) dla budynków gospodarczych i garaży: wysokość budynku nie może przekraczać 5,0 m; maksymalna ilość kondygnacji nadziemnych - 1 kondygnacja; dachy dwuspadowe o kącie nachylenia głównych połaci w przedziale od 20 do 50 stopni. Dopuszcza się realizację dachu płaskiego,
6) dopuszcza się remont, przebudowę, rozbudowę i nadbudowę istniejących budynków z możliwością dostosowania formy dachu, wysokości budynku oraz kąta nachylenia połaci dachowych do parametrów budynku istniejącego,
7) dachy w ciemnych tonacjach kolorów brąz, czerwień, szarości,
8) kolorystyka ścian i podmurówki - biel, jasne odcienie kremu i beżu, naturalnego drewna. W przypadku deskowania ścian dopuszcza się stosowanie odcieni brązu,
2. Ustala się następujące wskaźniki intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej:
1) maksymalny wskaźnik w terenach:
a) 1U - 0,6;
2) minimalny wskaźnik w terenach:
a) 1U – 0,01,
3. Ustala się minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej w terenach:
1) 1U – 40 % powierzchni działki budowlanej,
4. Powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć w terenach:
1) 1U – 60 % powierzchni działki budowlanej;
5. W granicach terenów objętych planem obowiązuje zapewnienie niezbędnych miejsc postojowych w ilości nie mniejszej niż 1 miejsce postojowe na każde 100 m2 powierzchni użytkowej, z wyłączeniem powierzchni magazynowych. Miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową – 1 miejsce na 5 miejsc do parkowania, z tym że nie mniej niż jedno miejsce. Realizacji miejsc do parkowania: jako naziemne miejsca parkingowe, w garażu wolnostojącym lub wbudowanym."
Wojewoda Małopolski zarzucił, że zaskarżony plan miejscowy nie określa wskaźników maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. Sąd zauważa jednak, że w § 10 ust. 2 planu miejscowego ustalono wskaźnik intensywności zabudowy, określając wskaźnik maksymalny i minimalny. Ustalono również w ust. 1 pkt 2 planu maksymalną ilość kondygnacji nadziemnych budynku usługowego dopuszczonego planem. W tych okolicznościach, nie sposób przyjąć, że doszło do istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Pomimo braku wskazania wprost w planie miejscowym maksymalnej i minimalnej "nadziemnej intensywności zabudowy" nie sposób przyjąć na tle przywołanych przepisów planu, że nie została ona wyznaczona, zwłaszcza mając na względzie punktowy charakter planu miejscowego.
Opisany zarzut okazał się zatem nieuzasadniony.
Kolejny zarzut dotyczył naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) poprzez określenie sposobu określenia przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego terenu U1 niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Wojewoda zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje samego określonego w planie przeznaczenia.
Zgodnie z przywołanym § 9 ust. 1 rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W załączniku nr 1 w tabeli I Symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego, określono, że teren usług oznacza się literą U, a oznaczenie graficzne ma kolor czerwony. Takie oznaczenia zastosowano w przedmiotowym planie. Rozporządzenie określa również w załączniku nr 1 w punkcie II Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych. Analiza § 17 ust. 2 planu miejscowego, który określa przeznaczenie terenu 1U, prowadzi do wniosku, że nie nawiązuje on do terminologii określonej w przywołanych standardach, jednak wobec braku kwestionowania tego przeznaczenia, Sąd stwierdził, że naruszenie to nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które samoistnie uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały. Podejmując ponownie prace planistyczne organy Gminy Kamienica powinny mieć jednak na względzie doniosłą potrzebę dostosowania treści uchwały do nowych standardów. Dostosowując treść do nowych standardów należy rozważyć zasadność ponowienia opinii i uzgodnień.
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.