II SA/Kr 1669/24

II SA/Kr 1669/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 81 poz 351
art. 4 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. na decyzję Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 października 2024 r. znak: WPZ.5290.8.2024.4.KS w przedmiocie nakazu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G. jest decyzja Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia 16 października 2024 roku, znak: WPZ.5290.8.2024.4.KS utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach znak: PZ.52802.1.2.2024.KŁ z dnia 24 czerwca 2024 r. nakazującej w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. wykonanie następującego obowiązku: doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], [...].
Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach.
W dniu 21 maja 2024 r. w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...], [...], po wcześniejszym zawiadomieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., ul. [...], [...] (upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych znak: PZ.52802.1.2024.KŁ z dnia 6 maja 2024 r. doręczone przesyłką rejestrowaną w dniu 7 maja 2024 r.), funkcjonariusz Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w (...) przeprowadził czynności kontrolno-rozpoznawcze w zakresie m. in. kontroli przestrzegania przepisów przeciwpożarowych oraz możliwości i warunków prowadzenia działań ratowniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej.
Z przeprowadzonych czynności w dniu 21 maja 2024 r. sporządzono protokół ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych znak: PZ.52802.1.2024.KŁ, który został podpisany przez Pana J. N. - zastępcę prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" oraz Pana M. A. - Inspektora ds. budowlanych, upoważnionych do reprezentowania kontrolowanego, którzy podpisali go bez wnoszenia uwag i zastrzeżeń. Z protokołu ustaleń wynika również, że kontrolowany, tj. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G., ul. [...], [...] jest odpowiedzialny za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
W trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono nieprawidłowości m. in. w zakresie doprowadzenia drogi pożarowej do budynku.
W związku ze stwierdzeniem naruszenia przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pismem z dnia 29 maja 2024 r. znak: PZ.52802.1.2.2024.KŁ (doręczonym przesyłką rejestrowaną w dniu 13 czerwca 2024 r.) zawiadomiono Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w G., ul. [...], [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nakazania ich usunięcia.
W trakcie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ pierwszej instancji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G., nie wniosła dodatkowych wniosków dowodowych, żądań czy uwag w zakresie występowania nieprawidłowości będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji.
W dniu 24 czerwca 2024 r. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach wydał decyzję administracyjną znak: PZ.52802.1.2.2024.KŁ (doręczoną stronie przesyłką rejestrowaną w dniu 26 czerwca 2024 r.), nakazującą wykonanie w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. następującego obowiązku: "doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], [...] (...)".
Od powyższej decyzji, pismem z dnia 1 lipca 2024 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w G., ul. [...], [...] złożyła odwołanie.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania Małopolski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia 16 października 2024 roku utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach z dnia 24 czerwca 2024 r.
W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach w dniu kontroli do przedmiotowego budynku nie była doprowadzona droga pożarowa spełniająca wymagania aktualnie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych.
Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego został określony przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i bezwzględny w zapisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie
przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Wskazany powyżej obowiązek przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej został skonkretyzowany między innymi poprzez rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030).
Analiza zgromadzonego dowodu w sprawie, a w szczególności protokołu ustaleń z czynności kontrolno-rozpoznawczych znak: PZ.52802.1.2024.KŁ z dnia 21 maja 2024 r., pozwoliła stwierdzić, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada pięć kondygnacji nadziemnych i jedną podziemną. Zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm. - zwanego dalej przepisami techniczno-budowlanymi) budynek zlokalizowany przy ul, [...] w G. zakwalifikowany jest do grupy wysokości "średniowysoki" (SW). Nie ulega również wątpliwości, że analizowany budynek mieszkalny wielorodzinny zgodnie z § 209 ust. 2 pkt 4 przepisów techniczno-budowlanych zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, należy stwierdzić, że do przedmiotowego budynku powinna zostać doprowadzona droga pożarowa o utwardzonej nawierzchni, umożliwiająca dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej o każdej porze roku. Nie budzi wątpliwości, że droga pożarowa powinna spełniać wymagania wskazane w rozporządzeniu o przeciwpożarowym zaopatrzeniu w wodę oraz drogach pożarowych. Wskazał dalej, że sposób realizacji ww. wymagań uzależniony jest od rodzaju obiektu oraz uwarunkowań lokalnych.
Podkreślił też, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy dokonał interpretacji przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych i prawidłowo nałożył decyzję nakazującą doprowadzenie drogi pożarowej do budynku mieszkalnego posiadającego 5 kondygnacji nadziemnych, kwalifikując go jako budynek średniowysoki (SW). Przedmiotowy obiekt zlokalizowany przy ul. [...] w G. kwalifikuje się jako obiekt określony w pkt 2 przytoczonego przepisu. Doprowadzenie do budynku drogi pożarowej zgodnie z wymaganiami obowiązujących przepisów ma bardzo istotne znaczenie dla sprawnego działania służb ratowniczych oraz bezpieczeństwa obywateli, szczególnie w przypadku budynku mieszkalnego wielorodzinnego o 5 kondygnacjach nadziemnych. W sytuacji, kiedy dojdzie do pożaru w obrębie klatki schodowej (która stanowi jedyną drogę ewakuacyjną) np. w wyniku zwarcia w instalacji elektrycznej może się okazać, że jedyną możliwością ewakuacji mieszkańców z wyższych kondygnacji budynku będzie użycie samochodu specjalnego z podnośnikiem hydraulicznym, który w przypadku braku drogi pożarowej o odpowiednich parametrach nie będzie mógł dojechać do zdarzenia lub czas jego dojazdu zostanie znacznie wydłużony. Jeszcze gorsza może być sytuacja, kiedy w trakcie działań ratowniczo-gaśniczych wystąpi konieczność pilnego przedysponowania części lub wszystkich pojazdów do innego zdarzenia, w którym będą osoby poszkodowane lub uwięzione (np. wypadek samochodowy). Ze względu na brak odpowiedniej drogi pożarowej pojazdy jednostek ochrony przeciwpożarowej będą miały trudności w wydostaniu się wąskimi drogami cofając, co przełoży się na znacznie dłuższy czas dojazdu i może stanowić śmiertelne niebezpieczeństwo dla osób poszkodowanych lub wpłynąć na znaczący wzrost strat pożarowych w innym zdarzeniu.
Podkreślił też, że sposobów doprowadzenia drogi pożarowej o wymaganych parametrach do budynku zgodnie z wymaganiami przepisów jest wiele. Właściciel obiektu powinien przeanalizować wszystkie możliwe rozwiązania, które będą zgodne z zapisami rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a następnie wybrać spośród nich najbardziej optymalne pod względem możliwości zagospodarowania przestrzennego i kosztów wykonania. W ocenie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej brak jest przesłanek do uwzględnienia tego zarzutu, ponieważ organ pierwszej instancji w sposób właściwy przywołał zapisy § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, który określa możliwość w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania (...), na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Dodatkowo, zaznacza się, że komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w ramach swoich kompetencji nie określa sposobu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, a sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Właściwy do określenia sposobu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku jest rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Małopolski Komendant wskazał też, że organ pierwszej instancji w sposób właściwy określił termin wykonania obowiązku, biorąc pod uwagę interes społeczny, dotyczący dopuszczalnej tolerancji czasowej trwania nieprawidłowości oraz słuszny interes strony, z którego wynika realna możliwość zapewnienia drogi pożarowej do budynku w sposób zgodny z wymaganiami przepisów o ochronie przeciwpożarowej. Zaznaczyć należy, że podmiot na którego nałożono obowiązek nie zgłosił żadnych okoliczności uniemożliwiających doprowadzenie drogi pożarowej do budynku w wyznaczonym terminie.
W ocenie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej brak jest przesłanek do jego uwzględnienia, ponieważ organ pierwszej instancji w sposób właściwy przywołał zapisy § 13 ust. 4 w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, wskazując go jako możliwość usunięcia nieprawidłowości.
Wobec powyższego oraz w związku z ustaleniami dokonanymi w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w ocenie Małopolskiego Komendanta Wojewódzkiego PSP decyzja Komendanta Powiatowego PSP w Gorlicach o nakazaniu stronie postępowania doprowadzenia drogi pożarowej (o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku) do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...], [...] jest w pełni zasadna i zgodna z obowiązującymi przepisami w zakresie ochrony przeciwpożarowej.
Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach, tut. organ wziął pod rozwagę ochronę interesu społecznego, polegającego na konieczności zapewnienia właściwego poziomu ochrony przeciwpożarowej, w tym zapewnienie ograniczenia rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe oraz możliwości ewakuacji ludzi lub ich uratowania w inny sposób oraz z uwzględnieniem bezpieczeństwa ekip ratowniczych.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w G., podnosząc zarzuty:
naruszenia prawa materialnego:
1) Przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że w odniesieniu do budynku [...] w G. zachodzi podstawa faktyczna i prawna do zapewnienia drogi pożarowej;
2) § 12 i §13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez nałożenie obowiązku doprowadzenia drogi pożarowej, mimo że nie jest fizycznie możliwe wykonanie takiej drogi o parametrach określonych w tych przepisach, przez co skarżona decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały.
Ponadto zarzuciła ww. decyzji naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w toku postępowania w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, w tym poprzez nieustalenie przez organy I i II instancji, czy istnieje fizyczna możliwość wykonania (dodatkowo w terminie określonym w zaskarżonej decyzji) drogi pożarowej do budynku nr [...] przy ulicy [...] w G., która to droga spełniałaby wymogi dla dróg pożarowych zawartych w §12 oraz w§ 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych;
2. Art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ustalenie zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją i brak jego zmiany w toku postępowania instancyjnego.
3. Art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 7 i art. 107 §3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zawartego w odwołaniu zarzutu, że w decyzji organu I instancji nie zawarto jej uzasadnienia prawnego;
4. Art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawarcie w sentencji decyzji stanowiska, czy wykonanie przez stronę rozwiązań zamiennych w rozumieniu § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, będzie przez organ uznane za wykonanie obowiązku, nałożonego decyzją.
Mając na uwadze powyższe, Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Gorlicach z dnia 24 czerwca 2024 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi z racji jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
W przeciwnym razie Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Przedmiotowa sprawa dotyczy nakazu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 roku o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz. U. z 2024, poz. 275) – dalej jako "uOchrPpożar", właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej.
Stosownie do przepisów § 12 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 roku, Nr 124, poz. 1030) – dalej też jako "rozpPrzeciwpożar" drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego do grupy wysokości: średniowysoki, wysoki lub wysokościowy, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, ZL IV lub ZL V.
W myśl § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że wskazane rozporządzenie z dnia 24 lipca 2009 roku jak i już wcześniejsze rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139) nie zawierało stosownych przepisów przejściowych. Odmiennie rzecz miała się z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 22 stycznia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego i ekologicznego oraz warunków, którym powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. z 1993 roku, Nr 8, poz. 42), które zawierało przepis § 11 ust. 1, zgodnie z którym przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy.
Niemniej jednak nie budzi wątpliwości, że obowiązujące aktualnie rozpPrzeciwpożar ma zastosowanie także do budynków istniejących już w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia. Jako bezzasadne należy ocenić zatem przeciwne stanowisko Skarżącej spółdzielni, która podnosi, że nie jest możliwe nałożenie obowiązku zapewnienia drogi pożarowej dla w.w budynku według przepisów prawa, które weszły w życie po dacie oddania ww. budynku do użytkowania.
Na gruncie niniejszej sprawy nie budzą wątpliwości i nie są negowane przez Skarżącą istotne i zasadnicze okoliczności, a mianowicie te, że do budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w G. nie jest doprowadzona droga pożarowa, a ponadto, że przedmiotowy budynek jest budynkiem średniowysokim "SW" i jest zakwalifikowany do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV.
Dodatkowo należy jeszcze zauważyć, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1969 roku i do samego budynku bezpośrednio nie dochodzi żadna droga.
W świetle tych ustaleń, należy wskazać, że stosownie do zapisów § 12 ust. 1 pkt. 2 rozpPrzeciwpożar do budynku należy doprowadzić drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku.
Niezależnie trzeba także wskazać, że organ rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności powinien ustalić w sposób wyczerpujący i dokładny stan faktyczny, a następnie dokonać jego oceny prawnej (por. np. uzasadnienia do wyroków: NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. II OSK 263/10, NSA z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2417/12). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi warunek konieczny do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji.
Realizując zasadę prawdy obiektywnej, na podstawie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy - inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 19 maja 2021, sygn. I OSK 251/21).
Organ powinien zatem w sposób adekwatny do potrzeb ustalić stan faktyczny i nie pozostawić żadnych niewyjaśnionych istotnych dla sprawy okoliczności. Dokonana natomiast przez organ ocena zgromadzonego materiału powinna zostać przeprowadzona zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierował się organ powinny zostać szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu do wydanej decyzji.
W sprawie, która dotyczy nakazu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku organ powinien zweryfikować, czy do danego budynku doprowadzona jest droga jest pożarowa, ale ponadto powinien organ ustalić i wziąć pod uwagę faktycznie istniejące uwarunkowania, w tym uwarunkowania prawne, istniejące w terenie i wokół budynku zlokalizowanego przy ulicy [...] w G.
Należy jednak zauważyć, że – co wynika ze stanowiska Skarżącej Spółdzielni jak i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy i jest także akcentowane w skardze – wykonanie takiej drogi pożarowej spełniającej wymogi zawarte w w.w rozporządzeniu jest faktycznie niemożliwe ze względu na usytuowanie przedmiotowego budynku. Skarżąca wskazuje, że doprowadzenie drogi pożarowej do budynku przy ulicy [...] w G. uniemożliwiają budynki wielorodzinne przy ul. [...] oraz stanowiący własność (...) Spółka z o.o. zestaw garaży blaszanych. Podkreślała Spółdzielnia, że nie jest właścicielem ani też nie dysponuje żadnym prawem do tych nieruchomości, co uniemożliwia jest faktycznie i prawnie wykonanie takiej drogi. Ponadto – jak zaznacza Skarżąca –budynek przy ul. [...] stoi na szczycie skarpy o dużym nachyleniu terenu (działka nr [...]). Podkreśla w tym kontekście Skarżąca, że organ administracji nie może w decyzji nakładać obowiązków, których wykonanie nie jest możliwe w sposób przewidziany przepisami prawa, z przyczyn obiektywnych i niewykonalność ta jest trwała. Taka decyzja administracyjna dotknięta jest nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 KPA.
Odnosząc się do tych zarzutów należy wskazać, że analiza akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że w istocie organy nie wzięły pod uwagę, czy możliwe jest wykonanie drogi pożarowej, zgodnie z nałożonym obowiązkiem.
W szczególności zwrócić należy uwagę na stanowisko Małopolskiego Komendanta, który odnosząc się do stosownego zarzutu Spółdzielni zawartego w odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego wskazał, że "Sposobów doprowadzenia drogi pożarowej o wymaganych parametrach do budynku zgodnie z wymaganiami przepisów jest wiele. Właściciel obiektu powinien przeanalizować wszystkie możliwe rozwiązania, które będą zgodne z zapisami rozdziału 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, a następnie wybrać spośród nich najbardziej optymalne pod względem możliwości zagospodarowania przestrzennego i kosztów wykonania. (...) Dodatkowo, zaznacza się, że komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w ramach swoich kompetencji nie określa sposobu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku, a sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów przeciwpożarowych. Właściwy do określenia sposobu doprowadzenia drogi pożarowej do budynku jest rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych."
Tego stanowisko i poglądu Sąd nie podziela. Rolą organu, który załatwia sprawę w drodze decyzji nie jest bowiem ogólne nałożenie obowiązku, który zostaje ujęty przy tym w dość niedookreślone oraz nieodniesione ściśle i precyzyjnie do realiów sprawy sformułowania. Nie zgadza się również Sąd z wyrażonym przez organ poglądem, że to rolą i obowiązkiem właściciela nieruchomości (skarżącej Spółdzielni) jest samodzielne przeanalizowanie wszystkich możliwych rozwiązań i wybrania spośród nich optymalnego, przy czym w razie konieczności mógłby (względnie powinien) właściciel skorzystać z pomocy rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W istocie to rolą i obowiązkiem organu jest nałożenie określonych obowiązków, które są wykonalne. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej nie daje właścicielowi budynku uprawnień do ingerowania we własność sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej (por. też np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia18 grudnia 2019 roku, sygn. II OSK 397/18). Nie jest zatem dopuszczalne w świetle powołanego przepisu nakładanie obowiązku, którego realizacja będzie wiązała się z ingerencją we własność osób trzecich.
Jednocześnie podziela Sąd stanowisko organu, że nie jest on władny z urzędu nakazać stronie, na zasadzie § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar, zastosowanie rozwiązania zamiennego, czy też wystąpienie ze stosownym wnioskiem do właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie – jak słusznie wskazuje organ – niezbędny jest wniosek strony.
Jednak trzeba zwrócić uwagę, że kwestia niemożliwości wykonania decyzji ze względu na powołane powyżej przez Spółdzielnię przeszkody została podniesiona w odwołaniu od decyzji Komendanta Powiatowego. Jak wynika z treści wniesionego odwołania od decyzji organu I instancji, Spółdzielnia wskazała na zasadność zastosowania w sprawie trybu, o którym mowa w § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że Komendant Powiatowy nie badał kwestii stosunków własnościowych ani też ewentualnych innych przeszkód, które uniemożliwiałyby doprowadzenie do budynku drogi pożarowej. Podkreślić też trzeba, że w toku postępowania przez organem I instancji okoliczności te nie były także eksponowane przez samą Spółdzielnię. Niemniej w sytuacji gdy takie okoliczności zostały podniesione w odwołaniu Komendant Wojewódzki powinien je rozważyć.
W związku z tym, w kontekście wskazanej przez Spółdzielnię w odwołaniu zasadności zastosowania w sprawie trybu, o którym mowa w § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar, organ odwoławczy powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 9 K.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Powinien w związku z tym organ odwoławczy wskazać Spółdzielni na obowiązujące procedury i tryby, w tym w szczególności wskazywany przez Spółdzielnię tryb z § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar.
W ocenie Sądu postępowanie organu, który zaniechał poinformowania i wyjaśnienia stronie tych okoliczności, należy zakwalifikować jako naruszające art. 9 K.p.a. a także art. 8 § 1 K.p.a. Zgodnie z tym drugim przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Obowiązkiem organu administracyjnego, mając na względzie postanowienia powołanych art. 8 i art. 9 K.p.a. powinien wezwać stronę o wyrażenie i sprecyzowanie swojego stanowiska w sprawie, poinformować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że to strona decyduje o tym jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez nią w postępowaniu administracyjnym. Jednakże skoro w odwołaniu Spółdzielnia wskazywała na zasadność zastosowania trybu z § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar, to organ powinien powiadomić ją o możliwości złożenia w tym zakresie stosownego wniosku. Tymczasem postępowanie odwoławcze sprowadziło się w istocie do zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją w sprawie oraz wydania decyzji.
Z tych względów w ocenie Sądu doszło również do naruszeni wskazanego art. 8 i art. 9 K.p.a.
Powołane powyżej uchybienia stanowią podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy przeanalizują, czy możliwe jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zrealizowanie nałożonego na właściciela (zarządcę) obowiązku. W tym zakresie organy wezmą pod uwagę, że wskazany przepis nie daje właścicielowi budynku uprawnień do ingerowania we własność sąsiednich nieruchomości w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i przygotowania budynku do prowadzenia akcji ratowniczej. Jednocześnie organy poinformują Spółdzielnię o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, w tym o zasadach i warunkach zastosowania trybu z § 13 ust. 4 rozpPrzeciwpożar.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Decyzja organu I instancji została uchylona na zasadzie art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. (zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw) oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty w wysokości 200 zł składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi (200 zł).