II SA/Kr 1666/24

II SA/Kr 1666/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 157 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Asesor WSA Anna Kopeć (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. D., G. D. i S. D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 października 2024 r. znak: WS-VI.7534.2.25.2024.BK w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących K. D., G. D. i S. D. solidarnie kwotę 731 zł (siedemset trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
.Sygn. akt II SA/Kr 1666/24
UZASADNIENIE
Decyzją z 27 czerwca 2024 r. znak: GS-14.6821.13.2023.AW Prezydent Miasta Krakowa -po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej K., orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej K. w celu utworzenia powszechnie publicznie dostępnego ogrodu - park miejski B. W. udziałów: [...] części stanowiącego własność K. D., [...] części stanowiącego własność G. D., [...] części stanowiącego własność S. D. i [...] części stanowiącego własność A. W., w nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1032 ha, obr. [...] jedn. ewid. K.-Ś., obj. księgą wieczystą nr [...] [...] oraz o ustaleniu i wypłacie na rzecz ww. osób odszkodowania z tytułu wywłaszczenia łącznego udziału [...] części w nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,1032 ha, obr. [...] jedn. ewid. K.-Ś. w łącznej kwocie [...]zł, proporcjonalnie do posiadanego udziału w nieruchomości.
Po rozpoznaniu odwołań A. W. oraz K. D., G. D. i S. D., wniesionych od tej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 17 października 2024 r., znak WS-VI.7534.2.25.2024.BK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) – dalej jako "u.g.n." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako "k.p.a.".
W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda Małopolski wskazał, że zgodnie z przepisem art. 112 ust. 3 u.g.n. "wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy".
Dalej Wojewoda zaznaczył, że wniosek podmiotu zamierzającego realizować cel publiczny - Gminy Miejskiej K. z 10 marca 2023 r. (uzupełniony pismami z 21 marca 2023 r., 21 kwietnia 2023 r. i 22 maja 2023 r.), został poprzedzony czynnościami mającymi na celu zawarcie umowy o nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz ww. jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie bowiem do art. 114 ust. 1 i 2 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi pomiędzy organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, która wnioskuje o wywłaszczenie, a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.
Celem publicznym, który na przedmiotowej nieruchomości ma być realizowany jest zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n., tj. parku miejskiego B. W. w ramach koncepcji "W. Ł.", zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr LXXXI/1240/13 Rady Miasta K. z dnia 11 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. W.".
Zgodnie z wpisem w księdze wieczystej nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Gminy Miejskiej K. w udziale [...] części oraz osób fizycznych: K. D. w [...] części, G. D. w [...] części, S. D. w [...] części oraz A. W. w [...] części.
W dziale I-O ww. księgi wieczystej widnieje nieruchomość oznaczona jako parcela I. kat[...] b. gm. kat. S. . Zgodnie z wykazem synchronizacyjnym [...] z 25 maja 2012 r. nieruchomość oznaczona jako parcela I. kat. [...], b. gm. kat. S. obj. księgą wieczystą nr [...] obecnie wg nowej ewidencji gruntów odpowiada nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. - Ś..
W piśmie Zarządu Zieleni Miejskiej z 19 kwietnia 2023 r. wskazano, że przedmiotowa działka objęta jest koncepcją projektu: "W. Ł.", mającego na celu, m. in. rozszerzenie bulwarów W. o jej dopływy (R., W., D., P./B.) oraz stworzenie nowego zagospodarowania terenu uwzględniającego potrzeby mieszkańców, a także uwarunkowania przyrodnicze, funkcjonalne i historyczne. Przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...] jedn. ewid. Ś. która znajduje się w obszarze - tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski - B. W. (ZPb.6.) stanowi potwierdzenie przeznaczenia podstawowego. W świetle powyższego, brak podstaw do kwestionowania niezbędności przedmiotowej nieruchomości na realizację planowanego przedsięwzięcia.
W związku z przepisami regulującymi kwestię ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ prowadzący postępowanie administracyjne zobowiązany jest powołać biegłego, tj. rzeczoznawcę majątkowego w przypadku, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne.
Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego, tj. rzeczoznawcy majątkowego J. P., który w operacie szacunkowym sporządzonym 18 października 2023 r. oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...]zł, w tym wartość: gruntu na kwotę [...]zł oraz składników roślinnych na kwotę: [...] zł (sporządzona wycena składników roślinnych nie budzi zastrzeżeń tutejszego organu i nie została zakwestionowana przez odwołujących).
Dalej organ odwoławczy przytoczył i omówił przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832 - zwane dalej: "rozporządzeniem"). Biorąc pod uwagę cel wyceny została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości, w tym wartość rynkowa gruntu oraz wartość odtworzeniowa części składowych wg stanu na dzień 15 października 2023 r. Wycena nieruchomości gruntowej określona została przez autora wyceny z wykorzystaniem podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.
Dla potrzeb wyceny biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, jako przedmiotu prawa własności, przeznaczonych pod tereny zieleni (z dopuszczeniem innego przeznaczenia w niewielkiej części). Ze względu na brak transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, położonymi w obrębie, w którym położona jest wyceniana nieruchomość, obszar badania rynku rozszerzono najpierw na całą jednostkę ewidencyjną Ś. , a następnie w związku z małą ilości transakcji, rozszerzono obszar badania rynku na cały K.. Korekty związanej ze zróżnicowaniem poszczególnych nieruchomości w tym aspekcie biegły dokonał przy pomocy cechy rynkowej "Lokalizacja i otoczenie." Ze względu na niewielką liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej, biegły rozszerzył okres badania rynku poza standardowy okres 2 lat.
Na podstawie przeprowadzonych analiz rynku lokalnego jako cechy wpływające w największym stopniu na wartość nieruchomości wycenianej, biegły przyjął: Lokalizacja i otoczenie (waga 50%), Kształt i konfiguracja terenu (waga 20%), Ograniczenia (waga 15%) oraz Warunki komunikacyjne (waga 15%).
Powyższy sposób oszacowania przedmiotowej nieruchomości nie budzi wątpliwości organu odwoławczego pod względem logiczności oraz zgodności z powołanymi przepisami prawa, a zatem pozytywnie należy ocenić wartość dowodową przyjętego przez organ I instancji za podstawę orzekania w niniejszej sprawie operatu.
Jeden z zarzutów odwołania dotyczy "przyjęcia wartości nieruchomości wskazanej w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego Pana J. P. podczas gdy istnieje kontroperat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana P. P. i niepodjęcie przez organ z urzędu czynności niezbędnych do wyjaśnienia rozbieżności w oszacowaniu wartości wywłaszczonej nieruchomości pomiędzy w/w operatami szacunkowymi".
Odpowiadając na ten zarzutów Wojewoda zauważył, że ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 1 września 2017 r., wprowadzone zostało nowe brzmienie m.in. ust. 4 w art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204). Od dnia 1 września 2017 r. prawnie dopuszczalna jest możliwość dokonania potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego wyłącznie jeden raz, a co za tym idzie teoretycznie ważność operatu szacunkowego może być zatem wydłużona maksymalnie do 24 miesięcy. Aktualnie obowiązujące regulacje nie przewidują bowiem możliwości przedłużenia ważności operatu szacunkowego o kolejne okresy czasu. Oznacza to, iż obecnie brak już możliwości dalszego wykorzystania operatu szacunkowego z 5 kwietnia 2016 r. autorstwa P. P..
Dodatkowo zwrócono uwagę, iż w tym operacie szacunkowym z 5 kwietnia 2016 r. jako rynek lokalny przyjęty do analizy porównawczej w sposób nieuzasadniony przyjęto nieruchomości zbywane jako przedmiot prawa własności, usytuowane w obszarze o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym - w oparciu o treść § 45 ust. 1 pkt 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 555), który stanowił, że przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych, zakrzewionych lub leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych publicznie lub przeznaczonych na te cele, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym dl określenia wartości gruntu przyjmuje się, że wartość 1 m2 tych gruntów jest równa 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Obecnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości powieliło powyższą regulację w § 63, przyjmując jako zasadę określanie wartości tego rodzaju nieruchomości w oparciu o dane transakcji rynkowych nieruchomościami o przeznaczeniu zgodnym z przeznaczeniem wycenianej nieruchomości, a dopiero w razie ich braku - na podstawie cen gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.
Zgodnie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B. W.", przeznaczenie wszystkich nieruchomości przyległych do działki nr [...] jest tożsame, tj. tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski - B. W. (ZPb.6.). W operacie autorstwa J. P. (sporządzonego na potrzeby postępowania o wywłaszczenie) dla potrzeb wyceny przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, jako przedmiotu prawa własności, o przeznaczeniu zgodnym z określonym w planie miejscowym dla wycenianej nieruchomości (pod tereny zieleni) i z uwagi na występowanie w obrocie transakcji tego rodzaju nieruchomościami w oparciu ich ceny oszacowano wartość przedmiotowej nieruchomości.
W związku z zarzutem wskazującym na konieczność zwrócenia się przez organ do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych Wojewoda zaznaczył, iż ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509) o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie w dniu 1 września 2017 r., uchylono przepis art. 157 ust. 1a u.g.n., który stanowił m. in., iż operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Jak wskazano bowiem w treści uzasadnienia do projektu ww. ustawy (druk sejmowy nr 1560): "dotychczasowa praktyka stosowania przepisu wskazuje, iż w stosunku do tego samego operatu szacunkowego wydawane były przez różne organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych zdecydowanie odmienne oceny prawidłowości jego sporządzenia. Zasadnym wydaje się zatem, aby zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów ostateczną decyzję o możliwości wykorzystania operatu szacunkowego w danej sprawie podejmował organ prowadzący postępowanie".
Niezależnie od powyższego należy także wskazać na poglądy, jakie w tej materii prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z 18 września 2018 r. sygn. I OSK 2459/16 zauważył on, iż: "Niedopuszczalnym jest natomiast przyjęcie, że zgłoszenie przez którąś ze stron postępowania zastrzeżeń co do jego treści, czy też nawet konsekwentne podtrzymywanie tych zastrzeżeń na przestrzeni całego postępowania administracyjnego, nakłada na organ obowiązek podjęcia kroków zmierzających do poddania tego operatu kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców na zasadach określonych w art. 157 GospNierU. O powstaniu tego obowiązku można by mówić tylko w takiej sytuacji, gdyby zastrzeżenia formułowane przez stronę istotnie spowodowały uzasadnione wątpliwości organu co do prawidłowości operatu (i co ważne, wątpliwości te nie zostałby rozwiane poprzez zwrócenie się przez organ do rzeczoznawcy o przedłożenie niezbędnych wyjaśnień)."
Odwołujący ostatecznie nie zdecydowali się na zwrócenie do organizacji zawodowej rzeczoznawców w celu uzyskania jej opinii o kwestionowanym operacie, zaś Wojewoda - nie mając istotnych wątpliwości co jej prawidłowości, nie miał ku temu podstaw.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy równolegle przed Sądem Rejonowym dla K. -Ś. w K. do sygn. akt [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] wskazano, iż również nie zasługuje on na uwzględnienie. Nie można twierdzić, iż rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej jest bezwzględnie uwarunkowane wynikiem postępowania zawisłego przed sądem powszechnym. Ewentualny rezultat tego ostatniego postępowania będzie z całą pewnością miał wpływ na wydane w sprawie administracyjnej rozstrzygniecie lecz nie jest tak, że organ administracji obecnie orzekający w sprawie wywłaszczeniowej nie może, bez oceny tego zagadnienia, wydać decyzji merytorycznie kończącej sprawę. Rozstrzygnięcie w sprawie wywłaszczania nieruchomości może nastąpić bez uprzedniego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. D., G. D. i S. D., zarzucając jej obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uczynienie ustaleń na podstawie wadliwego operatu oraz niekompletnego materiału dowodowe i niepodjęcie z urzędu wszystkich czynności niezbędnych do usunięcia rozbieżności pomiędzy oszacowaną wartością nieruchomości w operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego J. P.. a operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego P. P. podczas gdy oba operaty szacunkowe dotyczą tej samej nieruchomości;
b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego J. P. oraz ustalenie wysokości odszkodowania na podstawie sporządzonego przez niego operacie szacunkowym, mimo, iż biegły niewłaściwie przyjął istotne cechy nieruchomości porównywanych (ich lokalizacja) z nieruchomością wycenianą;
c) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne nieuwzględnienie przez Organ II instancji faktów powszechnie znanych, tj. zjawiska wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji dokonanie nieprawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia 18 października 2023 roku;
d) art. 97 par. 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas gdy równolegle przed Sądem Rejonowym dla K. - Ś. w K. do sygn. akt: [...] toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości objętej księgą wieczystą numer [...] które ma ścisły związek z postępowaniem wywłaszczeniowym co w rezultacie skutkować zawieszeniem postępowania administracyjnego do czasu zakończenia postępowania o zniesienie współwłasności.
Skarżący zarzucili również obrazę przepisów prawa materialnego mianowicie:
a) § 55 ust. 1, § 56 ust. 1 pkt 9 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że operat szacunkowy został prawidłowo uzasadniony, mimo, że w istotnym zakresie ograniczał się tylko do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego oraz przywołania przez niego przepisów prawa, niepopartych uzasadnieniem wyjaśniającym m.in.: dlaczego uznał za nieruchomości podobne nieruchomości zlokalizowane w innym obrębie ewidencyjnym aniżeli nieruchomość wyceniana, według jakiej metody selekcji wybrał spośród nich takie cechy, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen;
b) § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przejawiające się w bezpodstawnym uznaniu, że operat szacunkowy z dnia 18 października 2023 roku został sporządzony w sposób odpowiadający prawu, podczas gdy rzeczoznawca majątkowy nie porównał nieruchomości cechujących się przymiotem podobieństwa w szczególności z uwagi na ich nieadekwatną lokalizację;
c) § 63 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez jego niezastosowanie podczas gdy biegły J. P. wskazał w sporządzonym przez siebie operacie, iż brak jest rynkowych transakcji spełniających kryterium podobieństwa w związku z czym przyjęta przez niego metodologia jest błędna z uwagi na przyjęcie do porównania nieruchomości bez przymiotu podobieństwa.
W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Dokonana według tak określonych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona wadliwa i wymagała uchylenia z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wątpliwości budzi wartość dowodowa sporządzonego na potrzeby sprawy operatu szacunkowego.
Na wstępie warto przypomnieć, że od 2009 roku przed Sądem Rejonowym dla K. - Ś. w K. pod sygn. [...] toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, a Gmina już obecnie posiada a w tej działce udział większościowy wynoszący 492/960 części.
Jeden z zarzutów skargi dotyczy konieczności zawieszenia postępowania o wywłaszczenie z uwagi na prejudycjalny charakter postępowania toczącego się przed sądem cywilnym w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności.
Zarzut ten nie może odnieść skutku. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Orzecznictwo zdecydowanie opowiada się za wąskim rozumieniem tego przepisu to jest taką wykładnią, wedle której zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, które w ogóle warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie zaś takie, które jedynie może mieć wpływ na jej wynik. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 559/22 (LEX nr 3818247) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego.
Wykładając w taki sposób pojęcie "zagadnienia wstępnego" Sąd potwierdza brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy cywilnej. W istocie oba te postępowania zmierzały do tego samego celu to jest zniesienia współwłasności i przejęcia całości nieruchomości przez Gminę K.. W obu też przypadkach przejęcie udziałów winno nastąpić po ich cenie rynkowej. Skarżący w istocie nie kwestionują samych podstaw do wywłaszczenia, a w szczególności przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny. Ich zarzuty koncentrują się właśnie na wynikach operatu szacunkowego i na potrzebie sprawiedliwej wyceny tak nietypowej ze względu na jej lokalizację nieruchomości.
Dla porządku należało ocenić, czy istniały podstawy do zastosowania trybu wywłaszczenia, który – jak podkreśla się w zaskarżonej decyzji – stanowi ostateczny środek polegający na pozbawieniu obywatela przez aparat państwowy prawa własności nieruchomości (w tym przypadku: udziałów w nieruchomości).
Zgodnie z art. 6 pkt 9c u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowa lub przebudowa. Przedmiotowa nieruchomość stanowi część B. W. i jest objęta projektem "W. Ł.", a jej przeznaczenie na cel publiczny nie budzi wątpliwości. Potwierdza to również przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - tereny przeznaczone pod zieleń urządzoną: powszechnie, publicznie dostępny ogród - park miejski - B. W. (ZPb.6.)
Postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone rokowaniami, które nie przyniosły rezultatu w postaci dobrowolnego przeniesienia własności udziałów w nieruchomości.
Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego w postępowaniu trzeba zauważyć, że jego wyniki są wielokrotnie niższe niż wycena dokonana w 2016 roku przez innego biegłego na potrzeby postępowania cywilnego o zniesienie współwłasności. Ta sama nieruchomość w roku 2016 została wyceniona na kwotę 3 007 248 zł (1 m2 = 2 914 zł), podczas gdy aktualnie sporządzony operat określił wartość nieruchomości na kwotę 788 133 zł (1 m2 = 733,07 zł plus składniki roślinne o wartości 31 605 zł).
Trzeba zaznaczyć, że w obu przypadkach wycenę sporządzono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami.
Tak znaczna rozbieżność – co słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – była wynikiem zastosowania we wcześniejszym operacie przepisu § 45 ust. 1 obowiązującego wówczas rozporządzenia, który stanowił: "Przy określaniu wartości nieruchomości zadrzewionych i zakrzewionych lub nieruchomości leśnych, położonych w strefie zainwestowania miejskiego, udostępnionych lub planowanych do udostępnienia publicznie, stanowiących parki, ogrody ozdobne, zieleńce lub lasy ochronne, w razie braku transakcji rynkowych przyjmuje się, że wartość tych nieruchomości stanowi suma wartości gruntu oraz wartości drzew, krzewów i innych roślin znajdujących się na tym gruncie, przy czym:
1) dla określenia wartości gruntów przyjmuje się, że wartość 1 m2 tych gruntów jest równa 50% wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych;
2) dla określenia wartości drzew, krzewów i innych roślin ustala się koszt ich nasadzenia oraz pielęgnacji do dnia określenia ich wartości".
W 2016 roku biegły dokonał wyceny nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym, a następnie na podstawie cytowanego przepisu przyjął, że wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości jest równa 50% wartości ustalonej dla gruntów o przeznaczeniu mieszkalno – usługowym. Tym samym biegły przyjął, że brak jest transakcji rynkowych obejmujących nieruchomości podobne do wycenianej.
Z kolei w operacie sporządzonym na potrzeby postępowania biegły przyjął 6 transakcji z okresu od 16 marca 2021 do 1 czerwca 2023 r. nieruchomości, które uznał za podobne - grunty niezabudowane, przeznaczone pod tereny zieleni. Nieruchomości te zlokalizowane były w innych częściach K., niemniej jednak cesze lokalizacji biegły przypisał wagę 50%.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 3 marca 2022 r., sygn. I OSK 511/19, LEX nr 3330564).
Organy obu instancji sporządzony na potrzeby postępowania operat oceniły jako prawidłowy, niemniej jednak w ocenie Sądu jest to ocena przedwczesna. Skarżący słusznie zwracają uwagę, że nieruchomość wyceniana znajduje się w ścisłym centrum zabytkowej części miasta, w pobliżu W. co bezsprzecznie wpływa na jej unikalną wartość rynkową i przyjęcie jako nieruchomości podobnych działek położonych znacznie dalej od centrum, w zupełnie innych częściach K. wymaga szczególnie dokładnego wyjaśnienia. Tak znaczna rozbieżność w porównaniu do wyceny z roku 2016 wymagała od organu administracyjnego podjęcia z urzędu działań w celu jej wyjaśnienia. Rację mają skarżący, że obowiązkiem organu było dążenie do weryfikacji przedstawionej wyceny, aby zapewnić prawidłowe i rzeczywiste ustalenie wartości nieruchomości. Nie dostrzegając ewidentnych błędów, dyskwalifikujących sporządzony operat jako dowód w postępowaniu, w ocenie Sądu zastosowanie w tej sprawie winien znaleźć art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:
1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;
2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.
Na tle tego przepisu w orzecznictwie zwrócono uwagę, że o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – wbrew treści zaskarżonej decyzji i dokonanej w niej oceny dowodu – powziął tego rodzaju wątpliwości i za zasadną uznał potrzebę zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n. Dopiero tego rodzaju ocena pozwoli na dogłębne i szczegółowe zweryfikowanie przeprowadzonej w sprawie wyceny nieruchomości, zwłaszcza w kontekście istnienia oraz doboru nieruchomości uznanych za biegłego za "nieruchomości podobne" i co za tym idzie, ewentualnej możliwości (konieczności) zastosowania § 63 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.
Celem uzupełnienia postępowania o tego rodzaju ocenę Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 731 zł składa się: kwota 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 51 zł (po 17 zł od każdego z trójki skarżących) 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).