II SA/KR 1665/02

II SA/Kr 1665/02 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2006-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2002-06-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Beata Cieloch
Małgorzata Brachel - Ziaja /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
618  Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja / spr. / Sędziowie AWSA : Beata Cieloch Wojciech Jakimowicz Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 maja 2002 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego S. K. kwotę [...] /[...]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 22 maja 2002 r., znak: [...] , Wojewoda [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami z dn. 21. 08. 1997r . /Dz. U Nr 46, poz. 543 z 2000 r. -tekst jedn./ oraz art. 138 par l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] , - miasta na prawach powiatu z dnia [...] marca 2002 r., nr: [...] orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...] obr. [...] położonej w [...] , w części odpowiadającej działce nr [...] obr. [...] (mały), na rzecz poprzedniego właściciela - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] stwierdził, co następuje: decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 28. 02. 1981 r. Nr: G. 1.8221-5/80, wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] o pow. 0,2006 ha obr. 88 (mały) położoną w v obj. Iwh 1322, na cele budowy kuchni wraz z zapleczem dla Szpitala im [...] w [...]. Nieruchomość wywłaszczona stanowiła własność S. K., który pismem z dnia [...] stycznia 1996 r. wystąpił o jej zwrot. Działka ta stanowi obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] obr [...] jedn. ewid. Krowodrza. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o decyzję Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...]. 02 1980 r., Nr: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji stanowiącej przesłankę wywłaszczenia. Przedsięwzięcie obejmowało budowę kuchni i zaplecza w postaci budynku zespołu prądotwórczego, stacji wymienników ciepła, portierni i magazynu inwestorskiego, który został zaprojektowany na działce nr [...] Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na przedmiotowej działce znajdują się obecnie ławy fundamentowe i stopy pod słupy, a teren objęty inwestycją tworzy całość gospodarczą szpitala i jest ogrodzony ogrodzeniem trwałym na podmurówce. Ponadto na działce wykonano uzbrojenie w postaci linii energetycznych. Opierając się na oświadczeniu Szpitala im [...] (pismo z dnia [...]07 2001r nr [...]) stwierdzono, iż plac budowy pod realizację magazynu inwestorskiego przekazany został w dniu [...].06 1982r. a rozpoczęcie budowy nastąpiło w IV kwartale 1982r Ponadto z przesłanych przez inwestora dokumentów wynika, iż decyzja Biura Planowania Przestrzennego z dnia [...] lutego 1980 roku Nr: [...], zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji stanowiącej przesłankę wywłaszczenia, według zapisu jej treści traci ważność jeżeli inwestor nie uzyska lub utraci prawo do terenu lub w terminie l roku od dnia od dnia uzyskania decyzji nie wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę Decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została natomiast w dniu [...] .09.1980r.
W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, iż nie zachodzą przesłanki określone w art 137 ust l pkt l i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których można byłoby uznać byłą działkę nr [...] obr [...] (mały) Krowodrza za zbędną dla celów wywłaszczenia i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej działki.
Od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 roku odwołanie złożył S. K. zarzucając, że decyzja została wydana wbrew zaleceniom Wojewody [...] zawartym w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia [...] maja 2001r. nr [...] oraz z rażącym naruszeniem przepisu art. 137 ust. l u.g.n.
Powołany przepis wprowadza dwie alternatywne przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu nieruchomości. Do ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości wystarczy wystąpienie jednej z nich. W przedmiotowej sprawie należy - zdaniem odwołującego - mieć na uwadze, że nastąpiło co prawda rozpoczęcie inwestycji, jednak nie została ona zakończona, a tym samym nie została skonsumowana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz o pozwoleniu na budowę. Ponadto brak jest jakichkolwiek dowodów na to, iż fragmenty inwestycji zrealizowane na spornej działce miały stanowić realizację celu wywłaszczenia, wobec czego bezzasadne jest stanowisko, opierające się na przypuszczeniu dotyczącym rozpoczęcia realizacji właściwej inwestycji.
Dalej odwołujący zauważa, iż wobec objęcia działki nr [...] decyzją z dnia [...].06.1995 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci adaptacji istniejącego budynku w stanie surowym z przeznaczeniem na kuchnię z apteką oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, należy uznać, że decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji stanowiącej przesłankę wywłaszczenia jest już nieważna .
Rozpoznając odwołanie Wojewoda [...] wychodząc od analizy przepisu art. 137 u.g.n. w odniesieniu do ustaleń poczynionych przez organ I instancji stwierdził, iż brak rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz jego zrealizowanie należy oceniać w świetle dokumentacji technicznej inwestycji obejmującej również przygotowanie inwestycji pod względem prawnym. W ten sposób ustala się, czy w sensie prawnym została podjęta realizacja celu wywłaszczeniowego (uchwała Sądu Najwyższego z dn. 6. 03. 2002r. sygn. III RN 11/01).
Norma zawarta w przepisie art. 137 ust. l pkt l i 2 swoją formą, wprowadza poprzez alternatywę rozłączną dwie ustawowe przesłanki zbędności, w kontekście których należy oceniać zasadność zwrotu. Przy takiej konstrukcji art. 137 ust. l, do ustalenia zbędności wywłaszczonej nieruchomości wystarczy wystąpienie jednej z przesłanek w nim określonych.
Odnosząc powyższe do zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia należy wskazać co następuje:
Celem wywłaszczenia przedmiotowej działki była budowa kuchni wraz z zapleczem dla Szpitala Im. [...] w [...], co wynika wprost z decyzji Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...]. 02. 1981 roku nr [...] Nieruchomość wywłaszczona stanowiła własność S. K., a obecnie stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Krowodrza. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o decyzję Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1980 roku nr [...] , stanowiącą kontynuację decyzji z dnia [...] lutego 1980 roku nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji stanowiącej przesłankę wywłaszczenia. Przedsięwzięcie obejmowało budowę kuchni i zaplecza w postaci budynku zespołu prądotwórczego, stacji wymienników ciepła, portierni i magazynu inwestorskiego, który został zaprojektowany na działce nr [...] .
Powołana decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji zawierała zapis, zgodnie z którym straci ona ważność, jeżeli inwestor nie uzyska lub utraci prawo do terenu, lub w terminie l roku od wydania decyzji nie wystąpi z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W dniu [...] 09.1980r. Biuro Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...], na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] in z dnia [...]. 07. 1980r, udzieliło pozwolenia na budowę kuchni przy szpitalu im G Narutowicza Powołane pozwolenie wydane zostało w oparciu o wyżej opisaną decyzję z dnia [...] lutego 1980 roku nr [...] zatwierdzającą plan realizacyjny inwestycji. Na podstawie powołanych decyzji, w IV kwartale 1982r. rozpoczęto budowę magazynu inwestorskiego oraz wykonano uzbrojenie w postaci linii energetycznych. Na przedmiotowej działce znajdują się obecnie ławy fundamentowe i stopy pod słupy, a teren objęty inwestycją tworzy całość gospodarczą szpitala i jest ogrodzony ogrodzeniem trwałym na podmurówce Opisany przez Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, stan faktyczny nieruchomości jest bezsporny, należy również przyjąć - wbrew twierdzeniu odwołującego - za prawidłowe ustalenie, iż rozpoczęta inwestycja miała stanowić realizację celu wywłaszczenia w postaci magazynu inwestorskiego, posadowionego zgodnie z powołanym planem realizacyjnym O powyższym świadczy porównanie usytuowania ław fundamentowych z obrysem budynku magazynowego na planie realizacyjnym.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. l pkt. l i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na podstawie których można byłoby uznać byłą działkę nr [...] obr. [...] (mały) [...] za zbędną dla celów wywłaszczenia. Prace związane z realizacją na byłej działce nr [...] inwestycji w postaci magazynu inwestorskiego rozpoczęto bowiem pod względem prawnym i faktycznym w terminie określonym w art. 137 ust. l pkt. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie wyjaśniające wykazało ponadto, iż nie utraciła mocy decyzja Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1980 roku nr [...], stanowiąca kontynuację decyzji z dnia [...] lutego 1980 roku nr [...], zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji stanowiącej przesłankę wywłaszczenia. Inwestor - Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] in w terminie l roku od wydania decyzji wystąpił bowiem z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii wydania nowej dokumentacji architektoniczno-urbanistycznej dla przedmiotowej nieruchomości, po jej wywłaszczeniu, Wojewoda [...] wyjaśnia, iż obecnie planowana na działce nr [...] inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1995 roku nr [...] , o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia -adaptacja istniejącego budynku w stanie surowym z przeznaczeniem na kuchnię z apteką oraz decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1996 roku nr [...] , dotyczy wprawdzie działki nr [...] obr. [...] Krowodrza, lecz tej jej części, która nie odpowiada wywłaszczonej działce nr [...] obr [...] (mały) [...]
Reasumując Wojewoda [...] stwierdził że decyzja organu I instancji jest trafna, oparta na prawidłowych ustaleniach faktycznych i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, to wobec braku przesłanki jej zwrotu należało zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości utrzymać w mocy,
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K. powtórzył zarzuty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a nadto że; zaskarżona decyzja została wydana wbrew wcześniejszym decyzjom Wojewody [...] z dnia [...] . 05. 2002 r. nr; [...] i Urzędu Rejonowego w [...] - Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] .03. 1997 r.,nr, [...] oraz z dnia [...] .11.1997 r. nr; [...] orzekającym o zwrocie . Skarżący zwraca uwagę że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany minio upływu dwudziestu kilku lat od lat daty wywłaszczenia . Szpital zrealizował w tym czasie budowę dwóch obiektów z przeznaczeniem na kuchnie szpitalne i rozpoczął budowę trzeciego obiektu z tym samym przeznaczeniem, którego nie zakończył do chwili obecnej. Wszystkie te obiekty znajdują się na innej działce poza granicami wywłaszczonej. Opis stanu faktycznego nieruchomości nie pokrywa się z rzeczywistym jej stanem stwierdzonym w czasie wizji lokalnej i podpisanym protokołem przez wszystkie strony Skarżący przyznaje, że działka jest ogrodzona trwałym ogrodzeniem (co nie stanowi celu wywłaszczenia), a na jej terenie znajdują się ławy fundamentowe i stopy pod słupy w stanie głęboko zaawansowanej korozji betonu, porośnięte roślinnością taką jak trawa, krzewy, drzewa o wysokości sięgającej kilku metrów, co zostało stwierdzone podczas rozprawy administracyjnej w dn. [...] . 11. 2000 r Określenie celu rozpoczętej inwestycji nie jest możliwe bo nie została ona oznakowana zgodnie z prawem budowlanym /brak tablicy informacyjnej/. Teren został uzbrojony-poprzez przeprowadzenie kabla energetycznego niskiego i wysokiego napięcia , lecz pozostaje to bez wpływu na ocenę zbędności nieruchomości i dopuszczalności zwrotu gdyż stanowi on własność zakładu Energetycznego zgodnie z treścią art. 49k.c. W końcu skarżący podnosi, że wymienione składniki, o ile mają wpływ na zwiększenie wartości działki podlegają rozliczeniu w trybie art. 140 u.g.n., co już miało miejsce w decyzji z dnia [...] . 11. 1997 r , Odsunięcie zaś terminu realizacji inwestycji (niezależnie od przyczyny) bezwzględnie wywołuje wystąpienie przesłanek zbędności wywłaszczonej nieruchomości, a zatem powinien nastąpić jej zwrot
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje :
Zgodnie z przepisem art 97 par l ustawy z dnia 30.08. 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 08. 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie.
1/ Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art 136 ust 3 ustawy z dnia 21 08 1997 r o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym wdacie orzekania przez organy I ł II instancji /Dz U z 2000 r Nr 46, poz 543 ze zm , roszczenie poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powstaje z chwilą kiedy stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.
Stosownie do przepisu art. 136 ust. l u.g.n. wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, /por. Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" WP Lexis Nexis" W-wa 2004/
Skoro materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ustalić , czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Pojęcie zbędności zostało zdefiniowane w przepisie art. 137 ust. l u.g.n., który został przytoczony w uzasadnieniach decyzji organów I i II instancji. W tej normatywnej (ustawowej) definicji ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć aby można było uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w pkt.l ust. l art. 137 u.g.n. są to dwa elementy faktyczne; upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan w jakim ona się znajduje w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu. Zaś w pkt2 uist l art. 137 ustawy są to kryteria prawno- faktyczne; utrata mocy obowiązującej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, i brak realizacji celu wywłaszczenia Punktem wyjścia więc dla oceny , czy istnieje stan zbędności jest w ;pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując ów właściwy cel na jaki została ona wywłaszczona będzie można dokonać rzetelnej oceny czy nieruchomość stała się dlań zbędna.
Cel wywłaszczenia należy przy tym interpretować bardzo ściśle stosownie do treści art. 136 ust. l u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu
2/ Bezsporną jest okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność S. K. została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dn [...] 02 1981 r. na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy kuchni dla Szpitala im . [...] .
Bezsporną jest też okoliczność, że mimo upływu 25 lat od daty wywłaszczenia nie zrealizowano celu, na który działka ta została wywłaszczona, w szczególności na działce tej nie wzniesiono żadnego obiektu budowlanego Pozostaje ona nadal niezabudowana, i niezagospodarowana, co potwierdza jej opis znajdujący się w opinii biegłych mgr inż W. Z. i dr inż M. L. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że istnieje budynek znajdujący się w tanie surowym z przeznaczeniem na kuchnię i na aptekę na innej części działki , która nie odpowiada wywłaszczonej Natomiast z materiału poglądowego w postaci odbitek ksero fotografii terenu wynika, że przedmiotowa działka nie została zabudowania Znajduje się na niej skorodowany fundament pod budynek, którego przeznaczanie nie zostało jednoznacznie wyjaśnione. O tyle jednak nie ma to znaczenia dla sprawy, ż e od realizacji budowy odstąpiono. Nie wybudowano bowiem na tych fundamentach żadnego budynku .
W tym stanie rzeczy trzeba stwierdzić, że stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, mimo długoletniego postępowania. Interpretacja faktów zawarta w decyzjach organów I i II instancji jest pełna sprzeczności wewnętrznych. Fakty świadczą o odstąpieniu inwestora od realizacji planowanej inwestycji na terenie przedmiotowej działki. Bowiem wybudowanie fundamentów w 1982 r.,( które jak twierdzi skarżący są całkowicie skorodowane), nie jest realizacją celu wywłaszczenia. Skoro dotychczas tj. przez okres 25 lat od daty ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nie zrealizowano jego celu, to może to oznaczać tylko, ż e nieruchomość została wywłaszczona ponad potrzeby, zwłaszcza, że jak się okazuje kuchnia została wybudowana na innej czesi działki, nie objętej postępowaniem zwrotowym ./por. uzasadnienie decyzji Wojewody/
W sprawie wydano osiem decyzji; w dniu . [...] . 03. 1997 r, organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości jako zbędnej na cel wywłaszczenia /k.68-66/, Organ II instancji uchylił zasakarżaoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania decyzją z dn. [...] .04.1997 r. /k.73-74/. Decyzją z dnia [...] . 11. 1997 r. organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło zwrocie działki/k. 106 -104/, Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji /decyzja z dnia [...] 02 1999 r. por. k. 127-126/ Następnie decyzją z dnia [...] . 04 2001 r. organ I instancji orzekł o odmowie zwrotu/k. 1677 organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję /k. 1697.
Jednak mimo wielokrotnego badania sprawy nie przeprowadzono rzetelnego postępowania wyjaśniającego i z faktów oczywistych nie wprowadzono poprawnych wniosków naruszając tym przepisy postępowania art. 7 i 77 k.p a. ,
Organy nie wykazały w należyty sposób braku przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosowanie przepisów ustawowych dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieaichomości nie może opierać się na dowolnej ich interpretacji. "Wykorzystywanie" przedmiotowej nieruchomości, po to by na niej mogły wśród samosiejek i chwastów ulegać dalszej destaikcji fundamenty wykonane 25 lat temu jest przykładem użycia jej na inny cel niż jednoznacznie określony w decyzji z 1981 r o wywłaszczeniu. Odmawiając zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia przesłanek zwrotu naruszono przepisy art. 136 ust 3 w zw. z art. 137 u g n. w sposób mający wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art 145 lit "a" i "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
O kosztach,orzeczono na podstawie art 200 p p s a