II SA/KR 1662/24

II SA/Kr 1662/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XLIV/307/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica – obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica, Szczawa I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenu 1 MN; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. zasądza od Rady Gminy Kamienica na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę nr XLIV/307/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica i Szczawa, zaskarżając ww. uchwałę w części, tj.
1) w części graficznej:
a) w zakresie załącznika nr 1 w całości - obszar oznaczony nr 1MN:
b) w zakresie załącznika nr 2 w całości - obszar oznaczony nr 2MN:
2) w części tekstowej:
a) § 2 ust. 2 pkt 1 in fine w zakresie słów: "od" (...) "1 do'’
b) § 2 ust. 4 w zakresie: "1-"
c) §10 ust. 2 pkt 1 w zakresie: "1-"
d) §10 ust. 2 pkt 2 w zakresie: "1-"
e) §10 ust. 3 pkt 1 w zakresie: " 1-"
f) §10 ust. 4 pkt 1 w zakresie:" 1-"
g) §12 ust. 2 pkt 1 w zakresie: "1-"
h) §17 ust. 1 w zakresie: " 1-"
i) §17 ust. 2 w zakresie: " 1-"
j) §17 ust. 3 w zakresie: " 1-"
k) §17 ust, 4 w zakresie: "1-"
Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:
1) art. 9 ust. 4 oraz 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. naruszenie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to poprzez dopuszczenie nowych terenów zabudowy mieszkaniowej w terenach oznaczonych w studium jako rolne, w tym użytki zielone, w których studium dopuszcza zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień,
2) § 9 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez zastosowanie sposobu określenia przeznaczeń terenów niezgodnie z przepisami przywołanego rozporządzenia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, ze że ww. uchwała została publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 7 grudnia 2023 r. poz. 8326. Punktowe zmiany planu miejscowego naruszają postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, przyjętego uchwałą Rady Gminy Kamienica nr X/82/99 z 28 grudnia 1999 r. poprzez wprowadzenie w planie miejscowym terenów zabudowy mieszkaniowej oznaczonych symbolami; 1MN oraz 2MN na obszarach, na których studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica nie dopuszcza nowej zabudowy. W myśl § 7 ust. 1 pkt 2 lit b) uchwały Rady Gminy Kamienica nr X/82/99 z 28 grudnia 1999 r. w zakresie rozwoju przestrzennego gminy (dla całego obszaru gminy) ustala się koncentrację nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie (poszerzenia). Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (część: Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica), stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy Kamienica nr X/82/99 z 28 grudnia 1999 r., obszar Gminy podzielony został na trzy obszary funkcjonalne:
1) Obszar A (nr 1 -4) - leśny, przyrodniczo czynny,
2) Obszar B (nr 1 -3) - leśno -rolny z kontrolowanym rozwojem osadnictwa,
3) Obszar C (nr 1 -2) - osadniczo -rolny.
Równocześnie, na załączniku graficznym do uchwały Gminy Kamienica nr X/82/99 z 28 grudnia 1999 r., w ramach poszczególnych obszarów funkcjonalnych A1-A4, B1-B3, C1-C2, wyróżniono obszary zagospodarowania przestrzennego. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem 1MN (załącznik nr 1do skarżonej uchwały) wg ustaleń studium znajduje się w obszarze A2 w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych. W obszarze A2 wyróżniono następujące obszary zagospodarowania przestrzennego: tereny istniejących lasów (jako zagospodarowanie dominujące); tereny proponowanych dolesień; tereny rolne w tym użytki zielone (zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień); ważniejsze cieki wodne otwarte; obszar przekształceń i uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ustalonych w obowiązującym planie; tereny preferowane dla rozwoju narciarstwa zjazdowego.
Strona skarżąca wskazał, że zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań
i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (część 11 Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy w Kamienica), obszar A2 stanowi jeden
z czterech obszarów leśnych przyrodniczych czynnych w jednostce strukturalnej - kompleks leśny Gorców, dla której wskazano jako główną funkcję - gospodarka leśna oraz funkcje uzupełniające: turystyka piesza oraz rolnictwo hodowlano-wypasowe. W kwestii dopuszczonych elementów zagospodarowania określonych dla danej strefy wskazano: szlaki turystyki pieszej, możliwe wyposażenie przydatnych obszarów w sezonowe urządzenia narciarstwa zjazdowego, dopuszczalne elementy zagospodarowania, zadaszenia dla turystów, adaptacje istniejących szałasów i bacówek dla potrzeb turystyki, oraz ochronę przed nowym zainwestowaniem kubaturowym obszaru. Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, obszar A2 to obszar leśny przyrodniczo czynny, obejmuje tereny grzbietów górskich mocno zalesione z naturalnie wykształconymi polanami z bogactwem lasów pierwotnych i naturalnych mające istotne znaczenie dla funkcjonowania przyrody Beskidów i stanowiące istotny jej element. Wysoka wartość tych terenów wpłynęła na objęcia części z nich specjalną ochroną (Gorczański Park Narodowy i jego otulina) oraz stałe dążenia do rozszerzenia różnych form ochrony na pozostały obszar gminy. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku skarżonego planu miejscowego symbolem 1MN nie został zlokalizowany w obszarach uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ani w obszarach przeznaczonych jako rezerwy terenowe dla zainwestowania mieszkaniowo - usługowego (czyli w strefach zarezerwowanych w studium pod rozwój zainwestowania kubaturowego). Obszar 1MN został przewidziany obszarze rolnym, użytkach zielonych, dla którego studium nie dopuszcza uzupełnień - nowej zabudowy. Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony na rysunku planu symbolem 2MN (załącznik nr 2 do skarżonej uchwały) wg ustaleń studium znajduje się w obszarze B1 (teren wsi Szczawa) w strefie leśno -rolnej z kontrolowanym rozwojem osadnictwa.
Z kolei w obszarze funkcjonalnym, oznaczonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania symbolem B1 wyróżniono następujące obszary zagospodarowania przestrzennego: tereny istniejących lasów; tereny proponowanych dolesień; tereny rolne w tym użytki zielone (zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień); ważniejsze cieki wodne otwarte; obszar przekształceń i uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ustalonych w obowiązującym planie; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania letniskowego, ustalonych w obowiązującym planie; tereny preferowane dla rozwoju narciarstwa zjazdowego; obszar adaptacji istniejącej koncentracji usług publicznych i komercyjnych, zainwestowania usługowego; obszar adaptacji istniejących zakładów produkcyjnych; obszar adaptacji istniejącego uzdrowiska; obszar rezerw terenowych dla rozwoju funkcji uzdrowiskowej; ośrodki i punkty obsługi turystycznej. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica (część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica), obszar B1 (obszar wsi Szczawa) stanowi jeden z trzech obszarów leśno-rolnych z kontrolowanym rozwojem osadnictwa, dla którego wskazano jako główną funkcję – lecznictwo sanatoryjne, turystyka i rekreacja. W kwestii dopuszczonych elementów zagospodarowania określonych dla tego obszaru wskazano: obsługa turystów, leśnictwo, rolnictwo, szlaki turystyki pieszej, możliwe wyposażenie przydatnych obszarów w sezonowe urządzenia narciarstwa zjazdowego, dopuszczalne elementy zagospodarowania, schronisko, hotel, campingi, pola namiotowe, kwatery prywatne, domy wczasowe, zabudowa mieszkaniowa, rolnicza. Zgodnie z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, obszar B1 jest zróżnicowany pod względem warunków przyrodniczych (w tym rzeźby terenu) obejmuje centrum wsi Szaczawa(z główną koncentracją zabudowy oraz usług), a także obszary górskie, rolne, leśne. W odniesieniu do zainwestowania kubaturowego studium wprowadza ograniczenie rozwoju zainwestowania w przysiółkach stokowych oraz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy.
Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej na rysunku skarżonego planu miejscowego symbolem 2MN nie został zlokalizowany w obszarach uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ani w obszarach przeznaczonych jako rezerwy terenowe dla zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ani także w obszarach rezerw terenowych zainwestowania letniskowego (czyli w strefach planowanego zainwestowania kubaturowego). Obszar 2MN został przewidziany obszarze rolnym, użytkach zielonych, dla którego studium nie dopuszcza uzupełnień - nowej zabudowy.
Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 przywołanej ustawy, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.
Z kolei zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Natomiast w rzeczonym Załączniku nr 1, w rozdziale II. Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych, w pkt 1 zapisano: "w celu ustalenia przeznaczenia terenu stosuje się klasę przeznaczenia terenu, zwaną dalej "klasą", określoną w poziomie pierwszym, drugim lub trzecim tabeli. W celu ustalenia przeznaczenia dla terenów zabudowy mieszkaniowej, komunikacji oraz rolnictwa stosuje się wyłącznie poziom drugi lub trzeci" Natomiast w pkt 5 zapisano: "określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli". Powyższe oznacza, że zapisując ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu podstawowego, uzupełniającego, czy wykluczanego, czy to na mapie (załączniku graficznym), czy to w części tekstowej planu, należy ściśle się stosować do nazw klas przeznaczenia terenu, zawartych w Załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Sposób opisania w skarżonej uchwale przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających w obszarach 1-3 MN oraz dla terenu 1KR, nie jest tożsamy z rodzajami przeznaczenia określonymi w załączniku nr 1 do ww. rozporządzenia. Jednocześnie Wojewoda nie zakwestionował rodzaju określonego przeznaczenia obszarów (ani dopuszczalnego, ani podstawowego), ale sposób jego zapisu, ponieważ nie odpowiada on standardom określanym nowym rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie niezachowania pełnej zgodności z nazwami wyodrębnionych w rozporządzeniu klas przeznaczenia terenu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że Wójt Gminy Kamienica udzielił w piśmie z dnia 28 marca 2024 r. wyjaśnień organowi nadzoru i wskazał, że dopuszczenie wskazanych funkcji uzupełniających nie kolidujących z funkcjami podstawowymi, nie narusza obowiązujących aktów prawnych. Funkcje przeznaczenia terenów zostały określone zgodnie z rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Technologii - II Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych.
Organ wskazał, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Jest to jeden z wymogów dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego.
Zarówno ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenie w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego operują sformułowaniem "przeznaczenie terenu". Niemniej skoro władztwo planistyczne przysługujące gminie z mocy art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to w ramach tego władztwa, a co za tym idzie, w kompetencji do ustalenia przeznaczenia terenu, mieścić się będzie zróżnicowanie tego przeznaczenia. Ustawodawca nigdzie nie stanowi, że dany teren może mieć tylko jedno przeznaczenie, a granicą prawną łączenia różnych funkcji (przeznaczeń) terenu będą: 1) zachowanie ładu przestrzennego zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne oraz 2) pozostałe determinanty planowania i zagospodarowania przestrzennego wskazane w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Tym samym przyjęta praktyka wskazywania w aktach planistycznych przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego, i konkretyzowania w ich ramach różnych funkcji ma podstawy prawne. Znajduje ona jednak ograniczenia w ogólnych, wskazanych wyżej determinantach prawnych planowania i zagospodarowania przestrzennego, precyzowanych zwłaszcza w doktrynie prawniczej i w sądowym stosowaniu prawa.
Następnie organ wyjaśnił, że ustalenia polityki przestrzennej w odniesieniu do Gminy Kamienica dotyczą zapewnienia warunków rozwoju zrównoważonego, tj. takiej organizacji przestrzennej, która eliminowałaby ilość konfliktów między ochroną środowiska i dóbr kultury a rozwojem gospodarczym i działaniami na rzecz poprawy mieszkańców, w tym rozwoju mieszkalnictwa.
Zdaniem organu z zapisów studium dotyczących poprawy warunków życia mieszkańców (str. 22), zwiększenia efektywności zagospodarowania przestrzenia (str. 23), Mieszkalnictwa str. 52), zasad zrównoważonego rozwoju Gminy Kamienica (str.68) oraz z zapisu na str. 53 "pozostałe tereny predysponowane do zabudowy mieszkaniowej w pow. 505,0 ha, tj. wyznaczenia w obowiązującym pianie zagospodarowania przestrzennego gminy - 432,5 ha, wyznaczone dodatkowo w Studium - 72,5 ha’’ wynika, że całość terenów rezerw nie jest ujawniona bezpośrednio na części graficznej studium, przez co Wojewoda Małopolski błędnie zarzuca w skardze brak zgodności zmian MPZP z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica. Obszary rezerw dla nowej zabudowy są określone w części tekstowej Studium w tabeli nr 4 do uściślenia w planach miejscowych. W studium Gminy Kamienica wielokrotnie pokreślono potrzebę wyznaczania nowych terenów mieszkaniowych a wyznaczone tereny nowej zabudowy nie stanowią naruszenia ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica. Obszary objęte zmianą MPZP, zgodnie ze Studium Gminy Kamienica, znajdują się w obszarze utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo-usługowego lub jego bliskim sąsiedztwie. Obszary nowej zabudowy zostały wyznaczone w obszarach osadnictwa istniejącego poprzez jego uzupełnienie i intensyfikację oraz przeciwdziałanie rozproszeniu zabudowy. Analizowane obszary są powiązane z systemem komunikacji gdyż przylegają bezpośrednio do dróg publicznych. Organ podniósł, iż na grafikach Wojewody Małopolskiego w skardze zaznaczone obszary dot. zmiany MPZP nie są prawidłowe, gdyż obejmują całe działki. Tymczasem zmiana MPZP obejmowała część działek.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podał, że sposób opisania przeznaczeń podstawowych oraz uzupełniających, mimo iż nie spełniają do końca wymagań obecnie obowiązującego rozporządzenia - nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a ich stosowanie nie sprawia problemów w praktyce wykorzystania dokumentów w postępowaniach administracyjnych - zgodnie z założeniami Ministra Rozwoju i Technologii. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - nie zakazuje tworzenia nowych symboli. Nadto w piśmie z dnia 29 kwietnia 2024 r. Wójt Gminy Kamienica wystąpił do Wojewody Małopolskiego z prośbą o wskazanie prawidłowego zapisu gdyż ww. rozporządzenie nie zawiera wszystkich oznaczeń (np.
małej architektury, wiat, altan), lecz do dnia dzisiejszego nie uzyskał odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Skarga Wojewody Małopolskiego, jako organu nadzoru, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W przypadku skarg na uchwały stanowiące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zastosowanie znajduje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego podlega uwzględnieniu w części, w jakiej dotyczy obszaru 1 MN, jako że doszło w tym zakresie do istotnego naruszenia zasad uchwalenia planu miejscowego.
Wskazać należy w tym miejscu, że wiodącą zasadą sporządzania i uchwalania planu miejscowego jest zasada uwzględniania treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r.) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, a ponadto plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."
Zaskarżona uchwała nr XLIV/307/23 Rady Gminy Kamienica z dnia 27 listopada 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica obejmującego tereny położone w miejscowościach Kamienica i Szczawa, została uchwalona po stwierdzeniu przez ten organ, że uchwalona zmiana planu nie narusza ustaleń uchwalonego uchwałą z dnia 28 grudnia 1999 r. nr X/82/99 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica.
Zakwestionowane przeznaczenie terenu MN określa § 17 uchwały, którym wyznaczono TERENY ZABUDOWY MIESZKANIOWEJ JEDNORODZINNEJ, oznaczone na rysunkach planu symbolem 1 - 3MN (ust. 1). W § 17 ust. 2 planu ustalono podstawowe przeznaczenie terenów 1 - 3MN pod lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 17 ust. 3 planu ustalono dopuszczalne przeznaczenie terenu 1 - 3MN pod:
1) lokalizację garaży i budynków gospodarczych,
2) wiaty, altany,
3) nieoznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne, ciągi pieszo-jezdne, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe,
4) obiekty małej architektury i zieleń urządzoną,
5) cieki wodne wraz z obudową biologiczną,
6) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej.
Zgodnie z § 17 ust. 4 planu w terenach 1 - 3MN obowiązują zasady kształtowania zabudowy zawarte w § 10.
Analiza zgodności opisanych wyżej ustaleń z ww. Studium doprowadziła Sąd do przekonania, że istnieje sprzeczność między ustaleniami planu a Studium w zakresie terenu 1 MN.
Jak słusznie wskazał Wojewoda w § 7 ust. 1 pkt 2 lit b) Studium w zakresie rozwoju przestrzennego gminy (dla całego obszaru gminy) ustalono koncentrację nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego poszczególnych wsi lub w bezpośrednim sąsiedztwie (poszerzenia). W części Studium obejmującej Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica obszar Gminy podzielony został na trzy obszary funkcjonalne:
1) Obszar A (nr 1 -4) - leśny, przyrodniczo czynny,
2) Obszar B (nr 1 -3) - leśno-rolny z kontrolowanym rozwojem osadnictwa,
3) Obszar C (nr 1 -2) - osadniczo-rolny,
W ramach których wyróżniono obszary zagospodarowania przestrzennego.
Teren 1MN w Studium znajduje się w obszarze A2 w strefie terenów rolnych, w tym użytków zielonych, w którym wyznaczono następujące obszary zagospodarowania przestrzennego: tereny istniejących lasów (jako zagospodarowanie dominujące); tereny proponowanych dolesień; tereny rolne w tym użytki zielone (zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień); ważniejsze cieki wodne otwarte; obszar przekształceń i uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ustalonych w obowiązującym planie; tereny preferowane dla rozwoju narciarstwa zjazdowego. Obszar A2 stanowi jeden z czterech obszarów leśnych przyrodniczych czynnych w jednostce strukturalnej - kompleks leśny Gorców, dla której wskazano jako główną funkcję – gospodarkę leśną oraz funkcje uzupełniające: turystyka piesza oraz rolnictwo hodowlano-wypasowe. W kwestii dopuszczonych elementów zagospodarowania określonych dla danej strefy wskazano: szlaki turystyki pieszej, możliwe wyposażenie przydatnych obszarów w sezonowe urządzenia narciarstwa zjazdowego, dopuszczalne elementy zagospodarowania, zadaszenia dla turystów, adaptacje istniejących szałasów i bacówek dla potrzeb turystyki, oraz ochronę przed nowym zainwestowaniem kubaturowym obszaru. Zgodnie z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica, obszar A2 to obszar leśny przyrodniczo czynny, obejmuje tereny grzbietów górskich mocno zalesione z naturalnie wykształconymi polanami z bogactwem lasów pierwotnych i naturalnych mające istotne znaczenie dla funkcjonowania przyrody Beskidów i stanowiące istotny jej element. Wysoka wartość tych terenów wpłynęła na objęcia części z nich specjalną ochroną (Gorczański Park Narodowy i jego otulina) oraz stałe dążenia do rozszerzenia różnych form ochrony na pozostały obszar gminy. Sąd podziela stanowisko Wojewody Małopolskiego, zgodnie z którym Teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej -1MN nie został zlokalizowany w obszarach uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ani w obszarach przeznaczonych jako rezerwy terenowe dla zainwestowania mieszkaniowo – usługowego, ale w obszarze rolnym, użytkach zielonych, dla którego studium nie dopuszcza uzupełnień - nowej zabudowy. To oznacza, że w tym zakresie doszło do naruszenia art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Nie przekonuje Sądu w tym względzie argumentacja strony przeciwnej. Przytoczone w odpowiedzi na skargę fragmenty Studium nie wskazują na dopuszczalność lokalizowania zabudowy mieszkaniowej na tym terenie.
Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody co do sprzeczności między treścią planu miejscowego a Studium w zakresie terenu 2 MN, który w Studium znajduje się w obszarze B1 (teren wsi Szczawa) w strefie leśno-rolnej z kontrolowanym rozwojem osadnictwa. W tym obszarze wyróżniono następujące obszary zagospodarowania przestrzennego: tereny istniejących lasów; tereny proponowanych dolesień; tereny rolne w tym użytki zielone (zachowanie istniejących gospodarstw bez możliwości uzupełnień); ważniejsze cieki wodne otwarte; obszar przekształceń i uzupełnień i intensyfikacji istniejącego zainwestowania mieszkaniowo – usługowego; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo - usługowego, ustalonych w obowiązującym planie; obszar utrzymania rezerw terenowych zainwestowania letniskowego, ustalonych w obowiązującym planie; tereny preferowane dla rozwoju narciarstwa zjazdowego; obszar adaptacji istniejącej koncentracji usług publicznych i komercyjnych, zainwestowania usługowego; obszar adaptacji istniejących zakładów produkcyjnych; obszar adaptacji istniejącego uzdrowiska; obszar rezerw terenowych dla rozwoju funkcji uzdrowiskowej; ośrodki i punkty obsługi turystycznej. Zgodnie ze Studium (część II Kierunki zagospodarowania przestrzennego Gminy Kamienica), obszar B1 (obszar wsi Szczawa) stanowi jeden z trzech obszarów leśno-rolnych z kontrolowanym rozwojem osadnictwa, dla którego wskazano jako główną funkcję – lecznictwo sanatoryjne, turystyka i rekreacja. W kwestii dopuszczonych elementów zagospodarowania określonych dla tego obszaru wskazano: obsługa turystów, leśnictwo, rolnictwo, szlaki turystyki pieszej, możliwe wyposażenie przydatnych obszarów w sezonowe urządzenia narciarstwa zjazdowego, dopuszczalne elementy zagospodarowania, schronisko, hotel, campingi, pola namiotowe, kwatery prywatne, domy wczasowe, zabudowa mieszkaniowa, rolnicza. Obszar B1 jest zróżnicowany pod względem warunków przyrodniczych (w tym rzeźby terenu) obejmuje centrum wsi Szczawa (z główną koncentracją zabudowy oraz usług), a także obszary górskie, rolne, leśne. W odniesieniu do zainwestowania kubaturowego Studium wprowadza ograniczenie rozwoju zainwestowania w przysiółkach stokowych oraz przeciwdziałania rozpraszaniu zabudowy.
Analiza tekstu Studium wskazuje jednoznacznie, że w obszarze B1 przewidziano kierunek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. I jakkolwiek działka nr 309 (stanowiąca teren 2 MN) w istocie znajduje się na rysunku Studium na terenach rolnych oznaczonych kolorem żółtym (tereny rolne), to teren ten znajduje się w bliskim sąsiedztwie "obszaru utrzymania rezerw terenowych zainwestowania mieszkaniowo-usługowego ustalonych w obowiązującym planie". Mając na względzie przywołaną wcześniej treść § 7 ust. 1 pkt 2 lit b) Studium ustalającego zasadę koncentracji nowej zabudowy w strefach istniejącego i przesądzonego zainwestowania mieszkaniowo - usługowego poszczególnych wsi lub – co istotne dla przedmiotowego terenu - w bezpośrednim sąsiedztwie tych stref (poszerzenia) Sąd stwierdził, że w przypadku terenu 2MN nie ma sprzeczności miedzy ustaleniami Studium i planem miejscowym przewidującym w tym miejscu zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Sąd miał przy tym na względzie kierunkowy charakter Studium, którego ustalenia mogą być uszczegóławiane w planie miejscowym, co wynika z samej treści przywołanego Studium.
Zdaniem Sądu nie uzasadniało stwierdzenia nieważności planu miejscowego dostrzeżone przez Wojewodę naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404) poprzez określenie sposobu określenia przeznaczenia podstawowego oraz dopuszczalnego terenów 1MN i 2MN niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Zgodnie z przywołanym § 9 ust. 1 rozporządzenia symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Rozporządzenie określa w załączniku nr 1 w punkcie II Standardy stosowania w projekcie planu miejscowego symboli, nazw i oznaczeń graficznych. Analiza § 17 planu miejscowego, który określa przeznaczenie terenu 1-3 MN, prowadzi do wniosku, że nie nawiązuje on do terminologii określonej w przywołanych standardach, jednak wadliwość ta nie stanowi samoistnie istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
Mając powyższe na względzie Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie III sentencji wyroku. Zasądzone na zasadzie art. 200 P.p.s.a. koszty postępowania obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem skarżącego (480 zł).