II SA/Kr 166/23

II SA/Kr 166/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Anna Kopeć
Sebastian Pietrzyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
II OSK 2219/23 - Wyrok NSA z 2025-06-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 37 a ust 9 i art 37 d ust 1 i 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : SWSA Sebastian Pietrzyk (spr.) AWSA Anna Kopeć Protokolant : starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 r., znak: SKO.ZP/415/546/2022 w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz skarżącej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. kwotę 13511 (trzynaście tysięcy pięćset jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2022 roku znak: SKO.ZP/415/546/2022 utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 10 października 2022 r. nr AU-2-1/6851/7/2022 orzekającej o wymierzeniu Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz nakładającej obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2020 roku poz. 1984).
Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach.
W dniu 6 września 2022 r. podczas przeprowadzonych oględzin w terenie w ramach wykonywania czynności służbowych pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na terenie działki nr [...] obręb [...] (przy [...] w K. istnieje urządzenie reklamowe, to jest tablica reklamowa – baner na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic [...]k. 1-10 a.a.).
Z ustaleń dokonanych przez organ wynikało, że przedmiotowe urządzenie zostało zamontowane przez [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (k. 11 i k. 25 a.a.).
Następnie pismem z dnia 6 września 2022 roku zawiadomiono o wszczęciu postępowania (k. 13 a.a.). Pismo to zostało odebrane przez spółkę [...] sp. z o.o. – dalej też jako "spółka" w dniu 26 września 2022 roku (k. 19-20 a.a.).
W toku postępowania organ I instancji ustalił, że spółka dokonała zgłoszeń wykonania robót budowlanych w ramach postępowań o sygnaturach: [...],[...], [...],[...], [...] obejmujących m.in. remont przedmiotowego budynku i montaż siatki ochronnej na elewacji budynku, przy czym postępowania te zostały zakończone decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa - organu architektoniczno-budowlanego, wnoszącymi sprzeciw wobec zamiaru wykonania tych robót (k. 23 a.a.).
Ponadto jak ustalił organ pismem z dnia 30 sierpnia 2022 roku spółka zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie "Roboty budowlane – awaria". W zgłoszeniu wskazano, że "w związku z bardzo złym stanem technicznym elementów budynku zagrażającym bezpieczeństwu osób i mienia zgłasza zamiar pilnego i koniecznego przeprowadzenia następujących robót budowlanych polegających na pilnej wymianie skorodowanych i źle zamocowanych opierzeń blacharskich attyki (dach od strony wschodniej) mogących powodować groźbę upadku z wysokości na parking przy budynku, naprawie ubytków i luźnych fragmentów tynku na elewacji wraz z pilnymi zabiegami renowacyjnymi biegającymi dalszej degradacji wypraw elewacyjnych (czyszczenie przegrzana parą wodną i hydrofobizacją elewacji) na elewacji wschodniej, pilnej wymianie parapetów oraz obróbek blacharskich gzymsów ze względu na zły stan techniczny (brak właściwego zamocowania) na elewacji wschodniej oraz pilnej wymianie stolarki okiennej ze względu na nieszczelności powodujące utratę energii cieplnej. Z uwagi na powyższe do czasu uzyskania formalnych zgód konieczne i niezbędne jest leczenie wschodniej ściany budynku siatką ochronną rozpiętą na całej powierzchni Zabezpieczenie to służyć będzie także w trakcie prowadzenia koniecznych do wykonania robót budowlanych." (k. 27 – 30 a.a.).
Następnie w dniu 7 października 2022 roku organ przeprowadził wizje w terenie, podczas której dokonał za pomocą dalmierza laserowego firmy [...] pomiaru wielkości przedmiotowego banneru zainstalowanego na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic L. i R. M. na działce nr [...] obręb [...] (przy [...] w K..
W wyniku tak sporządzonego pomiaru ustalono, że nośnik (baner) ma powierzchnię 758,36 m2 (k. 33-37 a.a.).
Decyzją nr AU-2-1/6851/7/2022 z dnia 10 października 2022 roku Prezydent Miasta Krakowa wymierzył Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...]), którą należało wpłacić w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji oraz nałożył obowiązek usunięcia tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń".
W uzasadnieniu do wydanej decyzji organ wskazał, że podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej. W dniu 6 września 2022 r. podczas wykonywania czynności służbowych, pracownik Urzędu Miasta Krakowa stwierdził, że na elewacji wschodniej budynku położonego przy [...] nr [...] w K. (u zbiegu ul. [...] [...]), na działce nr [...] obręb [...] jedn. ewid. Ś. umieszczona jest tablica reklamowa stanowiąca baner, niezgodna z zapisami uchwały. W toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż podmiotem odpowiedzialnym za instalację ww. banera reklamowego jest [...] Sp, z o.o., z siedzibą w W.. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w Podobszarze 3 Strefy III. Pracownik organu dokonał pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustalił, iż jej powierzchnia wynosi 758,36 m2.
Nawiązując do treści § 9 ust. 1 pkt 1 oraz § 10 ust. 1 uchwały podniesiono, że sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie. Baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku.
Na podstawie przeprowadzonej kwerendy danych komputerowych i po sprawdzeniu rejestrów spraw prowadzonych w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK stwierdzono, iż brak jest możliwości prowadzenia robót budowlanych, umocowanych wydanymi pozwoleniami na budowę lub przyjętymi zgłoszeniami, w przedmiotowym budynku.
Wobec powyższego podkreślono, iż realizacja baneru na wschodniej elewacji budynku przy [...] nr [...] jest sprzeczna z zapisami uchwały krajobrazowej.
W odpowiedzi natomiast na uwagi strony poinformowano, iż w zapisach uchwały krajobrazowej przyjęto zamknięty katalog form tablic i urządzeń reklamowych, których sytuowanie jest dopuszczone na terenie miasta Kraków. Wszystkie formy nośników, ich gabaryty oraz materiały z których mogą być wykonane zawarte zostały w § 9 ust. 1 uchwały krajobrazowej. Jako tablice reklamowe stanowiące baner dopuszczono tylko dwie możliwości jego realizacji tj. na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Co więcej konstrukcja podtrzymująca baner reklamowy została zamontowana dużo wcześniej i różne banery reklamowe rozpięte na niej były widoczne z przestrzeni publicznej od co najmniej kilku lat. Podkreślono, że podstawą zastosowania art. 37d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umieszczenie urządzenia reklamowego, a nie prezentacja określonej treści reklamowej. Wynika z tego zatem, że zmiana prezentowanej treści reklamowej polegająca na okresowej wymianie siatki winylowej z nadrukami nie stanowi umieszczenia nowego urządzenia reklamowego, a jedynie element eksploatacji zainstalowanego uprzednio urządzenia. Ponieważ nie stwierdzono prowadzenia widocznych, robót budowlanych na zewnątrz budynku, jak również brak jest tablicy informującej o tych pracach bez znaczenia pozostaje zatem rola baneru reklamowego jako siatki zabezpieczającej przy wykonywaniu tych robót.
Podniesiono, że zgodnie z art. 37d ust. 9 ustawy o planowaniu, jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stówek opłaty reklamowej, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego skarżącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotnośćmaksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g) tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, W związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 (Monitor Polski rok 2021 poz. 724), tj.: dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł. Mając na uwadze ww. zasady obliczania należnej kary oszacowano jej wysokość na kwotę [...]zł za okres od dnia 6 września 2022 r. do dnia 10 października 2022 r. Organ poinformował Spółkę [...] Sp. z o.o. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowano się do podniesionych zarzutów. Równocześnie organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary na podstawie art. 189 k.p.a.
Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego R. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie toczącego się postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Organowi I Instancji do ponownego rozpatrzenia.
Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 2 grudnia 2022 roku znak: SKO.ZP/415/546/2022 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia z dnia 10 października 2022 r.
W uzasadnieniu do wydanej decyzji Kolegium wskazało, że trafnie wywiódł Organ I instancji, że w świetle powyższych przepisów sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner jest dopuszczalne tylko na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych oraz na czas przedsięwzięć plenerowych. Żaden z powyższych przypadków nie miał miejsce w przedmiotowej sprawie.
Zarzuty Strony skarżącej podniesione w odwołaniu, a w szczególności co do braku dokonania subsumcji § 10 ust. 1 uchwały przez Organ I instancji nie zasługują na uwzględnieniu. Po pierwsze baner nie został zamontowany na rusztowaniu, tylko rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku, co już wyklucza zaistnienie przesłanki wymienionej w § 9 Uchwały. Z kolei w rozpatrywanym przypadku brak jest jakichkolwiek podstaw do zastosowania regulacji § 10 uchwały, do którego Organ I instancji również się ustosunkował, natomiast kwestia ta wymaga uzupełnienia przez organ odwoławczy.
Po pierwsze zgłoszenie wykonania robót budowlanych w ramach postępowań o sygnaturach: [...],[...],[...],[...], [...] obejmujących m.in. remont przedmiotowego budynku i montaż siatki ochronnej na elewacji budynku, zostało zakończone decyzjami o sprzeciwie, czego zresztą nie kwestionuje Strona skarżąca. Podkreślenia wymaga zatem, że w związku z decyzjami o sprzeciwie Strona skarżąca nie legitymuje się zatem uprawnieniem uzyskanym w świetle przepisów Prawa budowlanego do wykonywania robót budowlanych, w które uzasadniałyby zastosowanie regulacji § 10 ust. 1 uchwały.
Mając ponadto na uwadze podniesioną w odwołaniu argumentację dotyczącą prowadzenia awaryjnych robót budowlanych, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 pkt 7) Prawa budowlanego - pod pojęciem robót budowlanych - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Pr. bud). Nie ulega wątpliwości, że treść uchwały odsyła do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym definiowanym treścią regulacji Prawa budowlanego, a nie do jakichkolwiek prac budowlanych, które mogłyby być wykonywane na nieruchomości. Prace awaryjne, o których mowa odwołaniu, jak również roboty zabezpieczające nie należą do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym reglamentowanych regulacją Prawa budowlanego. Inna wykładnia regulacji § 10 uchwały czyniłaby normę wskazaną w tym przepisie za niespójną z obowiązującym porządkiem prawnym, a przeciwne rozumowanie powyższego przepisu powodowałaby, że w zasadzie jakiekolwiek prace budowlane inne niż roboty budowlane w ramach obiektu uzasadniałyby w istocie niczym nieograniczone sytuowanie banerów na elewacjach budynków. Obydwa przepisy powinny być interpretowane łącznie, a poza tym roboty budowlane wskazane w § 9 i § 10 uchwały to nie prace awaryjne wykonywane przez właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcę obiektu budowlanego. Na marginesie warto zauważyć, że Strona skarżąca nie należy do jakiejkolwiek z wymienionych wyżej kategorii, a tylko te podmioty są adresatami praw i obowiązków względem obiektów budowlanych regulowanych przepisami Prawa budowlanego.
Stan faktyczny jest bezsporny, Strona skarżąca nie wystąpiła na przedmiotowej nieruchomości o pozwoleniu na budowę lub wykonywanie innych robót budowlanych, jak również nie dokonała zgłoszenia budowy lub robót organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Poinformowanie organu nadzoru budowlanego o przeprowadzeniu robót zabezpieczających lub robót awaryjnych nie sprawia, że Spółka uzyskała uprawnienie, o którym mowa w § 10 Uchwały.
W związku z tym konkluzja Organu I instancji, który w sprawie nie znalazł podstaw do zastosowania regulacji § 9 oraz § 10 Uchwały jest prawidłowa. Strona skarżąca zwraca uwagę, że przy zastosowaniu normy wynikającej z treści §10 Uchwały bez znaczenia pozostają gabaryty, standardy jakościowe oraz sposób zamocowania banneru. Podniesione okoliczności pozostają jednak bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy, ponieważ zgłoszenie awaryjnego remontu elewacji budynku - strona północna oraz strona wschodnia, to w istocie bieżąca konserwacja budynku, niezależnie od tego, że została opisana na nieostemplowanym egzemplarzu Dziennika budowy. Jeśli bowiem Strona skarżąca rzeczywiście zamierzała przeprowadzić remont obiektu w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, powinna dokonać skutecznego zgłoszenia takich robót organowi administracji architektoniczno - budowlanej.
W świetle powyższego uzasadnionym jest pogląd, że realizacja baneru na wschodniej elewacji budynku przy [...] nr [...] jest sprzeczna z treścią Uchwały krajobrazowej.
Stanowiło to przesłankę do podjęcia przez Prezydenta Miasta Krakowa działań na podstawie aort. 37d ust. 1- 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym w dniu 6 września 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner niezgodnej z przepisami uchwały.
W orzecznictwie i nauce zgodnie przyjęto, że postępowanie zostaje wówczas wszczęte z chwilą podjęcia przez organ pierwszej czynności, o której strona została zawiadomiona. Zazwyczaj czynnością tą jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli zatem Organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, oględziny w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21).
Należy jednocześnie zauważyć, że przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu stanowi, że karze podlega podmiot, który "umieścił" tablice reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od dnia 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.
Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym. Należy zauważyć, że intencja ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń, nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących, zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie zapisów uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej.
Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p., byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez uchwałodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej (por. WSA w Gdańsku w cyt. wyżej wyroku z dnia 8 września 2021 r. II SA/Gd 225/21).
Jak zauważono w odwołaniu wprawdzie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. określając karalność nie odwołuje się wprost do art. 37a ust. 9 ustawy, jednak Organ odwoławczy stwierdził, że zwrot "niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1" odnosi się do całej treści uchwały krajobrazowej, a nie tylko jej wybranych fragmentów. W rozważanym wypadku, zwrot ten należy więc odnosić także do § 25 Uchwały krajobrazowej, który przewiduje, że zawarte w uchwale zakazy, zasady i warunki znajdują zastosowanie do obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń sytuowanych, budowanych, remontowanych lub przebudowywanych od dnia wejścia w życie uchwały, natomiast tablice reklamowe i urządzenia reklamowe istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, należy dostosować do zawartych w uchwale zakazów, zasad i warunków w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie Uchwały.
Zgodnie z art. 37d ust. 9 u.p.z.p. jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1 (w uchwale w sprawie opłaty reklamowej) wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa wart. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1. Rada Miasta Krakowa nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej i w związku z powyższym, przyjęto maksymalne stawki opłaty reklamowej określone w obwieszczeniu Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 22 lipca 2021 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych na rok 2022 dla części zmiennej 0,25 zł; dla części stałej 2,80 zł.
Mając na wadze ww. zasady obliczania należnej kary określono jej wysokość na kwotę [...]zł za okres od dnia 6 września 2022 r. do dnia 10 października 2022 r. Trafnie zakwalifikował Organ datę końcową istnienia przedmiotowego. Z ustaleń Organu I instancji wynika bowiem, że w dniu 10 października 2022 r. baner nie został doprowadzony do stanu zgodnego z treścią Uchwały, Organ zatem miał podstawy do ustalenia kary za okres od dnia wszczęcia postępowania, aż do tej daty.
Kolegium nie kwestionuje również sposobu dokonana elektronicznego pomiaru ww. tablicy reklamowej stanowiącej baner i ustaleń, iż jej powierzchnia wynosi 758,36 m2. Powyższe fakty zostały opisane w adnotacji urzędowej z powyższych czynności służbowych oraz utrwalone w dokumentacji fotograficznej. Kolegium nie podziela zarzutów Strony skarżącej co do nieprawidłowości ustalenia wysokości kary. Powierzchnia tablicy reklamowej została obliczona prawidłowo (758,36m2) i stanowi pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. Wyjątek, na który powołuje się Strona skarżąca poprzez odesłanie do art. 37d ust. 10 u.p.z.p. dotyczy urządzeń reklamowych, których kształt uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy i nie może znaleźć zastosowania do przedmiotowego baneru, którego kształt jest regularny. Już z samego załącznika graficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest płaski baner o regularnych kształtach umieszczony na siatce zabezpieczającej stanowiący zgodnie z Uchwałą powłokę rozpinaną na krawędziach, wykonaną z miękkich materiałów. Baner ten stanowi tablicę reklamową, czyli przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (art. 3 pkt 16b u.p.z.p.). Nie ulega zatem wątpliwości, że pole powierzchni tablicy reklamowej, o którym mowa w art. 37d ust. 9 u.p.z.p. nie dotyczy tylko powierzchni ekspozycji samej treści reklamowej (nadruku na banerze), lecz całej tablicy reklamowej stanowiącej baner. W konsekwencji ustalenia Organu oraz sposób obliczenia kary są prawidłowe.
Nawiązując do treści art. 37d ust. 9 u.p.z.p. - wysokość kary ustalono według następującego wzoru: (758,36m2x 40x 0,25) x 35 dni + (40x2,80) x 35dni = 269 346 zł
Należy podzielić pogląd Organu I instancji, że istniały podstawy do ustalenia kary w powyższym okresie.
W trakcie postępowania prowadzonego w sprawie Organ I instancji zbadał możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. Kolegium podziela pogląd Organu I instancji, że w przedmiotowym stanie faktycznym naruszenie prawa przez [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. nie miało związku z ochroną wyższych lub równych wartości, niż wartości chronione przez naruszane przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony. Strona, umieszczając mural reklamowy z naruszeniem prawa czerpała z tego tytułu korzyści finansowe. Ponadto, naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej w sposób bezsporny sprzeciwiało się celowi jaki przyświecał jej uchwaleniu, tj. głównie ochronie krajobrazu oraz ładu przestrzennego poprzez zniwelowanie chaosu reklamowego. Wprowadzone uchwałą krajobrazową ograniczenia uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz i ład przestrzenny, uznać należy za ważny interes publiczny. Należy podzielić pogląd Organu, że Przedsiębiorca - podmiot profesjonalnie działający w obrocie gospodarczym powinien orientować się w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami, czyli tak zorganizować swoją działalność, żeby wypełniać obowiązujące przepisy prawa, w tym również postanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na terenie wykonywania swojej działalności.
Kolegium podkreśliło natomiast, w zaskarżonej decyzji wadliwie określono termin uiszczenia kary pieniężnej, który Organ I instancji nieprawidłowo określił na 14 dni od dnia doręczenia decyzji pierwszej instancji. Nie uwzględniono w związku z tym, że w razie zaskarżenia decyzji do organu wyższej instancji nastąpi wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w tym zakresie, a przez to przedmiotowy termin będzie niemożliwy do wykonania. W konsekwencji Kolegium korzystając ze swoich reformatoryjnych uprawnień uchyliło zaskarżoną decyzję Organu I instancji w części w jakiej określono termin uiszczenia kary pieniężnej i orzekło co do istoty w ten sposób, że określiło ten termin na 30 dni od daty uzyskania przez decyzję statusu ostateczności.
Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty:
1. naruszenia § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c) uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń" (dalej: "Uchwała Reklamowa") w zw. z art. 2 pkt 16b) i 16c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej; "pr.bud.") poprzez nieprawidłowe uznanie, że roboty prowadzone przez Skarżącą na nieruchomości nie spełniają definicji robót budowlanych, a to z tego względu, że odnośnie do zgłoszenia wykonania robót budowlanych zostały wydane decyzje o sprzeciwie, w sytuacji gdy decyzje te traktowały o sposobie zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 Uchwały Reklamowej, a nie o charakterze i zakresie przewidywanych robót budowlanych,
2. naruszenie § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 lit. c) Uchwały Reklamowej w zw. z art. 2 pkt 16b) i 16c) w zw. z art. 37a ust. 1 i 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1-4 pr.bud. poprzez brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przez Skarżącą, tj. czy w świetle obowiązujących przepisów wymagały one uzyskiwania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę czy dokonywania zgłoszenia, czy nie, i nieprawidłowe uznanie, z pominięciem ww. kwalifikacji obejmującej zakres i charakter tych robót, że roboty prowadzone przez Skarżącą na nieruchomości, lub ewentualnie roboty, które planowała wykonywać, nie spełniają definicji robót budowlanych, w sytuacji gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość wykonywania m.in. remontu i przebudowy obiektów budowlanych bez konieczności uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę i dokonywania zgłoszenia
3. naruszenie § 9 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1 pkt 3 iit. c) Uchwały Reklamowej w zw. z art. 2 pkt 16b) i 16c) u.p.z.p. w zw. z art. 37a ust. 1 I 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 i 2 w zw. z art. 29 ust. 1-4 pr.bud. poprzez błędne uznanie, że prawa i obowiązki względem obiektów budowlanych, w tym związane z wykonywaniem robót budowlanych, odnoszą się wyłącznie do właściciela (użytkownika wieczystego) lub zarządcy obiektu budowlanego, podczas gdy Skarżąca zawarła z właścicielem (zarządcą) nieruchomości umowę, na podstawie której posiadała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i była uprawniona do wykonywania robót budowlanych zgodnie z tą umową, a więc była niejako inwestorem zastępczym działającym w imieniu i na rzecz właściciela w procesie budowalnym, a zatem adresatem praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, a przede wszystkim adresatem norm wynikających z Uchwały Reklamowej
4. naruszenie art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zw. art. 7a k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na Skarżącą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za zamieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia art. 37d ust. 1 u.p.z.p. wynika, iż znajduje on zastosowanie do tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych umieszczonych niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, a więc takich, które zostały zlokalizowane już po wejściu w życie tej uchwały, gdyż wyłącznie wówczas istnieje możliwość, aby umieszczenie nośnika reklamowego było niezgodne z przepisami uchwały reklamowej, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym poprzez błędne uznanie, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. sankcjonuje ewentualny brak realizacji obowiązku dostosowawczego z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w sytuacji, gdy w ustawie brak odesłania pomiędzy ww. przepisami
5. naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w i § 3 w zw. z art. 6 i 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niedokładny, wybiórczy i uznaniowy, tj. brak analizy uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa wydanej jako organ architektocznino-budowlany, a wnoszącej sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych przez Skarżącą i pominięcie w Zaskarżonej Decyzji, że uzasadnienie ww. decyzji sprowadza się do analizy sposobu zabezpieczenia placu budowy i wykładni § 9 ust. 1 Uchwały Reklamowej, a nie charakteru tych robót i ich zakresu, a także brak dokonania kwalifikacji robót budowlanych prowadzonych przez Skarżącą i przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego,
6. naruszenie art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez właściwie nierozpoznanie zarzutów nr 5-9 odwołania i poprzestanie na ich przytoczeniu, podczas gdy Organ II instancji orzekając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien w sposób merytoryczny rozpoznać całą sprawę i w sposób wyczerpujący odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, rzetelnie je omówić oraz wnikliwie przeanalizować w rozstrzygnięciu
7. naruszenie art. 7a § 1 oraz art. 81a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżącej występujących w sprawie wątpliwości co do treści przepisów Uchwały Reklamowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wątpliwości co do okoliczności faktycznych
8. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej Decyzji Organu I instancji w mocy w zakresie w jakim nakładała ona na Skarżącą kary administracyjnej, mimo, że z uwagi na nieprawidłowości Decyzja Organu I instancji winna zostać uchylona
9. naruszenie art. 37a ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37d ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 37d ust. 8 i 9 u.p.z.p, w zw. z art. 2 pkt 16b) u.p.z.p. w zw. z art. 17a ust. 1-2 w zw. z art.17b ust. 1-3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej: "u.p.o.l.") poprzez uznanie, że kara pieniężna została naliczona w sposób prawidłowy, tj. w oparciu o powierzchnię całkowitą tablicy reklamowej wynoszącą 758,36 m2, podczas gdy obowiązujące przepisy rozróżniają pojęcie przeznaczenia oraz służenia ekspozycji reklamy, zaś przepisy sankcyjne jako podstawę obliczenia kary pieniężnej przyjmują powierzchnię tablicy reklamowej służącej ekspozycji reklamy, zatem Organ winien uwzględnić jaką powierzchnię ma w rzeczywistości powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze, czyli w tym przypadku jako podstawę wyliczeń przyjąć wartość 383,625 m2.
Powołując się na te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z powodu bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi:
a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.
Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uzasadnienie do wyroku NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem skargi jest decyzja orzekająca o wymierzeniu, w trybie art. 37d ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 503 ze zm.) – dalej jako "uPlan", kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a.
Zgodnie z art. 37a ust. 1 uPlan rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane.
Uchwała, o której mowa w art. 37a ust. 1 uPlan – dalej też jako "uchwała krajobrazowa" lub "uchwała reklamowa" (na gruncie niniejszej sprawy jest to uchwała Nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 roku w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń"; Dz. Urz. Woj. Małop., z 2020 roku poz. 1984), stanowi akt prawa miejscowego i określa się w niej zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność, w tym może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (art. 37a ust. 2, 3, 4 uPlan).
W myśl art. 37d ust. 1 uPlan podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały krajobrazowej podlega karze pieniężnej.
Stosownie do art. 37d ust. 4 uPlan, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ponadto według art. 37d ust. 5 uPlan:
"W przypadku, gdy w dniu wydania decyzji, o której mowa w ust. 3, tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami, o których mowa w ust. 1, w decyzji tej określa się:
1) wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz
2) obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia."
Jak wynika z powyższych regulacji kara pieniężna jest nakładana na podmiot który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały.
Zatem organ powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe umieszczone są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej. Dokonując tej oceny organ powinien wskazać stosowne przepisy uchwały krajobrazowej, które zostały naruszone oraz wskazać konkretne, jednoznacznie zindywidualizowane, urządzenia reklamowe lub tablice reklamowe, których umieszczenie narusza zapisy wskazanej uchwały.
Dodatkowo stwierdzając naruszenie zapisów uchwały, organ powinien w dalszej kolejności ustalić, stosownie do zapisów art. 37d ust. 5 pkt. 2) uPlan, czy istnieje możliwość dostosowania istniejącej tablicy lub urządzenia do zapisów uchwały, czy też jedyną możliwością jest usunięcie tablicy lub urządzenia.
W myśl natomiast ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 2000 ze zm.) – dalej jako "K.p.a." Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 K.p.a. - i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona - art. 80 K.p.a.
Odnosząc się do zarzutów z brakiem kwalifikacji prac (robót) wykonywanych przy lub w obrębie budynku, zgłoszonych – jak akcentuje Skarżąca Spółka – do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie jako "Roboty budowlane – awaria", w pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę, że stosownie do zapisów § 9 ust. 1 pkt. 1) lit. a) uchwały krajobrazowej, tablice reklamowe stanowiące baner mogą sytuowane na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym, przy czym powierzchnia ekspozycji reklamy na banerze nie może przekraczać 50% powierzchni baneru; dopuszcza się by pozostała powierzchnia baneru stanowiła odzwierciedlenie elewacji obiektu budowlanego, przy którym zostało umieszczone rusztowanie z zastrzeżeniem § 10 ust. 2.
W myśl natomiast § 10 ust. 2 tej uchwały, baner sytuowany w Podobszarze 1 III Strefy nie może być oświetlony, a ponadto część baneru niestanowiąca reklamy musi stanowić odzwierciedlenie elewacji budynku, przy którym znajduje się rusztowanie z banerem.
Powyższa regulacja jest dodatkowo uzupełniona czasowym ograniczeniem. Stosownie do zapisów § 10 ust. 1 uchwały Dopuszcza się sytuowanie tablicy reklamowej stanowiącej baner na czas wykonywania robót budowlanych, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy oraz nie częściej niż co 7 lat.
Tymczasem ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości i poza sporem jest okoliczność, że przedmiotowy baner nie jest zamontowany na rusztowaniu, lecz rozpięty na linach i hakach wbitych w elewację budynku. Taki sposób montażu jest sprzeczny z przytoczonymi zapisami uchwały.
Ponadto jak wynika z ustaleń organów nie stwierdzono prowadzenia widocznych, robót budowlanych na zewnątrz budynku, jak również brak jest tablicy informującej o tych pracach bez znaczenia pozostaje zatem rola baneru reklamowego jako siatki zabezpieczającej przy wykonywaniu tych robót.
Nawiązując natomiast do argumentów Skarżącej dotyczącej kwalifikacji prac (robót), należy wskazać, że zgodnie z art. 3 pkt 7) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "PrBud" pod pojęciem robót budowlanych - należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei budowa oznacza wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 PrBud).
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że treść uchwały odsyła do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym definiowanym treścią regulacji Prawa budowlanego, a nie do jakichkolwiek prac budowlanych, które mogłyby być wykonywane na nieruchomości. Prace awaryjne natomiast, których wykonywanie akcentuje Skarżąca jak i również roboty zabezpieczające nie należą natomiast do kategorii robót budowlanych w znaczeniu prawnym reglamentowanych regulacją Prawa budowlanego.
Inna wykładnia regulacji § 10 uchwały czyniłaby normę wskazaną w tym przepisie za niespójną z obowiązującym porządkiem prawnym, a przeciwne rozumowanie powyższego przepisu powodowałaby, że w zasadzie jakiekolwiek prace budowlane inne niż roboty budowlane w ramach obiektu uzasadniałyby w istocie niczym nieograniczone sytuowanie banerów na elewacjach budynków, co całkowicie wypaczałoby sens tych przepisów.
W ocenie Sądu prawidłowe jest takie rozumienie § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a uchwały, które przyjmuje dopuszczalność sytuowania tablicy reklamowej w stanowiącej baner jeśli spełnione są łącznie trzy przesłanki: baner jest sytuowany na rusztowaniu budowlanym, rusztowanie stoi przy obiekcie budowlanym, rusztowanie pozostaje w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Tym samym, z przepisu tego nie wynika, jak twierdzi skarżąca, dopuszczalność sytuowania urządzenia reklamowego w trzech przypadkach: na rusztowaniu budowlanym, przy obiekcie budowlanym, w związku z prowadzeniem robót budowlanych przy obiekcie budowlanym. Rozdzielenie przecinkami kolejnych określeń rozpatrywanego przypadku sytuowania urządzenia reklamowego nie rozrywa niewątpliwego związku treściowo-logicznego, w którym te określenia pozostają.
Za przyjętą wykładnią § 9 ust. 1 pkt 1) lit. a) uchwały reklamowej przemawia również wykładnia systemowa, w szczególności treść przywołanego wyżej § 10 uchwały reklamowej, który analogicznie do § 9 ust. 1, odnosi się do dwóch przypadków sytuowania tablicy reklamowej stanowiącej baner: na rusztowaniu (ust. 1 i 2) oraz na czas przedsięwzięć plenerowych (ust. 3). Również wykładnia celowościowa naprowadza na tożsamą konkluzję, zbieżną z celem uchwały reklamowej, którym jest, jak podkreślano w obu decyzjach, powstrzymanie chaosu reklamowego. Podkreślić warto, że szczegółowe cele przedmiotowej uchwały wskazane w jej § 3 obejmują:
1) ustalenie zasad i warunków sytuowania na terenie Miasta Krakowa obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane;
2) ochronę istniejącej struktury przestrzennej, tradycji miejsca, istniejących wartościowych lub zabytkowych obiektów i układów urbanistycznych poprzez ustalenie zasad i standardów decydujących o harmonii i porządku przestrzennym;
3) ochronę cennych historycznie i kulturowo walorów widokowych Miasta;
4) poszanowanie dobrego sąsiedztwa rozumianego jako przeciwdziałanie degradacji przestrzeni publicznej i terenów otwartych przez obiekty małej architektury, tablice reklamowe i urządzenia reklamowe oraz ogrodzenia;
5) przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej poprzez ograniczenie sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w przestrzeniach publicznych.
Takie cele nie byłby osiągnięte, gdyby np. przyjąć, że lokalizowanie banerów jest dopuszczalne zawsze "przy obiekcie budowlanym". Taki przypadek nie stanowiłby w istocie żadnej bariery dla podmiotów umieszczających banery reklamowe (por. też np. uzasadnienie do wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2023 roku, sygn. II SA/Kr 169/23).
W konsekwencji organy słusznie przyjęły, że umieszczenie przedmiotowego banneru na hakach zamocowanych na elewacji nie stanowiło umieszczenia tablicy reklamowej zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały reklamowej, a także słusznie przyjęły, że nie miało ono związku z robotami budowlanymi, prowadzenia których w żaden sposób nie wykazano.
Trafne jest zatem spostrzeżenie organów, że realizacja baneru na wschodniej elewacji budynku przy [...] nr [...] jest sprzeczna z zapisami uchwały krajobrazowej.
Nie ma przy tym potrzeby i konieczności dokonywania dalszych szczegółowych ustaleń, których przedmiotem miałoby być kwalifikowanie prac prowadzonych na nieruchomości przez Skarżącą i dalsze ocenianie czy stanowią one roboty budowlane, a jeśli tak to czy nie mają one czasem charakteru zabezpieczenia placu budowy czy awarii oraz czy powinny one być w ogóle poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem.
Powyższe czyni podniesione zarzuty nr 1, 2, 3 i 5 bezzasadnymi.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 37d ust. 1 i 3 w zw. z art. 37a ust. 9 uPlan w zw. art. 7a K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez ich niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji bezpodstawne nałożenie na Skarżącą obowiązku uiszczenia kary pieniężnej za zamieszczenie tablicy reklamowej stanowiącej baner w sytuacji, gdy z literalnego brzmienia art. 37d ust. 1 uPlan wynika, iż znajduje on zastosowanie do tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych umieszczonych niezgodnie z przepisami uchwały reklamowej, a więc takich, które zostały zlokalizowane już po wejściu w życie tej uchwały.
Stosownie do art. 37a ust. 9 uPlan uchwała krajobrazowa określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z treści tej normy wynika zatem bezwzględny nakaz dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale, którego jedynym ograniczeniem może być termin dostosowania, nie krótszy niż 12 miesięcy od wejścia w życie takiej uchwały. Warunki dostosowania, o których mowa w art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nie mogą zatem polegać na bezterminowym dopuszczeniu istnienia po wejściu w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych sprzecznych z tą uchwałą. Zestawienie powyższej regulacji z zapisami art. 37a ust. 10 uPlan skłania do wniosku, że w przypadku tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących już w dniu wejścia w życie uchwały dostosowanie powinno polegać na doprowadzeniu do stanu całkowitej zgodności z uchwałą (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2022 roku, sygn. II OSK 1052/19).
Ponadto wbrew stanowisku Skarżącej istnieje wyraźny związek między art. 37d ust. 1 uPlan i art. 37a ust. 9 uPlan. Skoro zgodnie z art. 37d ust. 1 uPlan podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodne z przepisami uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1, podlega karze pieniężnej, a art. 37a ust. 9 uPlan nakazuje dostosowanie istniejących już w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do stanu całkowitej zgodności z uchwałą, to w przypadku niedostosowania we wskazanym terminie zachodzić będzie bez wątpienia stan niezgodności z uchwałą co łączy się z podleganiem karze pieniężnej.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 15 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez właściwie nierozpoznanie zarzutów nr 5-9 odwołania i poprzestanie na ich przytoczeniu, podczas gdy Organ II instancji orzekając zgodnie z zasadą dwuinstancyjności winien w sposób merytoryczny rozpoznać całą sprawę i w sposób wyczerpujący odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, rzetelnie je omówić oraz wnikliwie przeanalizować w rozstrzygnięciu.
Wbrew bowiem stanowisku Spółki organ odwoławczy ustosunkował się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, jakoby organ odwoławczy uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania i uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Fakt, że organ II instancji podzielił zapatrywania organu I instancji nie stanowi o nierozpoznaniu sprawy.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) K.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy w zakresie w jakim nakładała ona na Skarżącą kary administracyjnej, mimo, że z uwagi na nieprawidłowości decyzja organu I instancji winna zostać uchylona.
Stosownie do art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Przepis ten ma charakter wynikowy, to znaczy, że określa on sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w zależności od tego, czy w ocenie tego organu organ I instancji wydał prawidłową decyzję i nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby niezależnie uchylenie decyzji organu I instancji. Jak wynika z treści oraz uzasadnienia decyzji Kolegium takie naruszenie przepisów prawa przez Prezydenta Miasta Krakowa nie miało miejsca, a zatem Kolegium konsekwentnie zastosowała art. 138 § 1 pkt. 1) K.p.a.
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 7a § 1 oraz art. 81a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżącej występujących w sprawie wątpliwości co do treści przepisów uchwały Reklamowej oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wątpliwości co do okoliczności faktycznych.
Zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Jak wskazuje się w piśmiennictwie, Pozostawanie w sprawie wątpliwości prawnych jest niewątpliwie relatywizowane do procesu wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu stosowania tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany wykazać, że po pierwsze – w sprawie istnieją wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, po drugie – wykorzystał odnośne metody (reguły, dyrektywy, wskazówki) wykładni prawa w celu usunięcia tych wątpliwości, po trzecie – wykorzystane metody nie doprowadziły do usunięcia wątpliwości co do znaczenia odnośnego przepisu prawnego. Organ administracji publicznej nie może zatem poprzestać na jednej preferowanej metodzie wykładni, zwłaszcza językowej, i uznać, że mimo jej zastosowania pozostają wątpliwości co do znaczenia przepisu prawnego, lecz powinien skonfrontować rezultat tej wykładni z wykładnią funkcjonalną i systemową, a także innymi metodami wykładni, które uznaje za normatywnie nakazane, np. wykładnią celowościową, aksjologiczną, zgodną z prawem unijnym, zgodną z Konstytucją RP (por. A. Wróbel komentarz do art. 7a K.p.a. teza 5 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el).
Trzeba zatem wskazać, że w art. 7a § 1 K.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w odniesieniu do przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. np. wyrok NSA z 3 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, OSP 2021/7-8/64; wyrok NSA z 13 listopada 2020 r., I OSK 1140/20, CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2794/18.
Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Ponadto uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w istocie do wskazania innej niż przyjęta przez organ wykładni art. 37d ust. 1 uPlan. Nie wskazuje przy tym Skarżąca na jakiekolwiek okoliczności, których dotyczy art. 7a § 1 K.p.a., to znaczy wątpliwości co do treści normy prawnej.
Powyższe czyni zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. bezzasadnym.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 81a K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Skarżącej występujących w sprawie wątpliwości co do okoliczności faktycznych.
Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Stosując prawidłowo ten przepis, zdaniem Skarżącej spółki organ powinien przyjąć, że spółka prowadziła roboty budowlane, "zgodnie z § 10 ust. 1 uchwały".
Stanowisko spółki jednakże całkowicie ignoruje okoliczność, że stosownie do art. 81a § 1 K.p.a. na korzyść strony rozstrzygane są wątpliwości których nie daje się usunąć.
Przepis ten ma zatem zastosowanie, gdy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie trybem z i zasadami przewidzianymi w Kodeksie pozostają wątpliwości co do stanu faktycznego. Nie chodzi tu także o sytuację unormowaną w art. 86, a mianowicie gdy "po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy". Podkreślić tez trzeba, że przepis nie określa również reguły oceny dowodów, ma on bowiem zastosowanie wówczas, gdy organ administracji publicznej już dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W rezultacie tej wykładni słowo "pozostają" powinno być rozumiane jako dalsze istnienie wątpliwości co do stanu faktycznego pomimo przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i po jego zakończeniu. Pozostawanie wątpliwości co do stanu faktycznego to niepewność co do prawdziwości twierdzeń o faktach. Wątpliwości te mają charakter interpretacyjny, organ administracji publicznej pozostaje bowiem w stanie niepewności, którą z możliwych interpretacji faktów uznać za prawidłową. (por. A. Wróbel komentarz do art. 81a K.p.a. teza 6, 7 i 9 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el).
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, pozwalał zasadnie przyjąć, że w istocie baner na elewacji wschodniej budynku położonego u zbiegu ulic [...] na działce nr [...] obręb [...] (przy [...] w K., zainstalowany jest niezgodnie z zapisami uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XXXVI/908/20 z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia "Zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń". Na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniały zatem wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które uzasadniałyby stosowanie art. 81a § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 37d ust. 8 i ust. 9 uPlan:
"8. Wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 oraz z 2021 r. poz. 401, 1558, 2192 i 2290), powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1.
9. Jeżeli rada gminy nie określiła wysokości stawek opłaty reklamowej, o których mowa w ust. 1, wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1."
Z treści art. 37d ust. 8 uPlan wynika, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej.
Jednym z czynników tego iloczynu jest pole powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy.
Stosownie do art. 2 pkt. 16b) uPlan przez "tablicę reklamową - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Zgodnie z art. 2 pkt. 16c) uPlan, przez "urządzenie reklamowe" - należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.
Ponadto w myśl art. 2 pkt. 16a) uPlan przez "reklamę" - należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne.
Podstawą do obliczenia kary pieniężnej jest zatem pole powierzchni urządzenia reklamowego lub tablicy reklamowej, które stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.
Nie budzi zatem wątpliwości, że w świetle normy art. 37d ust. 8 uPlan podstawę obliczenia kary pieniężnej przyjmują powierzchnię tablicy reklamowej lub urządzenia służącej ekspozycji reklamy i bez znaczenia w tym kontekście rzeczywista powierzchnia ekspozycji reklamy.
Zaznaczyć trzeba, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, a nie – jak wskazuje Skarżąca – sama powierzchni ekspozycji reklamy. Powierzchnia ekspozycji reklamy z punktu widzenia kary obliczanej na zasadzie art. 37d ust. 8 uPlan jest irrelewantna.
Powyższą konkluzję potwierdzają również powoływane zresztą przez Skarżącą przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 1452 ze zm.) – dalej jako uPodLok.
Zgodnie z art. 17b uPodLok:
1. Opłata reklamowa składa się z części stałej i części zmiennej.
2. Część stała ma zryczałtowaną wysokość niezależną od pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącego ekspozycji reklamy.
3. Część zmienna zależy od wielkości pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy.
4. Jeśli kształt urządzenia reklamowego uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy, o którym mowa w ust. 3, wysokość opłaty zależy od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu opisanego na urządzeniu reklamowym.
Również w świetle powołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że część zmienna obliczana jest natomiast z uwzględnieniem pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego służących ekspozycji reklamy na podstawie stałych dziennych stawek kwotowych odnoszonych do jednostek powierzchni (1 m2). W praktyce taki sposób obliczania ma zastosowanie do tablic reklamowych, gdyż to one z istoty swej mają powierzchnie płaskie, pozwalające na zmierzenie ich pola. W przypadku urządzeń reklamowych – jeżeli ich kształt uniemożliwia wyznaczenie pola powierzchni służącej ekspozycji reklamy – ustawodawca uzależnia wysokość części zmiennej od pola powierzchni bocznej prostopadłościanu, jaki można opisać na urządzeniu reklamowym. Inaczej mówiąc, chodzi tu o sumę pól powierzchni wszystkich boków takiego prostopadłościanu.
W kontekście powoływanych zarzutów przez Spółkę można jeszcze wskazać, że jak wskazuje się w piśmiennictwie analizując treść art. 17b ust. 3 uPodLok, można mieć wątpliwości co do dwóch aspektów wymiaru części zmiennej opłaty reklamowej. Po pierwsze, w przypadku opisywanych wcześniej murów lub szyb sklepowych, na których namalowano treści reklamowe, pewna część ich powierzchni nie jest zajęta na reklamę. Komentowany przepis nie pozwala w sposób jasny odpowiedzieć na pytanie, jaka powierzchnia ma być podstawą opodatkowania, czy powierzchnia całego muru (szyby), czy tylko powierzchnia pokryta treściami reklamowymi ("zamalowana"). Kategoryczne stwierdzenie: "Część zmienna zależy od wielkości pola powierzchni tablicy lub urządzenia reklamowego", skłania do tezy, że należy brać pod uwagę całą powierzchnię przedmiotu służącego do ekspozycji reklamy (por. Dowgier Rafał, Etel Leonard, Liszewski Grzegorz, Pahl Bogumił, komentarz do art. 17b uPodLok teza 2 [w:] Dowgier Rafał i in., Podatki i opłaty lokalne. Komentarz, LEX/el).
Ze względu na powyższe również i ten zarzut jest pozbawiony podstaw.
Niezależnie jednak od podniesionych przez Skarżącą zarzutów, należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 uPlan karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W art. 61 § 3 i § 3a K.p.a. doprecyzowano datę wszczęcia postępiania na żądanie strony wskazując, że jest nią dzień doręczenia organowi żądania strony lub wprowadzenia tego żądania do systemu teleinformatycznego. W odniesieniu natomiast do wszczęcia postępowania z urzędu takiej regulacji nie ma. W art. 61 § 4 k.p.a. przewidziano jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie.
Ponadto przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – co do zasady – nie formalizują sposobu wszczęcia postępowania z urzędu, a zatem nie przewidują orzekania o tym, że postępowanie zostaje wszczęte.
Utrwalony i jednolity w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu wraz z podjęciem pierwszej czynności w sprawie przez właściwy do jej załatwienia organ, a data jej podjęcia jest datą wszczęcia postępowania, o ile strona została o tym powiadomiona.
Tak też przyjęto w orzecznictwie, że za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1679/10).
Zwykle taką pierwszą czynnością urzędową, którą podejmują organy administracji publicznej, gdy zamierzają wszcząć postępowanie z urzędu, jest zawiadomienie strony lub znanych już wówczas stron o wszczęciu postępowania. W piśmiennictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności procesowej w sprawie. Sąd przychyla się do stanowiska, że taką czynnością będzie przede wszystkim dzień zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a w braku takiego zawiadomienia – dzień pierwszego wezwania w sprawie (R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1, s. 9).
Jak zaznaczono powyżej stosownie do art. 61 § 3 K.p.a. o wszczęciu należy zawiadomić wszystkie strony postępowania. Z tego przepisu wynika, że wszystkie strony należy zawiadomić o wszczęciu postępowania. Oznacza to, że co do zasady organ nie powinien podejmować jakichkolwiek innych czynności przed wszczęciem, skoro o samym wszczęciu musi zawiadomić strony.
Co prawda między wszczęciem (podjęciem pierwszej czynności lub dalszych czynności) a zawiadomieniem strony możliwe jest podejmowanie innych czynności, to jednak jak zwraca się uwagę niejednokrotnie będzie chodziło raczej o czynności konieczne dla przeprowadzenia w danym czasie.
Trzeba zwrócić w tym kontekście dodatkowo uwagę, że organ na zasadzie art. 10 K.p.a. jest obowiązany umożliwić stronie udział w każdym etapie postępowania, a nie tylko zapewniając końcowe zaznajomienie z zebranymi w sprawie materiałami. Strona jest natomiast tego uprawnienia z oczywistych względów pozbawiona, w sytuacji gdy nie wie, że toczy się jakiekolwiek postępowanie.
W piśmiennictwie wskazuje się przy tym, że na gruncie postępowania jurysdykcyjnego czynność wszczęcia musi mieć charakter zewnętrzny, o której strona musi być powiadomiona, wobec tego wszczęcie następuje z chwilą doręczenia tego zawiadomienia stronie (por. np. Z. Kmiecik, Data wszczęcia postępowania z urzędu, [w:] red. nauk. G. Łaszczyca, A. Matan, System Prawa Administracyjnego Procesowego – Tom II część 4 Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, Warszawa 2021, str. 151).
O ile przepis art. 61 § 3 K.p.a. nie reguluje daty wszczęcia postępowania z urzędu, o tyle za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a w braku takiego powiadomienia, dzień pierwszego wezwania w sprawie. Za datę tę można uznać także pierwszą czynność w postępowaniu, na przykład przesłuchanie świadka, pod warunkiem, że o tej czynności powiadomiono stronę (por. Andrzej Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 591 - 592; Roman Hauser "Wszczęcie postępowania administracyjnego" Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1998/1/s. 4,5,8; por. też uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 28 października 2009 roku, sygn. I OSK 485/09).
W kontekście powyższych poglądów trzeba podkreślić, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, jest dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 roku, sygn. II OSK 543/21).
Jeśli natomiast zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania ma być pierwszą czynnością, to – stosując w tym zakresie przepisy o doręczeniach – należałoby przyjąć, że czynność ta jest dokonana nie w dniu stworzenia pisma o zawiadomieniu, ale w dniu kiedy pismo to zostało doręczone stronie w trybie K.p.a.
Co istotne w świetle niniejszej sprawy to okoliczność, że zaskarżona decyzja dotyczy nałożenia kary administracyjnej, która stosownie do art. 37d ust. 4 uPlan naliczana jest za każdy dzień od dnia wszczęcia postępowania. Dzień wszczęcia postępowania z urzędu stanowi zatem pierwszy dzień, od którego jest naliczana kara umowa.
To powoduje, że ustalenie tego dnia ma fundamentalne znaczenie dla prawidłowości określenia wysokości wskazanej kary. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że kara nałożona na stronę jest określana od dnia wszczęcia postępowania z urzędu. Jak wskazano powyżej przepisy nie wskazują wprost w jaki sposób należy ustalić tę datę. W tym kontekście trzeba wskazać, że zgodnie z art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Przyjmując zatem, że art. 8 k.p.a. nakłada na organy obowiązek prowadzenia postępowania administracyjnego tak, aby kończyło się wydaniem orzeczenia zgodnego z prawem, należy przyjąć, że zasadniczo chodzi o obowiązek właściwego zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego oraz o to, aby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Przyjmuje się również, że organy władzy publicznej powinny prowadzić postępowanie tak, aby jego uczestnicy nie czuli się wprowadzeni w błąd. A zatem treści przekazywane przez organ powinny być jednoznaczne, wyczerpujące i zrozumiałe dla odbiorcy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 9 listopada 1987 roku, sygn. III SA 875/87).
Budowie zaufania do organów władzy publicznej służy także transparentność działań organów i poddanie ich kontroli, czemu służy uprawnienie strony do uczestniczenia we wszystkich istotnych czynnościach organu dokonywanych w toku postępowania administracyjnego.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, trzeba wskazać, że skoro kara jest naliczana od wszczęcia postępowania, to dzień ten nie powinien przypadać przed dniem powiadomienia strony o toczącym się postępowaniu. W przeciwnym razie należałoby zaakceptować sytuację, w której organ wszczął postępowanie, podejmuje w pewnym okresie czasu rozmaite czynności w ramach tzw. postępowania gabinetowego, o których strona nie wie lub jeszcze nie wie, jednakże czas ten wpływa już w sposób bezpośredni na wysokość wymierzanej kary.
Trzeba przy tym zauważyć, że skierowane do strony w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania było jednocześnie zawiadomieniem o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie (por. k. 21 a.a. I inst.).
Wynika z tego, że organ nie tylko bez udziału stron, ale nawet bez jakiejkolwiek wiedzy strony o toczącym się postępowaniu dokonał wszystkich czynności niezbędnych do wydania decyzji w sprawie, skoro wezwał już stronę do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie. Taki sposób postępowania narusza zarówno art. 10 K.p.a. jak i art. 8 K.p.a.
Trudno uznać, że przy takim działaniu organu strona została realnie powiadomiona o wszczęciu postępowania administracyjnego od samego początku i miała rzeczywistą, potencjalną możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu.
W pełni należy podzielić pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że uczestnictwo strony w postępowaniu "ma w założeniu sprzyjać pełniejszemu rozpoznaniu sprawy, umożliwić stronie wpływ na końcowy rezultat postępowania oraz zapewnić jej kontrolę nad przebiegiem postępowania oraz treścią decyzji administracyjnej wydanej w jego wyniku". Natomiast aby cele te zostały zrealizowane, strona "musi posiadać, gwarantowany za pomocą instytucji procesowych, aktywny wgląd w tok postępowania". Ponadto "szereg uprawnień strony opiera się na założeniu prawidłowego działania organów administracji publicznej", a obowiązkom tych ostatnich "odpowiadają refleksowe uprawnienia strony" (por. Hanna Knysiak – Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Kraków 2004, s. 12, s. 312-313).
Trudno natomiast mówić o zapewnieniu stronie udziału w postępowaniu, skoro zawiadomienie o wszczęciu postępowania stanowi jednocześnie zawiadomienie o możliwości zapoznania się z zebranym – poza stroną, poza jej wiedzą i świadomością – materiałem w sprawie.
Uwzględniając powyższe oraz okoliczności niniejszej sprawy, za dzień wszczęcia kontrolowanego postępowania administracyjnego należy zatem uznać dzień doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania tj. dzień 26 września 2022 roku, czego konsekwencją jest błędny sposób obliczenia wysokości kwestionowanej kary pieniężnej.
Ze względu na powyższe zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1) lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. podlega uchyleniu.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Na zasądzone koszty postępowania w wysokości [...] zł składa się uiszczony przez Skarżącą wpis obliczony na podstawie § 1 pkt. 4) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 roku w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 535) oraz art. 219 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259) wynosi 1% wartości przedmiotu zaskarżenia (269.346 zł), który w niniejszej sprawie wynosi 2.694 zł, ponadto kwota 10.800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt. 7) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącej opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt 2) w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2146 ze zm.).