II SA/KR 1657/24

II SA/Kr 1657/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Joanna Tuszyńska /przewodniczący/
Sebastian Pietrzyk
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
art 2 a
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art 105 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art 11d  ust 5  iust 9
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi T. S., J. S., A. S., K. W., M. W., M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 22 października 2024 r. znak WS-VI.7534.3.40.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
II SA/Kr 1657/24
UZASADNIENIE
Starosta Krakowski decyzją z 29 marca 2024 r., znak: GN-III.JM.72211-209/04, wydaną m.in. na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645 ze zm.) oraz art. 11d ust. 9 i ust. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311), odmówił zwrotu – na rzecz E. B., M. S., S. M., L. Z., J. W., P. W., T. S., J. K., K. W., M. W., M. W., J. S., P. P., J. P., M. K., U. R., A. R., A. S., B. S., A. W., P. W., i A. N. – działek objętych KW nr [...] w granicach działki nr [...] obr. [...] (mały) B. :
- w pkt 1: nr [...] (realizacja celu wywłaszczenia polegającego na budowie Ośrodka Turystycznego dla [...] w K.);
- w pkt 2: nr [...] (droga krajowa), nr [...] i nr [...] (objęte ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 17 grudnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa gminnej drogi dojazdowej w rejonie ul. [...] w K.").
Wojewoda Małopolski decyzją z 22 października 2024 r., znak: WS-VI.7534.3.40.2024.KP, wydaną po rozpatrzeniu odwołań A. S. i T. S., K. W., M. W. i M. W. oraz J. S., orzekł reformatoryjnie w ten sposób, że:
- w pkt 1: odmówił zwrotu działki nr [...];
- w pkt 2: odmówił zwrotu działek nr [...] i nr [...];
- w pkt 3: umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...].
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 8 września 1969 r. – wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – wywłaszczono na wniosek Dyrekcji Inwestycji Miejskich III w Krakowie z 16 czerwca 1969 r. m.in. część działki nr [...] o pow. 4067 m2 (z całej powierzchni 7144 m2) objętej księgą wieczystą nr [...] w celu budowy Ośrodka Turystycznego dla [...] w K. – zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 124/68 Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z 14 października 1968 r. oraz decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa o zmianie lokalizacji szczegółowej Nr 111/69 z 20 sierpnia 1969 r. W decyzji wywłaszczeniowej wskazano jako właścicieli nieruchomości: F. S., S. S., F. K. i M. K.. Ze zgromadzonych postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i aktów poświadczenia dziedziczenia wynika, że wnioskodawcy są spadkobiercami poprzednich właścicieli nieruchomości. Działka nr [...] odpowiada działkom: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz częściom działek: nr [...], nr [...] i nr [...]. Dodać należy, że działki nr [...] i nr [...] powstały z działki nr [...]. Decyzja dotyczy działek: nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].
Działka nr [...] w całości znajduje się w pasie drogowym ul. [...] (droga publiczna nr [...] o charakterze krajowym), a w świetle art. 2a u.d.p. niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej, co wyłącza badanie, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Powyższe potwierdzają:
- pismo UMK z 19 marca 2024 r. (k. 591);
- wykaz dróg publicznych na stronie internetowej ZDMK;
- mapa inwentaryzacji powykonawczej kablowej sieci energetycznej SN oraz sieci teletechnicznej ul. [...] - [...] (k. 583);
- prawomocna (I OSK 2105/21) decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 22 lipca 2016 r. stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej w części dot. działek [...], [...] i [...], a także stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji wywłaszczeniowej w części dot. działek [...], [...] i [...]
Biorąc pod uwagę prawomocną decyzję nieważnościową w zakresie działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...], należy stwierdzić, że decyzja wywłaszczeniowa względem nich została wyeliminowana z obrotu prawnego. Następnie ostateczną decyzją PMK z 17 grudnia 2020 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa gminnej drogi dojazdowej w rejonie ul. [...] w K." wywłaszczono działki: nr [...] (powstałą z działki nr [...]) i nr [...]. Oceny, czy nr [...] i nr [...] zostały zagospodarowane na planowaną drogę, będzie można dokonać po upływie terminów wymienionych w art. 137 u.g.n. od daty ostateczności decyzji ZRID. W tym miejscu organ odwoławczy przytoczył art. 11d ust. 5, ust. 9 i ust. 10, wskazując przy tym, że nie ocenia legalności postępowania ZRID. Zgodnie z danymi w EGiB oraz KW działki te na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z 6 stycznia 1992 r. stanowią własność Gminy. Zwrot nieruchomości objętej decyzją ZRID czyniłby niemożliwym zastosowanie przepisów ustawy ZRID, co naruszałoby art. 2 ust. 11 u.g.n., zgodnie z którym ustawa nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Z decyzji ZRID wynika, że pismem z 26 października 2020 r. PMK zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczenia umieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta Krakowa na stronie internetowej 2 listopada 2020 r. w Komunikatach UMK i w prasie lokalnej (2 listopada 2020 r.).
Postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]) w świetle decyzji nieważnościowej jest bezprzedmiotowe, bo przedmiotem postępowania zwrotowego mogą być wyłącznie takie nieruchomości, których prawo własności zostało przejęte lub nabyte w drodze wywłaszczenia lub w przypadkach określonych w art. 142a i art. 216 ust. i 2 u.g.n. Stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej oznacza wyeliminowanie jej z mocą wsteczną (tak jak gdyby nigdy nie obowiązywała).
Niezależnie od powyższego oraz skutków prawnych decyzji nieważnościowej i decyzji ZRID, na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] zrealizowano cel wywłaszczenia wskazany w decyzji wywłaszczeniowej i doprecyzowany w wymienionych niżej dokumentach, choć ostatecznie decyzja wywłaszczeniowa została uznana za nieważną. Organ odwoławczy przytoczył wyrok TK (sygn. akt P 38/11) i wskazał, że istotne znaczenie będzie mieć ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed datą złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (19 maja 2000 r.). Wymagania co do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej. Organ pierwszej instancji pozyskał dokumenty sporządzone przed i po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, które potwierdzają, że teren był wywłaszczony na ogólnie określony cel budowy Ośrodka Turystycznego. Decyzją z 14 października 1968 r. ustalono lokalizację szczegółową I etapu. Decyzją z 16 lutego 1971 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu Bazy Noclegowej. Decyzją z 20 sierpnia 1972 r. lokalizację szczegółową I etapu Ośrodka Turystycznego. Decyzją z 19 listopada 1973 r. inwestorowi udzielono pozwolenia na budowę zadaszenia – wiaty. Decyzją z 8 grudnia 1973 r. zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu Bazy Noclegowej – Motelu, etap II. Z planu realizacyjnego (załącznik do decyzji z 16 lutego 1971 r.) wynika, że nieruchomości znajdowały się w terenie bazy noclegowej, w którym planowano budowę stanowisk kampingowych dla samochodów z przyczepą oraz samochodów z namiotem, a także parkingów wewnętrznych (nr 10 na planie). Powyższy plan potwierdza również plan realizacji zagospodarowania terenu inwestycji Baza Noclegowa – Motel. Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w Krakowie z 24 lipca 1971 r. zatwierdzono założenia techniczno-ekonomiczne budowy II etapu Bazy Noclegowej, tj. rozbudowy Bazy Turystyczno-Noclegowej. Na podstawie zdjęć lotniczych z lat: 1975, 1982, 1993 oraz ortofotomapy z 1996r., stwierdzić należy, że na nieruchomościach zostały zrealizowane stanowiska campingowe wraz z niezbędną zabudową, w tym drogami wewnętrznymi i zielenią (drzewa). Ten stan zagospodarowania w zakresie działek nr [...] oraz nr [...] pośrednio potwierdza również decyzja ZRID, w której określono terminy rozbiórki obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych, w tym znajdujących się na działce nr [...] istniejących krawężników i nawierzchni z mieszanki mineralno-asfaltowej w śladzie projektowanej drogi, nawierzchni z kostki kamiennej, istniejącego ścieku z kostki kamiennej, kabla oświetleniowego, istniejącej kanalizacji deszczowej. Z kolei na działce nr [...] (powstałej z działki nr [...]) zobowiązano do rozbiórki istniejących krawężników i nawierzchni z kostki kamiennej. Z ortotomapy z 1996 r. wynika, że na działce nr [...] oprócz zieleni była droga wewnętrzna zapewniająca komunikację na campingu. Fakt realizacji Bazy Noclegowej potwierdza również treść artykułu pt. "Nowoczesny auto-camping otwarty został w Krakowie" zamieszczony w Dzienniku Polskim z 11 maja 1972 r., w którym wskazano, kto jest gospodarzem auto-campingu i wymieniono m.in. zrealizowane pole carawingowe "T. " mogące zmieścić nawet 68 pojazdów wraz przyczepami oraz szerokimi ścieżkami asfaltowymi, zapewniającymi bezkolizyjny ruch pojazdów i pieszych.
W świetle decyzji nieważnościowej działka nr [...] i działka nr [...] nie zostały wywłaszczone decyzją wywłaszczeniową z 8 września 1969 r., a dopiero decyzją ZRID z 17 grudnia 2020 r. W sprawie jej zwrotu strony mogą złożyć wniosek po upływie terminów określonych w art. 137 u.g.n. w celu ustalenia, czy stała się ona zbędna na cel określony jako "Budowa gminnej drogi dojazdowej w rejonie ul. [...] w K.". Jeśli zaś chodzi o działkę nr [...], to strony mogą postarać się o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej w związku z decyzją nieważnościową. Natomiast w zakresie działki nr [...] stwierdzono jedynie wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne w związku z objęciem jej granicami pasa drogi publicznej, co nie usuwa decyzji wywłaszczeniowej z obrotu prawnego.
W skardze autorzy odwołań wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając przy tym naruszenie:
1) art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany;
2) art. 136 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że cel wywłaszczenia może zostać dookreślony w aktach wydanych po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej;
3) art. 11d ust. 10 specustawy drogowej przez uznanie, że "czynność prawna" odnosi się do sytuacji, w których zmiana właściciela następuje wskutek decyzji administracyjnych (decyzji o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości) i w efekcie nieprawidłowe orzeczenie o braku możliwości zwrotu działek nr [...] i nr [...];
4) art. 11d ust. 9 specustawy drogowej przez:
a. uznanie, że działka nr [...] mogła być objęta wnioskiem ZRID, podczas gdy stwierdzono nieważność decyzji wywłaszczeniowej, co sprawia, że nieruchomość nigdy nie stała się ona własnością Skarbu Państwa i dalej Gminy, a tym samym, że nie może zostać objęta wnioskiem ZRID, co sprawia, że nie stanowi res extra commercium;
b. przyjęcie, że przepis ten stanowi przeszkodę do zwrotu nieruchomości, podczas gdy wynika z niego jedynie, że nieruchomość nie może stanowić przedmiotu obrotu;
c. uznanie, że decyzja zwrotowa dot. działek nr [...] i nr [...] może zostać wydana wyłącznie po upływie terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. od daty ostateczności decyzji ZRID z 17 grudnia 2020 r.;
5) art. 2a u.d.p. w zw. z art. 13 u.g.n. przez uznanie, że nieruchomości stanowiące drogę publiczną nie mogą być przedmiotem obrotu, a więc również objęte postępowaniem zwrotowym, podczas gdy przepis ten odnosi się do czynności cywilnoprawnych, tj. czynności sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenie, nie zaś zmian właścicielskich powstałych na skutek uchylenia decyzji administracyjnych restytuujących prawo własności nieruchomości;
6) art. 105 k.p.a. przez umorzenie postępowania co do działki nr [...] z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy deklaratoryjna decyzja nieważnościowa nie wyklucza prowadzenia postępowania zwrotowego, zwłaszcza, że organ odwoławczy umorzył postępowanie wyłącznie w zakresie jednej działki, która powstała z podziału działki nr [...], natomiast w stosunku do innych działek wydzielonych z jednej nieruchomości wydał postanowienie merytoryczne;
7) art. 104 § 2 k.p.a. przez rozstrzygnięcie z pominięciem działki nr [...];
8) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez:
a. przedwczesne przyjęcie, że prace związane z realizacją celu wywłaszczenia zostały rozpoczęte w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna;
b. stwierdzenie, że doszło do zawiadomienia z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej o wszczęciu postępowania ZRID, podczas gdy nie zbadano faktu prawidłowości zawiadomienia.
W zakresie działek nr [...], nr [...] i nr [...] podnieśli, że art. 11d ust. 9 nie ma zastosowania, bo nieważna decyzja wywłaszczeniowa nie wywoływała skutków od momentu jej wydania, więc nie doszło do nabycia prawa własności przez Skarb Państwa i Gminę, a zatem nieruchomość nie mogła być objęta wnioskiem ZRID. Inwestycja ZRID nie została zrealizowana, zaś w świetle art. 11d ust. 9 istnienie (nawet ostatecznej) decyzji ZRID nie stanowi przesłanki zakazu obrotu nieruchomości wchodzących w skład tej inwestycji, więc organy powinny ustalić, czy doszło do zawiadomienia o wszczęciu zgodnie z art. 11d ust. 5. Zdaniem skarżących decyzja zwrotowa jako akt sfery prawa administracyjnego nie mieści się w znaczeniu "czynności prawnej", która jest pojęciem ze sfery prawa cywilnego. Na zasadzie analogii skarżący odnieśli się do art. 2a u.d.p., wskazując przy tym, że art. 13 ust. 1 u.g.n. odnosi się do obrotu cywilnoprawnego, a nie do decyzji administracyjnych.
W zakresie działek nr [...], nr [...] i nr [...] skarżący podnieśli, że nieważność stwierdzono nie tyle w zakresie działki nr [...], z której powstała działka [...], której dotyczy rzeczone umorzenie postępowania, ale również tej części nieruchomości, która przyjęła oznaczenie nr [...], a co do której organ odwoławczy orzekł merytorycznie. Co więcej, organ odwoławczy, mimo umorzenia postępowania względem działki nr [...], wskazał, że mimo nieważności decyzji wywłaszczeniowej doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia, co wyklucza się z rozważaniami o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżących powoływanie się na wyrok TK (sygn. akt P 38/11) jest nadużyciem, bo dotyczy on wyłącznie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., podczas gdy jest jeszcze art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n., a z tych dwóch (połączonych alternatywą rozłączną) przesłanek wystarczy spełnienie jednej. Z niewyraźnych zdjęć lotniczych nie wynika jednoznacznie, że stanowiska parkingowe stanowią część elementów Ośrodka Turystycznego. Cel wywłaszczenia jest opisany dość ogólnikowo w decyzji wywłaszczeniowej i brakuje wskazania, jakie budynki czy infrastruktura towarzysząca będą wchodzić w skład Ośrodka Turystycznego. Dokumentacja powołana przez organ miałaby walor przydatności do określenia celu wywłaszczenia, gdyby powstała przed datą wydania decyzji wywłaszczeniowej. Postępowanie wywłaszczeniowe kończy się z dniem wydania decyzji wywłaszczeniowej. Powoływane uchwały i decyzje nie dotyczyły wprost postępowania wywłaszczeniowego oraz zostały wydane po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Akceptowanie nieprecyzyjności decyzji wywłaszczeniowej przez wzgląd na realia, w których była ona wydawana, jest sanowaniem bezprawia.
Na koniec skarżący wskazali, że organy nie wypowiedziały się co do działki nr [...], która była objęta wnioskiem o zwrot.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że jest ona prawidłowa.
Wszystkie działki co do których orzeczono w zaskarżonej decyzji powstały z podziału wywłaszczonej w 1969 r. orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w Krakowie części działki [...] (wywłaszczono 4067 m2 z 7144 m2, k. 1-4 akt adm.).
W 2022 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził nieważność orzeczenia z 1969 r. w części w jakiej dotyczyło ono wywłaszczenia działki nr [...]. (k. 458 akt adm). Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności jest decyzją deklaratoryjną, co oznacza, że decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywoływała skutków prawnych od chwili jej wydania. Podstawowym skutkiem stwierdzenia nieważności jest zatem potwierdzenie, że wadliwa decyzja, której nieważność stwierdzono, nie wywołała skutków prawnych. Nie zawsze będzie to oznaczać przywrócenie tego stanu prawnego, który istniał przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdzono. Decyzja o stwierdzeniu nieważności wywołuje również skutki dotyczące możności dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Jednak decyzja dotknięta wadą nieważności wywoływała określone skutki do chwili stwierdzenia jej nieważności i prawna ocena powstałej sytuacji musi uwzględniać tę okoliczność. (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 156.)
Tak też jest w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja Wojewody Małopolskiego swoje rozstrzygnięcie zawiera w trzech punktach, a każdy z nich dotyczy innego stanu faktycznego i prawnego.
Położenie i konfiguracje działek [...] [...], [...] oraz [...] najlepiej obrazują kopia mapy znajdującej się na k. 454 i 453 akt adm., oraz zdjęcie lotnicze z naniesionymi granicami działek na k. 529.
W pkt. 1 decyzji Wojewoda odmówił zwrotu działki nr [...] (w granicach działki [...] obr. [...] (mały) B. albowiem działka ta w całości znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej (krajowej) ul. [...] w K.. Prawidłowo organ wskazał, że skoro jest to droga publiczna to jej własność może przysługiwać jedynie podmiotowi publicznemu.
Zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 320 z późn. zm.) dalej: udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez określenie drogi publicznej należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16). Pojęcie to na gruncie art. 2a udp jest zatem bliższe pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp niż drogi czy ulicy w znaczeniu nadanym tym wyrażeniom odpowiednio w art. 4 pkt 2 i 3 udp. Nawet fakt nieposadowienia na niektórych częściach nieruchomości urządzeń służących bezpośredniemu prowadzenia ruchu drogowego nie pozbawia tych części charakteru drogi publicznej. Powoduje to, że nieruchomości te nie mogą zostać zwrócone pierwotnym właścicielom. Jedyna bowiem dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a udp, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. Akt I OSK 1113/18).
Jest to pogląd utrwalony i niesporny w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego zarzuty dotyczące naruszenia art. 2a u.d.p. w zw. z art. 13 u.g.n. nie mogły zostać uwzględnione.
W pkt. 2 decyzji Wojewoda odmówił zwrotu działek nr [...] i [...].
Działki te objęte zostały decyzją ZRID wydaną przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 17 grudnia 2020 r., czyli decyzją wydaną na około 4 lata przed decyzją organu I Instancji wydaną w niniejszej sprawie (20 marca 2024 r.).
Zgodnie z art. 11d ust. 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 311), dalej zwaną specustawą drogową, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 11d ust. 5 natomiast, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID doręcza się wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zaś pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
W księdze wieczystej nr [...], w dziale II, do chwili wyrokowania jako właściciel tych działek figuruje Gmina K., a podstawą wpisu jest decyzja Wojewody Krakowskiego znak GG V 7242/I/1/112/92/TJ z dnia 6 stycznia 1992 r. Podobnie dane te znajdują się w ewidencji gruntów i budynków.
Przepisy te nie pozostawiają wątpliwości, że w tej sytuacji tj. wobec objęcia przywołaną wyżej decyzją ZRiD działek nr [...] i [...] i skuteczne zawiadomienie o wszczęciu postępowania dokonane według adresów z ewidencji gruntów i budynków - nie jest możliwe obecnie orzeczenie o zwrocie tych działek.
Zarzuty skargi dotyczące tego rozstrzygnięcia skierowane zostały w gruncie rzeczy do decyzji ZRiD, która nie jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Jest to decyzja ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym a dopóty, dopóki tak jest, korzysta ona z domniemania zgodności z prawem.
Zatem i punkt 2 rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy.
W pkt. 3 zaskarżonej decyzji Wojewoda umorzył postepowanie zwrotowe w odniesieniu do działki nr [...]. Również i to rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przedmiot postępowania zostaje określony w żądaniu strony wszczęcia postępowania oraz w zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.). Zadaniem organu administracji jest załatwienie określonej w ten sposób sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego jest refleksem bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w danym postępowaniu (W. Dawidowicz, Zarys procesu..., s. 134). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza zatem, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (wyrok NSA z 27 stycznia 1998 r., I SA/Łd 1025/96, LEX nr 1690657).
W niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości złożony został w 2000 r., a decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wywłaszczeniowej w zakresie objętym wnioskiem zapadła w 2022 r., bezprzedmiotowość postępowania powstała zatem w jego toku. Skoro bowiem skutkiem decyzji nieważnościowej jest stan prawny, zgodnie z którym wywłaszczenie nigdy nie miało miejsca, to nie może być mowy o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która wywłaszczona nie została.
Rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe.
Rację ma strona skarżąca, że badanie przez organ realizacji celu wywłaszczenia, które z prawnego punktu widzenia nie nastąpiło, nie było w sprawie niniejszej potrzebne, jednak dokonanie tych ustaleń nie ma wpływu na wynik sprawy.
Wobec wszystkich powyższych okoliczności skarga została oddalona jako nieuzasadniona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.