II SA/Kr 1651/24

II SA/Kr 1651/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź
Paweł Darmoń /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 3 par 2 pkt 4  , art 53 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art 22 ust 4   ust 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. I. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa z lipca 2013 roku w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku nieruchomego przy ulicy M. w K. i włączenia jej do gminnej ewidencji zabytków skargę oddala.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa w dniu 22 października 2024 r. przesłał pełnomocnikowi A. I. (zwanego dalej także skarżącym) pismo znak KZ-03.4120.1.365.2024.SP dotyczące: nadbudowy i przywrócenia historycznego kształtu elewacji, drzwi i stolarki okiennej budynku przy ul [...] w K..
W piśmie wskazano, że Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., odpowiadając na pismo przesłane drogę elektroniczną dn. 14.10.2024 r. (data wpływu: 14.10.2024 r.) dotyczące organizacji spotkania w kwestii jw., informuje, że obecnie w Biurze MKZ nie jest procedowana sprawa dotycząca budynku przy ul. [...] w K.. Ponadto ww. zamierzenie inwestycyjne nie było uprzednio opiniowane ani uzgadniane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Kamienica przy ul. [...] w K. została zbudowana w 1929 r. wg projektu J. K., figuruje w gminnej ewidencji zabytków oraz objęta jest ochroną konserwatorską. Budynek został również podany do objęcia ochroną konserwatorską w procedowanym obecnie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "O. -Osiedle O. ".
W związku z powyższym w ramach procesu przygotowania inwestycji zaleca się wyprzedzająco wystąpić do Biura MKZ o wydanie zaleceń konserwatorskich dla planowanej inwestycji w myśl art. 27 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ww. zalecenia zgodnie z treścią ustawy wydawane są w formie pisemnej na wniosek właściciela lub posiadacza zabytku. W przypadku działania przez pełnomocnika do wniosku należy załączyć stosowny dokument wraz z dokumentem potwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością. Wszystkie składane dokumenty winny być przedłożone w oryginale. Zamiast oryginału strona może złożyć jego odpis, jeżeli zgodność z oryginałem tego dokumentu została poświadczona przez organ lub podmiot, o którym mowa wart. 76 Kodeksu postępowania administracyjnego (sporządzone przez organy państwowe w ich zakresie działania) lub przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem lub radcą prawnym. Na żądanie strony, zgodność odpisu dokumentu z oryginałem może poświadczyć także pracownik organu prowadzącego postępowanie (upoważniony pracownik Biura MKZ).
Wskazano, że powyższe uwagi mają charakter informacyjny, a wiążące stanowisko w sprawie objętej wystąpieniem może być wydawane na podstawie kompletnego wniosku.
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga A. I. na czynność założenie karty adresowej zabytku nieruchomego i włączenie do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej K. karty "ewidencyjnej" budynku przy ul. [...] w K.. Zaskarżonej czynności zarzucił on:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez bezpodstawne i dowolne uznanie budynku przy ul. [...] w K. za zabytek w sytuacji, gdy nie posiada on cech zabytku w myśl powołanego przepisu,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez włączenie karty adresowej przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków bez przeprowadzania odpowiednich czynności wyjaśniających czy budynek ten spełnia przesłanki definicji legalnej zabytku, a w szczególności nienależyte i niewystarczające zbadanie istotnych okoliczności sprawy oraz brak stosownego udokumentowania przez Organ okoliczności uzasadniających objęcie budynku szczególną formą ochrony ze względu na posiadane przez niego ponadprzeciętne wartości historyczne, zabytkowe lub artystyczne,
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniu skarżącemu prawa własności nieruchomości poprzez objęcie budynku przy ul. [...] w K. ochroną konserwatorską, wynikającą z włączenia karty adresowej zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej K., bez jednoczesnego zapewnienia skarżącemu oraz jego poprzednikom prawnym gwarancji prawa do ochrony i obrony przed dokonaniem takiego ograniczenia.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest współwłaścicielem działki nr [...], obr. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalno-usługowym oznaczonym numerem [...] przy ul. [...]j w K., dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla K. - P. w K., Wydział IV Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]
Pozyskana w dniu 22 października 2024 r. informacja od Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. była dla skarżącego pierwszym potwierdzeniem faktu ujęcia karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] w K. w gminnej ewidencji zabytków Gminy Miejskiej K.. Podniósł on, że czynność ta - choć o charakterze technicznym, na którą nie przysługuje zwyczajny środek odwoławczy - w istocie rzeczy nie dość, że nakłada na właściciela/posiadacza takiego obiektu dodatkowe obowiązki materialno-prawne, to równocześnie ogranicza jego prawa właścicielskie.
Co więcej, organ nie wyjaśnił i nie udokumentował w odpowiedni sposób cech zabytkowych budynku przy ul. [...] w K., które uzasadniałyby objęcie go ochroną konserwatorską.
Skarżącemu nie jest znana dokładna data włączenia karty ewidencyjnej budynku przy ul. [...] K. do gminnej ewidencji zabytków, jednak można przyjąć, że stało się to w czasie, gdy nie obowiązywał jeszcze przepis § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa, wniósł o odrzucenie skargi - względnie oddalenie skargi.
Uzasadniając wiosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że została ona wniesiona z uchybieniem ustawowego terminu. Skarżący twierdzi, iż dochował terminu do złożenia skargi, bowiem dopiero w dniu 22 października 2024 r. uzyskał wiedzę o fakcie włączenia karty adresowej (błędnie nazwanej w skardze "ewidencyjną") budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków. Ponadto skarżący podnosi, iż nie jest mu znana dokłada data włączenia karty adresowej budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków.
W ocenie organu zaskarżona czynność Prezydenta Miasta Krakowa polegająca na dokonaniu włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków może być traktowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem - zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do jej zaskarżenia wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o jej podjęciu.
Natomiast zdaniem organu skarżący wiedzę o ujęciu budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków powziął już w 2013 r. Należy bowiem zauważyć, że kwerenda w zasobach Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków wykazała, że informacja o tym, że budynek przy ul. [...] "figuruje w ewidencji konserwatorskiej" została zawarta w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 2070/2013 z dnia 13.09.2013 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia "Budowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., na działce nr [...], obręb [...] j. ewid. [...]", wydanej na wniosek skarżącego.
Ponadto zatwierdzona w 2013 r. lista "nowej" gminnej ewidencji zabytków wraz z pismem Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ), jak i jej zaktualizowana wersja (ostatnia z sierpnia 2024 r.) są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K..
Z tego względu w ocenie organu skarżący co najmniej w dacie odebrania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 2070/2013 z dnia 13.09.2013 r. mógł posiadać już wiedzę o fakcie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w K..
Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu 18 listopada 2024 r. (data wpływu do organu), a więc z przekroczeniem przewidzianego dla tej czynności terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. W ocenie organu, skoro skarga została złożona z uchybieniem przepisanego terminu, to taką skargę należy uznać spóźnioną i odrzucić.
Na wypadek, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o odrzucenie skargi, organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ powołał się na treść art. 8 i 9 art. 22 ust. 2, ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej "ustawa"). Organ wskazał, że:
1) budynek pod adresem ul. [...], tj. dom wzniesiony w 1929 r. wg projektu autorstwa J. K., jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i został wskazany do objęcia ochroną w procedowanym obecnie przez Wydział Planowania Przestrzennego UMK miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. - Osiedle O. ".
2) wartości zabytkowe budynku przy ul. [...] zostały stwierdzone jeszcze w 1. 80. XX w., czego dowodzi fakt założenia dla niego karty ówczesnej wojewódzkiej ewidencji zabytków tzw. fiszki.
3) ustawa dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nałożyła obowiązek założenia nowych ewidencji zabytków (krajowej, wojewódzkiej i gminnej). "Nowa" gminna ewidencja zabytków została założona w oparciu o wykaz obiektów zabytkowych zawartych w "dawnej" ewidencji wojewódzkiej (założonej ok. l. 80 XX w.). Wykaz obiektów ewidencji wojewódzkiej został przekazany Miejskiego Konserwatora Zabytków przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 16.02.2011 r. Po weryfikacji i aktualizacji danych lista adresowa "nowej" gminnej ewidencji zabytków, została zatwierdzona przez MWKZ pismem z dnia 24.07.2013 r.
4) budynek przy ul. [...] był ujęty w tzw. "dawnej" ewidencji zabytków prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Po weryfikacji i aktualizacji ww. wykazu został uwzględniony na liście "nowej" gminnej ewidencji zabytków. Zatwierdzona lista gminnej ewidencji zabytków wraz z pismem MWKZ, jak i jej zaktualizowana wersja (ostatnia z sierpnia 2024 r.) są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K..
Organ wskazał, iż kamienica przy ul. [...] figurowała w poprzednich ewidencjach zabytków, zarówno w wojewódzkiej jak i w gminnej. Mianowicie dla budynku o adresie ul. [...] została założona karta w dawnej ewidencji wojewódzkiej (tzw. fiszka), która założona została na początku l. 80. XX w. Następnie ww. budynek był ujęty w wykazie obiektów "dawnej" ewidencji zabytków prowadzonej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K..
Z kolei w ewidencji gminnej budynek został ujęty w związku z ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 75, poz.474), która nałożyła na gminę obowiązek założenia nowej ewidencji zabytków w oparciu o wykaz zabytków znajdujących się w ewidencji wojewódzkiej.
Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków - wykaz zabytków nieruchomych z terenu Gminy Miejskiej K. figurujących dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków przekazał za pismem znak OZKr.DW.440-4/11 z dnia 16 lutego 2011 r. W wykazie tym kamienica przy ul. [...] (poz. 3603), była już ujęta.
Na podstawie wyżej wymienionego wykazu, po przeprowadzeniu weryfikacji, została założona aktualna gminna ewidencja zabytków. Wykaz obiektów ujętych w gminnej ewidencji zabytków został zatwierdzony przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który pismem znak OZKr.5133.12.2013.DW z 24 lipca 2013 r. poinformował Urząd Miasta K. Wydział Kultury i Dziedzictwa Narodowego o przyjęciu załączonych kart obiektów zabytkowych i potwierdził, że stanowią one podstawę do wykonania kart gminnej ewidencji zabytków, ale także sporządzania lub aktualizowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, programu opieki nad zabytkami oraz wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezowaniu na realizację inwestycji drogowej, kolejowej lub lotniska publicznego, wskazując za podstawę prawną art. 7, 22 pkt. 4 i 5 oraz art. 143 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Zatem budynek przy ul. [...] widniał na liście adresowej gminnej ewidencji zabytków uzgodnionej przez MWKZ w 2013 r. Obecnie budynek nadal figuruje w gminnej ewidencji zabytków, tj. widnieje na aktualnej liście gminnej ewidencji zabytków z sierpnia 2024r.
W momencie zakładania "nowej" gminnej ewidencji zabytków (uzgodnionej przez MWKZ w 2013 r.) wzór karty adresowej zabytku nieruchomego włączonego do ww. ewidencji, w oparciu o który została założona karta adresowa dla obiektu przy ul. [...] nie zawierał rubryki na informacje o wartościach historycznych, artystycznych i naukowych, korę powinien posiadać obiekt uznany za zabytek zgodnie z ustawą. Wzór "nowej" karty adresowej zawierającej już rubrykę "Historia, opis i wartości" został wprowadzony w 2019 r. Dla omawianego obiektu nie została dotychczas założona "nowa" karta adresowa.
Organ wskazał, iż skarżący nie występował do Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków o udostępnienie karty adresowej obiektu, czy wgląd do ewentualnych materiałów dotyczących obiektu z zasobów tamtejszego Biura.
Materialnoprawną podstawą dokonania wpisu zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków był przepis art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, bowiem kamienica ta została wcześniej wpisana do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Zdaniem organu - do naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy nie doszło, gdyż budynek przy ul. [...] w momencie założenia przez Prezydenta Miasta Krakowa karty adresowej tego zabytku w 2013 r. był już wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków.
Jak wyżej podnoszono, Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wykaz zabytków nieruchomych z terenu Gminy Miejskiej K. figurujących dotychczas w wojewódzkiej ewidencji zabytków przekazał za pismem znak OZKr.DW.440-4/11 z dnia 16 lutego 2011 r., a w wykazie tym kamienica przy ul. [...] (poz. 3603), była już ujęta.
Oznacza to, iż jedynym warunkiem wpisania budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków było ustalenie, iż wcześniej został wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. A zatem organ dokonał skarżonej czynności zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy, w którym ustawodawca jasno wskazał, iż w gminnej ewidencji zabytków winny być ujęte "inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków".
Z tych względów, w ocenie organu, ujęcie zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...] w K. - w gminnej ewidencji zabytków - było następstwem jego wcześniejszego wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ ze swej strony podjął wszelkie wymagane prawem czynności, do których był zobligowany wobec niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawodawcy.
Organ uznał wartość zabytkową budynku przy ul. [...] i zweryfikował dane zawarte w sporządzonej karcie adresowej w zakresie zgodności ze stanem faktycznym (rzeczywistym zakresem ochrony konserwatorskiej), zgodnie z § 18a ust. 1 rozporządzenia Ministra.
Zatem organ stoi na stanowisku, iż zarzucając niezgodność z prawem czynności Prezydenta Miasta Krakowa polegającej na włączeniu karty adresowej zabytku nieruchomego - budynku przy ul. [...], nie można kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy ten obiekt odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy.
Organ podkreślił, że art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, będący podstawą dokonania wpisu w gminnej ewidencji zabytków, obligował Prezydenta Miasta Krakowa do wpisania do gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...], znajdującego się już w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Jak wskazano bowiem, ustawodawca nie pozostawił organowi gminy żadnej swobody w kwestii tego wpisu, a działanie organu gminy opiera się na swoistym automatyzmie.
Na marginesie organ wskazał, iż Miejski Konserwator Zabytków na wniosek A. I. w piśmie z 13.11.2024 r. znak KZ-03.4120.4.16.2024.SP wydał zalecenia konserwatorskie dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego m.in. na nadbudowie budynku przy ul. [...] o jedną kondygnację, a także przywróceniu oryginalnej formy stolarki okiennej, okna witrażowego nad drzwiami wejściowymi oraz oryginalnej kolorystyki elewacji. Miejski Konserwator Zabytków zaopiniował pozytywnie nadbudowę obiektu o jedną kondygnację z odtworzeniem lukarn w ich pierwotnej formie i wymiarach oraz przedstawił zalecenia konserwatorskie dla planowanej inwestycji, które należy uwzględnić na dalszych etapach projektowych. Zalecenia zostały wydane na wniosek złożony przez pełnomocnika skarżącego z dnia 29 października 2024 r. (do którego zostało załączone pełnomocnictwo).
Pismem z dnia 3 lutego 2025 r. skarżący złożył uzupełnienie skargi. W załączeniu przedłożył fragment projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. Osiedle O. ", który jest obecnie na etapie zaawansowanego procedowania (po rozpatrzeniu uwag złożonych do ponownie wyłożonej do publicznego wglądu części projektu tego planu).
Skarżący podkreślił, że jednym z fundamentalnych ograniczeń, które z dużym prawdopodobieństwem zostanie na niego nałożone w związku z powstającym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. -Osiedle O. ", jest ograniczenie maksymalnej wysokości zabudów terenu objętego symbolem MWni/U.1 do 18 metrów. Znamiennym w tej sytuacji jest fakt, że należąca do Skarżącego działka nr [...] (obręb [...]) jest jedyną objętą tak restrykcyjnym ograniczeniem maksymalnej wysokości zabudów.
Nie ulega przy tym wątpliwości, że ograniczenie maksymalnej wysokości zabudowy dziatki nr [...] do 18 metrów wynika wyłącznie z faktu, że na przedmiotowej działce posadowiony jest budynek ujęty w gminnej ewidencji zabytków.
Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że wydane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków na jego wniosek zalecenia konserwatorskie z dnia 13 listopada 2024 r. pozostały bez realnego wpływu na treść projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. Osiedle O. ". Oznacza to, że nawet dokonanie uzgodnienia konserwatorskiego nie gwarantuje skarżącemu prawa do nadbudowy istniejącego budynku lub wybudowania nowego o wysokości powyżej 18 metrów, jeżeli uzgodnienie to nie zostanie uwzględnione przez Prezydenta Miasta Krakowa na etapie sporządzania planu, przy czym Wydział Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. nie zakłada kolejnego wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O. Osiedle O. a sporządzone przez Miejskiego Konserwatora Zabytków uzgodnienie zostało wydane po terminie zgłaszania uwag do wyłożonego projektu MPZP. Oznacza to, że ujęcie budynku przy ul. [...] w K. w gminnej ewidencji zabytków niesie za sobą daleko idące konsekwencje, skoro Skarżący będzie ograniczony do zaprojektowania na frontowej części działki nr [...] nowego budynku o wysokości nieprzekraczającej 18 metrów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie, akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu. W ocenie organu, zaskarżona czynność polegająca na dokonaniu włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków może być traktowana jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. termin do jej zaskarżenia wynosi trzydzieści dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o jej podjęciu. Zdaniem organu, wiedzę o ujęciu budynku przy ul. [...] w gminnej ewidencji zabytków skarżący powziął już w 2013 r. kiedy odebrał decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 września 2013 r. nr 2070/2013 udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia "Budowa wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w K., na działce nr [...], obręb [...] j. ewid. [...]", w której została zawarta informacja, że w/w budynek "figuruje w ewidencji konserwatorskiej". W opinii organu, skarżący co najmniej w dacie odebrania w/w decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 września 2013 r. mógł posiadać już wiedzę o fakcie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków budynku przy ul. [...] w K.. Tymczasem skarga w niniejszej sprawie została złożona w dniu 18 listopada 2024 r. (data wpływu do organu), a więc z przekroczeniem przewidzianego dla tej czynności terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa poglądy odnośnie prawidłowego kwalifikowania zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności.
Pierwszy z nich wskazuje, że działanie właściwego organu gminnego w formie prawnej zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w ewidencji zabytków gminy, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12).
Inny pogląd prezentowany w orzecznictwie, którego zasadność podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, stanowi, że ujęcie zabytku w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 2326/18 i powołane tam postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w ustawie o ochronie zabytków, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ma ona zatem charakter zewnętrzny, a jej adresatem nie są jednostki organizacyjne oraz pracownicy tych jednostek, podporządkowane organowi podejmującemu daną czynność. Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej. Biorąc pod uwagę, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać, iż tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków.
Kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotu skargi ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może jednak uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Wniesienie skargi po terminie obliguje Sąd do jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.
Wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z uchybieniem terminu, nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd pierwszej instancji, bowiem ustawodawca w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. O fakcie wpisania budynku przy ul. [...] do gminnej ewidencji zabytków skarżący dowiedział się z treści decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 13 września 2013 r. nr 2070/2013. Natomiast skarga została wniesiona w dniu 13 listopada 2024 r. (data stempla pocztowego), a więc po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zasada zaufania do instytucji państwa, wyrażana w art. 2 Konstytucji, jak też prawo do sądu wynikające z dalszych jej zapisów nakazuje uznanie, że strona wobec braku jednoznacznych poglądów na kwestię zaskarżenia określonych działań nie może być narażona na pozbawienie jej prawa do rozstrzygnięcia jej sprawy.
W związku z tym orzekający w niniejszej sprawie Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, co umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. Z kolei w myśl art. 22 ust. 5 tej ustawy w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.
Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę podstawę prawną ujęcia budynku przy ul. [...] w K. w gminnej ewidencji zabytków stanowił art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem budynek ten został wcześniej wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków.
W judykaturze wskazuje się, że czynność włączenia do gminnej ewidencji karty adresowej zabytku, uprzednio wpisanego do ewidencji wojewódzkiej, jest czynnością związaną, pochodną w stosunku do czynności włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków i niezależną od ocen wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co do zabytkowego charakteru przedmiotu wpisu do ewidencji. Zatem w sytuacji, gdy wojewódzki konserwator zabytków włączy kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, to bezwzględnym obowiązkiem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest sporządzenie karty adresowej tego zabytku i włączenie jej do gminnej ewidencji zabytków ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2022 r. IV SA/Wr 371/21 LEX nr 3369023 i wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 maja 2021 r. II SA/Bk 297/21, LEX nr 3199417). Wójt nie ma kompetencji do badania prawidłowości przebiegu procedury włączenia karty ewidencyjnej zabytków do ewidencji wojewódzkiej i nie ma prawa uzależniać dokonania własnego wpisu od tego typu ocen. Dopóki zatem karta ewidencyjna zabytku figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to musi mieć ona odpowiednie odwzorowanie w postaci karty adresowej tego zabytku w ewidencji gminnej ( wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 listopada 2020 r. II SA/Kr 762/20, LEX nr 3109918 ). Organ gminy nie może nie wpisać do ewidencji gminnej zabytku, który jest wpisany do ewidencji wojewódzkiej. Ze względu na wskazany automatyzm w działaniu organu gminy, nie ma też podstaw do badania cech przedmiotu podlegającego wpisowi pod kątem spełniania ustawowych przesłanek uznania nieruchomości za zabytek. W myśl art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną przesłanką wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2020 r. II SA/Gd 634/20, LEX nr 3113575 ). I wreszcie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2019 r. VII SA/Wa 1122/19, LEX nr 2761469 wskazano: "W myśl 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jedyną przesłanką do wpisana obiektu do gminnej ewidencji zabytków jest jego wcześniejsze włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W przypadku zastosowania 22 ust. 5 pkt 2 ustawy strony postępowania (właściciele obiektów wpisanych do wojewódzkiej ewidencji zabytków) zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości winni podnosić na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych".
Na podsumowanie stwierdzić należy, że wpis zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powoduje następnie obligatoryjne jego umieszczenie w gminnej ewidencji zabytków. Organ gminy nie bada zasadności tego wpisu, poprzez wspomniany automatyzm jego umieszczenia, a zatem tej zasadności nie może też oceniać sąd administracyjny. Zarzuty co do braku walorów zabytkowych nieruchomości powinny być podnoszone na etapie czynności materialnoprawnej w przedmiocie włączenia (wpisania) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych, a ciężar oceny w zakresie wpisu do ewidencji gminnej w oparciu o art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami spoczywa na organie prowadzącym ewidencję wojewódzką.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna, a w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.