II SA/Kr 1638/23

II SA/Kr 1638/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 64 e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu D. K. od decyzji nr 483/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 17 listopada 2023 r., znak: WOB.7721.390.2023.MULE w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności oddala sprzeciw
Uzasadnienie
Decyzją nr 137/2023 z dnia 25 sierpnia 2023 r., znak: PINB-I-5160.121.23.53, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego – ziemskiego w Krakowie nakazał Gminie Czernichów wykonanie do 20 grudnia 2023 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opracowaniem projektowym remontu drogi gminnej ul. [...] realizowanego na dz. nr [...] w m. P. N. oraz dz. nr [...], [...] w m. P. , gm. C..
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał na ustalenia kontroli z dnia 29 marca 2023 r. i 16 maja 2023 r.:
- Na ww. działkach prowadzone są prace budowlane związane z remontem nawierzchni drogi oraz przebudową poboczy. Wykonano częściowe frezowanie istniejącej nawierzchni drogi oraz jedną warstwę nawierzchni asfaltowej na całej długości drogi. W rejonie skrzyżowania z drogą powiatową nr [...] od odc. drogi gminnej km 0+000,00 na dł. ok. 110 m po północnej stronie nawierzchni wykonano odwodnienie liniowe z zastosowaniem koryt betonowych typu "mulda". Do tego odwodnienia liniowego wprowadzono ujście rury kanalizacyjnej PVC o średnicy 160 mm prowadzonej częściowo pod ziemią i drogą powiatową, odprowadzającej wody opadowe zbierane we wpuście ulicznym ze zlewni wód z drogi powiatowej nr [...], znajdującym się na działce nr [...] w m. P. . Odwodnienia liniowego nie zakończono żadnym urządzeniem i instalacją do dalszej gospodarki prowadzonych wód opadowych. Na wysokości działek nr [...] i [...] w m. P.2 po północnej stronie drogi na długości ok. 75 m wykonano montaż wyniesionego krawężnika drogowego (docelowe wyniesienie: ok. 12cm). Stwierdzono grubość nowo położonej warstwy asfaltu (poniżej 4 cm), a głębiej starą warstwę nawierzchni drogowej. W ciągu drogi dokonano regulacji studzienek kanalizacyjnych przez wyniesienie ich ponad istniejącą nawierzchnię pierwszej warstwy docelowej drogi. Spadki poprzeczne w drodze wykonano w taki sposób, że będą powodować przedostawanie się wód opadowych na działki sąsiednie (brak wykonania instalacji i urządzeń w zakresie prawidłowej gospodarki wodami opadowymi).
- W granicy z działkami nr [...] w m. P.2 zmieniono wyniesienie krawężnika drogowego na całej jego długości przez wymianę na krawężnik najazdowy (docelowe wyniesienie: ok. 7cm). Nie stwierdzono prowadzenia innego rodzaju prac na całym odcinku drogi. Prace związane z remontem drogi gminnej w zakresie przyjętego w dniu 12 maja 2023 r. zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2023 r. (AB.V.6743.101.2022.JP) nie zostały zakończone.
W ocenie organu pierwszej instancji prace budowlane były realizowane w sposób odbiegający od treści zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2023 r. Wykonano m.in. odwodnienia liniowe oraz krawężniki drogowe nieobjęte treścią zgłoszenia. Sposób wyprofilowania jezdni oraz brak przewidzianych w zgłoszeniu urządzeń związanych z gospodarką wodami opadowymi i zaprojektowaniu poboczy w spadku 6,0% w kierunku działek sąsiednich z wykończeniem poboczy stabilizowanym mechanicznie kruszywem łamanym o frakcji 0/31,5mm z powierzchniowym utrwaleniem emulsją asfaltową stanowiącego warstwę nieprzepuszczalną dla wód opadowych, będzie prowadzić do kierowania wód opadowych w kierunku działek sąsiednich, co jest niezgodne z projektem ("Odprowadzenie wód z drogi odbywa się powierzchniowo zgodnie z pochyleniem terenu na działkę Inwestora. Sposób odwodnienia oraz stosunki wodne w obrębie drogi po wykonaniu remontu nie zostanie zmieniony"), które dodatkowo są zasilane wodami opadowymi z drogi powiatowej nr [...] za pomocą instalacji kanalizacji z rur PVC o średnicy 160 mm wykonanej podczas prowadzonego remontu drogi gminnej. Na podstawie materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że podczas opadów atmosferycznych woda opadowa prowadzona wzdłuż ul. [...] powodowała zastoiska wody na nawierzchni drogi i przedostawanie się jej na działki sąsiednie, powodując ich zalewanie.
W związku ze stwierdzeniem, że roboty budowlane wykonywane były w sposób mogący prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia lub zagrożenia środowiska (kierują wody opadowe dodatkowo zasilane wodami opadowymi z drogi powiatowej nr [...] z terenu inwestycji na działki sąsiednie przez wyprofilowanie spadków jezdni i poboczy oraz wykonanie sztucznych urządzeń służących do gospodarki wodami opadowymi), postanowieniem nr 439/2023 z dnia 27 czerwca 2023 r. organ pierwszej instancji: (i) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2022 r. oraz (ii) zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi przepisami, prawidłowości założeń projektowych, zgodności wykonanych robót z dokumentacją projektową, obowiązującymi przepisami i ogólnie pojętą sztuką budowlaną.
Organ pierwszej instancji wskazał, że przedłożona ekspertyza techniczna potwierdza, że wykonane w terenie elementy zagospodarowania drogi w postaci krawężnika oraz korytek muldowych betonowych na ławie betonowej wykraczają poza zakres zgłoszenia. Ekspertyza techniczna zawiera rozbieżności, bo z jednej strony twierdzi się w niej, że sposób odwodnienia pasa drogowego uniemożliwi wodom opadowym zalewanie przyległych posesji, a z drugiej, że wprowadzone rozwiązania zapewnią właściwy spływ wody do istniejących odbiorników - tereny przyległe. Jednocześnie nie zawiera ona rozwiązań i wniosków, na podstawie których możliwe byłoby określenie właściwej gospodarki wodami opadowymi oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami (oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu wód opadowych nie zostało potwierdzone żadnymi dowodami i dokumentacją). Nadto nie zawiera rozwiązań, które w sposób szczegółowy przedstawiałyby i potwierdzałyby właściwą gospodarkę wodami opadowymi. Nie wskazuje ukształtowania spadków poprzecznych i podłużnych, do których się odnosi. Nie ma szczegółowych rozwiązań potwierdzających właściwą gospodarkę wodami opadowymi (zmiana rowu ziemnego na utwardzony z korytek betonowych powoduje inną retencję wód opadowych na długości wskazanego rowu i zintensyfikowany wypływ na jego końcu bez konkretnego wskazania miejsca jego zagospodarowania - dotyczy to również wykonanego krawężnika betonowego i gospodarki wodami na jego zakończeniach). Nie zawiera dokumentów potwierdzających legalność rozwiązań. W zakresie odprowadzania wód opadowych na tereny przyległe rozwiązania projektowe informują, że zarówno jezdnia, jak i pobocze są wykonane z materiałów nieprzepuszczalnych ze spadkiem ukierunkowanym w kierunku na zewnątrz od osi podłużnej drogi, co będzie powodować brak możliwości wchłaniania wód opadowych w pasie drogowym oraz kierowanie wód w kierunku działek sąsiadujących z inwestycją na całej jej długości.
Decyzją nr 483/2023 z dnia 17 listopada 2023 r., znak: WOB.7721.390.2023.MULE, wydaną na podstawie art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania D. K., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie orzekł kasatoryjnie.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji co do tego, że inwestor wykroczył poza ramy przyjętego zgłoszenia z dnia 4 kwietnia 2022 r. (przebudowa zamiast remontu drogi), a także co do tego, że przedłożona ekspertyza techniczna jest wewnętrznie sprzeczna. Jednakże w ocenie organu odwoławczego przedłożenie ekspertyzy, która nie spełnia określonych w postanowieniu wymagań, nie mogło być podstawą do nakazania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pb wykonania czynności polegających na wykonaniu inwentaryzacji robót. Po pierwsze, roboty realizowane w ramach zgłoszonej inwestycji nie zostały zakończone (są wstrzymane postanowieniem PINB nr 439/2023 z dnia 27 czerwca 2023 r.). Po drugie, roboty realizowane są nie tylko w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, ale także niezgodnie z przepisami i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska (niezgodnie z § 83 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych). W takiej sytuacji doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem możliwe jest jedynie przez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych rozumianych jako czynności faktyczne. Nałożenie obowiązku wykonania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opracowaniem projektowym nie doprowadzi bowiem wykonywanych robót budowlanych do zgodności z prawem. Skoro ekspertyza techniczna okazała się wewnętrznie sprzeczna i niewystarczająca, organ pierwszej instancji winien był rozważyć wezwanie autora opracowania do uzupełnienia, poprawy bądź wyjaśnień w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy, a następnie w zależności od efektów tych działań pozyskać odpowiedni materiał dowodowy w trybie art. 81c ust. 2 Pb. Organ odwoławczy podkreślił, że obecnie organy dysponują kolejnym opracowaniem, bo inwestor pismem z dnia 12 października 2023 r. przedłożył sporządzoną we wrześniu 2023 r. inwentaryzację, o której mowa w decyzji organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji powinien więc rozważyć jej wykorzystanie, a w przypadku wątpliwości co do poszczególnych jej części/punktów, może zwrócić się do inwestora o uzupełnienie bądź autora o wyjaśnienie. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji winien ustalić, jakie czynności lub roboty budowlane konieczne są do wykonania w celu doprowadzenia robót realizowanych przez inwestora do stanu zgodnego z prawem. Ustaleń w tym zakresie powinien dokonać za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych; w szczególności konieczne jest przeprowadzenie oględzin w terenie z zawiadomieniem stron o terminie oględzin. Ustaleń w zakresie aktualnego stanu faktycznego sprawy organ pierwszej instancji powinien dokonać przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez strony niniejszego postępowania, którym należy zapewnić czynny udział we wszystkich czynnościach postępowania dowodowego. Organ odwoławczy wytknął też doręczenie decyzji organu pierwszej instancji małżonkom (jedna koperta – dwie strony). Na koniec organ odwoławczy wskazał, że w ramach tego postępowania nie może badać legalności inwestycji określonej przez odwołującą się jako przebudowa drogi powiatowej, realizowanej na podstawie decyzji ZRID.
Od wyżej opisanej decyzji kasatoryjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła D. K., wnosząc o jej uchylenie.
Pismem z dnia 13 października 2023 r. skarżąca uzupełniła sprzeciw, wskazując w szczególności, że dotyczy on wyłącznie fragmentu uzasadnienia: "Odnosząc się do szeroko opisanej w tym odwołaniu sprawy "przebudowy drogi powiatowej na działce o dawnym nr [...]", tut Organ wyjaśnia, że sprawa ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. W postępowaniu odwoławczym zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji [...]. W ramach tego postępowania tut. Organ nie jest uprawniony do badania legalności inwestycji określonej przez P. D. K. jako przebudowa drogi powiatowej, realizowanej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID)".
Skarżąca podkreśliła, że nie wnosiła o badanie legalności decyzji ZRID (w tym zakresie wystąpiła do Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie nieważności) czy innych postępowań, lecz o uwzględnienie kwestii rowu melioracyjnego, zjazdu oraz przepustu, który częściowo przechodzi przez działkę nr [...]. Choć przebudowywana droga gminna jest zasilana w dużej mierze wodą z sąsiadującego z nią rowu melioracyjnego (który nie gruntuje wody z uwagi na małą średnicę samego rowu i przepusty), to żadna z decyzji o tym zasilaniu nie wspomina. Organ odwoławczy pomija kwestię rowu melioracyjnego (który ewidentnie jest za mały i wyrzuca wodę na drogę), a jednocześnie na str. 7 skarżonej decyzji napisał, że "W obecnym stanie faktycznym poprzez wspomniany w ekspertyzie przykanalik wody opadowe odprowadzane z drogi gminnej zasilane są dodatkowo wodami opadowymi z drogi powiatowej, co niewątpliwie ma wpływ na gospodarkę wodami opadowymi w obrębie drogi gminnej". W ocenie skarżącej pominięcie kwestii rowu melioracyjnego sprawi, że gmina i powiat wciąż będą uchylać się od wykonania konkretnych prac związanych z przebudową rowu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).
Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.
Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nr 483/2023, znak: WOB.7721.290.2023.MULE z dnia 17 listopada 2023 r. Punktem wyjścia do tej kontroli musi być treść art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".
W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (sygn. akt: II SA/Łd 926/18). Ukształtowana linia orzecznicza wskazuje, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest uzasadnione w przypadku, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i w konsekwencji nienadającą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Konieczność przeprowadzenia określonego dowodu w celu uzupełnienia postępowania dowodowego mieści się natomiast w kompetencjach organu odwoławczego i nie stanowi podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji organ II instancji dostatecznie jasno opisał wszystkie dostrzeżone uchybienia oraz naruszenia prawa w postępowaniu przed organem I instancji, które spowodowały wadliwość wydanej decyzji i spowodowały konieczność jej uchylenia.
W szczególności istotny jest brak możliwości zastosowania w niniejszej sprawie nakazu wykonania czynności z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegających na wykonaniu powykonawczej inwentaryzacji prowadzonych robót budowlanych, co, jak wskazał MWINB, nie mogło mieć miejsca w niniejszej sprawie ze względu na to, iż charakter sprawy nie mieści się w wypracowanym przez orzecznictwo administracyjne katalogu sytuacji dopuszczających wykonanie dokumentacji powykonawczej ze względu na fakt, iż roboty realizowane przez Gminę Czernichów w ramach inwestycji zgłoszonej jako "Remont drogi gminnej ul. [...] (dz. nr [...]) w m. P/P.2 gm. C. – dł. 455,00m (...)" nie zostały zakończone, a ponadto, roboty te realizowane były dotychczas nie tylko w sposób istotnie odbiegający od warunków zgłoszenia, ale, co najważniejsze, realizowane były niezgodnie z przepisami i w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska.
Organ odwoławczy dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego wyrażonych w art. 7 oraz 77 k.p.a. stanowiących jedne z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, nakładających na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przepisy te wymagają od organu odpowiedniej znajomości i zastosowania stanu prawnego, jak również nakazują mu dogłębną i skrupulatną analizę stanu faktycznego, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd nie kwestionuje podniesionych przez Skarżącą zarzutów zawartych w sprzeciwie, podkreśla jednak, ze na obecnym etapie postępowania nie ma kompetencji, aby wypowiedzieć się na ich temat merytorycznie, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwcześnie i niedopuszczalne. Sąd ogranicza się jedynie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie może natomiast odnieść się do szczegółowo sformułowanych w sprzeciwie zarzutów dotyczących braku uwzględnienia kwestii rowu melioracyjnego w wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż prowadziłoby to do wiążącego rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnych, bez udziału wszystkich stron postępowania.
Bez wątpienia za zasadne uznać należy wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, zgodnie z przesłankami z art. 138 § 2 k.p.a. Braki w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez organ I instancji, jak i fakt, że nałożony na inwestora uchyloną decyzją obowiązek przeprowadzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z opracowaniem projektowym nie doprowadzi wspomnianych robót do stanu zgodności z prawem sprawiają, że decyzja ta nie może pozostawać w obrocie prawnym, a sprawa administracyjna winna zostać rozpatrzona ponownie.
Wobec powyższego sprzeciw został oddalony na zasadzie art. 151a § 2 p.p.s.a