II SA/KR 1632/23

II SA/Kr 1632/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2024 r. sprawy ze skargi W. Sp. z.o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 października 2023 r., znak KR.ZUO.2.4701.1.2572.OZ.2023.AG w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz W. Sp. z.o.o. kwotę 1.032,60 zł (jeden tysiąc trzydzieści dwa złote sześćdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu reklamacji złożonej przez W.Sp.z.o.o. od ustalenia opłaty zmiennej w informacji kwartalnej nr 2572 ZZ Kraków, OZ/ II Kw. 2023, Dyrektor Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 11.10.2023 r., znak KR.ZUO.2.4701.1.2572.OZ.2023.AG określił Spółce W.Sp.z.o.o. za okres II kwartału 2023 roku opłatę zmienną w wysokości 2890 PLN za wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak: OŚR.6341.72.2014.AG.3. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 273 ust. 6, w związku z art. 272 ust. 6, pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.), a także § 10 ust. 2 pkt 2, § 10 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2438), oraz art. 104 kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że przepis art. 273 ust. 6 Prawa wodnego stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji.
Spółka W.Sp.z.o.o. korzysta z usługi wodnej na wprowadzenie ścieków komunalnych do Kanału "Janina", m. Libiąż, na podstawie decyzji Starosty Chrzanowskiego, z dnia 06.11.2014 r., znak: OŚR.6341.72.2014.AG.3, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne.
Opłata za wprowadzenie ścieków została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (1,71 zł za 1 kg substancji wprowadzonej ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonej jako wskaźnik ChZTcr) pomnożonej przez ilość tej substancji (2703,24 kg), z uwzględnieniem iloczynu jednostkowej stawki za pozostałe substancje (45,55 złotych za 1 kg fenoli lotnych, 124,56 złotych za 1 kg chromu, cynku, kadmu, miedzi, niklu i ołowiu) i ilości tych substancji (0,80096 kg i 4,35522 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg (ChZTcr) została określona w § 10 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2438, dalej jako: "rozporządzenie"), a za 1 kg pozostałych substancji w § 10 ust. 3 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik (ChZTcr), który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 ustawy - Prawo wodne).
Odnosząc się do argumentów podniesionych w reklamacji wskazano, że 27.07.2023 r. do Zarządu Zlewni w Krakowie wpłynęło oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne. Następnie w dniu 6.08.2023 r. zostały przez Spółkę przesłane wyniki badań, z których wynika, iż poziom substancji BZT5, ChZT, metali ciężkich zawartych w wodzie jest poniżej oznaczalności. Stężenie substancji zostało podane ze znakiem mniejszości ("<"), co w połączeniu z zakresem akredytacji nr AB 1191 oznacza, że jest ono poza poziomem wykrywalności/oznaczalności zastosowanych metod pomiarów. Zakresy wykrywalności / oznaczalności uzależnione są od przeprowadzonej metody badania i zawarte są w normach standaryzujących działalność oraz określających zasady, wytyczne i sposoby postępowania. Stosowana praktyka polega na przyjęciu wartości równej zeru, gdy wynik nie przekracza granicy wykrywalności / oznaczalności i nie ma innych dowodów świadczących o obecności badanego zanieczyszczenia. Wskazanie przez podmiot wyniku pomiaru ze znakiem "<" oznacza, że znajduje się on poniżej granicy oznaczalności/wykrywalności zastosowanej metody badania i nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty. Art. 278 ust.4 Prawo Wodne wskazuje, iż podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, jest ilość substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie ścieków.
Organ dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego i stwierdził, iż podmiot nie przedstawił żadnych dowodów, aby potwierdzić słuszność odliczenia, a przedstawione badania nie pozostawiają wątpliwości, które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść strony.
Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie spółka Chrzanowskie Wodociągi sp. z o.o., zarzucając jej naruszenie::
1) art. 272 ust. 6 w zw. z art. 278 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 ze zm.; dalej: Prawo wodne) polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalania ilości substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków, nie została uwzględniona, podczas gdy przepis nie precyzuje minimalnej wartości, którą owe substancje muszą osiągnąć;
2) art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2023 r. poz. 221; dalej: Prawo przedsiębiorców) w zw. z art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: K.p.a.), polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie Spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie decyzji zmieniającej wcześniej ustaloną wysokość daniny publicznej - opłat za usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia, a przy tym przerzucając na Spółkę w całości ujemne następstwa wynikłe z wadliwości dotychczasowej praktyki organów w zakresie ustalania opłat za usługi wodne;
3) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść Spółki wątpliwości co do treści norm prawnych podlegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód;
4) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przy ustalaniu opłaty zmiennej za usługi wodne za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód za I kwartał 2023 r. organ nie wziął od uwagę normy wyrażonej w art. 278 ust. 4 Prawa wodnego. Ustalona wysokości opłaty zmiennej za usługi wodne - za wprowadzanie ścieków komunalnych do wód (tj. 3.677,00 zł) nie uwzględnia ilości substancji zawartej w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie ścieków. Podana w informacji ilość substancji brutto powinna zostać pomniejszona o wartość substancji w pobranej wodzie, co daje finalną podstawę do ustalenia opłaty, wskazaną w kolumnie siódmej oświadczenia - "Ilość substancji netto". Tym samym, wysokość opłaty zmiennej powinna wynosić 1.987,00 zł. W związku z powyższym, w ocenie Spółki, ustalona opłata zmienna za II kwartał 2023 r. jest nieprawidłowa i powinna zostać zmieniona.
W decyzji wskazano, że ilość substancji zawarta w wodzie pobranej nie może zostać wzięta pod uwagę, dlatego, że jej wartość określona poniżej wskaźnika oznaczalności. Z taką interpretacją nie sposób się zgodzić z następujących względów. Przede wszystkim, granica oznaczalności to najmniejsza ilość analitu, którą można wykryć z dostateczną dokładnością. Na jej wyznaczenie mają wpływ cechy metody analitycznej, parametry sprzętu, itp. W każdym laboratorium może być ona nieco inna. Wyniki pochodzące z akredytowanego laboratorium muszą być wiarygodne, należy więc wyznaczać granice przedziałów, w ramach których wynik jest niepodważalny i to jest wykonywane w trakcie akredytowania metod.
Organ w zaskarżonej decyzji wskazuje konieczność stosowania wartości "0" powołując się na "stosowaną praktykę", bez doprecyzowania o jaką praktykę chodzi.
W obliczeniach substancji wprowadzanych do wód ze ściekami spółka uwzględniała wyjściową zawartość różnych składników obecnych w wodach podziemnych z eksploatowanych ujęć. Metale ciężkie. ChZT i B2T są często tak niskie, że wynik przedstawiamy jako poniżej granicy oznaczalności. Interpretacja takich wartości dla wód znajduje się chociażby w Dyrektywie Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiająca, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz. U. UE. L. z 2009 r. nr 201, poz. 36) w art. 5. pkt. 1 "W przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie potowy wartości danej granicy oznaczalności". Stąd do przeliczeń należałoby stosować połowę wartości dolnych granic oznaczalności poszczególnych składników, które są udokumentowane w zakresie akredytacji Spółki (dla ChZT 3 mg/l, dla BZT 1,5 mg/l, dla kadmu 0,00015 mg/l itd.).
Wynik określany jest w jednostce mg/l, co w prostym odniesieniu powoduje, że tak niski wynik mógłby być uznany za nieistotny. Niemniej jednak, pod uwagę należy wziąć całościową ilość pobranej przez spółkę wody (a w konsekwencji odprowadzonych ścieków), która powoduje powstanie opłaty. Efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze wartość będą miały w tym wypadku znaczenie. Nie sposób zatem zgodzić się z organem i podejściem, które bagatelizuje de facto zaistniały problem. Nawet wynik poniżej granicy oznaczalności nie oznacza wyniku zerowego, stąd nie można w tym zakresie zgodzić się z organem, albowiem występowanie danej substancji w niskich stężeniach nigdy nie będzie tym samy co jej całkowity brak.
Działanie organu jest w rzeczywistości zmianą dotychczasowego sposobu obliczania opłat za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód. Przy okazji poprzednich postępować organ każdorazowo uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją rozpisaną powyżej, na dowód czego spółka przedłożyła analogiczne informacje ustalające wysokość opłat zmiennych za usługi wodne. Organ bez uzasadnionej przyczyny zakwestionował swoje własne ustalenia uznając, że opłata powinna być wyższa niż ustalana dotychczas i taką nałożył w zaskarżonej decyzji. Podjął zatem działania bezspornie na niekorzyść Spółki, wbrew wymogom powszechnie obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że fakt odmiennego dotychczasowego stosowania przez organ sposobu obliczania opłat za usługi wodne wynikał z niewłaściwej przyjętej interpretacji przez organ przepisów ustawy Prawo wodne i nie może on stanowić dalszej podstawy do dalszego niewłaściwego zachowania się organu w tym zakresie, w szczególności w związku z ujawnieniem faktu niewłaściwej interpretacji przepisów. Organ w tym przypadku jest zobowiązany do niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń prawa a ich nieusunięcie stanowiłoby przesłankę do uznania powyższego jako rażące naruszenie prawa przez Organ.
Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. (tzw. dyrektywa monitoringowa) ustanawiająca na mocy Ramowej dyrektywy wodnej specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód podziemnych i powierzchniowych znajduje zastosowanie w porządku prawnym RP. Przepisy dotyczące monitoringu wód zostały wdrożone do porządku prawnego RP, w tym znalazły odzwierciedlenie w Prawie wodnym. Dyrektywa monitoringowa została skierowana do państw członkowskich i ustanowiła minimalne kryteria w zakresie wyników w odniesieniu do metod analizy, które państwa członkowskie miały zastosować w ramach monitorowania stanu wód, osadów oraz fauny i flory, jak również zasady wykazywania jakości wyników analiz, które miały służyć w procesie monitoringu wód, stanu wód oraz oceny i ochrony potencjału ekologicznego wód. dyrektywa monitoringowa nie jest adresowana do podmiotów korzystających z usług wodnych i nie dotyczy kwestii ustalania wartości emitowanych zanieczyszczeń i wpływu substancji szkodliwych na wody ani kwestii ustanawiania specyfikacji technicznych analiz dotyczących ścieków wprowadzanych do wód. Dyrektywa ta nie odnosi się do przypadku badania zawartości substancji w pobranych wodach oraz ściekach wprowadzanych przez podmiot korzystający z wód. Zasady badania zawartości substancji określa Prawo wodne i akty wykonawcze do niego. Podmioty korzystające z usług wodnych i odprowadzające ścieki do wód zobowiązane są do wykonywania badań laboratoryjnych przez laboratoria posiadające wymagane przepisami akredytacje (zgodnie z normą EN ISO/IEC-17025) zgodnie z normami wydanymi przez Polski Komitet Normalizacyjny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tak określonych kryteriów Sąd, doszedł do wniosku, że jest ona wadliwa i wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zgodnie z art. 272 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2023 poz. 1478 ze zm.) Wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1)pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2)chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3)zawiesiny ogólnej;
4)sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Z kolei art. 278 tej ustawy stanowi:
1.Wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą.
1a. Wysokość opłaty za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb w obiektach przepływowych charakteryzujących się poborem zwrotnym ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 275 ust. 8 pkt 6, który powoduje opłatę najwyższą.
2. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach.
3. Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
4. Podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi jest ilość substancji zawartych w ściekach pomniejszona o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach, których zużycie spowodowało powstanie tych ścieków.
5. Ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem.
Nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca jako podmiot korzystający z usług wodnych ma obowiązek uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 6 p.w.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy wysokości tej opłaty, a w szczególności sposobu określania jej komponentów.
Zdaniem skarżącej nie zastosowano prawidłowo cytowanego wyżej art. 278 ust. 4 p.w., dlatego że przyjęto, że ilość substancji poniżej wskaźnika oznaczalności zawarta w wodzie pobranej nie jest brana pod uwagę (czyli nie jest odejmowana od ilości substancji zawartych w ściekach). Zdaniem skarżącej jest to sprzeczne z Dyrektywą Komisji 2009/90/WE, a efekt skali powoduje, że nawet najmniejsze ilości będą miały tu znaczenie.
Brzmienie art. 278 ust. 4 p.w. przewiduje konieczność pomniejszenia ilości substancji zawartych w ściekach o ilość tych substancji zawartych w pobranych wodach. Nie przeczy temu także organ, który jednakże twierdzi, że gdy wynik ilości substancji zawartych w wodzie pobranej nie przekracza granicy wykrywalności (oznaczalności), czyli występuje ze znakiem "<" – nie powinien podlegać uwzględnieniu w ustalaniu wysokości opłaty. Podstawą do takiego stanowiska organu, jak wynika z odpowiedzi na skargę, mają być wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Nie zostały one jednak zaprezentowane Sądowi. Z kolei w skarżonej decyzji napisano, że wspomniane stanowisko wynika ze "stosowanej praktyki".
W tym miejscu trzeba zauważyć, że tożsamy stan faktyczny oraz spór prawny pomiędzy tymi samymi stronami postępowania był przedmiotem kontroli w sprawie sygn. II SA/Kr 1131/23. W wydanym w tej sprawie wyroku z 8 listopada 2023 r. wydanym w tej sprawie WSA w Krakowie kontrolował decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie określenia spółce Wodociągi Chrzanowskie wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do potoku Chechło. Rozważania zawarte w uzasadnieniu tego wyroku Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela.
I tak na początek Sąd zauważył, że rację ma organ, gdy stwierdza, że wskazania dyrektywy nie dotyczą bezpośrednio odbiorców usług. Niemniej jednak nie można nie dostrzec, że przedmiotowa Dyrektywa Komisji 2009/90/WE z dnia 31 lipca 2009 r. ustanawiająca, na mocy dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, specyfikacje techniczne w zakresie analizy i monitorowania stanu chemicznego wód (Dz.U.UE.L.2009.201.36) – pozostaje nie bez znaczenia dla stwierdzenia, czy organ postępuje prawidłowo. Zawiera ona bowiem definicje zarówno granicy oznaczalności i wykrywalności (art. 2), jak i wskazanie, co zrobić, gdy wyniki pomiaru osiągną granicę oznaczalności. Mianowicie w art. 5 ust. 1 określono, że w przypadku gdy wartości fizykochemicznych lub chemicznych wielkości mierzalnych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średnich wartości wyniki pomiaru są ustalane na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności (jest to zatem sposób, za którym optuje skarżąca).
Dalej WSA w Krakowie wskazał: "Trzeba zgodzić się, że w przypadku przepisów dotyczących obliczenia wysokości opłaty – rozwiązania dyrektywy nie zostały wprost przyjęte. Natomiast nie jest bez znaczenia, że została ona w zakresie wspomnianych zapisów wprost implementowana w wydanym na podstawie delegacji w p.w. Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2021 r. w sprawie klasyfikacji stanu ekologicznego, potencjału ekologicznego i stanu chemicznego oraz sposobu klasyfikacji stanu jednolitych części wód powierzchniowych, a także środowiskowych norm jakości dla substancji priorytetowych (Dz.U.2021.1475). W załączniku nr 12 do tego rozporządzenia ustawodawca polski wprost przetransponował przepisy dyrektywy w interesujących nas obszarach. Wskazał bowiem, że granica oznaczalności to określona wielokrotność granicy wykrywalności (wartości sygnału wyjściowego urządzenia pomiarowego lub wartość stężenia, powyżej których można stwierdzić z określoną pewnością, że badana próbka różni się od próbki ślepej, niezawierającej odnośnej substancji oznaczanej), przy stężeniu substancji oznaczanej możliwym do wyznaczenia z akceptowalną dokładnością i precyzją. W rozdziale dotyczącym klasyfikacji elementów fizykochemicznych wskazano, że w przypadku gdy wartości danego wskaźnika jakości wód powierzchniowych wchodzącego w skład elementów fizykochemicznych w danej próbce znajdują się poniżej granicy oznaczalności, w celu obliczenia średniej rocznej wartości tego wskaźnika wynik badania jest ustalany na poziomie połowy wartości danej granicy oznaczalności, a więc mamy tu do czynienia wprost z przyjęciem cytowanego art. 5 ust. 1 Dyrektywy, na który powołuje się skarżąca.
Jak już wspomniano, cytowane rozporządzenie implementujące dyrektywę monitoringową w interesujących nas zakresach, nie dotyczy bezpośrednio ustalania opłat, bowiem dla tych ostatnich nie przewidziano wprost takiego rozwiązania. Jednak we wskazanym załączniku nr 12 mamy do czynienia z określeniem sposobu interpretacji wyników badań wskaźników jakości wód powierzchniowych, z klasyfikacją elementów fizykochemicznych, gdzie mowa o sytuacji ilości substancji poniżej granicy oznaczalności. Wobec tego, jak się wydaje, nie byłoby błędem przyjęcie podobnego sposobu postępowania przy stosowaniu art. 278 ust. 4 p.w. co do określenia ilości substancji w wodzie pobranej. Skoro bowiem ustawodawca polski implementował wprost przepisy dyrektywy dla określenia jakości wód powierzchniowych, to ten sposób postępowania wydaje się, że mógłby też być odpowiedni w omawianym wypadku.
Tymczasem organ, jak to już powiedziano, w tym zakresie powołuje się na wytyczne, względnie praktykę. Przywołanie "stosowanej praktyki" dla określenia wysokości opłaty należnej instytucji reprezentującej Skarb Państwa nie może zostać uznane za wystarczające. Podobnie ocenić trzeba powołanie się na wytyczne Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, które nie zostały przedstawione Sądowi, tak że nie jest wiadomym, co zawierają i w oparciu o co zostały sporządzone. W tej sytuacji uznać trzeba, że nie zostało wyjaśnione, w oparciu o jakie kryteria doszło do ustalenia opłaty w sposób, jak twierdzi skarżąca, niekorzystny, albowiem pomijający treść art. 278 ust. 4 p.w. Organ nie wyjaśnił w sposób wystarczający podstawy prawnej swojego działania, co powoduje, że wspomniany sposób obliczenia opłaty, jako obarczony wątpliwościami, musi zostać zakwestionowany. Brak wyjaśnienia opartego o przepisy prawa wyczerpuje dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a..
Ponadto w świetle twierdzeń strony skarżącej, nastąpiła zmiana w sposobie dotychczasowego obliczania opłat za usługi wodne, gdyż poprzednio organ uwzględniał ilość substancji zgodnie z argumentacją spółki. Organ przyznaje tę okoliczność, twierdzi natomiast, że fakt ten wynikał z niewłaściwej interpretacji przepisów prawa wodnego.
Mając na względzie powyższe, przypomnieć trzeba brzmienie art. 8 k.p.a.: § 1. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. § 2. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Zaufanie do organów władzy publicznej to przekonanie, że postępowanie administracyjne prowadzone jest zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, że respektowane są uprawnienia jego uczestników, że organ wywiązuje się ze swoich obowiązków i dąży do sprawnego i efektywnego zakończenia sprawy. Odnosząc się zaś w szczególności do treści art. 8 § 2 k.p.a., wskazać należy, że powołany przepis nakłada na organy zobowiązanie, że bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują one od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że organ może od niego odstąpić, winien jednak wykazać uzasadnioną przyczynę, dla której tak czyni.
Jak to już wyżej wskazano, przyczyna ta nie została w sprawie w dostateczny sposób wyjaśniona, co przesądza o naruszeniu cytowanego przepisu.
Opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną i tym samym przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie powinny nasuwać żadnych wątpliwości, co do zakresu nałożonego obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2022 r. III OSK 743/21, LEX nr 3323750). Niestety, nie zawsze tak bywa, czego przykładem jest niniejsza sprawa. Jednak w takim wypadku, to jest w przypadku niejasności interpretacyjnych, organ powinien rozważyć, czy nie wchodzi w grę przepis art. 7a § 1 k.p.a., czyli zasada rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony. Oczywiście, trzeba mieć na względzie, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie; zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. II GSK 1711/18, LEX nr 3351905 ). Ponieważ organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny źródeł przyjęcia innej praktyki, powinność zastosowania tego przepisu wydaje się bardzo prawdopodobna.
Końcowo trzeba przypomnieć, że w art. 7 k.p.a. została skonstruowana zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy", działając w oparciu o zasadę legalności (art. 6 k.p.a.). Wspomniane zasady, wraz z wyżej przytoczonymi, winny stanowić przy ponownym rozpoznaniu sprawy podstawę działania organu. Winien on wyjaśnić, na czym opiera przyjętą przez siebie praktykę obliczenia opłaty, a w razie wystąpienia nie dających się usunąć wątpliwości prawnych, zastosować praktykę korzystną dla strony zobowiązanej, zwłaszcza, że jest ona zgodna z implementowaną już w polskim porządku prawnym dyrektywą".
Dlatego z powyższych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzając zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 900 zł. zwrot wpisu w wysokości 115,60 zł. i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.