II SA/Kr 1630/24

II SA/Kr 1630/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 217 - 219
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2021 poz 1048
art 2  ust 1 a oraz art 2 ust 1
Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt   1 lit a i lt  c w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 października 2024 r. znak SKO.Z/4100/60/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz strony skarżącej K. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 11 marca 2024 r., znak: AU- 01.7.7120.504.2023.MSK, po rozpatrzeniu wniosku K. . z o.o. sp. k. z siedzibą w K. (dalej "inwestor", "strona", "skarżąca") z 7 lipca 2023 r. odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne oznaczonego nr [...] w budynku nr [...] przy ul. T. w K..
Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej "K.p.a.".
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że postanowieniem z 19 stycznia 2024 r. zwrócił się do inwestora o uzupełnienie braków, tj. z prośbą o wskazanie przez projektanta mgr inż. arch. Ł. J. konkretnej funkcji budynku oraz funkcji lokali, jakie zostały zaprojektowane dla spornego budynku.
W odpowiedzi wnioskodawca odmówił wskazania konkretnej funkcji budynku i lokali.
Organ przywołał treść art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2021 r., poz. 1048), dalej "u.w.l.", oraz § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej: "rozporządzenie wt". Stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa jednoznacznie wykluczają możliwość zaistnienia sytuacji, w której lokal użytkowy jest jednocześnie lokalem mieszkalnym, a zgodnie z projektem budowlanym w budynku kategorii XVII zaprojektowano 22 lokale o funkcji mieszkalnej.
Zdaniem organu użycie nazwy obiektu w sposób, który w przepisach prawa występuje w innym znaczeniu niż wskazane przez inwestora, skutkowałoby brakiem konieczności spełnienia wszystkich wymaganych warunków wynikających z przepisów prawa. Zważając na naturę zaświadczenia, jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją nr 1328/2020 PINB z 16 listopada 2020 r. zatwierdził zamienny projekt budowlany pod ww. nazwą: budynek handlowo-usługowy o funkcji apartamentów mieszkalnych wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz instalacjami wewnętrznymi; gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. i wentylacji mechanicznej i udzielił zamiennego pozwolenia na budowę ww. budynku (kategoria budynku XVII/XIII). Treść ww. decyzji została sprostowana postanowieniem z 18 stycznia 2022 r. prostującym z urzędu oczywistą omyłkę pisarską wskazując, że budynek ma być kategorii wyłącznie XVII (handlowo-usługowy).
Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 784), dalej "P.b.", na pierwszej stronie projektu budowlanego projektant musi wskazać m.in. kategorię budynku, na który chce otrzymać pozwolenie na budowę. Konieczność ta wynika z faktu, że wskazanie konkretnej kategorii budynku warunkuje wszystkie następne kroki projektanta, a następnie w uzyskiwaniu konkretnie określonych uzgodnień dla wskazanej funkcji budynku.
I tak, na pierwszej stronie projektu stanowiącego załącznik do ww. decyzji z 16 listopada 2020 r. jako kategorię obiektu wskazano XVII, XIII (XVII - budynki handlu, gastronomii i usług jak: sklepy (...); XIII – pozostałe budynki mieszkalne).
Zdaniem organu tym wskazaniem projektant określił, że projekt będzie dotyczył wymienionych funkcji i wyłącznie tych funkcji, bez możliwości dodawania innych, wymyślonych funkcji. Wnioskodawca nie udokumentował żadnej zmiany kategorii budowlanej ani zmiany sposobu użytkowania budynku. Kategoria XIII została usunięta z treści decyzji, ale nie z treści projektu budowlanego (22 na 23 lokale i ich pomieszczenia mają określoną funkcję – pozostała mieszkalna).
Decyzja PINB z 15 marca 2023 r., znak: ROIK II.5121.203.2022.MPA o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie dotyczyła budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych wraz z elementami zagospodarowania terenu oraz instalacjami wewnętrznymi; gazową, elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. i wentylacji mechanicznej zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] ul. T. w K..
Natomiast w postanowieniu PINB z 19 kwietnia 2023 r. organ ten wyjaśnił wątpliwości co do treści ww. decyzji, w pkt 5 wskazując, że ostateczna decyzja z 15 marca 2023 r. "determinuje przeznaczenie lokali o charakterze handlowo usługowym o funkcji apartamentów mieszkalnych".
Zdaniem Prezydenta, wskazane w ww. postanowieniu przeznaczenie lokali jest sprzeczne ze wskazaną w pozwoleniu zamiennym kategorią budynku oraz obowiązującym prawem. Lokal użytkowy o przeznaczeniu innym niż mieszkalne nie może mieć funkcji mieszkalnej. W załączonej do wniosku inwentaryzacji nie została określona funkcja lokalu. Funkcja pomieszczeń w lokalu nie jest spójna z tą, która została wskazana w pozwoleniu na budowę. Wnioskodawca, mimo prośby organu, nie wyjaśnił (w związku ze zmianą kategorii projektowanego budynku) jakie lokale miały znajdować się w budynku, organ więc nie może wydać zaświadczenia o samodzielności takiego lokalu.
Organ I instancji podkreślił, że przed wydaniem zaświadczenia musi sprawdzić, czy ustanowienie odrębnej własności lokali następuje zgodnie z wymienionymi w art. 2 ust. 1a u.w.l. dokumentami. Tylko pełna zgodność pomiędzy wszystkimi etapami inwestycji budowlanej daje podstawę wydania zaświadczenia. W niniejszej sprawie taka zgodność nie występuje.
W szczególności Prezydent stwierdził niezgodność stanu przedstawionego w inwentaryzacji z 20 marca 2023 r. załączonej do niniejszego wniosku, zamiennego pozwolenia na budowę z 16 listopada 2020 r. i decyzji PINB z 15 marca 2023 r. z decyzją o warunkach zabudowy z 21 lipca 2006 r. nr AU-2/7331/1870/06, sygn. AU-02-3.AKW.7331-1510/05.
Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2193/20 organ I instancji wskazał, że: "(...) decyzja o pozwolenie na użytkowanie nie powoduje, że organ I instancji mógł wydać żądane zaświadczenie. Ustawodawca bowiem (...) w art. 2 ust. 1a nałożył wymóg zgodności dokonanej budowy z pozwoleniem na budowę i zgodności z pozwoleniem na użytkowanie. Użyta w ww. przepisie koniunkcja (ów spójnik "i") oznacza w logice, że połączenie dwóch fragmentów spójnikiem "i" powoduje, że całość jest prawdziwa tylko wówczas, gdy prawdziwe są jednocześnie łączone fragmenty. Innymi słowy, koniunkcja wymaga łącznego wystąpienia zdarzeń łączonych spójnikiem.
Z kolei za WSA w Gorzowie Wielkopolskim (wyrok z 27 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Go 114/23) Prezydent wskazał, że "Podkreślenia także wymaga doniosłość skutków prawnych, jakie niesie ze sobą wydawane przez starostę w trybie art. 2 ust. 3 ustawy zaświadczenie. Zważyć należy, że dokument ten umożliwia następnie właścicielowi ustanowienie w drodze jednostronnej, potwierdzonej notarialnej czynności prawnej odrębnej własności wskazanego w zaświadczeniu lokalu, podlegającej dalej wpisowi do księgi wieczystej (art. 7, 10 ustawy), zaś jego treść nie podlega weryfikacji notariusza, czy sądu wieczystoksięgowego".
W takiej sytuacji skutkami dla nabywcy tak wyodrębnionego lokalu będzie np. brak możliwości zameldowania się i inne długotrwałe i wymierne skutki ekonomiczne.
Tymczasem pomieszczenia wchodzące w skład lokalu o funkcji: salon z aneksem kuchennym, sypialnia, łazienka czy garderoba jednoznacznie wskazują, że jest to lokal mieszkalny, a nie usługowy.
Końcowo organ nadmienił, że 24 listopada 2023 r. wpłynęło pismo zawiadamiające, że Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej Małopolskiej Izby Architektów wszczął w niniejszej sprawie (dotyczącej poświadczenia nieprawdy) postępowanie przewidziane ustawą o samorządach architektów i inżynierów budownictwa.
Inwestor K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. wniósł na ww. postanowienie Prezydenta z 11 marca 2024 r. zażalenie, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do organu I instancji. Żaląca się strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
- art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 u.w.l. w zw. z art. 219 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu pomimo spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek niezbędnych do wydania takiego zaświadczenia;
- art. 218 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie przekraczającym kompetencje organu przekazane przez ustawodawcę w niniejszej sprawie poprzez żądanie przedłożenia oświadczenia projektanta dotyczącego funkcji lokalu w sytuacji, gdy brak ku temu było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych;
- art. 218 § 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez Kolegium i na skutek tego, nieuzasadnioną odmowę wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Powyższe zarzuty żaląca się omówiła w uzasadnieniu zażalenia. Strona wskazała na dokumenty dołączone do wniosku inicjującego postępowanie. Zwróciła uwagę, że organ I instancji nie zrealizował wskazań organu odwoławczego, a poprzestał na wezwaniu o przedłożeniu dowodu w postaci oświadczenia projektanta dotyczącego konkretnej funkcji budynku i konkretnej funkcji lokalu. Żaląca się zakwestionowała dopuszczalność złożenia ww. oświadczenia przez projektanta w niniejszym postępowaniu, jednocześnie wskazała, że w odpowiedzi na wezwanie szczegółowo wyjaśniła organowi wątpliwości dotyczące tak przeznaczenia, jak i funkcji budynku i lokalu. Organ mimo to i wbrew wytycznym Kolegium, ponownie odmówił wydania zaświadczenia. Strona podkreśliła, że realizacja inwestycji nastąpiła w zgodzie z ostatecznymi rozstrzygnięciami właściwego organu i stanowi podstawę wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu (usługowo—handlowego o przeznaczeniu innym niż mieszkalne). Zrealizowane lokale usługowo-handlowe (o przeznaczeniu innym niż mieszkalne) spełniają wszystkie warunki konieczne do wydania stosownych zaświadczeń, o których mowa w art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 2 u.w.l.
Wybudowany budynek jest zgodny z decyzją WZ (ma przeznaczenie tożsame z treścią tej decyzji), jest zgodny z pozwoleniem na budowę, zgodny z pozwoleniem na użytkowanie, lokale są wydzielone trwałymi ścianami i posiadają niezbędne pomieszczenia pomocnicze. Strona podniosła, też, że P.b. w swej treści nie odnosi się do kwestii lokali (których to funkcje enumeratywnie wymienione są w u.w.l.). W przepisie art. 3 pkt 1 P.b. zawierającym definicję obiektów budowlanych ustawodawca nie wymienia lokalu. Tym samym określenie funkcji i przeznaczenia w myśl P.b. odnosi się do budynku jako całości (a nie do poszczególnych lokali w nim się znajdujących). Jednocześnie organ mylnie określił jako katalog zamknięty usług ujęty w kategorii XVII obiektów budowlanych wg. załącznika nr 1 do P.b.: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe. W przepisie tym użyto zwrotu ,jak", a zatem wyliczenie usług ma charakter przykładowy. Katalogiem zamkniętym bowiem jest wcześniejsze enumeratywne wymienienie 1) budynków handlu, 2) gastronomii i 3) usług. Lokal objęty niniejszym wnioskiem znajduje się właśnie w budynku o przeznaczeniu handlowo-usługowym (o funkcji usługowej). W zakresie przeznaczenia (funkcji) samego lokalu (w ramach przedmiotowego budynku) nie można posługiwać się nomenklaturą zawartą w prawie budowlanym (i oznaczać go w ramach kategorii zawartych w załączniku do prawa budowlanego). Odnośnie poszczególnych lokali zastosowanie będzie miała u.w.l., zgodnie z której brzemieniem, tj. w art. 2 u.w.l., mowa jest o lokalu mieszkalnym i lokalu o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. Z treści zaś ostatecznych decyzji i treści samego projektu budowlanego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, iż budynek, w którym znajduje się rzeczony lokal, ma funkcję handlowo-usługową (zgodną z kategorią XVII), a sam lokal objęty wnioskiem ma przeznaczenie inne niż mieszkalne. Ze względu na powyższe żądanie przez organ składania dodatkowego oświadczenia projektanta należy uznać za zbyteczne.
Strona zarzuciła, że organ I instancji nie dokonał dodatkowej całościowej analizy dokumentacji, a swe wywody oparł na rzekomej w ocenie strony odmowie uzupełnienia wniosku w przedmiocie wskazania konkretnej funkcji (funkcja ta została bowiem określona przez inwestora w odpowiedzi na wezwanie), ponadto została określona w ostatecznych decyzjach administracyjnych, których respektowanie nakazało Kolegium. W ocenie żalącej się na tej podstawie organ winien opierać się przy ustaleniu funkcji budynku. Organ I instancji, wbrew jasnym wytycznym SKO, próbuje nieprawidłowości i sprzeczności wyszukiwać w sprzecznym (w jej ocenie) oświadczeniu projektanta z treścią ostatecznych decyzji wydanych w sprawie.
Zarówno zaś w decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego wydanej przez PINB, jak i w decyzji pozwolenia na użytkowanie oraz wnioskach skarżącej o wydanie zaświadczeń, mowa jest o 22 lokalach handlowo—usługowych, a zatem są to lokale o przeznaczeniu zgodnym z decyzją WZ. To jedynie tę kwestię winien był zbadać Prezydent. Organ przyjął, że postanowienie prostujące oczywistą omyłkę w decyzji o zamiennym pozwoleniu na budowę nie dotyczy samego projektu, co kłóci się z dalszymi twierdzeniami organu, że projekt stanowi immanentną część decyzji w przedmiocie jego zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Sprostowanie powoduje więc według strony sprostowanie całej decyzji, także w projekcie budowlanym stanowiącym jej element, a nie tylko jej części.
Organ mimo wskazań Kolegium w dalszym ciągu nie dokonał stosownych ustaleń i z samego nazewnictwa wywodzi fakt braku możliwości wydania zaświadczenia w sprawie. Żaląca się podniosła, że z żadnych przepisów nie wynika, aby apartament nie mógł stanowić lokalu handlowo-usługowego. Z § 3 pkt 14 rozporządzenia wt nie wynika, by lokal użytkowy nie mógł stanowić apartamentu, a jedynie, że nie może on stanowić "mieszkania". Niedopuszczalnym było też podważanie ustaleń poczynionych w decyzjach ostatecznych, co w dalszym ciągu czyni organ podważając trwałość decyzji administracyjnych. Tymczasem z decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego wynika zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją WZ, zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz kompletność projektu budowlanego, posiadanie opinii, uzgodnień oraz pozwoleń. Organy wydające decyzję zatwierdzającą projekt zamienny i decyzje o pozwoleniu na użytkowanie miały prawo oceny samego projektu, i tego dokonały wskazując na jego zgodność z przepisami. Organ nie uwzględnił wskazań i pominął, że nie jest uprawniony dokonywać odmiennych ustaleń od tych które zostały wyrażony ostatecznych decyzjach innych organów. Ponadto organ zobligowany był przez Kolegium do ustalenia, czy lokal spełnia wszystkie warunki określone w art. 2 ust. 1 a i ust. 2 i nie wykonał tych wskazań.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 1 października 2024 r. znak SKO.Z/4100/60/2024, na podstawie art. 2 ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 u.w.l. oraz art. 217 § 1 i § 2, art. 218 i art. 219 w związku z art. 17 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w całości w mocy postanowienie Prezydenta z 11 marca 2024 r.
W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że w sprawie inwestor złożył ww. wniosek o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu. Do wniosku załączono m.in.:
- decyzję PINP z 15 marca 2023 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych (...),
- zaświadczenie PINB z 16 marca 2023 r. o ostateczności i prawomocności ww. decyzji z 15 marca 2023 r.,
- postanowienie PINB z 19 kwietnia 2023 r. o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści ww. decyzji.
Następnie do akt zostały załączone:
- decyzja PINB nr 1328/2020 z 16 listopada 2020 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany pod ww. nazwą: budynek handlowo-usługowy o funkcji apartamentów mieszkalnych (...) i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych zawartych w ww. projekcie,
- zaświadczenie PINB z 17 listopada 2020 r. o ostateczności i prawomocności ww. decyzji z 16 listopada 2020 r.,
- decyzja PINB nr 1120/2021 z 8 września 20201 r. o przeniesieniu decyzji PINB z 16 listopada 2020 r. na K. sp. z o.o. Sp.k.,
- postanowienie nr 42/2022 PINB z 18 stycznia 2022 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z 16 listopada 2020 r.,
- decyzję nr AU-2/7331/1870/06 z 21 lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku handlowo-usługowego wraz z wjazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr[...] P. przy ul. T. w K.,
- projekt architektoniczno-budowlany zamienny z "10.2020 r. (Egzemplarz: 2 T 1)",
- inwentaryzacja lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne w budynku przy ul. T. w K. z maja 2023 r.
Dalej Kolegium wskazało, że postanowieniem z 7 września 2023 r., znak: AU-01.7.7120.504.2023.MSK organ I instancji, po rozpoznaniu ww. wniosku, orzekł o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści.
Kolegium postanowieniem z 10 listopada 2023 r. znak: SKO.Z/4100/93/2023 uchyliło ww. postanowienie z 7 września 2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując na przedwczesność rozstrzygnięcia.
Wówczas Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie ww. postanowienia nie pozwala na przyjęcie, iż organ rozpatrzył należycie cały materiał dowodowy. Po pierwsze zakwestionowało możliwość odniesienia się jedynie do nazwy inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji PINB o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego, z pominięciem treści decyzji PINB z 15 marca 2023 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych (...) oraz postanowienia PINB z 19 kwietnia 2023 r. o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści ww. decyzji, decyzji PINB z 16 listopada 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z którego wynika, że PINB sprawdził: 1) zgodność projektu budowlanego z ostateczną decyzją Prezydenta z 21 lipca 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, 2) zgodność zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi: kompletność projektu budowlanego i posiadanie opinii, uzgodnień oraz pozwoleń, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.
Kolegium wytknęło także, że przy dokonanej w uzasadnieniu ocenie opisu projektu budowlanego załączonego do decyzji o zamiennym pozwoleniu na budowę (w tym oświadczeń projektanta) i jego sprzeczności z decyzją, odmowa wydania zaświadczenia nie może opierać się ogólnych rozważaniach organu i próbach kwestionowania legalności istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego i o pozwoleniu na użytkowanie.
Kolegium wskazało, że w procedurze administracyjnej istnieją odrębne instrumenty - tryby nadzwyczajne przewidziane do eliminowania aktów administracyjnych obarczonych wadami. Dopóki funkcjonują ostateczne wyżej opisane decyzje i postanowienia w obrocie prawnym, organy nie są władne podważać legalności ww. aktów i na tej podstawie wykazywać, że wnioskodawczyni ubiega się w istocie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu [...] o przeznaczeniu mieszkalnym.
Kolegium uznało za niedopuszczalne formułowanie przez organ luźnych dywagacji i poszukiwanie synonimów do użytych we wniosku sformułowań "apartament mieszkalny". Kolegium nie dopuściło też możliwości swobodnego wywodzenia przez organ o zasadności uznania budynku za budynek mieszkalny wielorodzinny, na podstawie podnoszonych sprzeczności w treści sprostowanej decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego w zakresie przyjętej tam kategorii budynku z niesprostowaną treścią zatwierdzonego projektu budowlanego stanowiącego integralną część pozwolenia na budowę. Kolegium, nie negując faktu istnienia takiej sprzeczności, uznało za nieuzasadnione czynienie przez organ na tej podstawie innych ustaleń co do przeznaczenia ww. budynku i przedmiotowego lokalu, niż to wynika z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie budynku.
Dalej Kolegium, nie negując możliwości analizy treści decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany (w zakresie przypisania poszczególnym pomieszczeniom 22 lokali odpowiednich funkcji: sypialnia, salon z aneksem kuchennym, łazienka), w celu weryfikacji tożsamości danych ujawnionych w załączonej do wniosku inwentaryzacji (z których wynika, że te same pomieszczenia mają już inne funkcje: pomieszczenie usługowe, pomieszczenie socjalne, pomieszczenie sanitarne), wytknęło organowi dalsze braki uzasadnienia z uwagi na brak wskazania z jakimi obowiązującymi przepisami zapisy zamiennego projektu budowlanego i ww. inwentaryzacji pozostają niezgodne oraz brak wskazania w uzasadnieniu na podstawie jakich czynności sprawdzających stwierdzono brak tej tożsamości.
Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniami organu I instancji, wedle których PINB nie był uprawniony do weryfikacji projektu budowlanego z decyzją WZ. Organ odwoławczy wskazał na poglądy doktryny i orzecznictwa, w których nie wyklucza się, obok możliwości badania przez organ zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie tylko w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki i terenu, jak to stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., także możliwość sprawdzenia również drugiej części projektu budowlanego, tj. projektu architektoniczno-budowlanego.
W oparciu o powyższe braki Kolegium uznało, że organ I instancji nie wykazał ponad wszelką wątpliwość, że zachodzi niespójność między treścią wniosku i załączonej doń dokumentacji inwentaryzacyjnej ww. lokalu objętego wnioskiem, a treścią wszystkich wydanych w odniesieniu do ww. budynku aktów administracyjnych przez organy prawa budowlanego, o których mowa w ww. art. 2 ust. 1a u.w.l.
Kolegium stwierdziło też, że wbrew ustaleniom organu decyzja o warunkach zabudowy z 21 lipca 2006 r. nie określiła w swej treści kategorii obiektu budowlanego. Przy czym z jej załącznika nr 1 wynika, że ustalono wówczas jako rodzaj inwestycji zabudowę usługową, przy czym nie doprecyzowano, jakie usługi w ramach inwestycji planował realizować inwestor w tym budynku oraz czy wnioskodawca określił je we wniosku o wydanie decyzji WZ.
Kolegium uznało konieczność ustalenia tej okoliczności w celu stwierdzenia, czy także na tym pierwszym etapie procesu inwestycyjnego możliwym jest stwierdzenie, że usługi w postaci najmu apartamentów, o których mowa we wniosku, mogą stanowić o mieszkalnym charakterze budynku, w którym te lokale zaprojektowano, czy też o jego przeznaczeniu innym niż mieszkalny. Kolegium wskazało, że gdyby po zbadaniu aktów wydanych dla ww. inwestycji okazało się, że zachodzą różnice w określeniu przeznaczenia tych usług, to wówczas organ byłby zobowiązany do odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści. Zaświadczenie może być bowiem wydane wyłącznie w przypadku stwierdzenia zgodności ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu z treścią decyzji o warunkach zabudowy lub planu miejscowego - tu decyzji WZ.
Kolegium zwróciło uwagę, że ww. dodatkowe wyjaśnienia, należy dokonać w konfrontacji z innymi dokumentami, na które powołuje się żaląca strona, w tym postanowieniem wyjaśniającym PINB.
Na koniec organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność badania, obok przesłanek z art. 2 ust. 1a u.w.l., także tych okoliczności, czy lokal został faktycznie wydzielony trwałymi ścianami oraz czy zaspokaja wraz z pomieszczeniami pomocniczymi inne właściwe potrzeby.
Przechodząc do działań podjętych przy ponownym orzekaniu w sprawie Kolegium stwierdziło, że 28 czerwca 2024 r. złożyło do Urzędu Miasta K. Wydziału Architektury i Urbanistyki w K. wniosek o wypożyczenie akt sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 21 lipca 2006 r. (nr AU-2/7331/1870/06) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: Budowa budynku handlowo - usługowego wraz z wjazdem na działkach nr [...], [...], [...] obr. 5. przy ul. T. j w K.. W odpowiedzi na ww. wniosek Urząd Miasta K. poinformował, że nie ma możliwości przesłania oryginalnych akt sprawy, z uwagi bowiem na rozległy pożar w budynkach Archiwum UMK w dniach 6-17.02.2021 r. i prowadzone obecnie działania rekonstrukcyjne nie jest możliwe stwierdzenie, czy akta te zachowały się, czy też uległy zniszczeniu.
Po ponownym zapoznaniu się z całością akt w sprawie Kolegium stwierdziło, że zaskarżone postanowienie z 11 marca 2024 r. jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Przywołało i wyjaśniło treść art. 141 § 1, art. 217-219, art. 127 § 2, art. 144 i art. 17 § 1 K.p.a., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i podkreślając, że zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku.
Kolegium przywołało i wyjaśniło treść art. 2 u.w.l. podkreślając, że wprowadzony w tym przepisie podział lokali na mieszkalne oraz na lokale przeznaczone na cele inne niż mieszkalne ma charakter dychotomicznego i rozdzielnego.
Organ II instancji wskazał, że od daty wprowadzenia obecnego brzmienia art. 2 ust. 3 u.w.l., czyli od 23 sierpnia 2018 r., obowiązkiem starosty przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokali jest zbadanie, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2), a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a).
Mimo zatem, że w oparciu o ten przepis zaświadczenie starosty polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów" - to odmiennie, niż wynika to z art. 218 § 1 K.p.a., opiera się najczęściej na określeniu spełnienia przez lokal ww. ustawowych cech nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu (rejestru, baz danych), lecz przede wszystkim na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia.
Badanie, czy lokal spełnia wymogi samodzielności i czy może być wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem odbywać się musi zatem przede wszystkim na podstawie dokumentacji architektoniczno-budowlanej przedłożonej przez wnioskodawcę wraz z pozwoleniem na użytkowanie oraz uwzględnieniem przepisów P.b., w tym w szczególności przepisów wykonawczych do tej ustawy, a to rozporządzenia wt.
Kolegium zwróciło uwagę na redakcję art. 2 ust. 1a u.w.l. wskazując, że w przepisie tym wymieniając decyzje, w oparciu o które należy badać zgodność lokalu przed wydaniem zaświadczenia, posłużono się spójnikiem "i" nadając im równorzędną rangę. Ustawodawca w ten sposób uwzględnił oczywiste zależności pomiędzy kolejnymi aktami administracyjnymi, jakie wydawane są w procesie inwestycyjnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę musi być wydana po stwierdzeniu zgodności z decyzją WZ (w sytuacji braku planu miejscowego), z kolei realizacja inwestycji stosownie do postanowień pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego podlega weryfikacji w decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. W odniesieniu do inwestycji realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę zawsze wymagane jest albo uzyskanie pozwolenia na użytkowanie albo zawiadomienie o zakończeniu budowy, w ramach których dokonywana jest przede wszystkim kontrola zgodność realizacji inwestycji z projektem budowy zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby wolą ustawodawcy było oparcie się wyłącznie na końcowym dokumencie w postaci pozwolenia na użytkowanie, to znalazłoby to wyraz w odpowiednim, odmiennym od obecnego uregulowaniu.
Taki stan rzeczy prowadzi do wniosku, że starosta - jakkolwiek niewątpliwie jest związany wydanymi decyzjami - to jednak uprawniony jest do samodzielnego ustalenia, czy objęty wnioskiem lokal powstał w zgodzie ze wszystkimi aktami określonymi w art. 2 ust. 1a, a nie tylko ostatnio wydanym pozwoleniem na użytkowanie. Sens omawianej regulacji sprowadza się do ograniczenia nadużywania instytucji odrębnej własności lokali i obchodzenia kolejnych przepisów regulujących sposób dopuszczalnej zabudowy
Chodzi tu zatem o zgodność lokalu z wszystkim ww. aktami administracyjnymi, które w konsekwencji ich równorzędnego traktowania przez ustawodawcę - jako elementów jednego globalnego procesu inwestycyjnego, muszą ponadto pozostawać względem siebie spójne merytorycznie, tj. musi zachodzić także między nimi pełna zgodność. Tylko wówczas zrealizowany zostanie ww. cel regulacji art. 2 ust. 1a u.w.l., tj. zabezpieczenie interesów przyszłych nabywców lokali objętych zaświadczeniem o samodzielności lokali, gdy stwierdzone zostanie w sposób bezsprzeczny, że ich przeznaczenie pozostaje zgodne zarówno z ustaleniami z zakresu planowania przestrzennego, warunkami technicznymi, prawem budowlanym, pozwoleniem na budowę.
Zgodność objętych wnioskiem lokali z ww. aktami administracyjnymi, jak również wzajemna spójność tych aktów jako równoważnych elementów jednego procesu inwestycyjnego którego produktem stał się m.in. objęty wnioskiem lokal, musi być bezsporna i nie budzić wątpliwości. Zaświadczenie nie może rozstrzygać bowiem żadnych kwestii spornych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, że wyniki prowadzonego ponownie przez organ I instancji postępowania w trybie ww. przepisów, uzupełnione ponadto czynnościami Kolegium w postępowaniu odwoławczym, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Przeprowadzona przez organ I instancji ponowna analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji, potwierdza istnienie sprzeczności między treścią wniosku, załączoną doń inwentaryzacją a przedstawionymi do akt sprawy aktami administracyjnymi. Zauważone i omówione obecnie szeroko przez organ I instancji niespójności w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy implikują powstanie sporu, który nie poddaje się rozstrzyganiu w niniejszym postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Kwestią sporną okazała się legalność określonego we wniosku lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne [...] w budynku handlowo-usługowym o funkcji apartamentów rozumiana jako zgodność z aktami administracyjnymi wymienionymi w art. 2 ust. 1a u.w.l.
Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze poglądy, że niewystarczające dla tej oceny było uprzednie powoływanie się przez organ I instancji na zachodzące rozbieżności w nazewnictwie użytym kolejno w decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji PINB o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego z pominięciem innych aktów administracyjnych, w tym m.in. pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów mieszkalnych. Podobnie za niedopuszczalną uznało Kolegium próbę kwestionowania przez organ legalności ww. aktów administracyjnych.
Jednak Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ponownym rozpoznaniu sprawy zrealizował większość wskazań Kolegium, w tym w szczególności odstąpił od dokonywania we własnym zakresie ocen prawnych dotyczących legalności ww. aktów administracyjnych, ze względu na wykazywane w nich sprzeczności. Organ I instancji zrezygnował także z ustalania we własnym zakresie przeznaczenia i funkcji wnioskowanego lokalu i funkcji budynku, w którym ten lokal się znajduje w oparciu o przyjęte w ww. decyzjach nazewnictwo i stosowaną przez siebie luźną wykładnię pojęcia "apartament mieszkalny" jako synonim lokalu mieszkalnego w rozumieniu u.w.l. Prezydent skupił się natomiast na porównaniu poszczególnych aktów prawnych i możliwości wywiedzenia z ich treści, zasadności połączenia w ramach jednego lokalu funkcji usługowej i mieszkalnej i możliwości wydania zaświadczenia o samodzielności tego lokalu jako posiadającej przeznaczenie inne niż mieszkalne.
Odpowiadając na zarzuty zażalenia Kolegium wskazało, że w poprzednim postanowieniu, wytykając głównie braki uzasadnienia, nie przesądziło jednocześnie o konieczności uwzględnienia żądania. Przeciwnie, zwróciło wówczas uwagę organowi I instancji na brak należytej analizy wszystkich aktów administracyjnych wydanych w całym procesie inwestycyjnym rozumianym jako globalna całość, w wyniku którego zrealizowano objęty wnioskiem lokal.
Jakkolwiek rację ma żaląca się, że nieuprawnione oraz nieprzydatne w sprawie pozostało skierowanie do wnioskodawczyni wezwania o przedłożenie oświadczenia projektanta - autora projektu budowlanego zamiennego stanowiącego załącznik do decyzji PINB z 16 listopada 2020 r. o zatwierdzeniu projektu zamiennego (dotyczącego funkcji lokali i funkcji budynku objętych jego projektem) wszak, dokonano w ten sposób nieuprawnionej, w myśl art. 218 § 1 K.p.a., czynności dowodowej w postaci pozyskania do akt nowego dowodu, nieistniejącego w dacie wydania przedmiotowej decyzji, to jednak wada ta nie ma wpływu na pozostałe postępowanie. Dodatkowe bowiem analizy i porównania, jakie poczynił obecnie organ I instancji, w tym czynności wyjaśniające prowadzone we własnym zakresie przez Kolegium, pozwoliły ocenić, czy w sprawie spełniona jest przesłanka z art. 2 ust. 1a u.w.l. Wynik tej oceny pozostaje negatywny.
Po pierwsze Kolegium wskazało, że na podstawie dostępnej dokumentacji nie można stwierdzić, że już na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego tj. podczas ubiegania się o decyzję WZ dla budynku handlowo-usługowego, w ramach planowanych usług zamierzano realizować usługi w postaci najmu apartamentów mieszkalnych. Treść decyzji WZ z 21 lipca 2006 r. (w tym jej załącznik nr 1, w którym określa się m.in. rodzaj inwestycji) nie zawiera szczegółowych informacji w tym przedmiocie. Nie jest też możliwym pozyskanie do akt treści wniosku inwestora, z którego mógłby wynikać zamiar inwestycyjny realizacji w ramach planowanych usług: lokali usługowych - apartamentów mieszkalnych. Akta sprawy zakończonej ww. decyzją WZ pozostają niedostępne z uwagi na obecny stan Archiwum Urzędu Miasta K. w K.. Brak zatem możliwości stwierdzenia, że na tym pierwszym, prawnoadministracyjnym etapie inwestycyjnym przewidziano dla terenu ww. działki, na którym obecnie zrealizowano ww. budynek, możliwość zrealizowania lokali usługowych o takim przeznaczeniu (apartamenty mieszkalne).
Kolejno organ II instancji podkreślił, że decyzja PINB z 16 listopada 2020 r. zatwierdzająca zamienne pozwolenie na budowę została wydana w związku ze stwierdzonymi istotnymi odstępstwami realizacji obiektu od pierwotnego projektu budowalnego i przy uwzględnieniu nowego projektu zamiennego, który przewidywał między innymi zmiany rodzaju usług na funkcję apartamentów mieszkalnych (tak str. 24 akt sprawy str. 1 projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego z października 2020 r.). Kwestia zmiany rodzaju usług stanowiła więc jedną z kluczowych dla stwierdzenia zgodności realizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego.
Zdaniem Kolegium ww. decyzja o pozwoleniu zamiennym pozostaje wewnętrznie sprzeczna, a to z uwagi na treść jej załącznika - ww. projektu budowalnego zamiennego, gdzie jego autor uznał, że ww. budynek ze względu na ww. zmieniany rodzaj usług na funkcję apartamentów mieszkalnych należy zaliczyć do kategorii obiektu budowlanego: XVII i XIII. Ta część decyzji nie została sprostowana. Kategorie te (szczegółowo opisane przez organ I instancji) przewidują odmienne możliwości użytkowana i przeznaczenia obiektu - tu budynku. Wszak kategoria XVII dotyczy budynków handlowych, gastronomii i usług, natomiast "kategoria XIII" dotyczy budynków mieszkalnych (innych budynku mieszkalnych, aniżeli wymienione w innych kategoriach).
Według organu II instancji nie można uznać, że ww. rozbieżność między stroną pierwszą decyzji o pozwoleniu zamiennym, a jej dalszą treścią - jaką stanowi projekt budowlany zamienny - ma charakter znikomy, niewpływający na zgodność z prawem powstających w oparciu o ten projekt lokali. Wszak to projekt zamienny i jego treść podlega dalszej realizacji. Skoro natomiast sam autor projektu budowlanego widział konieczność kwalifikowania przedmiotowej inwestycji o temacie: "budynek handlowo-usługowo o funkcji apartamentów mieszkalnych" według dwóch kategorii tj. XVII i XIII, a w swym oświadczeniu z 11 sierpnia 2020 r. potwierdził, że ww. projekt został opracowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej (k. 26 akt), a którego następnie nie prostował odrębnym oświadczeniem, to nie można przyjmować, że drugorzędne znaczenie dla dalszego procesu inwestycyjnego miało to, czy budynek o wskazanej w temacie funkcji będzie kwalifikowany tylko do XVII, czy także do XIII kategorii. W szczególności nie sposób przyjmować, że dokonane na stronie pierwszej sprostowanie odnosi się do całej treści decyzji.
Kolegium stwierdziło, że "Wydawać się też może, że adekwatnie do przypisanej w części wstępnej projektu kategorii XIII, w załączniku graficznym do projektu projektant oznaczając poszczególne pomieszczenia lokali LU, posługiwał się nazewnictwem właściwym dla lokali mieszkalnych (tak np.: załącznik k. 32 akt sprawy, zestawienie powierzchni użytkowej dla poszczególnych lokali LU02-LU07)".
To może skłaniać do wniosków, że to nazewnictwo jest wynikiem konsekwentnego stanowiska autora projektu o konieczności kwalifikowania ww. budynku o ww. usługach także do kategorii XIII - budynek mieszkalny, tj. realizujący funkcję mieszkalną.
Kolegium przyznało zatem rację organowi I instancji, że zachodzą tutaj istotne wewnętrzne sprzeczności w ww. decyzji, które mogą rodzić uzasadnione wątpliwości co do zgodności zrealizowanych na jej podstawie lokali (w tym lokalu [...]) z właściwymi przepisami prawa budowlanego. Pomieszczenia wchodzące w skład lokalu o funkcji: salon z aneksem kuchennym, sypialnia, łazienka, garderoba jednoznaczne wskazują, że są to lokale mające służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych, a nie innych niż mieszkalne. Na etapie inwestycyjnym wydawania pozwolenia zamiennego zmiana kategorii budynku powinna zostać również uwzględniona w projekcie budowlanym, w opisach i na rysunkach, czego nie uczyniono.
Zdaniem organu II instancji obecna treść ww. decyzji budzi uzasadnione wątpliwości, czy ww. lokal ze względu na przywoływany przez stronę fakt pozostawania w budynku o funkcji usługowej może być zakwalifikowany do lokali o przeznaczeniu innym mieszkalne w sytuacji, gdy projekt zamienny przyznaje budynkowi, w którym znajduje się ww. lokal, także przeznaczenie budynku mieszkalnego wg kategorii XIII.
Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że nie jest to jedyna sprzeczność między częścią dyspozytywną decyzji z 16 listopada 2020 r. a treścią ww. projektu budowlanego zamiennego. W pkt. 12 projektu pt.: spełnienie wymagań określonych przepisami p.poż. w § 271-273 rozporządzenia wt - projektant zalicza do kategorii ZL III, ZL V zagrożenia ludzi przedmiotowy budynek przypisując mu rodzaj "budynku wielorodzinnego".
Rozbieżności te, zdaniem organu II instancji, powodują jednocześnie brak możliwości potwierdzenia, że ww. decyzja o zamiennym pozwoleniu na budowę w pełni realizuje wymóg zgodności z zapisami wydanej uprzednio decyzji WZ, która dla działki, na której zlokalizowane miało być ww. zamierzenie, przewidywała możliwość realizacji zabudowy usługowej. Jeśli zaś do realizacji ww. budynku doszło w oparciu o ww. projekt budowlany zamienny, gdzie ww. obiektowi przyznaje się także kategorię budynku mieszkalnego, to uzasadnione pozostały wątpliwości co do niesprzeczności obu wyżej opisanych aktów administracyjnych.
O ile rację ma żaląca się, że błędnie organ I instancji przyjął, że przewidziany w ustawie prawo budowlane katalog wymienionych usług w obrębie kategorii XVII ma charakter zamkniętego, to jednak zdaniem Kolegium nie można stwierdzić, że istnieje zupełna dowolność w kwalifikacji rodzajów usług do tej kategorii. Zastosowane w tej normie słowo ,jak" jest elementem porównania, czyli takiego zestawienia pojęć, które wskazuje na ich wzajemne podobieństwo. Użyte więc przy tym wyliczeniu słowo ,jak" oznacza możliwość przypisania do tej kategorii, takiego rodzaju usług, które swym charakterem wykazują podobieństwo do usług tam wyliczonych. Powoływanie się przez stronę na istnienie w tym zakresie dowolności kwalifikacji usług, nie uzasadnia poprawności jej argumentacji, że wykazywane niespójności w całej treści ww. decyzji o pozwoleniu zamiennym nie mają znaczenia dla możliwości oceny funkcji budynku i przeznaczenia lokali w tym budynku.
W odpowiedzi na zarzuty żalącej się Kolegium wskazało, że w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ustosunkowano się do stwierdzonej powyżej sprzeczności w zakresie kwalifikowania ww. budynku do odpowiedniej kategorii i nie potwierdzono, czy przyjęto do użytkowania ww. obiekt jako budynek usługowy kategorii XVII, czy też jako budynek o kategorii mieszanej XVII/XIII (a więc także jako budynek mieszkalny). Postanowienie wyjaśniające treść tej decyzji zawiera sformułowania o ogólnym charakterze. Jednocześnie w postanowieniu wyjaśniającym wątpliwości co do treści decyzji wskazano, że ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie determinuje "przeznaczenie lokali o charakterze handlowo - usługowym o funkcji apartamentów mieszkalnych". Tym wyjaśnieniem wskazuje się wręcz na mieszane przeznaczenie ww. lokali, co z kolei utrudnia ich kwalifikację według ustanowionego w ustawie podziału: lokale o przeznaczaniu mieszkalnym i lokale o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Rozstrzygnięcie to nie przesądza natomiast o wzajemnej niesprzeczności i wewnętrznej spójności poprzednich aktów.
Podsumowując Kolegium, nie podważając legalności omawianych aktów administracyjnych stwierdziło, że przeprowadzone w sprawie badanie dokumentów wykazało brak pełnej zgodności między poszczególnymi aktami administracyjnymi. Samo stwierdzenie takiej niezgodności, zgodnie z przedstawionymi wyżej poglądami orzeczniczymi, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.
Inwestor K. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w K. wniósł na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 1 października 2024 r. znak SKO.Z/4100/60/2024, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 ust. 1a w zw. z art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż w niniejszym stanie faktycznym nie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do uznania lokalu za samodzielny i w konsekwencji, naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 218 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie przekraczającym kompetencje organu przekazane przez ustawodawcę, przejawiające się poprzez:
- powoływanie się na okoliczność braku akt postępowania w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy jako przesłankę uniemożliwiającą wydanie stosownego zaświadczenia, w sytuacji gdy organ winien oprzeć się jedynie na wniosku i ostatecznych decyzjach administracyjnych (w tym ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy), a nie aktach dotyczących wydanych w sprawie inwestycji rozstrzygnięć,
- merytoryczną ocenę, wydanych w toku postępowania ostatecznych rozstrzygnięć innych organów administracji, w tym w szczególności postanowienia w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej,
- błędne i niczym nieuzasadnione przyjęcie, iż mamy do czynienia z jakimkolwiek sporem, który to miałby być rozstrzygnięty poprzez wydanie przedmiotowego zaświadczenia;
2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez niczym nieuzasadnione utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa z naruszeniem zasady dwuinstancyjności polegające na pozytywnym rozpatrzeniu zarzutów zawartych w odwołaniu i powołaniu się na okoliczności nierozpatrzone w żadnej mierze przez organ I instancji, co wykluczyło możliwość podważenia ich na etapie zażalenia;
3) art. 8 K.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wobec prawa, co w konsekwencji doprowadziło do stawiania w tożsamej pozycji inwestora nie legitymującego się ostateczną decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie co z kolei narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.
W uzasadnieniu zarzutów i wniosków skargi podniesiono m.in., że nie jest zasadnym ocena budynku jedynie przez pryzmat nazwy jaką posługuje się inwestor, a przez pryzmat jego rzeczywistego przeznaczenia. W tym miejscu podkreślić należy, iż wszystkie lokale w rzeczonym budynku mają przeznaczenie handlowo—usługowe. Każda z umów przedwstępnych zawierana przez skarżącego dotyczyła lokalu handlowo usługowego i obwarowana była 23% stawka podatku VAT.
Organ natomiast pomimo ostatecznych decyzji administracyjnych (wiążących także jego) poczynił własne ustalenia na podstawie obserwacji strony internetowej skarżącego i na podstawie zwrotu użytego właśnie przez niego (apartament mieszkalny) wbrew swoim własnym twierdzeniom dotyczącym konieczności ustalenia rzeczywistego przeznaczenia lokali, a opierając je na nazewnictwie użytym na stronie internetowej.
Fakt sprostowania oczywistej omyłki postanowieniem PINB przesądza o rzeczywistym przeznaczeniu planowanej inwestycji. Oczywistym jest, że organ nie może prostować elementów decyzji (załączników) które nie są jego wytworem. Niemniej jednak w ocenie skarżącego sprostowanie wyrzeczenia determinuje całą treść decyzji.
Skarżąca podniosła, że słusznie uznał organ II instancji, iż Prezydent naruszył art. 218 § 2 w zw. z art. 6 K.p.a. zwracając się do skarżącego z żądaniem przedłożenia oświadczenia projektanta. Żądanie to było całkowicie nieuzasadnione i nie poparte jakimikolwiek przepisami prawa. Jednocześnie nie mogło stanowić podstawy do odmowy wydania zaświadczenia. Z niewiadomych przyczyn organ zwrócił się o udostępnienie akt decyzji WZ, a następnie wobec ich braku w archiwum uznał, iż nie jest możliwe wydanie stosownego zaświadczenia. Przesłanką odmowy stał się fakt braku możliwości zweryfikowania rzeczywistej woli inwestora co do funkcji realizowanej inwestycji. Organ winien badać zgodność inwestycji z decyzja WZ a nie treścią akt postępowania, które legły u podstaw wydania rzeczonej decyzji.
Tym samym organ II instancji naruszył tożsame przepisy prawa, co organ I instancji, choć w odmienny sposób. Działania takie prowadzą z kolei do niedopuszczalnego prawem prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym ten wskazany w art. 218 § 2 K.p.a.
Skarżąca nie spotkała się w swej praktyce, w szerokim orzecznictwie czy doktrynie stanowiska, by oświadczenie projektanta w przedmiocie funkcji budynku/lokalu stanowiło element niezbędny wniosku o wydanie zaświadczenia w przedmiocie samodzielności lokalu. Lokale znajdujące się natomiast w tym budynku są lokalami o innym przeznaczeniu niż mieszkalne (w myśl art. 2 ust. 1 u.w.l.). Jakiekolwiek oświadczenie złożone przez projektanta na tym etapie nie może mieć wpływu na aktualne przeznaczenie lokali czy ich funkcję. Tym samym żądanie złożenia takiego oświadczenia na tym etapie postępowania stałoby w sprzeczności do trwałości decyzji administracyjnych. O przeznaczeniu lokalu nie decyduje bowiem aktualna woła czy wiedza projektanta, a ostateczne rozstrzygnięcia organów administracji potwierdzające złożone uprzednio oświadczenie projektanta.
P.b. w swej treści nie odnosi się w żadnej mierze do kwestii lokali (których to funkcje enumeratywnie wymienione są w u.w.l.). W żadnym miejscu ustawodawca nie wymienia lokalu. Tym samym określenie funkcji i przeznaczenia w myśl P.b. odnosi się do budynku jako całości (a nie do poszczególnych lokali w nim się znajdujących). Skarżąca podkreśliła, że wyliczenie w kategorii XVII ma jedynie charakter przykładowy, w żadnej mierze nie stanowiący katalogu zamkniętego.
SKO w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu przyznało rację skarżącej, iż oba te zarzuty są trafione i powołanie się na te okoliczności (brak przedłożenie stosownego oświadczenia przez projektanta i katalog zamknięty funkcji obiektu w ramach Kategorii XVII jest chybiony). Tym samym okoliczności, które legły u podstaw odmowy wydania stosownego zaświadczania przez organ I instancji zostały obalone.
Pomimo powyższego organ II instancji, powołując się na całkowicie odmienne przesłanki (jak brak możliwości zweryfikowania funkcji wobec braku akt WZ oraz sprzeczności wyrzeczenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z jej załącznikiem - projektem budowlanym) uznał, iż rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe i organ ten wykonał wszystkie wytyczne wskazane przez SKO w poprzednim rozstrzygnięciu uchylającym sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Aktualnie z kolei SKO próbuje znaleźć nowe, dotychczas niepodnoszone okoliczności. Dodać warto, że przesłanki te zostały wyartykułowane dopiero po blisko 1,5 roku od złożenia wniosków o wydanie zaświadczenia w sprawie, w której postępowanie wyjaśniające winno być prowadzone w bardzo wąskim, ustawowo wskazanym zakresie. Przedstawione powyżej działanie organów obu instancji powoduje naruszenie wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady gwarancji dwuinstancyjności postępowania.
O odmowie wydania zaświadczenia ma z kolei decydować brak akt decyzji WZ (niczym niezawiniony przez Inwestora) oraz kwestia omyłkowo wpisanej kategorii budynku przez projektanta (w ocenie skarżącego nijak mająca się do treści ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego). Organ administracji brakiem dowodów (którego zawinienie leży nota bene po stronie organów administracji publicznej) obciąża inwestora i na tej podstawie tłumaczy odmowę.
Na końcu skarżąca dodała, że organ I instancji wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu użytkowego LU1 w niniejszym budynku (postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa dołączone do zażalenia). W toku tego postępowania, jak można domniemywać organ działający w ramach i na podstawie prawa musiał dokonać badania spójności rozstrzygnięć wydanych w procesie inwestycyjnym ocenie ewentualnej zmiany sposobu użytkowania i dokonał zgoła odmiennych ustaleń nie dopatrując się jakichkolwiek nieprawidłowości i nieścisłości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i odnosząc się do zarzutów skargi. W szczególności Kolegium podkreśliło, że głównym i podstawowym powodem postanowień obu instancji był brak wzajemnej spójności kolejnych aktów - elementów procesu inwestycyjnego, którego produktem stał się m.in. objęty wnioskiem lokal.
Elementem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie dotyczące rodzaju zabudowy, a w pojęciu tym przy inwestycji dotyczącej zabudowy usługowej lub handlowo - usługowej mieści się rodzaj planowanych usług. Decyzja o warunkach zabudowy z 21 lipca 2006 r. (w tym jej załącznik nr 1, w którym określa się m.in. rodzaj inwestycji) nie zawiera szczegółowych informacji w tym przedmiocie. Tym samym nie ma możliwości stwierdzenia, że na tym pierwszym, prawnoadministracyjnym etapie inwestycyjnym przewidziano dla terenu ww. działki, na którym obecnie zrealizowano ww. budynek, możliwość zrealizowania lokali usługowych o takim przeznaczeniu (apartamenty mieszkalne). Przywołana w postanowieniu Kolegium okoliczność braku możliwości pozyskania akt sprawy zakończonej ww. decyzją WZ stanowiła jedynie uzupełnienie argumentacji i nie dowodzi o naruszeniu przez organ art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., jak mylnie wskazano w skardze. Organ nadmienił też, że właśnie kwestia zmiany rodzaju usług stanowiła jedną z kluczowych dla stwierdzenia zgodności realizowanego obiektu z przepisami prawa budowlanego.
Odnosząc się do końcowej części skargi, w której wskazano na wydanie zaświadczenia o samodzielności LU1 Kolegium zauważyło, że właśnie ten lokal na załączniku graficznym do projektu został odmiennie opisany, niż inne lokale (w tym [...]). Dla [...] oznaczono poszczególne pomieszczenia Jako: lokal usługowy, zaplecze socjalne, toaleta. Tymczasem dla wnioskowanego [...] projekt posługiwał się nazewnictwem właściwym dla lokali mieszkalnych (tak np.: załącznik k. 32 akt sprawy). Pomieszczenia wchodzące w skład tego lokalu o funkcji: salon z aneksem kuchennym, sypialnia, łazienka, garderoba. Jednoznaczne wskazują, że są to lokale mające służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkalnych, a nie innych niż mieszkalne. Na etapie inwestycyjnym wydawania pozwolenia zamiennego zmiana kategorii budynku powinna zostać również uwzględniona w projekcie budowlanym, w opisach i na rysunkach, czego nie uczyniono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. ab initio sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie. Dlatego też Przewodniczący Wydziału II skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została ocena legalności postanowienia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami legalności, Sąd uznał, że konieczne było usunięcie go z obrotu prawnego, jako naruszającego prawo.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że wydawanie zaświadczeń przez organy administracji uregulowane zostało w dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3).
Przepis art. 218 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter odmienny od postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym K.p.a. nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów może być uzasadnione, a bywa nawet niezbędne.
Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, ponieważ może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85).
Warto w tym miejscu również zaznaczyć, że z uwagi na specyfikę postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, która w istocie sprowadza się do przeniesienia danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia, w orzecznictwie zwraca się uwagę na to, że jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe.
Jak słusznie wskazywały organy w niniejszej sprawie, zaświadczenie nie może rozstrzygać żadnych kwestii spornych. To, co ma potwierdzać, musi być zatem oczywiste, wynikające z dokumentów czy innych materiałów będących w posiadaniu organu administracji (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 listopada 2011 r. sygn. II SA/Wa 1385/11; z 22 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 292/06 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne co do zasady dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1223/19, z 9 lutego 2018 r., sygn. I OSK 813/16).
Co istotne, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Postępowanie to ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2527/17).
Jak słusznie wskazał organ II instancji, zaświadczenie z uwagi na jego "naturę" nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnym wypadku (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. II OSK 1148/10).
Z uwagi na treść art. 218 § 1 i 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (brak stosowania wprost art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.).
Możliwość prowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być rozumiana jako "tworzenie" na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy do wystawienia zaświadczenia ani też podstawy do odmowy jego wydania. Niedopuszczalne jest zatem wymaganie od organu kompletowania w tym postępowaniu materiału dowodowego.
Podkreślić trzeba, że zaświadczenie, które było przedmiotem zaskarżonego postanowienia, jest dodatkowo przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w u.w.l.
W świetle przedstawionych regulacji starosta, przed wydaniem zaświadczenia o samodzielności lokali obecnie zobowiązany jest do zbadania, czy na podstawie posiadanych dokumentów (wiedzy organu) można stwierdzić, że lokal po pierwsze spełnia techniczne warunki samodzielności (art. 2 ust. 2) a po drugie, czy ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (art. 1a).
Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.
Ustawa definiuje jedynie pojęcie lokalu mieszkalnego. Zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 ustawy, samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Jak podkreśla się w orzecznictwie z uwagi na fakt, że w obowiązujących przepisach brak jest definicji lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (z wyjątkiem odniesienia zawartego z zdaniu 2 art. 2 ust 2 ustawy), posiłkować należy się przepisem § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) gdzie w pkt 10-14 zamieszczono kolejno definicje: pomieszczenia mieszkalnego, pomieszczenia pomocniczego, pomieszczenia technicznego, pomieszczenia gospodarczego oraz lokalu użytkowego, (którym jest "jedno pomieszczenie lub zespół pomieszczeń, wydzielone stałymi przegrodami budowlanymi, niebędące mieszkaniem, pomieszczeniem technicznym albo pomieszczeniem gospodarczym"). Lokalem samodzielnym innym niż lokal mieszkalny w rozumieniu u.w.l. może być zatem lokal użytkowy/usługowy, ale również lokal o innym przeznaczeniu np. gospodarczym, o ile jest to izba w budynku (lub zespół izb wydzielony trwałymi ścianami). Nie jest przy tym konieczny wymóg jego przeznaczenia na stały pobyt ludzi (por. wyrok WSA w Krakowie z 30 lipca 2021 r., sygn. II SA/Kr 580/21).
Innymi słowy pojęcie "lokalu o innym przeznaczeniu" należy uznać za pojęcie szersze niż pojęcie lokalu użytkowego. "Lokal o innym przeznaczeniu" to zatem każda inna wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub tez zespół izb, która z założenia nie spełnia funkcji mieszkalnej, co obejmuje zarówno lokale służące działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej, garaże, pracownie, jak i może co do zasady dotyczyć przykładowo apartamentu udostępnianego w ramach usług hotelarskich.
Przechodząc do meritum sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest to, czy spełnione zostały przesłanki z art. 2 ust. 1a oraz art. 2 ust. 1 u.w.l., które pozwoliłyby wydać skarżącej zaświadczenie żądanej treści stosownie do wniosku z 7 lipca 2023 r.
Jak już wyżej wspomniano, do zaświadczenia o samodzielności lokalu stosuje się wymogi z art. 2 ust. 1a u.w.l., a zatem przed wydaniem zaświadczenia organ musi badać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodność z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem i zgodność z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 lipca 2020 r. II SA/Kr 550/20). Powyższe nie było zresztą w niniejszej sprawie sporne między stronami.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności i nawiązując do definicji zamieszczonej w przepisie art. 2 ust 2 ustawy (który, odnosi się wyraźnie do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych, także w rozumieniu techniczno-budowlanym, a zdanie drugie tego przepisu nakazuje jego stosowanie odpowiednio do innych samodzielnych lokali niemieszkalnych) uznać należy, że pomieszczenie inne niż mieszkalne, by spełniało ustawowy wymóg samodzielności, musi kumulatywnie spełniać określone warunki.
Musi być mianowicie wydzielone trwałymi ścianami w obrębie budynku oraz musi spełniać wymogi techniczno-budowlane, by można go było uznać za lokal samodzielny, oceniane w kontekście wydanych w sprawie decyzji i przepisów prawa miejscowego. Ten aspekt również nie był w sprawie sporny, nie budzi też wątpliwości Sądu.
Sporna natomiast była funkcja i przeznaczenie lokalu, która musi być w niniejszej sprawie zgodna z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie.
Sąd stwierdził, że posiadana przez organy treść rejestrów i ewidencji wraz z załączoną do wniosku o wydanie zaświadczenia dokumentacją pozwalała na uznanie, że przedmiotowy lokal (jego wyodrębnienie), spełnia tak opisane kryteria samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne (niemieszkalnego).
W konsekwencji na podstawie posiadanych dokumentów oraz obowiązujących przepisów prawa organy nieprawidłowo przyjęły, że na chwilę orzekania przez organy brak było podstaw do zaświadczenia, że wydzielony w budynku lokal (apartament) spełnia przesłanki samodzielnego lokalu niemieszkalnego, o którym mowa art. 2 ust. 2 u.w.l.
Należy tu zaznaczyć, że istotne znaczenie w tym zakresie ma i może mieć w przyszłości, w jaki sposób dany lokal jest lub będzie faktycznie użytkowany. Obowiązek badania funkcji/przeznaczenia lokalu wynika wprost z art. 2 u.w.l., chociażby ze względu na konieczność rozróżnienia lokali mieszkalnych od lokali o przeznaczeniu innym niż mieszkalne. Kryterium wydzielenia trwałymi ścianami nie jest jedynym kryterium do uznania danego lokalu za samodzielny w rozumieniu powoływanych przepisów.
Warto tu zaznaczyć, że brak zgodności ustanowienia odrębnej własności samodzielnego lokalu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy, bardzo często stanowi główną przyczynę uzasadnionej odmowy wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l.
Wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nie jest wyłącznie aktem stanowiącym pochodną wydanego pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie. Jest to odrębna czynność, oparta na szeregu dodatkowych uwarunkowań wynikających z obowiązujących w tym zakresie przepisów i w tym znaczeniu mająca charakter autonomiczny.
Dokonując wykładni przepisów u.w.l. w zakresie dotyczącym samodzielności lokali nie można abstrahować od kategorii i funkcji budynku, w którym te lokale się znajdują, w odniesieniu chociażby do wydanych w sprawie decyzji, a także od zasad dopuszczających ustanawianie w budynkach handlowo-usługowych odrębnej własności lokali niemieszkalnych, o ile są one samodzielne i użytkowane zgodnie z ich przeznaczeniem (podkreślenie Sądu).
Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie, jak słusznie podniesiono w skardze, organy celem wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, sprawdzały:
1) zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu [...] ustaleniami decyzji WZ z 21 lipca 2006 r., w załączniku nr 1 do tejże decyzji mowa jest o zabudowie usługowej,
2) zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z pozwoleniem na budowę (w sprawie decyzja PINB z 16 listopada 2020 r. zatwierdzająca zamienny projekt budowlany pod ww. nazwą: budynek handlowo-usługowy o funkcji apartamentów mieszkalnych (...),
3) zgodność ustanowienia odrębnej własności lokalu z pozwoleniem na użytkowanie - decyzja PINB z 15 marca 2023 r.,
4) wydzielenie lokalu trwałymi ścianami izby lub zespołu izb, w sprawie bezsporne,
5) zaspokojenie innych właściwych potrzeb, poprzez pomieszczenia pomocnicze, w sprawie niekwestionowane przez organy.
Ad. 1. W treści ww. decyzji WZ mowa jest o zamierzeniu inwestycyjnym pn.: "Budowa budynku handlowo-usługowego wraz z wjazdem na działkach nr [...], [...], [...], obr. [...] przy ul. T. w K.", a w załączniku nr 1 do tejże decyzji mowa jest o zabudowie usługowej.
Brak jest zatem podstaw, by twierdzić, że wyodrębnienie lokalu usługowego – niemieszkalnego, mogłoby być sprzeczne z tak określoną funkcją usługową lokalu i handlowo-usługową budynku.
Ad. 2. W decyzji zatwierdzającej pozwolenie zamienne mowa jest o 23 lokalach handlowo—usługowych. W żadnym miejscu tej decyzji (w przeciwieństwie do części dokumentacji architektoniczno-budowlanej) nie ma wprost mowy o lokalach mieszkalnych.
Trzeba tu wyjaśnić, że używany prze inwestora zwrot "...o funkcji apartamentów mieszkalnych", jakkolwiek mogący wprowadzać w błąd, nie może przesądzać o wykonaniu lokalu mieszkalnego.
Nie jest rolą Sądu dokonywanie w niniejszym postępowaniu oceny intencji inwestora w dość konsekwentnym posługiwaniu się ww. zwrotem. Mimo zatem, że za mylące można uznać używane przez inwestora i projektanta sformułowania: "Budynek handlowo-usługowy o funkcji apartamentów mieszkalnych", to za kluczowe w sprawie należy uznać ustalenie, jakie jest w decyzji rzeczywiste przeznaczenie budynku i lokalu.
Jak słusznie podniosła skarżąca, z żadnych przepisów nie wynika, by apartament mieszkalny nie mógł stanowić lokalu handlowo-usługowego. Z § 3 pkt 14 rozporządzenia wt nie wynika wprost, by lokal użytkowy nie mógł stanowić apartamentu mieszkalnego, a jedynie, że nie może on stanowić "mieszkania".
W niniejszej sprawie Sąd nie może również oceniać ostatecznego i prawomocnego postanowienia PINB z 18 stycznia 2022 r. prostującego kategorię spornego budynku z XVII/XIII na XVII, choć dokonanie sprostowania jednej z kluczowych spornych kwestii dotyczącej badanej inwestycji, w szczególności wobec pozostawienia w dokumentacji projektowej również drugiej z kategorii – XIII (strona tytułowa projektu budowlanego zamiennego – s. 24 akt adm.), z pewnością może budzić pewne wątpliwości.
Podsumowując, wybudowany budynek jest zgodny z decyzją WZ (ma przeznaczenie mieszczące się w zakresie wyznaczonym treścią tej decyzji, która jest dość ogólna), jest zgodny z pozwoleniem na budowę, zgodny z pozwoleniem na użytkowanie, przedmiotowy lokal [...] jest wydzielony trwałymi ścianami i posiada niezbędne pomieszczenia pomocnicze.
Wniosek skarżącej z 6 lipca 2023 r. nie dotyczył wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu usługowego o przeznaczeniu mieszkalnym (apartamenty mieszkalne), jak wskazywały w uzasadnieniach postanowień organy, a wprost lokalu o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, co jest zgodne z przedstawioną do wniosku dokumentacją i treścią ostatecznych decyzji.
Odrębnym zagadnieniem jest wykraczająca poza ramy niniejszego postępowania kwestia legalnego sposobu użytkowania spornego lokalu w przyszłości.
Trzeba również zaznaczyć, że powołany w uzasadnieniu postanowienia I instancji wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2193/20 został uchylony wyrokiem NSA z 15 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 1650/21. Nota bene, w okolicznościach tej sprawy organy nadzoru budowlanego skorzystały z trybu stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, a jak słusznie wskazało Kolegium pierwszy raz orzekając w niniejszej sprawie, w procedurze administracyjnej istnieją odrębne instrumenty - tryby nadzwyczajne – które są przewidziane do eliminowania aktów administracyjnych obarczonych wadami.
Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że z jednej strony w sporządzonym w niniejszej sprawie i zaakceptowanym przez PINB projekcie zamiennym – s. 28 akt adm. - wskazano m.in., że projektuje się "budowę budynku handlowo-usługowego o funkcji apartamentów na wynajem. (...) Na terenie działki znajdują się miejsca parkingowe dla mieszkańców (...). Łączna liczba miejsc parkingowych wynosi 47".
Z drugiej strony opracowana w maju 2023 r. inwentaryzacja lokali o przeznaczeniu innymi niż mieszkalne, w sposób wiarygodny opisuje zaktualizowane bezpośrednie sąsiedztwo inwestycji jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od strony zachodniej i mieszkaniową wielorodzinną od strony wschodniej, które nie występowało w 2006 r., w chwili procedowania wydanej dla niniejszej inwestycji decyzji WZ.
Na marginesie warto zaznaczyć, że wnikliwe badanie przez organy możliwości zgodnego z prawem wyodrębniania jako samodzielnych lokali jest w dzisiejszych czasach potrzebne, ze względu na próby obejścia przez inwestorów wymogów prawnych, np. co do ilości miejsc parkingowych. W szczególności dotyczy to realizacji inwestycji jako usługowych i następnie prób zmiany sposobu użytkowania lokali na mieszkalne. Dlatego też na aprobatę co do zasady zasługuje próba weryfikacji zgodności z prawem zmienianych funkcji i przeznaczenia lokali, by uniknąć szkodliwego chaosu w zakresie dopuszczalnego sposobu użytkowania (por. wyrok NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. I OSK 2032/18).
Dodatkowo zgadzając się z Kolegium, że zgodnie z art. 2 u.w.l. podział lokali na mieszkalne oraz przeznaczone na cele inne niż mieszkalne ma charakter dychotomiczny i rozdzielny, należy zauważyć, że sposób użytkowania lokalu w postaci najmu może być ewidentnie o charakterze mieszkalnym (np. wieloletni najem dla rodziny), o charakterze jednoznacznie usługowym (np. powtarzalny, krótkoterminowy, komercyjny najem o charakterze zbliżonym do funkcji hotelowej) lub też w szarej strefie pomiędzy tymi typowymi przykładami, na granicy pomiędzy sposobem użytkowania usługowym a mieszkalnym. Interpretacja takiego stanu rzeczy nastręcza trudności również w orzecznictwie sądów administracyjnych, chociażby na gruncie stosowania art. 71 P.b. przez organy nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r. sygn. II OSK 3813/19).
Podsumowując, w ocenie Sądu akta sprawy świadczą o tym, że w chwili orzekania przez organy brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, a zatem konieczne było wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia I instancji, z obrotu prawnego. Wyliczone przez organy nieścisłości w zatwierdzonym projekcie zamiennym, chociażby dotyczące kwalifikacji spornego budynku w zakresie spełnienia wymagań określonych przepisami p.poż., nie mogą być samoistną przyczyną odmowy wydania żądanego zaświadczenia.
Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu, bowiem dostępna organom dokumentacja umożliwiała potwierdzenie, że przedmiotowy lokal [...] jest samodzielnym lokalem o przeznaczeniu innym niż mieszkalne, mimo układu charakterystycznego dla mieszkań (lub np. apartamentów na krótkotrwały wynajem).
Sąd nie stwierdził natomiast naruszenia zasady dwuinstancyjności, bowiem zgodnie z art. 15 K.p.a. Kolegium przeprowadziło powtórne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, a nie ograniczyło się do kontroli zaskarżonego postanowienia.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią, na podstawie art. 153 P.p.s.a., treść niniejszego uzasadnienia i przedstawioną w nim argumentację.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania zasądzonych w pkt II sentencji Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na co składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz 17 zł tytułem opłaty skarbowej za pełnomocnictwo.