II SA/Kr 163/09

II SA/Kr 163/09 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Ewa Rynczak
Jan Zimmermann /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art.127 i art. 128
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15 i art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.D. , M.C. i A.C na decyzję Wojewody [....] z dnia 14 listopada 2008 r. nr [....] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącej J.D. kwotę 300.00 (trzysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Gmina B. otrzymała decyzję z dnia [...].12.2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę kanalizacji północnej części Gminy B. Decyzją tą zobowiązano inwestora do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przekroczenie cieków wodnych przed zgłoszeniem rozpoczęcia robót budowlanych. Roboty budowlane wykonano bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.
Po sporządzeniu operatu wodnoprawnego i przedłożeniu wymaganych dokumentów Gmina B. wystąpiła w dniu 20 listopada 2006 r. z wnioskiem o legalizację wykonanej zabudowy rowu rurami żelbetowymi o średnicy 1000 mm na długości 39,5 metra na działce nr 1 i 2 oraz na odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B.
Starosta B. decyzją z [...] lutego 2007 r., działając na podstawie art. 140, art. 64a ust. 2, art. 131, art. 132, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 122 ust. 1 i 3 Prawa wodnego dokonał zalegalizowania wykonanej zabudowy rowu rurami żelbetowymi - 1000 mm na długości 39,5 metra na działkach nr 1 i 2, nakazując przestrzeganie zasad prawidłowej eksploatacji tego rowu. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej.
Odrębną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Starosta B. udzielił, działając na podstawie art. 140, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37 pkt 2, art. 127 ust 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 135 pkt 2 Prawa wodnego, Burmistrzowi B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód polegające na odprowadzaniu wód opadowych z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km [...] pod opisanymi tą decyzją technicznymi warunkami. Ważność pozwolenia wodnoprawnego określono na 30 marca 2011 r. Na wnioskodawcę nałożono obowiązki należytego utrzymywania kanalizacji deszczowej.
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że sama inwestycja polegająca na budowie kanalizacji została zrealizowana prawidłowo zgodnie z decyzja ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniem na budowę i nie spowodowała powstania szkód u osób trzecich. Ponadto wydano decyzję legalizacyjną, która stała się ostateczna.
Od tej decyzji odwołanie wniosła J.D.-C. , M.C. i A.C. podnosząc, że tak wydana decyzja narusza ich prawo własności, a odprowadzane wody i ścieki są kierowane wprost na ich nieruchomość. Zakłóca to również stan stosunków wodnych na gruncie. W ocenie odwołujących należało nakazać zamknięcie wylotu ścieków (studni) z kanalizacji na działkę nr 3. Odwołujący podnieśli również, że w tej sprawie było prowadzone już inne postępowanie, a organ administracji nawet nie sprawdził jakie to postępowanie i jak się ono zakończyło. Następnie odwołujący wskazali, że w październiku 2005 r. zwrócili się z wnioskiem o zmianę ostatecznego pozwolenia na budowę właśnie z powodu zalewania ich nieruchomościami ściekami. Ponadto w toku postępowania ignorowano wnioski odwołujących, a informacja o braku wpływu skutków tej decyzji na osoby trzecie jest nieprawdziwa.
Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji podano, że w przedłożonych dokumentach brak jest informacji, czy na wykonanie wylotu wód opadowych Gmina B. posiadała pozwolenie wodnoprawne. Ponadto obowiązki nakładane na wnioskodawcę muszą być z pozwoleniu wodnoprawnym precyzyjnie określone w odniesieniu np. do wysokości partycypacji w kosztach utrzymania urządzeń lub obowiązków wobec osób trzecich. Niedopuszczalnym było nakazanie odprowadzania ścieków zgodnie z operatem wodnoprawnym. Ponadto dokumentacja zebrana przez organ I instancji nie spełniała wymogów art. 132 Prawa wodnego, nie określała wpływu gospodarki wodnej na wody powierzchniowe i podziemne, nie nakładała obowiązków wobec osób trzecich. Nie przedstawiono przekrojów podłużnych i poprzecznych urządzeń wodnych oraz koryt wody płynącej w zasięgu oddziaływania tych urządzeń, a także schematu funkcjonalnego lub technologicznego urządzeń wodnych. Nie określono przewidywanego sposobu i efektu oczyszczania ścieków. Wbrew art. 31 ust. 2 Prawa wodnego nie przeanalizowano możliwości hydraulicznych odbiornika i nie wykazano, czy przewidywana ilość ścieków wprowadzanych punktowo w stosunku do dotychczasowego spływu powierzchniowego nie będzie powodowała negatywnego oddziaływania na tereny przyległe.
Postanowieniem z dnia [...].12.2007 r. Starosta B. ustalił dla Gminy B. opłatę legalizacyjną za legalizację wykonanego wylotu w km [...] do zarurowanego rowu na działce nr 1.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Starosta B. udzielił, działając na podstawie art. 140, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37 pkt 2, art. 127 ust 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 135 pkt 2 Prawa wodnego, Gminie B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód poprzez odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km [...] pod opisanymi tą decyzją technicznymi warunkami oraz zalegalizował wykonane prace budowlane w tym zakresie. Ważność pozwolenia wodnoprawnego określono na 30 marca 2011 r. Na wnioskodawcę nałożono sprecyzowane obowiązki należytego utrzymywania kanalizacji deszczowej.
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że uzupełniono materiał dowody zgodnie z zaleceniami Wojewody .
Od tej decyzji odwołanie wnieśli J.D.-C. , M.C. i A.C. podnosząc, że nadal organy I instancji w rażący sposób narusza stosunki wodne oraz prawo własności odwołujących, a tym samym udaremnia efektywne zagospodarowanie posesji celem jej pełnej zabudowy. Stwarza to również ryzyko poważnej awarii, utrudnia możliwość konserwacji ciągu kanalizacyjnego oraz stwarza ryzyko powstawania szkód majątkowych na nieruchomości odwołujących. Ponadto całość sprawy wskazuje na oczywiste naruszenie prawa i dowodzi nierównego traktowania obywateli. Skarżący podnieśli, że sam wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest niekompletny, bo nie zawiera wniosku o zalegalizowanie wylotu ścieków, a tym samym Starosta orzekał ponad treść żądania.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z [...] marca 2008 r. ponownie uchylił zaskarżoną decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Jako powody uchylenia decyzji podniesiono, że operat wodnoprawny nadal nie spełnia wymagań wynikających z przepisów Prawa wodnego. W operacie tym nie odniesiono się do możliwości wzrostu przepływu w rowie, a z akt sprawy wynika, że do studzienki zbiorczej zlokalizowanej przed wylotem ścieków opadowych do rowu będą spływać wody opadowe z terenów naturalnego zlewiska, jak również z pozostałej części osiedla "[...]". Tym samym może to wpłynąć na stosunki wodne na terenie przyległym i wątpliwym jest zapewnienie w operacie wodnoprawnym o braku zmiany ilości wprowadzanych wód opadowych.
Ponadto nie podano parametrów przepustu, do którego odprowadzane zostaną ścieki opadowe i nie została określona jego przepustowość oraz możliwości przepustowe odcinka zarurowanego na działce odwołujących. Niekompletny jest profil podłużny rowu, bo nie ma w nim wrysowanego i opisanego wylotu ścieków i jego rzędnej oraz nie ma opisanych parametrów przepustu zarurowanego odcinka na działce nr 3 i błędnie określono kilometraż ww. rowu. Nie wyjaśniono funkcji, jaki ten rów pełni oraz nie wskazano władającego terenem, na którym rów ten jest zlokalizowany.
Po ponownym uzupełnieniu materiału dowodowego, Starosta B. decyzją z [...] lipca 2008 r. orzekł, działając na podstawie art. 140, art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37 pkt 2, art. 127 ust 1 i 3, art. 128 ust. 1, art. 135 pkt 2 Prawa wodnego, o legalizacji wykonanego wylotu w km [...] do zarurowanego rowu na działce nr 1 przy ul. [...] w B. oraz udzielił Gminie B. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, poprzez odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km [...] pod opisanymi tą decyzją warunkami. Określono ważność pozwolenia wodnoprawnego na dzień 31 lipca 2014 r.
W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że inwestycja została wykonana zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniem na budowę. Wskazano, że uzupełniono operat wodnoprawny zgodnie z zaleceniami, a odprowadzanie ścieki nie są ściekami komunalnymi.
Decyzję tą doręczono J.D.-C. , M.C. i A.C. w dniu 11.08.2008 r. i dnia 22.08.2008 r. strony te wniosły od tej decyzji odwołanie, domagając się unieważnienia tej decyzji albo jej zmiany poprzez dodanie wpisu zgodnie z którym wody i ścieki wpływające do byłego odcinka rowu melioracyjnego na działkę nr 3 należy w całości przekierować wzdłuż tej działki, brzegiem ulicy [...] do rowu na terenie Gminy, zaś studnię i przepust pod ul. [...], z której wylewane są obecnie ścieki na tę posesję należy szczelnie zamknąć i zabezpieczyć, aby żadne ścieki nie mogły się na nią dostać. Odwołujący dodali, że zaskarżona decyzja rażąco narusza stosunki wodne na prywatnej posesji, narusza prawo własności, udaremnia efektywne gospodarowanie działką, stwarza ryzyko wystąpienia poważnej awarii i utrudnia dostęp celem usunięcia takich awarii. Utrudnia wykonywanie bieżącej konserwacji rowu oraz stwarza ryzyko występowania szkód majątkowych na przedmiotowej posesji w postaci zalań, podtopień i skażeń.
Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że operat wodnoprawny został sporządzony - po uzupełnieniach - prawidłowo i spełnia wymagania art. 132 Prawa wodnego. Podana maksymalna ilość wód opadowych (546 l/s) może być bezpiecznie przeprowadzona przepustem - 1000 mm pod ulicą [...] i dalej zarurowanym rowem na działce nr 3 i nie wpłynie niekorzystnie na stosunki wodne na terenach przyległych do rowu. Ponadto przedmiotowy rów od ok. 40 lat służył do odwadniania terenu znajdującego się w jego zlewni i tym samym stosunki wodne na tym terenie zostały już utrwalone. Wyjaśniono, że Starosta B. decyzją z dnia [...].02.2007 r. zalegalizował wykonaną bez pozwolenia wodnoprawnego zabudowę rowu. Zaskarżoną zaś decyzją zalegalizowano wylot kanalizacji deszczowej w ul. [...] do zarurowanego rowu zlokalizowanego na działce nr 1 na podstawie art. 64a Prawa wodnego, a udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ma miejsce na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 31 ust. 5, art. 37 pkt 1 Prawa wodnego.
Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu podniesiono, że nie wystąpiło rażące naruszenie stosunków wodnych na prywatnej posesji, bo wody opadowe są odprowadzane do tego samego odbiornika co przedtem, a tylko zmienił się sposób odprowadzania z niewielkiej części tej zlewni (tzn. z dotychczas niezorganizowanego spływu powierzchniowego do rowu wzdłuż ul. [...] na odpływ wód opadowych ujętych wykonaną kanalizacją deszczową na ul. [...] do zarurowanego rowu biegnącego poprzez przepust pod ul. [...] wprowadzany także do zarurowanego rowu biegnącego przez działkę nr 3 i dalej jako otwarty przez działki nr 4 i 5. Niezasadnym był zarzut o zrzucie ścieków komunalnych, ponieważ pozwolenie wodnoprawne obejmuje jedynie wody opadowe i roztopowe. Starosta podał w swojej decyzji szczegółowe warunki odprowadzania ścieków, a także nałożył obowiązki na użytkownika pozwolenia zgodnie z art. 128 ust. 1 Prawa wodnego.
Wyjaśniono, że nie można uznać za zasadny wniosek odwołujących co do nałożenia dodatkowego obowiązku w postaci przekierowania spływu ścieków i wód zgodnie z żądaniem zawartym w odwołaniu, ponieważ wiązałoby się to z poważną przebudową rowu jako odbiornika wód opadowych, poprzez zmianę jego przebiegu, przerwanie jego ciągłości i naruszenie stosunków wodnych.
W dniu 8.12.2008 r. J.D.-C. , M.C. i A.C. złożyli odrębne wnioski o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...].11.2008 r. oraz decyzją Starosty B. z dnia [...].07.2008 r. do Starosty B. oraz Wojewody . Wnioski te znajdują się w aktach sprawy i nie były dotychczas przedmiotem odrębnego postępowania.
Decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącym 26.11.2008 r. i dnia 23.12.2008 r. strony te wniosły na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji, zawieszenia postępowania do chwili zakończenia postępowania wznowieniowego oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.
Skarżący zarzucili organom brak doręczenia zaskarżonej decyzji M.C. i A.C. oraz wytknęli administracji nierzetelne ustalenie stanu faktycznego i oparcie się na fałszywych danych i obliczeniach, rażące oszacowanie naruszenia stanu wód na ich działce. Wskazano na brak zawarcia w pozwoleniu wodnoprawnym wymagań wynikających z Prawa wodnego, Prawa budowlanego oraz Prawa ochrony środowiska w zakresie gwarantującym eksploatację instalacji ściekowej z eliminacją ich negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Wyeliminowanie naruszenia stosunków wodnych nastąpiłoby dopiero wówczas, gdyby przesunięto trasy ścieków z ominięciem posesji skarżących. Ochronę nieruchomości zapewniły ustalenia zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i tego nie uwzględniły organy obu instancji.
Skarżący po raz kolejny podnieśli, że błędnie przyjęto wskaźnik spływu wód jako 0,4 dla terenu całkowicie zabudowanego, podczas gdy w przeważającym zakresie teren zlewni jest niezagospodarowany. Należało przyjąć różne współczynniki w zależności od tego, czy teren zlewni to tereny rolne (współczynnik 0,05) czy też obszary gęstej zabudowy (współczynnik 0,7). Błędnie przyjęto w operacie wodnoprawnym współczynnik natężenia deszczu w wysokości 146,84 l/s x ha, podczas gdy zgodnie z Normą Polską PN-92/B-01707 należało przyjąć współczynnik 300 l/s x ha. Skutkiem przyjęcia nieprawdziwych danych zaniżono procentowy stopień naruszenia stosunków wodnych i nieprawidłowo oszacowano procentowy przyrost masy ścieków wprowadzanych na nieruchomość skarżących. Należało uwzględnić cechy zlewni jak jej geometria, rzeźba, pokrycie terenu, przepuszczalność podłoża.
Na terenie zlewni następuje od kilkunastu proces urbanizacji i tym samym powoduje to zwiększenie szybkości spływu powierzchniowego (utwardzone drogi, chodniki, itp.). Pominięto wprowadzenie przez inwestora ścieków drugim nielegalnym wylotem do studni [...] w ul. [...]. Operat wodnoprawny nie zawiera obliczeń porównawczych z okresów od 1993 r. do roku 2008. W związku z utratą ważności planu miejscowego decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i pozwolenie na budowę nie powinny być podstawą do wydawania zaskarżonej decyzji.
Naruszenie prawa skarżący upatrują w naruszeniu ich prawa własności oraz ingerencji w stosunki wodne na ich nieruchomości poprzez wprowadzanie na nią dużej ilości ścieków. Takie postępowanie spowodowało zatrzymanie prac inwestycyjnych na nieruchomości skarżących. Zbagatelizowano treść art. 128 i 132 Prawa wodnego w zakresie braku weryfikacji nierzetelnie sporządzonego operatu wodnoprawnego oraz braku nałożenia obowiązków na inwestora w zakresie prowadzenia pomiarów jakości wód płynących poniżej i powyżej miejsca zrzutu ścieków, mimo że sam inwestor nie dba o czystość ul. [...] ani studzienek kanalizacyjnych. Nie nałożono na inwestora obowiązku wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach utrzymania urządzeń wodnych. Pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 125 Prawa wodnego, nie może naruszać decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżących. Naruszono art. 123 Prawa wodnego w tym zakresie, że nie zbadano, czy inwestor posiada prawo do terenu w zakresie koniecznym do realizacji pozwolenia wodnoprawnego. To na skarżących nałożono obowiązek udostępniania ich nieruchomości na zlewisko osiedlowych i ulicznych ścieków. Naruszono art. 75 Prawa ochrony środowiska prowadzenie wód opadowych na działkę skarżących, zamiast poprowadzić ścieki po działce gminnej. Nie uwzględniono wymogu wynikającego z art. 76 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym nie można przystąpić do użytkowania kanalizacji opadowej, jeżeli nie zostaną zastosowane środki techniczne i technologiczne chroniące środowisko. Do skargi dołączono współczynniki i wzory ustalające wartości spływu wód, przepływu ścieków i cechy charakterystyki zlewni wód.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że w tej sprawie nie wystąpiły przesłanki uniemożliwiające wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Niezasadnym jest zarzut jakoby naruszono stosunki wodne, bowiem wody opadowe są odprowadzane do tego samego odbiornika, a zmienił się jedynie sposób odprowadzania spływu z niewielkiej części zlewni tego rowu. Zarzut o odprowadzaniu ścieków komunalnych jest nieuzasadniony i na taki spływ ścieków nie pozwala udzielone pozwolenie wodnoprawne. Nie badano wpływu pozwolenia wodnoprawnego na przyszłe przedsięwzięcia skarżących. Co do zarzutu braku doręczenia decyzji wszystkim skarżącym podniesiono, że posiadają oni wspólne miejsce zamieszkania i tym samym skutecznie doręczono im decyzję, na którą wszyscy skarżący prawidłowo wnieśli skargę. Odrębną kwestią jest wniosek o wznowienie postępowania w sprawie, bo od dnia 15 listopada 2008 r. Wojewoda utracił kompetencje do orzekania w tych sprawach. Od dnia 15.11.2008 r. organem właściwym w II instancji w tej sprawie jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej w K. W tej sprawie nie występuje hipoteza art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniająca zawieszenie postępowania. Wątpliwości może budzić, w oparciu o art. 168 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ewentualne wstąpienie do sprawy jako strony dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej w K. , ale w tym zakresie pozostawiono to do uznania Sądu.
Sąd wezwał również - pismem z dnia 17 kwietnia 2009 r. - dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do ustosunkowania się do wniesionej skargi. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w pełni podtrzymał stanowisko zajęte przez Wojewodę .
Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
I. Skarżący złożyli skargę w terminie 30 dni od otrzymania decyzji organu II instancji. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Wojewoda , którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. . Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...].
Zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są obarczone wadami uzasadniającymi ich uchylenie.
Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze i zobowiązany jest dokonać samodzielnej kontroli podejmowanych w danej sprawie rozstrzygnięć.
II. W ocenie Sądu organy administracji nie wyjaśniły kilku istotnych w tej sprawie okoliczności, a tym samym nie ustaliły stanu faktycznego odpowiadającego rzeczywistemu stanu sprawy.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że nie wiadomo, co było przedmiotem postępowania w tej sprawie. Z jednej bowiem strony organy administracji wskazywały, że prowadzą postępowanie w sprawie wydania legalizacji bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego wylotu w km [...] do zarurowanego rowu zlokalizowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w B. oraz - co wydaje się być podstawowym przedmiotem sprawy - udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (na wprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km [...]) i tak to zostało wprost sformułowane w decyzji organu I instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Tak samo traktował przedmiot sprawy organ II instancji (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Oba organy administracji wprost wskazywały na te przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.), które regulują postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 122, art. 127, art. 128 itd. Prawa wodnego).
Tymczasem skarżący konsekwentnie, od początku postępowania podnosili kwestie związane z negatywnych oddziaływaniem na ich działkę tak wybudowanego wylotu wód opadowych do rowu w km [...] i wprowadzanych zarurowanym rowem wód, które mają wpływ na ich działkę. Sąd zwraca na to uwagę, ponieważ jest to istotna w tej sprawie okoliczność. Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest bowiem: ubiegający się o to wnioskodawca, właściciel wody, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, właściciel urządzenia wodnego, władający powierzchnią ziemi, uprawniony do rybactwa znajdujący się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Jeżeli więc udzielenie pozwolenia wodnoprawnego dotyczyło pozwolenia na szczególne korzystanie z wód opadowych polegające na ich odprowadzaniu z ulicy [...] w B. wylotem do rowu w km [...], to należało wykazać, z jakiego tytułu skarżący są stronami w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w tej sprawie, czy ewentualnie jako właściciele urządzenia wodnego czy też władających powierzchnią ziemi. Wyjaśnienie tej przesłanki ma zasadnicze znaczenie w sprawie, jeżeli bowiem skarżący nie mieliby przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, to tym samym nie można do nich kierować decyzji administracyjnych i nie mogliby oni skutecznie składać środków zaskarżenia. Jeżeli zaś uznać, że skarżący kwestionują sposób odprowadzania wód opadowych powodujący naruszenie ich prawa własności i powodujących szkody na ich nieruchomości (działce) - a wynika to częściowo z odwołania skarżących do decyzji organu I instancji (jak i wcześniejszych ich pism), w którym wskazują oni, że ścieki (wody opadowe wraz ze ściekami) wylewają się na ich działkę, niszczą ją i rażąco naruszają stosunki wodne na ich działce (akta administracyjne sprawy, [...] odwołania, oznaczonego numerem [...]) - to wówczas organy winny rozważyć przede wszystkim prowadzenie postępowania w trybie art. 29 Prawa wodnego. Byłoby to jednak zupełnie inne postępowanie niż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.
III. Skarżący zasadnie podnoszą w skardze pominięcie ich w postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy nie ma bowiem potwierdzeń doręczenia im decyzji organu odwoławczego, a sam organ administracji podnosi, że dla A. i M.C. wysłano jedną decyzję pod jeden adres. Tym samym można uznać, że wystąpiła również przesłanka uzasadniająca wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), polegająca na tym, że jedna ze stron nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu.
IV. Z akt sprawy wynika, że skarżący konsekwentnie podnosili merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. W odwołaniu od decyzji organu i instancji (akta administracyjne sprawy, odwołanie oznaczone numerem [...]) podniesiono szereg zarzutów merytorycznych w tym w szczególności:
a) błędne przyjęcie współczynnika wzrostu masy ścieków;
b) brak podania różnicy napełnienia i szybkości przepływu wód w rurach o przekroju 1000 mm i 800 mm;
c) brak przeanalizowania wpływu zmian klimatycznych na stan wód opadowych;
d) brak oceny wpływu ciśnienia i siły parcia na tymczasowe rury;
e) brak aktualizacji obliczenia ilości wód z uwzględnieniem podłoża i obszaru zlewni (tereny rolnicze i tereny zurbanizowane);
f) podanie błędnych obliczeń co do napełnienia kręgów studziennych (inny rodzaj materiału, inna średnica);
g) brak ustalenia, jakie wody względnie jakie ścieki są odprowadzane wylotem do zarurowanego rowu.
Skarżący zamieścili również wskaźniki dotyczące spływu wód w zależności od rodzaju zlewni (akta administracyjne sprawy, strona [...] odwołania oznaczonego numerem [...]).
Mimo takich zarzutów, organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że dane zawarte w operacie wodnoprawnym zostały podane, zdaniem osoby sporządzającej ten operat, prawidłowo i przytoczył kilka danych (maksymalna ilość wód opadowych, natężenie deszczu miarodajnego, powierzchnia zlewni i jej rodzaje, średnica rowu).
Takie prowadzenie postępowania odwoławczego w szczególności narusza art. 15 i art. 138 K.p.a. Obowiązkiem organu II instancji jest - jeżeli brak jest podstaw do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania lub uchybieniu w terminie do jego wniesienia - ponowne i niezależne od organu I instancji merytoryczne rozpoznanie całej sprawy. Należało więc zbadać prawidłowość sporządzonego operatu wodnoprawnego w sposób niezależny od Starosty B.
Ponadto mimo tak licznych zarzutów zawartych w odwołaniu, Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że zarzuty te są niezasadne. W żadnej mierze organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania. W szczególności nie wyjaśniono, dlaczego nie daje się wiary podawanych w odwołaniu współczynnikom wzrostu masy ścieków (wód) czy ilości spływu wody.
Istotą postępowania administracyjnego jest rzetelne ustalenie obiektywnego stanu faktycznego sprawy i zastosowanie właściwej normy prawnej. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że w razie wniesienia odwołania obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie całej sprawy, a więc niejako ponowne dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego i zastosowanej podstawy prawnej i to, co ważne, niezależnie od zarzutów zawartych w odwołaniu. Tym samym nawet gdyby odwołujący nie zawarli w swoim odwołaniu żadnych zarzutów dotyczących np. prawidłowości sporządzenia operatu wodnoprawnego, to i tak organ odwoławczy powinien sam ustalić, czy ten operat jest prawidłowy, a nie wskazać, że jest on prawidłowy, bo tak stwierdziła osoba sporządzająca taki operat. W tej sprawie skarżący podnieśli szereg zarzutów merytorycznych i zamiast dokonać ich oceny merytorycznej, Wojewoda ograniczył się do podania, że nie mają one znaczenia w sprawie. Nie wyjaśnił natomiast, dlaczego zarzuty te takiego znaczenia nie mają. W ten sposób naruszono zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 K.p.a) oraz zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.). Być może, gdyby organ administracyjny wyjaśnił skarżącym przesłanki, na podstawie których kierował się utrzymując zaskarżoną przez nich decyzje w mocy i wyjaśnił, dlaczego nie uznał za zasadne zarzutów skarżących - nie wniesiona byłaby skarga do sądu administracyjnego, a wcześniej odwołanie do organu II instancji.
Należy również podnieść, że jeżeli wymagane byłoby przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego dotyczącego chociażby zasadności argumentacji podniesionej przez skarżących, to taką podstawę zawierał art. 136 K.p.a. Z tej jednak możliwości Wojewoda nie skorzystał.
V. Decyzja Wojewody z dnia [...].03.2008 r. uchylająca poprzedzającą ją decyzję Starosty B. wskazywała na szereg uchybień zawartych w operacie wodnoprawnym (brak wskazania możliwości wzrostu przepływu w rowie przy uwzględnieniu zróżnicowanego obszaru zlewni i brak w tym zakresie wyjaśnień; brak podania parametrów przepustu i jego przepustowości; brak określenia możliwości przepustowych odcinka zarurowanego na działce skarżących; niekompletność profilu podłużonego rowu i brak określenia charakteru tego rowu; brak opisania parametrów przepustu i odcinka zarurowanego na działce nr 3).
W odpowiedzi na to wyjaśniając i uzupełniając operat wodnoprawny wskazano, że dodatkowy spływ wód ze strony wschodniej ulicy [...] wynosi 61,62 l/s i taka też wartość znajduje się w pierwotnie sporządzonym operacie wodnoprawnym. Średnicę przepustu opisano jako 1000 mm a jego napełnienie na 50 %, co również wynika z tego operatu. Podano rzędną studzienki. W kolejnym uzupełnieniu operatu z dnia [...].05.2008 r. wskazano ilość odprowadzanych wód (zgodnie z operatem wodnoprawnym w pierwotnej wersji) i jako nową okoliczność podano, że rurociąg na działce nr 3 ma średnice 800 mm z przepustowością 1400 l/s przy spadku wynoszącym 4 %.
Tym samym należy stwierdzić, że w istocie organ I instancji nie wykonał zaleceń zawartych w poprzedniej decyzji kasatoryjnej Wojewody . Dodatkowe postępowanie dowodowe sprowadziło się do powtórzenia poprzednich ustaleń znanych organowi odwoławczemu, a nową okolicznością było w zasadzie tylko wskazanie na zdolność przepustowości rurociągu na działce nr 3 bez wyjaśnienia, na czym polega ustalenie tej okoliczności - powołanie się przez biegłego na wzór Colebrooka-Whitea może tylko uzasadniać podany sposób (procedurę wyliczenia) ustalenia tego wskaźnika, ale nie go zastępować.
Mimo takich uchybień organ odwoławczy uznał, że sprawa została prawidłowo wyjaśniona i w tym zakresie zasadnie podnoszą skarżący, że organy administracji pozornie wyjaśniają sprawę, a w istocie te same ustalenia są tylko odmiennie interpretowane bez wskazania podstaw do przyjęcia takiej a nie innej ich interpretacji. Nie można odmówić racji skarżącym zwłaszcza w tym zakresie, w jakim wskazują oni na zróżnicowany stopień nasycenia obszaru zlewni. Na dołączonej do skargi mapie obszar wokół ulicy Wiosennej jest wysoce zurbanizowany co wyraźnie kontrastuje z mapami przyjmowanymi chociażby do sporządzenia operatu wodnoprawnego, gdzie np. działka nr 6 (przed podziałem) nie jest w ogóle zabudowana, podczas gdy na mapie dołączonej do skargi jest oba zabudowana szeregiem domów.
VI. Organ I instancji jako podstawę swojej decyzji powołał również art. 64a Prawa wodnego, nie wyjaśniając, czy trafnie zastosowało ten przepis.
Zgodnie z powołanym przepisem (art. 64a ust. 2 Prawa wodnego) wykonanie urządzenia wodnego nie może naruszać przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 (Prawa wodnego), a organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, po przedłożeniu przez właściciela tego urządzenia dokumentów, o których mowa w art. 131 (Prawa wodnego), może wydać decyzję o legalizacji urządzenia, ustalając jednocześnie, w drodze postanowienia, wysokość opłaty legalizacyjnej, wynoszącą 10-krotność opłaty skarbowej za wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei art. 63 ww. ustawy wprost wskazuje, że przy projektowaniu, wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych należy kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zachowaniem dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, potrzebą zachowania istniejącej rzeźby terenu oraz biologicznych stosunków w środowisku wodnym i na terenach podmokłych. Ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie ma wyjaśnienia, że w tej sprawie udzielając pozwolenia wodnoprawnego kierowano się zasadą zrównoważonego rozwoju oraz dążeniem do zachowania dobrego stanu wód i charakterystycznych dla nich biocenoz, biologicznych stosunków w środowisku wodnym.
VII. Kolejny zarzut skarżących, trafnie podniesiony w skardze, dotyczy przedmiotu sprawy objętej wnioskiem Gminy B. Pismem z dnia 16.11.2006 r. Burmistrz Gminy B. wniósł do Starosty B. o legalizację wykonanej zabudowy rowu rurami żelbetowymi - 1000 mm na długości 39,5 metra na działce nr 1 i 2 oraz na odprowadzanie wód opadowych z ulicy [...] w B. (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Wprawdzie w załącznikach do tego pisma wyraźnie wskazano, że dotyczy ono odprowadzania wód opadowych studzienką [...], ale na rysunku (mapa sytuacyjna) zaznaczono studzienkę [...] i obok tej studzienki wlot (drugą studzienkę) oznaczoną jako km [.,..] lub [...]. Na kolejnej mapie sytuacyjnej studzienkę [...] oznaczono dodatkowo symbolem [...]. Operat wodnoprawny posługuję się nazwą studzienka [...]. Tym samym istotnie może budzić wątpliwości przyjęcie przez organ I instancji że wniosek dotyczy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych z ulicy [...] w B. do rowy wylotem w km [...].
VIII. Analiza decyzji I instancyjnej prowadzi do wniosku, że nie spełnia ona wszystkich warunków opisanych art. 128 Prawa wodnego. Zgodnie z tym przepisem w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się (...) w szczególności:
1) ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę - pozwolenie wodnoprawne określa ilość odprowadzanych ścieków opadowych w litrach na sekundę, a nie określa w m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego);
2) określenie sposobu postępowania w przypadku awarii (uszkodzenia, braku odbierania ścieków) przez studzienkę jako urządzenia istotnego dla realizacji pozwolenia - sporządzony w tej sprawie operat nie zawiera tych danych (art. 128 ust. 1 pkt 11 Prawa wodnego);
3) rozważenia nałożenia obowiązku prowadzenia pomiarów jakości ścieków opadowych, z określeniem częstotliwości i metod tych pomiarów w związku z tym, że samo pozwolenie wodnoprawne określa maksymalne wielkości zanieczyszczeń i zakazy zawierania szeregu związków chemicznych (art. 128 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego).
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organu obu instancji w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 8 i art. 11 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a., art. 107 K.p.a. i art. 136 oraz 138 K.p.a.) w tym zakresie, że nie wyjaśniły w należytym zakresie stanu faktycznego sprawy, które miało istotny wpływ na wynik tej sprawy. Naruszono również przepisy Prawa wodnego, w tym art. 127 ust. 7 i art. 128. Brak doręczenia decyzji stronie stanowi podstawę do wznowienia postępowania.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie prowadząc sprawę należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot tej sprawy i w zależności od tego rozstrzygnąć uznanie skarżących za strony, a następnie w zależności od tego prowadzić postępowanie administracyjne z zachowaniem przepisów K.p.a. i Prawa wodnego oraz wskazówek - w zależności od przedmiotu sprawy - zawartych w tym wyroku.
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.
O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącej J.D.-C. od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu w wysokości 300 zł.
Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.