II SA/Kr 1627/18

II SA/Kr 1627/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Jacek Bursa
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 59
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Jacek Bursa Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. T. i G. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 października 2018 r., znak [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania terenu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących A. T. i G. T. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Z Sygn. akt 1627/18
U Z A S A D N I E N I E
Wójt Gminy Drwina decyzją z dnia 29 sierpnia 2018 r. na podstawie 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017r., poz.1257 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. i G. T. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania.
W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 22 sierpnia 2014 r. do organu l instancji wpłynął wniosek E. T. o "wydanie postanowienia lub decyzji zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym art. 59 ust. 3 które spowodowałyby zakończenie prowadzenia składu przez J. T. na działce nr [...] w D. ". M. i E. T. umową darowizny z dnia 9 czerwca 2015 r. darowali między innymi działkę nr [...] G. i A. T.. W dniu 4 października 2016 r. A. i G. T. oświadczyli, że podtrzymują wniosek E. T..
Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, w szczególności wskazując na wydane decyzje administracyjne, następnie uchylone przez organ II instancji.
Dalej wskazał, że działka nr [...] w D. objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXII/125/05 z dnia 22 marca 2005 r. i znajduje się w terenach zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usługowej oznaczonych symbolem "3.MNR" i w terenach rolniczych oznaczonych symbolem "3.R". Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych art. 59 odnosi się do niezgodnego z przepisami prawa zagospodarowania terenu (samowoli urbanistycznej) również na obszarach posiadających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Organ na podstawie zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego ustalił, że przedmiotowa nieruchomości nie jest dotknięta zmianą zagospodarowania terenu w rozumieniu przepisu art. 59 ust. 2 ustawy. Obecne zagospodarowanie terenu działki [...] jest zgodne z zapisami obowiązującego dla niej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O zasadności takie stanowiska przekonują następujące okoliczności. Po pierwsze, zaprzestanie z dniem 31 lipca 2017 r. prowadzenia na działce nr [...] w D. działalności gospodarczej przez J. T., który w tym dniu złożył do Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności Gospodarczej wniosek o wykreślenie informacji o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej na działce nr [...] w D. , co w całości uwzględnia żądanie wnioskodawców. Po drugie, doprowadzenie w/w działki w zakresie jej zagospodarowania do stanu zgodnego z zapisami mpzp poprzez między innymi przywrócenie wskaźników wykorzystania terenu zgodnie z zapisami mpzp. W odniesieniu do terenów "MNR" zapisy mpzp przewidują w § 7 ust. 2 pkt 3 że wskaźnik wykorzystania terenu dla powierzchni zabudowy wynosi maksymalnie 35% powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej), zaś wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego wynosi minimalnie 35% powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej)", co stanowi w pewnym sensie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...]. Przywrócenie wskaźników wykorzystania terenu doprowadziło do zgodności zagospodarowania działki nr [...] z zapisami mpzp. Wskazany przez M. T. jako pierwotny rolniczy charakter działki [...] w tym jej wysokość równa z wysokością działek przylegających do niej nie stanowi przesłanki nakazania jej właścicielowi usunięcia utwardzenia części przedmiotowej działki w ramach przywrócenia dotychczasowego zagospodarowania działki. Częściowe utwardzenie działki o nr [...] na obszarze, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenach budowlanych nie narusza przepisów prawa i nie stanowi zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki. Dalej bowiem zagospodarowanie w/w działki nosi charakter rolniczy a jej częściowe utwardzenie nie zmienia tego faktu tj. jej rolniczego charakteru. Organ podkreślił, że utwardzenie części działki [...] nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych. Ponadto likwidacja utwardzenia byłoby nieracjonalna i sprzeczna z zasadą pogłębiania zaufania obywateli wynikającej z art. 8 K.p.a. Po trzecie, przeprowadzone w dniu 15 stycznia 2018 r., oględziny ujawniły że faktycznie zostało przywrócone poprzednie zagospodarowanie działki nr [...] albowiem stwierdzono na niej brak składowania materiałów budowlanych i węgla, a częściowe utwardzenie powierzchni działki płytami betonowymi nie ogranicza wskaźnika wymaganej powierzchni biologicznie czynnej, zgodnie z przepisami mpzp. Po czwarte, na działce wykonano od strony działki nr [...] z trwałego i nieprzepuszczalnego materiału zapory dla wody między rodzimym gruntem, a przyziemną częścią ogrodzenia z działka nr [...] co stanowi wykonanie decyzji wydanej w toku odrębnego postępowania administracyjnego dot. zmiany stanu wody na gruncie znak [...] z dnia 25 marca 2016 r. utrzymanej w mocy decyzją SKO sygn. akt. [...] z dnia 12 maja 2016 r. Zarzut braku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowaniu działki poprzez przywrócenie poprzedniego poziomu, wysokości działki nr [...] nie znajduje uzasadnienia z uwagi na brzmienie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. W postępowaniu dot. zmiany stanu wody na gruncie organ stwierdził, że właściciel działki nr [...] podnosząc teren działki, faktycznie dokonał zmian w istniejącym stanie wody na gruncie zmniejszając filtrację gruntu narażając tym samym na zwiększoną ilość spływającej wody opadowej i roztopowej z działki nr [...]. W związku z powyższym organ w celu zapobieganiu przepływu wód opadowych i roztopowych na działkę nr [...] nakazał wykonanie uszczelnienia trwałym materiałem ogrodzenia działki nr [...]. Wykonanie niniejszej decyzji zostało potwierdzone na oględzinach w dniu 18 grudnia 2017 r. Także podczas prac związanych z przywróceniem wskaźnika terenu biologicznie czynnego na działce nr [...] jej teren został wyprofilowany poziomo - bez spadku w kierunku działki nr [...] co obrazują wykonane zdjęcia.
Organ konkludował, że w dniu złożenia wniosku o wszczęcie przedmiotowego postępowania na działce nr [...] nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu poprzez prowadzenie na działce tej działalności gospodarczej polegającej na prowadzeniu składu materiałów budowlanych. Teren działki był utwardzony przez co nie były zachowane wskaźniki wykorzystania terenu. Jednak obecnie na działce nr [...] nie występuje zmiana zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2, albowiem na działce [...] nie stwierdzono zagospodarowania terenu, nie wymagającego pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. T. i G. T. wskazując, że teren działki nr [...] jest podniesiony w stosunku do terenów sąsiednich. Po raz kolejny wskazano na potrzebę przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 17 października 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257), art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945) w punkcie 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło o odmowie spełnienia żądań: wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] w D. gm. Drwinia oraz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki, w punkcie 2 w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ powołał treść art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że dokonując wykładni pojęcia "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania" należy mieć na uwadze, że chodzi o każdą zmianę sposobu zagospodarowania terenu, nawet taką, która nie wymaga pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wywiedziono, iż zmiana zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zmiany te wiążą się z procesem budowlanym i to zarówno wówczas, gdy na pewne czynności jest wymagane pozwolenie na budowę, jak również wówczas, gdy takie pozwolenie nie jest konieczne. Przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p., stanowiący iż ust. 1 tego artykułu stosuje się do zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę (z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku), nie ogranicza jednak sposobu zagospodarowania do inwestycji budowlanych, chociaż nie wymagających pozwolenia na budowę.
Jak ustalono w trakcie oględzin w dniu 6 sierpnia 2018 r. działka nr [...] ogrodzona jest przęsłami betonowymi wokoło na wysokości ok. 1,45 m. Od strony drogi wjazdowej na głębokości 28 m 30 cm działka jest częściowo utwardzona zgodnie z wykonanym szkicem. Wg szkicu działka stanowi teren utwardzony żużlem oraz wyłożony płytami betonowymi, przy czym płyty ułożone są na powierzchni o obszarze 13,40 m X 6,06 m, a dodatkowo powierzchnia o wym. 9,70 m X 4,50 m stanowi teren porośnięty trawą. Pozostała - nieutwardzona powierzchnia działki jest użytkowana rolniczo, porośnięta jest trawą, która w dniu oględzin była skoszona.
Przesłanką zastosowania art. 59 ust. 3 jest zmiana zagospodarowania terenu, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Orzecznictwo rozciągnęło stosowanie tego przepisu również na przypadki, w których doszło do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu w sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana zagospodarowania terenu dotyczy zmiany wymagającej pozwolenia na budowę, jak również zmiany niewymagającej takiego pozwolenia, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Jak stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. póz. 1202) pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W orzecznictwie wywiedziono, że "przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej, że nie zawierają żadnych ograniczeń ani przedmiotowych ani podmiotowych co do stosowania tego określenia. Z art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie wynika na czym ma polegać utwardzenie gruntu, jakim celom może służyć ani jakie może być docelowe przeznaczenie tak utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej.
Utwardzenie działki polega na częściowym wyłożeniu jej płytami betonowymi i wysypaniu żużlem. Na działce nr [...] nie jest prowadzona dotychczasowa działalność w postaci funkcjonowania składu opału. Poza utwardzeniem, na działce znajduje się jeszcze przyczepa kempingowa. Stwierdzić zatem należy, że w obecnym kształcie utwardzenie powierzchni działki nr [...] nie podlega ani konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, a chociaż stanowi roboty budowlane, to jednakże nie jest wymagane zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Istniejące aktualnie utwardzenie terenu nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Tak wykonane utwardzenie, w obecnym kształcie, nie podlega potrzebie uzyskania pozwolenia na budowę, ani nie podlega zgłoszeniu. Zatem żaden z rodzajów zmiany zagospodarowania terenu, który określony został w art. 59 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w tym przypadku nie występuje.
Podniesienie poziomu terenu może być rozpatrywane jako zmieniające stosunki wodne. W tym zakresie sprawa została jednak rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami administracyjnymi, opisanymi w uzasadnieniu decyzji organu l instancji. Tak więc kwestia podwyższenia poziomu terenu i wpływ tego podwyższenia na stan wód na gruncie nie może być przedmiotem niniejszego postępowania.
Organ l instancji umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Zdaniem kolegium brak spełnienia przesłanek do zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy nie czyni postępowania bezprzedmiotowym. Konieczna jest w tym zakresie zmiana decyzji i orzeczenie o odmowie spełnienia żądań: wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] w D. gm. Drwinia oraz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki.
A. T. i G. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję.
Na jej uzasadnienie podnieśli, że NSA w Warszawie wyroku z dnia 1 kwietnia 2016 sygn. akt. II OSK 1429/15 oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Wójta Gminy Drwinia w sprawie ze skargi E. T. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta Gminy Drwinia, który to organ pozostawał w bezczynności nie wszczynając postępowania i nie wydając decyzji w sprawie. Przywołanym wyrokiem NSA w Warszawie zobowiązało Wójta Gminy Drwinia do wydania w terminie 14 dniu aktu lub czynności w sprawie z wniosku E. T. z dnia 22 sierpnia 2014. Na działce nr [...] J. T. bez zatwierdzonego projektu realizacyjnego, pozwolenia na budowę, bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezgodnie z MPZP Gminy Drwinia obszar D. zrealizował plac składowy opału i kruszyw. Jak podał NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 628/18 w sprawie zrealizowanego na tej działce obiektu budowlanego w postaci placu składowego między innymi opału przedsięwzięcia te na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 § 3 ust 3 pkt 37 zostały zaliczone do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko a z kolei zgodnie z art 29 pkt 3 prawa budowlanego pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Powyższe wskazanie wyroku NSA jest niezbędne ponieważ przedsięwzięcia potencjalnie znacząco oddziaływujące są i były niezgodne z zapisem MPZP Gminy Drwinia dla tego terenu oznaczonego "MNR". Nie wymaga dowodu fakt iż na działce [...] J. T. zrealizował plac składowy bez uzyskania jakichkolwiek zezwoleń i przeprowadził całą budowę bez zgody na zmianę sposobu zagospodarowania terenu niezgodnie z zapisami MPZP. W/w przedsiębiorca kolejno przeprowadzał inwestycje: nawożąc ziemie, kruszywa, gruz, destrukty asfaltowe w celu podniesienia terenu swej nieruchomości o około 0,5m ponad poziom terenu działek sąsiednich [...] i [...]. Uczynił to pomimo zapisu w miejscowym planie iż są to tereny zalewowe i plan zabrania podnoszenia poziomu terenu względem działek sąsiednich na tym obszarze. Po podniesieniu terenu kolejno wykonywał prace takie jak: wykonanie murów oporowych w celu zapewnienia ochrony przed osypywaniem się materiałów użytych w tym celu. Następnie etapami wykonał utwardzenie terenu, zjazd publiczny z drogi powiatowej, zainstalował oświetlenie, boksy na składowanie materiałów, wagę najazdową. Prace te wykonywał od 2007 r. etapami prowadząc jednocześnie działalność gospodarczą polegającą na przywożeniu w/w materiałów w tym węgla kamiennego w celu dalszej odsprzedaży. Działalność była prowadzona z rażącym naruszeniem prawa do roku 2017 r. mimo zgłoszenia tego faktu właściwym organom. Na dzień dzisiejszy J. T. zaprzestał prowadzenia działalności natomiast plac składowy pozostał.
Jednocześnie skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłości postępowania której dopuściło się SKO w Tarnowie.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 17 października 2018 r., znak: [...], którą Kolegium w punkcie 1 uchyliło decyzję Wójta Gminy Drwina z dnia 29 sierpnia 2018 r. - umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania - w części dotyczącej rozstrzygnięcia i w tym zakresie orzekło o odmowie spełnienia żądań: wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] w D. gm. Drwinia oraz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki, w punkcie 2 w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W tym miejscu, odnosząc się do sentencji zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że nieuzasadnione jest wyrzeczenia w punkcie 2 rozstrzygnięcia zaskarżonej, decyzji zgodnie z którym SKO w Krakowie "w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję". W decyzji i organu I instancji rozstrzygnięto bowiem jedynie o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie wydania decyzji wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] i przywrócenia poprzedniego sposobu jego zagospodarowania. A zatem, o ile zrozumiały jest punkt 1 rozstrzygnięcia organu odwoławczego, w którym w oparciu o przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. kolegium skorzystało ze swoich kompetencji reformacyjnych, o tyle punkt 2 rozstrzygnięcia decyzji Kolegium należy ocenić jako zbędny w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji należy wskazać, w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na terenie działki nr [...] w D. doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki w związku z faktem zrealizowania przez na niej przezj właściciela J. T. składu materiałów budowlanych i opału. Wystarczy wskazać, że w sprawie dotyczącej obiektów budowlanych zrealizowanych na ww. działce przez J. T. organy nadzoru budowlanego prowadziły m.in. postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na części działki nr [...] wagi towarowej składającej się z dwóch fundamentów o wymiarach 60x280cm oraz dwóch murków betonowych tworzących najazd i zjazd z wagi; budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...]; 7 boksów zrealizowanych dla potrzeb składowania węgla i kruszyw budowlanych, a także toczące się aktualnie w sprawy w przedmiocie remontu ogrodzenia na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...] oraz przy granicy z działką nr [...] w D. .
Poza sporem jest, że w dacie złożenia wniosku w dniu 22. 08. 2014 r. przez skarżących dotyczącym wszczęcia przedmiotowego postępowania na części ww. działki nastąpiła zmiana zagospodarowania terenu działki przez prowadzenie na niej działalności gospodarczej tj. składu materiałów budowlanych i opału, w związku z czym teren działki został nawieziony o około 0,5 m, utwardzony płytami betonowymi i żużlem, a działka nr [...] została ogrodzona betonowymi przęsłami o wysokości ok. 1,45 m.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej sprawy materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) dalej w skrócie u.p.z.p., dotyczący tzw. "samowoli urbanistycznej, zgodnie z którym:
1. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
2. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
2a. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt. 1 a i 2b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
3. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Literalne brzmienie cytowanego przepisu wskazuje, że odnosi się on do sytuacji , gdy poza wskazanymi wyjątkami dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu nieruchomości, dla której nie został uchwalony planu miejscowego, natomiast w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który ma istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, że przepis ten - art. 59 ust. 3 ustawy może mieć zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w Poznaniu z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 493/10 i Gdańska z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 440/10). Pogląd powyższy, w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym w niniejszym postępowaniu, jest uzasadniony na gruncie wykładni pozajęzykowej cyt. przepisu. Gdyby bowiem przyjąć, że sankcje z przepisu art. 59 ust. 3 pkt. 1 i 2 znajdują zastosowanie gdy dochodzi do samowolnej zmiany zagospodarowania nieruchomości lub terenu niewymagającej pozwolenia na budowę, jednak tylko w sytuacji gdy teren ten jest nieobjęty ustaleniami planu miejscowego - oznaczałoby to, że niesankcjonowane pozostaną zmiany zagospodarowania niewymagające co prawda decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, ale naruszające ustalenia planów miejscowych. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18. 07. 2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15 wskazując, że: "literalne brzmienie tego przepisu mogłoby bowiem wskazywać, że uprawnienia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania w drodze decyzji nakazów wymienionych w punktach 1 i 2 ust. 3 odnosi się tylko do samowolnej zmiany zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę w przypadku braku planu miejscowego. Jednak wykładnia celowościowa i systemowa prowadzi do wniosku, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to takie zdarzenie prawne należy ocenić jako bezprawne." Na zasadność odpowiedniego stosowania wskazuje także WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30.10. 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 907/18 podkreślając, że: "stosowanie "odpowiednie" określonej normy nie jest stosowaniem dowolnym. Obszar różnic pomiędzy hipotezą wprost regulowaną przepisem art. 59 ust. 3, a tą, do której przepis ten ma być odnoszony "odpowiednio" dotyczy okoliczności, w których do zmiany zagospodarowania dochodzi. W pierwszym przypadku sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania dokonana bez wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, w drugim sankcjonowana jest zmiana zagospodarowania niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jednym i drugim wypadku przesłanką do zastosowania jednej z sankcji wymienionych w ust. 3 art. 59 jest zmiana zagospodarowania terenu" . Powyższe poglądy zbieżne z oceną Sadu w składzie rozstrzygającym w pełni zasługuje na aprobatę.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba zauważyć, że organy obu instancji nie wyjaśniły dlaczego uznały, iż na działce nr [...] w D. w dacie rozstrzygania przedmiotowej sprawy nie doszło do takiej zmiany zagospodarowania jej terenu, który miałby charakter samowoli planistycznej. W sprawie nie budzi wątpliwości, że teren działki nr [...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Drwinia, który został przyjęty uchwałą nr XXII/125/05 Rady Gminy w Drwini z 31.01. 2005 r. z późniejszymi zmianami i znajduje się w części w terenie oznaczonym symbolem 3 MNR (tereny zabudowy zagrodowej, jednorodzinnej i usług), a w części symbolem 3 R ( treny rolnicze) Zgodnie z ustaleniami obowiązującymi dla terenów MNR tereny te przeznaczone są dla 1. zabudowy zagrodowej oraz obiektów i urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki rolnej; 2. zabudowy jednorodzinnej; 3. usług publicznych i komercyjnych, nie oddziałujących znacząco na środowisko; 4. obiektów i urządzeń towarzyszących zabudowie wymienionej w pkt 1-3, w tym komunikacji (dojść, dojazdów, zespołów parkingowych), budynków gospodarczych, garaży, infrastruktury niezbędnej dla potrzeb lokalnych, urządzeń sportu i rekreacji, zieleni urządzonej, obiektów małej architektury itp.
Z postanowień planu miejscowego wynika także, iż dla terenu oznaczonego symbolem MNR w § 7 ust. 2 pkt 3 ustalony został wskaźnik wykorzystania terenu dla powierzchni zabudowy wynoszący maksymalnie 35% powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej), zaś wskaźnik powierzchni terenu biologicznie czynnego ustalono na poziomie minimalnym wynoszącym 35% powierzchni terenu inwestycji (działki budowlanej).
Jak wynika z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o zebrany materiał dowodowy obejmujący także wielokrotnie przeprowadzonych oględziny ( m. in. w dniach 10. 07. 2014 r., 23. 10. 2017 r. 6.06.2018 r. i 6. 08. 2018 r. ustalono, iż J. T. – właściciel a zarazem inwestor wybudowanego nielegalnie składu doprowadził działkę nr [...] do stanu w którym istniejące zagospodarowanie działki nie narusza postanowień planu miejscowego. Wnioskując o powyższym wskazano, że J. T. złożył do Centralnej Ewidencji i Informacji o działalności Gospodarczej wniosek o wykreślenie informacji o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej na działce nr [...] w D. , a przede wszystkim doprowadził w/w działkę w zakresie jej zagospodarowania do stanu zgodnego z zapisami obowiązującego planu miejscowego, w tym przywracając ją w części budowlanej do stanu zgodnego z wymaganiami określonymi w z zapisami § 7 ust. 2 pkt 3. Organy ustaliły więc, że. działka nr [...] w części oznaczonej symbolem MNR jest wykorzystania pod zabudowę nie przekraczająca 35% jej powierzchni, a pow. terenu biologicznie czynnego działki budowlanej wynosi co najmniej 35% powierzchni terenu działki, co jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji: "stanowi w pewnym sensie przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...]". Także w ocenie organu odwoławczego przywrócenie wskaźników wykorzystania terenu doprowadziło do zgodności zagospodarowania działki nr [...] z zapisami planu miejscowego, natomiast częściowe utwardzenie działki o nr [...] płytami betonowi i na obszarze, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego znajduje się w terenach budowlanych nie narusza przepisów prawa i nie stanowi zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki. Dalej bowiem zagospodarowanie w/w działki nosi charakter rolniczy a jej częściowe utwardzenie płytami betonowymi i żużlem nie zmienia tego faktu zachowania wymaganych wskaźników zabudowy i pow. biologicznie czynnej. Wskazano też, że nieutwardzony teren jest porośnięty trawą – jednak bez określenia jego wymiarów. Wskazano też ogólnie, bez dodatkowego sprecyzowania, że pozostała część działki jest użytkowana rolniczo, podkreślając, że utwardzenie części działki [...] nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót budowlanych. W tym miejscu należy jeszcze raz podnieść, że w niniejszym postępowaniu nie ma większego znaczenia czy aktualne zagospodarowanie działki nr [...] w szczególności w części znajdującej się w obszarze oznaczonym symbolem MNR planu miejscowego wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Istotne jest natomiast czy istniejące w dacie wydania zaskarżonej decyzji zagospodarowanie działki, a właściwie pozostawiona zmiana zagospodarowania terenu ww. działki dokonana w związku z realizacją przedmiotowego składu materiałów budowlanych i węgla jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję należy zauważyć, że w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak szczegółowych ustaleń w tym zakresie. Trudno zatem przyjąć jak uczyniły to organy, że pozostawione utwardzenie terenu działki [...] w jej części budowlanej – obejmujące również część wybrukowaną od strony bramy wjazdowej nie narusza ustaleń planu miejscowego. Brak bowiem dokładnych obliczeń wskazujących, ze faktycznie co najmniej 35% tej części działki stanowi teren biologicznie czynny, a teren utwardzony nie przekracza kolejnych 35% powierzchni budowlanej jej części. Nadto nie poczyniono żadnych ustaleń dotyczących dopuszczalności podnoszenia powierzchni gruntu na terenie przedmiotowej działki oraz ogradzania jej betonowymi (żelbetowymi ) przęsłami. Nie poczyniono też ustaleń czy powyższe ogrodzenie nie stanowi w istocie muru oporowego, a w konsekwencji nie skonfrontowano istotnych, brakujących ustaleń z treścią obowiązującego planu miejscowego. W związku z tym należy wskazać, organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę w sposób dowolny, bez koniecznych obliczeń, a także wyjaśnień na temat powodów, dla których uznały, że pozostawione utwardzenie terenu części budowlanej działki płytami betonowymi i innymi materiałami oraz jej ogrodzenie nie stanowią takiej zmiany zagospodarowania terenu, która wymaga zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 pkt 1 lub 2 u.p.z.p. Istotnym uchybieniem jest także brak ustaleń dotyczących zagospodarowania całej działki nr [...] w okresie poprzedzającym nielegalną realizację przedmiotowego składu w szczególności w części budowlanej i skonfrontowanie powyższych ustaleń z treścią obowiązującego planu miejscowego.
Konkludując, w ocenie Sądu nie tylko umorzenie postępowania jak to uczynił organ I instancji, ale także orzeczenie o odmowie spełnienia żądań: wstrzymania użytkowania terenu działki nr [...] w D. gm. Drwinia oraz przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej działki należy uznać za przedwczesne. gdyż w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne kwestie. Zgodnie natomiast z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., organ jest zobowiązany podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Oznacza to, że trafność rozstrzygnięcia w każdej indywidualnej sprawie wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia konkretnego rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej,.w tym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz do uzasadnienia decyzji z zastosowaniem wymogów określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że ustalenie stanu faktycznego jest również istotne dla umożliwienia kontroli orzeczenia przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 w zw. z § 2 k.p.a.) lub ewentualnego uzupełnienia przez organ II instancji dowodów (art. 136 k.p.a.). Sąd administracyjny, dokonujący kontroli orzeczeń administracyjnych, orzeka natomiast na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i nie prowadzi - co do zasady - postępowania dowodowego w zakresie zmierzającym do ustalenia stanu faktycznego, lecz tylko w wypadku istotnych wątpliwości i tylko z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązek ustalenia stanu faktycznego spoczywa więc w całości na organie administracji publicznej, a jak już wskazano w rozpoznawanej sprawie organy nie uczyniły zadość powyższym wymaganiom.
Ze względu na naruszenie przepisów prawa procesowego w zakresie opisanym wyżej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i niewyjaśnienie jej w sposób dostateczny Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznał za celowe uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji.
w punkcie II sentencji orzeczono o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego wpisu, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżącego opłaty skarbowej za złożone pełnomocnictwo.