II SA/Kr 1625/15

II SA/Kr 1625/15 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2016-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Mirosław Bator /przewodniczący/
Renata Czeluśniak
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1427/16 - Wyrok NSA z 2016-12-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 i art. 77 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 469
w zw. z art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Z. T. i L. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 6 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz skarżących Z. T. i L. T. kwotę 300 zł (trzysta złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta R – S. decyzją z dnia 11 grudnia 2014 roku., znak: [...] udzielono L. i Z.T. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. zabudowę rowu melioracyjnego rurociągiem 400 mm na długości 30 metrów, na działce nr [...] w m. N. oraz na wykonanie wylotu kolektora 150 mm na tej działce.
Od powyższej decyzji odwołali się M. i B.K. , nie zgadzając się na przedmiotową inwestycję.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. decyzją z dnia 6 listopada 2015r. znak: [...] , na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 125 pkt 3 i art. 126 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu podano, iż poprzednio wydaną decyzją Dyrektora RZGW w K. z dnia 25 kwietnia 2014 roku, znak: [...], uchylono decyzję Starosty z dnia 28 czerwca 2013 roku, znak: [...], o udzieleniu Państwu L. i Z.T. pozwolenia wodnoprawnego i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Następnie wydana w dniu 11 grudnia 2014 roku przez Starostę R. –S. decyzja została uchylona decyzją Dyrektora RZGW w K. z dnia 12 lutego 2015 roku, znak: [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji. Jednakże po rozpatrzeniu skargi L.T. i Z.T. , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 413/15, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok stał się prawomocny 20 sierpnia 2015 roku. Stąd zaistniała konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty R. –S. z 11 grudnia 2014 roku przez organ II instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z wytycznymi WSA w Krakowie przeprowadził uzupełniające postępowanie, zwracając się do inwestorów o wyjaśnienie:
1. Czy odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego zostało objęte wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego?
2. Wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie.
W odpowiedzi wskazano, iż wniosek nie obejmował wykonania odwodnienia liniowego w postaci rowu otwartego i że taki wniosek zostanie złożony dopiero po pozytywnym zakończeniu toczącego się postępowania. W kwestii przepustu wyjaśniono, iż projektowane zarurowanie nie będzie oddziaływało na istniejący przepust. Organ wskazał, że odwodnienie liniowe w postaci rowu otwartego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wykonanie tego rowu nie zostało przewidziane w ramach niniejszej inwestycji - co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazane odwodnienie ma na celu zapobieżenie ewentualnym szkodom, związanym z inwestycją i jest z nią integralnie związane. Wykonanie rowu wzdłuż północnej granicy działki nr [...] będzie miało na celu przechwycenie wód opadowych oraz roztopowych z terenu działek znajdujących się po prawej stronie rowu melioracyjnego, które w wyniku przebudowy tego rowu (zarurowania) mogłyby napływać, biorąc pod uwagę ukształtowanie terenu (układ warstwie), na działkę sąsiednią nr [...] i znajdującą się na niej zabudowę. Powyższe zagrożenie potwierdza również Autor operatu wodnoprawnego na stronie 6 aneksu nr 2 do operatu. W związku z tym, kwestia pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu otwartego winna zostać rozpatrzona w ramach niniejszego postępowania. W razie braku wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie rowu otwartego, należy rozważyć, czy nie zachodzi negatywna przesłanka do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, tj. naruszenie wymagań ochrony zdrowia ludzi lub środowiska - art. 126 pkt 1 ustawy Prawo wodne. Wynika stąd obowiązek poczynienia kompletnych ustaleń faktycznych i odzwierciedlenia zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107§ 3 k.p.a. Poza tym, informacja Inwestorów odnośnie wpływu na przepust ma charakter arbitralny, gdyż nie została uzasadniona i odniesiona do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku, Nr 63, poz. 735 ze zm.). Ani w operacie wodnoprawnym, ani w aneksach do niego nie wykonano obliczeń przepustowości rowu melioracyjnego, co jest istotne dla oceny, czy zaprojektowany rurociąg jest w stanie przeprowadzić wody, które do niego dopłyną rowem otwartym. Zarówno w operacie, jak i w aneksach obliczenie ilości wód opadowych odprowadzanych rowem przeprowadzono dla opadów o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na rok i czasie trwania 15 minut oraz przy założeniu, że zlewnia stanowi w 100% powierzchnie zielone. Wyliczone wielkości wód opadowych nie zostały odniesione do ilości wody, którą jest w stanie przejąć rów otwarty. Mając na względzie powyższe, w ocenie organu odwoławczego należy przeanalizować inwestycję (bez odwodnienia liniowego) pod kątem przesłanek z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne oraz z uwzględnieniem wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie. Wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które wykraczałoby poza uprawnienia z art. 136 kpa. Postępowanie wyjaśniające winno obejmować analizę przedsięwzięcia z wymogami ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska, zwłaszcza z problematyką przechwytywania wód opadowo-roztopowych. Wymaga to przeprowadzenia szeregu czynności dowodowych, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, w tym np. rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami terenu. Nie można wykluczyć przedstawienia przez Inwestorów innego rozwiązania zapobiegającego szkodom, co wymagałoby złożenia uzupełnienia do operatu wodnoprawnego. Przewidywane wyrządzanie szkód nie przesądza ostatecznie o odmowie udzielenia pozwolenia wodno prawnego wobec treści art. 128 ust. 1 pkt 7a ustawy Prawo wodne. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą w ocenie organu odwoławczego, iż organ I Instancji nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego i nie podjął wszelkich niezbędnych czynności, celem wyjaśnienia stanu faktycznego. nadto w pkt II.6. decyzji organ zastrzegł możliwość nałożenia dodatkowych warunków, ze względu na interes społeczny, gospodarki wodnej i środowiska. Takie orzeczenie nie zawiera podstawy prawnej, gdyż dodatkowe obowiązki można nałożyć na podstawie art. 133 ustawy Prawo wodne, w przypadku naruszenia interesów osób trzecich lub zmiany sposobu użytkowania wód w regionie wodnym, przy zachowaniu procedury wynikającej z tego artykułu. Organ skorzystał z dyspozycji art. 136 kpa, ale przeprowadzone postępowanie uzupełniające nie dostarczyło materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli L. T. i Z.T. , zarzucając iż zastrzeżenia organu II instancji dotyczące niewyjaśnienia przez organ I instancji istoty sprawy są niezasadne wobec wielokrotnie odbytych na terenie objętym wnioskiem wizji oraz rozpraw. Również strony postępowania miały prawo do składania wniosków z czego wielokrotnie korzystały. Sporządzony pierwotny operat wodnoprawny jak i aneksy do niego uwzględniały wszystkie składane przez strony postępowania wnioski. Jego autor opracował go zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego co było podstawą wydania pozwolenia wodnoprawnego. W operacie przedstawiono wyliczenia prawidłowej przepustowości projektowanego rurociągu tak by umożliwić prawidłowy przepływ w nim wody, bez szkody zarówno dla zdrowia ludzi, mienia oraz środowiska, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia przez organ II instancji, że takich wyliczeń nie ma. W operacie nie jest badana przepustowość rowu gdyż jego stan techniczny, ze względu na brak konserwacji jest bardzo zły i nie można określić na jakie wody został zaprojektowany ze względu na brak jakiejkolwiek dokumentacji. Dlatego też projektując średnicę rurociągu przyjęto do wyliczeń wielkość przepływu o prawdopodobieństwie wystąpienia raz na rok. Skarżący zakwestionowali także fakt badania wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu na rowie w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 roku, Nr 63, poz. 735 ze zm.). Przywoływany przepust oddalony będzie od przepustu o 27 m. Woda będzie do niego dopływać korytem otwartym co i nie będzie miało wpływu na odpływ wód tym przepustem i w żaden sposób nie zmieni tego jak funkcjonuje w chwili obecnej. Dodatkowo skarżący wyrazili wątpliwość dlaczego w poprzedniej decyzji uchylającej z dnia 12 lutego 2015 r. organ II instancji nie dopatrzył się tych wszystkich uchybień jakie wskazał w decyzji uchylającej z dnia 6 listopada 2015 r. Skarżący zakwestionowali także podstawę faktyczną na jakiej skarżony organ oparł twierdzenie o zagrożeniu dla działek sąsiednich, których nie stwierdziła opinia biegłego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z powyższym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaskarżona decyzja została wydana po uprzednim uchyleniu poprzedniej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , która tak jak i zaskarżona, wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Uchylając poprzednią decyzję tj. decyzję Dyrektora RZGW w K. z dnia 12 lutego 2015 roku, znak: [...] , Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 413/15, przedstawił wytyczne, do których organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany był się zastosować.
Zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu, w kontrolowanej przez niego sprawie, "brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej (która ma charakter wyjątkowy), bowiem stwierdzone przez organ odwoławczy wątpliwości można było wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy powinien dążyć do jak najszybszego załatwienia sprawy tym bardziej, że już wcześniej dwukrotnie wydawał w niniejszej sprawie decyzje kasatoryjne. Wniosek, który zainicjował postępowanie administracyjne skarżący złożyli w dniu 27 czerwca 2012 r. Postępowanie administracyjne nie zakończyło się pomimo upływu trzech lat od jego wszczęcia. Stanowi to niewątpliwie rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a. Wbrew stanowisku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. uchylenia decyzji organu I instancji nie wymagała zasada dwuinstancyjności. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy był niewielki i nie wymagał przeprowadzania po raz kolejny postępowania przed organem I instancji. Należy przypomnieć, że w zaskarżonej decyzji nakazano wyjaśnienie dwóch kwestii: zakresu wniosku oraz wpływu projektowanego zarurowania na odpływ wód w kontekście istniejącego przepustu 400 mm na rowie oraz z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie. Zwrócono również uwagę na brak podstawy prawnej do orzeczenia o możliwości nałożenia dodatkowych warunków. W ocenie Sądu wszystkie te kwestie Dyrektor RZGW instancji mógł wyjaśnić we własnym zakresie i ewentualnie zreformować orzeczenie o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mówi jedynie o wątpliwościach odnośnie treści wniosku. Nie ma żadnych przeszkód, aby wątpliwości te wyjaśnił we własnym zakresie stosując art. 136 k.p.a. Organ II instancji nie jest związany ustaleniami organu I instancji, lecz powinien powtórnie ocenić zebrany materiał dowodowy i ewentualnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające. Trzeba również podkreślić, że wniosek o wszczęcie postępowania sformułowany został konkretnie i od początku dotyczył wykonania wylotu z drenażu oraz kanalizacji deszczowej, a także przebudowy rowu melioracyjnego na kolektor 400 mm. Trudno zresztą mówić o braku wyrażenia stanowiska wnioskodawców skoro przy piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wnioskodawca złożył aneks do operatu uzupełniony o braki, akceptując wynikające z niego wnioski końcowe - co zresztą było konsekwencją poprzedniej decyzji kasatoryjnej Dyrektora RZGW. W aneksie nr 2 jednoznacznie wskazano, że "budowa drenażu budynku, odprowadzenie wody z rynien spustowych budynku mieszkalnego oraz przebudowy odcinka rowu melioracyjnego na kolektor 400 mm nie zmienia dotychczasowych warunków odprowadzania wód powierzchniowych. Zostaje zachowany dotychczasowy sposób spływu wód. Inwestycja nie oddziaływuje również na wody podziemne".
Tymczasem organ II instancji ponownie rozpoznając sprawę w ogóle nie zastosował się do wskazań Sądu, które przytoczono powyżej, a które są jednoznaczne i kategoryczne. Wbrew twierdzeniom organu, organ w ogóle nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego albowiem trudno za takie uznać jedynie zwrócenie się do wnioskodawców o wyjaśnienie treści wniosku, który jakoby był niejednoznaczny. Organ nie wydał też merytorycznego rozstrzygnięcia, do czego był jednoznacznymi wskazaniami Sądu zobowiązany. W ponownym postępowaniu organ zastosuje się zatem do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 roku, sygn. akt II SA/Kr 413/15. Kończąc można jedynie dodać, że jeśli z poglądami Sądu organ się nie zgadzał, mógł zaskarżyć wyrok skargą kasacyjną. W sytuacji kiedy organ z tego uprawnienia nie skorzystał, a wyrok się uprawomocnił, obowiązkiem organu było zastosować się do wskazań Sądu.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.