II SA/Kr 1623/24

II SA/Kr 1623/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
art 11a , art 114 , art 111 , art 11g , art 11 i
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
w zw  z art 35 ust 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2024 r. nr WI-VI.7821.1.37.2024.BLu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz P. B. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Wadowickiego nr 7/2023 z dnia 1 sierpnia 2023 r., znak: NBZ.6740.6.58.2022 zezwolono na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa drogi gminnej nr 470266K klasy D wraz z infrastrukturą towarzyszącą w ramach inwestycji Gminy Spytkowice w miejscowości Ryczów oraz Półwieś od skrzyżowania z drogą krajową nr 44 na dł. ok 768 m.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. B., podnosząc, że bezskutecznie próbował uzyskać informacje odnośnie realnego przebiegu planowanej trasy oraz rekompensaty. W piśmie uzupełniającym skarżący wskazał, że zmiana geometrii poziomej drogi spowoduje skrócenie zjazdu i uniemożliwi korzystanie z niego w bezpieczny sposób. Zakwestionował też posadowienie na jego działce napowietrznej linii energetycznej, podczas gdy lepszą alternatywą byłyby podziemne linie energetyczne.
W toku postępowania odwoławczego zarzuty zawarte w odwołaniu zostały przekazane inwestorowi i uzyskano stanowisko projektanta w tym zakresie. Następnie, na wniosek inwestora odbyło się spotkanie celem omówienia zagadnień będących przedmiotem odwołania. Następnie, inwestor złożył wyjaśnienia w przedmiocie dokonanych korekt projektu oraz wykazał przejezdność na zjeździe prowadzącym do działki skarżącego dla samochodu osobowego i lekkiego samochodu ciężarowego długości 6,89 m i uzupełnił profil podłużny zjazdu. Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. uzupełniono i skorygowano mapę z proponowanym przebiegiem drogi oraz rysunek zagospodarowania terenu w zakresie przebudowy zjazdu H1, stanowiącego dojazd do działki nr [...] (powstałej z podziału działki [...]), zjazdu H2, stanowiącego dojazd do działki nr [...], rezygnacji ze zjazdu do działki nr [...] oraz ze wspólnego zjazdu do działki nr [...] i [...] oraz dokonano stosownych korekt w części opisowej projektu.
Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym, skarżący wystosował pismo, kwestionując w szczególności normatywność zjazdu, tj. jego zwężenie z 5 do 3,5 m oraz jego umiejscowienie wyłącznie na jego działce, do których to zarzutów projektant odniósł się negatywnie.
Decyzją z dnia 11 października 2024 r. znak sprawy: WI-VI.7821.1.37.2023.BLu Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej: specustawa) uchylił częściowo zaskarżoną decyzję Starosty Wadowickiego i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy:
I. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 5, w wierszu 4 licząc od góry, o treści: "0+239, 0+277, 0+430, 0+752 strona prawa DG nr 470266K" i w tym zakresie orzekł: "0+239, 0+277, 0+430, 0+752 strona prawa DG nr 470266K" oraz uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 5, w wierszach 10111 i na stronie 35 w wierszach 11 i 12 licząc od góry o treści: "4. Przebudowa zjazdów indywidualnych w km 0+080, 0+136, 0+335, 0+446, 0+718 strona lewa DG nr 470266K" i w tym zakresie orzekł: "4. Przebudowa zjazdów indywidualnych w km 0+080, 0+136, 0+335, 0+446, 0+717, 0+720 strona lewa DG nr 470266K" oraz uchylił w części zapisu znajdującego się na stronie 7, w wierszach 10 i 11 licząc od dołu, oraz na stronie 35, w wierszach 11 i 12 licząc od góry, o treści: "Przebudowa zjazdów indywidualnych w km 0+080, 0+136, 0+335, 0+446, 0+718 DG nr 470266K strona lewa" i w tym zakresie orzekł: "Przebudowa zjazdów indywidualnych w km 0+080, 0+136, 0+335, 0+446, 0+717, 0+720 DG nr 470266K strona lewa";
II. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 10, w wierszach 34 do 35 licząc od góry, o treści: "1836/1 (1836) - H2, na którym zaprojektowano przebudowę zjazdu indywidualnego w km 0+097 DG nr 470266K strona prawa" i w tym zakresie umorzył postępowanie;
III. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 11, w wierszach od 13 do 14 licząc od góry, o treści: "2012/1 (2012), 2011/2 - H16, na którym zaprojektowano przebudowę zjazdu indywidualnego w km 0+718 DG nr 470266K strona lewa" i w tym zakresie orzekł: "2012/1 (2012), 2011/2 - H16, na którym zaprojektowano przebudowę zjazdu indywidualnego w km 0+717 i 0+720 DG nr 470266K strona lewa".
IV. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu w rozdziale IX zatwierdzenie podziału nieruchomości znajdującego się w tabeli na stronie 32 - poz. Lp. 62 i w tym zakresie orzekł reformatoryjnie;
V. uchylił zaskarżoną decyzję w części zapisu znajdującego się na stronie 33 w wierszach 21 do 24, o treści: "inż. N. S. posiadający uprawnienia nr [...]/u w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą bez ograniczeń, wpisany na listę członków Ś. Okręgowej Izby Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...]" I w tym zakresie orzekł "mgr inż. A. Ś. posiadający uprawnienia Nr [...] w specjalności instalacyjnej w telekomunikacji przewodowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą bez ograniczeń, wpisany na listę członków Ś. Okręgowej Izby Budownictwa o numerze ewidencyjnym [...]".
VI. uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika Nr 1, tj. mapy z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiającej proponowany przebieg drogi i w tym zakresie orzekł o nowym załączniku, tj. o mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500, pn.: mapa przedstawiająca proponowany przebieg drogi, stanowiącym załącznik Nr 1N do niniejszej decyzji Wojewody Małopolskiego;
VII. uchylił zaskarżoną decyzję w części jej załącznika nr 3, tj. elementów projektu budowlanego i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu załącznika nr 3N.
W uzasadnieniu Wojewoda ocenił, że skorygowany i uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 1643).
Organ odwoławczy nie miał zastrzeżeń względem poprawności proceduralnej, w szczególności wskazując, że decyzję doręczono pełnomocnikowi inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem poinformowano o tym fakcie zawiadomieniem, a pozostałe strony postępowania – obwieszczeniem.
Wojewoda stwierdził, że po zapoznaniu się z materiałem dowodowym doszedł do przekonania o konieczności korekty merytoryczno-reformacyjnej, która zdaniem organu mieści się w granicach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i dotyczy określenia w szczególności kilometrażu przebudowy zjazdów indywidualnych oraz nieruchomości położonych w terenie objętym obowiązkiem budowy lub przebudowy, a także ograniczenia przebudowy zjazdu tylko do działek nr [...] i [...] (wyłączając stąd działkę nr [...]). W opinii Wojewody powyższe rozstrzygnięcia nie naruszają zasady dwuinstancyjności.
Przechodząc do zarzutów odwołania, na wstępie wskazano, że organ nie jest uprawniony do wyznaczania i korygowania przebiegu planowanej inwestycji drogowej. Przepisy nie wymagają zgody skarżącego na realizację inwestycji na części jego działek, a realizacja przedmiotowej inwestycji jest konieczną inwestycją celu publicznego, co usprawiedliwia ograniczenie prawa własności, które nie ma charakteru absolutnego.
Analiza dokumentacji projektowej wykazała, że niemożliwe było zaprojektowanie przedmiotowej inwestycji bez zajęcia działki nr [...], [...] i [...] należących do skarżącego. W ocenie organu projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną lub nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności skarżącego, bowiem teren będący jego własnością nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji.
W ocenie Wojewody organ I instancji dokonał dogłębnej analizy dokumentacji, strony miało prawo wglądu w akta sprawy oraz wnosić uwagi i zastrzeżenia, przy czym skarżący na etapie postępowania I instancji żadnych uwag nie składał.
Podkreślono, że organ nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych i społecznych powstającej inwestycji, a kontroluje ją wyłącznie pod kątem zgodności z prawem.
Dalej wskazano na przewidzianą w art. 12 ust. 4a specustawy możliwość uzyskania odszkodowania, które jest przyznawane w drodze odrębnej decyzji, ex post, a nie jak życzyłby sobie tego skarżący – ex ante. Zarzuty w tym zakresie nie dotyczą zatem decyzji Starosty W. i nie mogły być rozpatrzone w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący nie może też skutecznie domagać się odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej z tego względu, że nie złożono mu oferty wykupu nieruchomości lub nie przeprowadzono negocjacji, czy konsultacji społecznych, które nie są wymagane. Nie mniej jednak w przedmiotowej sprawie inwestor przeprowadził konsultacje społeczne w dniu 8 sierpnia 2022 r.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przebudowy zjazdu na działkę skarżącego wskazano, że zjazd spełnia wymagania § 79 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie. Poprzez przebudowę zjazdu indywidualnego możliwy będzie wjazd na działkę wozu asenizacyjnego, straży pożarnej i samochodu ciężarowego – np. ciągnika rolniczego do 12 m. Zatem zarzut odwołania dotyczący przebudowy zjazdu został uwzględniony przez inwestora i na etapie postępowania odwoławczego zjazd został skorygowany. W odniesieniu do pytania skarżącego dot. działek nr [...] i [...] wyjaśniono, że z wypisów z ewidencji gruntów i budynków wynika, że Gmina Spytkowice jest samoistnym posiadaczem tych działek. Natomiast działka [...] położona jest poza granicami inwestycji.
Nieskuteczny okazał się również zarzut zmiany lokalizacji istniejącego słupa oraz projektowanego słupa napowietrznej sieci energetycznej, ponieważ budowa napowietrznej sieci jest zgodna wydanymi warunkami gestora sieci. Dodatkowo projekt został pozytywnie uzgodniony z T. D.. Organ nie jest kompetentny do oceny wyboru sposobu prowadzenia sieci.
W ocenie Wojewody nie zostały naruszone wskazywane przez skarżącego zasady Europejskiego Kodeksu Dobrych Praktyk Administracyjnych, ani też przepisy k.p.a.
P. B. złożył skargę na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego, wnosząc o jej uchylenie. Jego zdaniem konieczne jest zweryfikowanie decyzji pod względem przesłanek ekonomicznych, społecznych i prawnych. W uzasadnieniu skarżący przedstawił zaistniałe jego zdaniem nieprawidłowości proceduralne powstałe podczas wydawania decyzji.
Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.
O oddalenie skargi wniosła również występująca w roli uczestnika postępowania Gmina Spytkowice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, referat wygłoszony na L Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Podstawę prawną wydania kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 311, dalej jako ustawa z.r.i.d., specustawa drogowa).
Wprowadzanie do systemu prawnego specustawy prowadzić ma do uproszczenia procesu inwestycyjnego. Z drugiej strony rodzi jednak wątpliwości interpretacyjne w zakresie stosowania jej przepisów oraz ustalenia relacji między przepisami specustawy a przepisami ustaw ogólnych. W przypadku specustawy drogowej ma to szczególne znaczenie, ponieważ ustawodawca ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności przysługujące podmiotom do nieruchomości, które wykorzystywane są do realizacji inwestycji drogowej w tym ekstraordynaryjnym trybie. Dlatego bezsporne pozostaje, że przepisy specustawy drogowej winny podlegać ścisłej wykładni (tak też P. Antoniak [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Warszawa 2012, s. 20 i n., wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 2348/10). Należy podkreślić, że specustawa drogowa jest typową ustawą prawa publicznego, stosowanie której wymaga rozważenia interesu indywidualnego i interesu publicznego. Z tego też względu organy administracji publicznej wydające decyzje administracyjne w sprawach indywidualnych na podstawie przepisów specustawy drogowej nie mogą pomijać zasad procesowych wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zasady proporcjonalności. Organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie posiada jednak kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. II OSK 2460/14).
Stosownie do art. 11d ust. 5 ustawy z.r.i.d. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.
Zgodnie z art. 11e ustawy z.r.i.d. nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Ponadto zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 11i ust. 2 ustawy z.r.i.d. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji. Art. 11i ust. 2 wskazuje zatem, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi szczególną formę ustalania sposobu zagospodarowania nieruchomości pod drogi publiczne, z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 10 maja 2017 r., I SA/Gd 40/17, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Bk 211/19)
Stosownie do art. 11g ust. 2 i 3 specustawy odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. W postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki.
Podkreślenia wymaga, że szczególny charakter tzw. specustawy drogowej przejawia się także w ograniczonej czasowo możliwości uchylenia takiej decyzji w toku kontroli instancyjnej lub sądowej.
W myśl bowiem art. 31 ust. 1 tej ustawy nie stwierdza się nieważności ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji został złożony po upływie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, a inwestor rozpoczął budowę drogi. Art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej sąd administracyjny po upływie 60 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Dokonując oceny zgodności z prawem kontrolowanej decyzji przez pryzmat mających zastosowanie przepisów prawa Sąd zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że obecny na rozprawie skarżący oświadczył do protokołu, że nie rozpoczęto przebudowy drogi gminnej.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.
Realizacja inwestycji wiąże się, jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (dalej p.z.t.) z przebudową i budową zjazdów z drogi gminnej klasy D (s. 30 oraz załącznik graficzny). Zarówno w dokumentacji projektowej (s. 21 p.z.t., s. 3 projektu architektoniczno-budowlanego), jak i w uzasadnieniu decyzji organu I, jak i II instancji jako podstawę normatywną ustalenia parametrów technicznych realizowanych zjazdów powołano rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1643).
Tymczasem rozporządzenie z 1999 r. utraciło moc z dniem 21 września 2022 r. w związku wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1518). W rozporządzeniu tym, które weszło w życie 22 września 2022 r., zawarto przepisy przejściowe.
Zgodnie z § 115 rozporządzenia z 2022 r. do budowy lub przebudowy drogi publicznej, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia:
1) został złożony wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a także odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego,
2) zostało dokonane zgłoszenie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych,
3) zostało wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych
- stosuje się przepisy techniczno-budowlane obowiązujące przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.
Wniosek w przedmiotowej sprawie został złożony 28 grudnia 2022 r. przez pełnomocnika Wójta Gminy Spytkowice Pana R. M., zatem już po wejściu w życie nowego rozporządzenia (k. 38 a.a. I instancji).
Z części opisowej p.z.t. wynika, że projekt został sporządzony zgodnie z umową nr [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. Brak jest przy tym w aktach sprawy informacji o udzieleniu zamówienia publicznego na opracowanie projektu lub na opracowanie projektu i wykonanie robót budowlanych w trybie ustawy o zamówieniach publicznych (§ 115 pkt 3 rozporządzenia z 2022 r.).
W związku z powyższym w sprawie należało zbadać, czy zastosowanie powinny znaleźć nowe czy stare przepisy rozporządzenia. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, jakoby w ogóle kwestia ta była rozważana co stanowi naruszenie art. 11i ust. 1 specustawy w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
W świetle akt sprawy, z uwagi na brak spełnienia przesłanek z § 115 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia z 2022 r., powinny znaleźć zastosowanie przepisy nowe.
Podkreślenia wymaga, że nowe rozporządzenie w sposób odmienny od dotychczasowego reguluje kwestie ustalania parametrów technicznych zjazdu. W § 56 ust. 2 rozporządzenia z 2022 r. parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego. Parametry geometryczne dwukierunkowego zjazdu powinny dodatkowo umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami. Pojęcie pojazdu miarodajnego zostało zdefiniowane w § 4 pkt 15 rozporządzenia z 2022 r., który stanowi, że pojazd miarodajny to pojazd o określonych parametrach, które wyznaczają przestrzeń niezbędną do jego ruchu i postoju, wykorzystywany do projektowania drogi. Rodzaje pojazdów miarodajnych zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia z 2022 r. Istotną determinantą parametrów zjazdu w świetle nowego rozporządzenia są zatem m.in. parametry pojazdów korzystających ze zjazdów (długość i szerokość pojazdu), co ma istotne znaczenie także w kontekście formułowanych w skardze zarzutów. Kolejne parametry techniczne zjazdu wskazane w nowym rozporządzeniu to m.in. pochylenie w przebiegu drogi dla pieszych (§ 33 rozporządzenia z 2022 r.) oraz widoczność (§ 81 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia z 2022 r.).
Nie budzi zatem wątpliwości, że stwierdzone uchybienie w istotny sposób wpływa na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Prawidłowe określenie reżimu prawnego w sposób istotny determinuje bowiem rozwiązania projektowe odnośnie do zjazdów.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd zważył, co następuje.
Przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, stanowiący, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (u.d.p.), odwołuje się do zastosowania regulacji u.d.p. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p. Analiza przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. wskazuje, że jego tekst odwołuje się do u.d.p., ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje na rozumienie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu u.d.p. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r. II OSK 931/16). Wobec powyższego okoliczność, że Gmina nie posiada aktualnie tytułu prawnego do dwóch działek [...] i [...] o łącznej powierzchni 254 m˛ sama w sobie nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji z.r.i.d. Natomiast bezsprzecznie uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg publicznych winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny.
Odnosząc się do zarzutów opisanych w pkt 1-8 skargi dotyczących kontaktów skarżącego z urzędem gminy wyrażających niezadowolenie skarżącego ze sposobu, w jaki wobec jego działek procedowano, wskazać należy, że jakkolwiek w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego (zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej – art. 8 § 1 k.p.a., zasady informowania stron – art. 9 k.p.a. i zasady przekonywania – art. 11 k.p.a.) takie postępowanie należy ocenić nagannie, jednak pozostaje ono bez wpływu na wynik sprawy.
Podobnie bez wpływu na wynik sprawy pozostaje negatywna ocena przez skarżącego przebiegu trasy oraz w ogóle realizacji inwestycji z tego powodu, że zdaniem skarżącego mogłaby ona przebiegać inaczej. W wyroku z dnia 17 sierpnia 2022 r. II OSK 1242/21 LEX nr 3430011 NSA wskazał: "W świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji". Podobnie w wyroku z dnia 22 marca 2023 r. II OSK 2612/22 LEX nr 3571513 NSA powiedział: "Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To tylko inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając oczywiście na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania. Żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje inwestora do przedstawienia różnych wariantów (rozwiązań alternatywnych) przebiegu planowanej inwestycji - ani na żądanie organu, ani tym bardziej innych stron postępowania. Stąd też argument o braku rozważenia przez organ alternatywnego przebiegu drogi uznać należy za pozbawiony uzasadnionych podstaw". Równie stanowczo wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 14 września 2021 r. II OSK 1332/21 LEX nr 3248525: "Organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany". Podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 2791/17 LEX nr 2743931: "Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych w projekcie. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych dla planowanego przedsięwzięcia drogowego, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Nieuniknione jest jednak to, że realizacja inwestycji drogowych stwarza określone uciążliwości dla właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze jej oddziaływania". Końcowo, jak chodzi o cytaty, warto przytoczyć wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2019 r. II OSK 3190/19, LEX nr 3065692: "O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno - wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca" (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/24).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 203 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 złotych (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.