II SA/Kr 1617/23

II SA/Kr 1617/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1761/24 - Wyrok NSA z 2025-09-01
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę nr XLV/601/2014 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" oddala skargę.
Uzasadnienie
Uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce z 30 czerwca 2014 r., Nr XLV/601/2014 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka - obszar "D" ("m.p.z.p."), należąca do J. S. (skarżąca) nieruchomość składającą się m.in z działki nr [...] obr. [...] oraz działki nr [...] obr.[...] została zakwalifikowana jako 10R czyli uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. Tereny te w całości został wyłączony spod zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z §36 pkt. 3 zaskarżanej uchwały jako przeznaczenie dopuszczalne możliwa jest jedynie lokalizacja budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną.
W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Wieliczka, przyjętego Uchwałą Nr XV/181/2008 Rady Miejskiej w Wieliczce z 4 marca 2008 r. ("studium") przedmiotowe działki zostały zakwalifikowane jako MRJ - obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej. Zgodnie z postanowieniami studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej zagrodowej ustala się jako minimalną wielkość działki – 1000 m2. Działki skarżącej są uzbrojone, znajdują się przy drodze publicznej i w sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz działka nr [...] posiada powierzchnię 3116 m2 a działka nr [...] powierzchnię 7897 m2.
Decyzją z 17 października 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił wyrażenia zgody dla przeznaczenia na cele nierolne określonych w tej decyzji gruntów rolnych, obejmujących m.in. obie działki skarżącej.
Skarżąca w dniu 2 grudnia 2013 r. złożyła wnioski i zastrzeżenia do projektu planu zagospodarowania obejmującego należącą do niej nieruchomość poprzez m.in. zmianę kwalifikacji nieruchomości na przeznaczoną pod budownictwo mieszkalne. Powyższy wniosek nie uwzględniony (vide rozpatrzenie uwagi nr 5 i 6) z uwagi ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") poprzez określenie przeznaczenia ww. nieruchomości, jako wyłączonych spod zabudowy i jako nieruchomości rolnych, mimo że nie istnieją obiektywne przesłanki uzasadniające takie ograniczenie w prawie jej zagospodarowania, a to z uwagi na fakt, że:
- przedmiotowe działki w studium zostały zakwalifikowane do terenów MRJ tj. obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej;
- definicja zabudowy zagrodowej zawarta w § 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 marca 2002 r. ("rozporządzenie ws. warunków technicznych"), jak również dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego w połączeniu z definicją gruntu rolnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("u.o.g.r.l.") wskazują, że pomimo negatywnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2013 r. istniała możliwość zabudowy o charakterze zagrodowym na przedmiotowych działkach,
- przedmiotowe nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie zabudowy jak również drogi publicznej, i jest uzbrojona w media. Ich obszar jest większy niż 1000 m2. Natomiast jak wynika z odpowiedzi na uwagę zgłoszoną do planu (patrz odpowiedź na uwagę nr 18 str. 10 uwag do planu) wytyczne przyjęte przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miały na celu ograniczenie zasięgu lub wycofanie z projektu terenów oddalonych od zabudowy istniejącej bądź wyznaczonej w planie dotychczas obowiązującym, a utrzymanie nowych terenów budowlanych pozostających w zasięgu istniejącej lub planowanej infrastruktury drogowej i technicznej;
- art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na określenie przeznaczenia ww. nieruchomości jako nieruchomości rolnych, podczas gdy studium przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MRJ - obszar o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej, a tym samym poprzez wprowadzenie treści zaskarżonej uchwały naruszającej ustalenia studium, w sytuacji w której decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2013 r. nie wykluczało możliwości wykorzystania należących do skarżącego nieruchomości w sposób przewidziany w studium, tj. w zakresie zabudowy zagrodowej.
Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie: działki nr [...] i działki nr [...] położonej w miejscowości G. obr.[...] w obszarze oznaczonym symbolem 10R, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, jak i o przeprowadzenie dowodów z załączonych do niniejszej skargi dokumentów na okoliczność ich treści.
Rozwijając zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium, skarżąca podaje, że zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia ws. warunków technicznych zabudowa zagrodowa, to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Również NSA w swoich orzeczeniach stwierdza, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskiej położony w obrębie jednego podwórza. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.l. grunty rolne to również grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie do produkcji rolnej. W konsekwencji uznać należy, iż przewidziana w studium forma zagospodarowania nieruchomości jaką jest zabudowa zagrodowa (w tym również mieszkaniowa) możliwa jest na gruntach rolnych i dla jej realizacji brak jest potrzeby uzyskiwania stosownej zgody Ministra na wykorzystanie gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne. W konsekwencji miejscowy plan w zaskarżonym zakresie nie odpowiada postanowieniom studium i w sposób zbyt daleko idący ingeruje w sferę własności skarżącej. W efekcie uznać należy, iż doszło do przekroczenia władztwa planistycznego, ze szkodą dla prawa własności skarżącej.
Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miejskiej w Wieliczce do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że problem zgodności pomiędzy Studium a Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego należy rozpatrywać w kontekście ustaleń Studium, które dla obszaru D przewiduje w zakresie zabudowy mieszkaniowej także rozwój terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej MRJ (rozdział 3.4), w rozdziale 5.1.4 tekstu Studium stanowiąc, że: "(...) Mogąca pojawić się w obszarze zabudowa jednorodzinna, w obszarze C i w południowej części obszaru B powinna nawiązywać swym charakterem do form zabudowy wiejskiej i być kształtowana jako budynki jednorodzinne wolno stojące.(...)" Powyższe tekstowe zasady zagospodarowania znalazły odzwierciedlenie w części graficznej Studium. Na podstawie powyższego stwierdzić należy, że ustalenia kierunkowe Studium dla obszaru D przewidują rozwój zabudowy jednorodzinnej i zgodnie z wyżej przytoczonym fragmentem tekstu -rozwój ten dotyczy m.in. sołectwa G. . Tym samym tereny MN i R zostały wyznaczone w planie jako przestrzennie i funkcjonalnie uzasadnione przedłużenie terenów, w tym z istniejącym zagospodarowaniem, wg rysunku Studium. Prawną możliwość takiego rozwiązania dopuszczają ustalenia tekstowe Studium, zgodnie z którymi (pkt 3.4): "Dopuszcza się, w granicach obszaru D, przy sporządzaniu planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności: -nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, - nierozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, -respektowania ustaleń dla stref określonych w Studium." Ponadto ustalenia Studium wskazują parametry i wskaźniki zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdza zasadność wyznaczenia takich terenów w pełnej zgodności z ustaleniami Studium" "(...) Mogąca pojawić się w obszarze zabudowa jednorodzinna, w obszarze C i w południowej części obszaru B powinna nawiązywać swym charakterem do form zabudowy wiejskiej i być kształtowana jako budynki jednorodzinne wolno stojące. Wskaźnik intensywności zabudowy jednorodzinnej wynosi maksymalnie 0,4. Dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy jednorodzinnej, określa się następujące standardy (do uszczegółowienia w planach miejscowych): - maksymalna liczba kondygnacji nadziemnych zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może być wyższa niż 2, z dopuszczeniem dodatkowej kondygnacji wyłącznie w formie poddasza użytkowego, przy czym wysokość zabudowy nie może być wyższa niż 11 m. W ramach działek, przeznaczonych dla zabudowy jednorodzinnej, należy uwzględnić 1 miejsce postojowe i 1 garaż. W obszarach zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej w obszarze D, w obszarze C i południowej części obszaru B od południowej granicy miasta i drogi krajowej nr 4 zabrania się lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej."
Tereny R zostały więc wyznaczone w Planie poprzez korektę granic wyznaczonych w Studium między terenami MRJ a terenami R (co powyższe zapisy Studium dopuszczają) i przy spełnieniu wszystkich w/w kryteriów dopuszczalności takiej korekty. W rozdziale 11 Studium wskazano, iż: "Jako elementy wiążące dla opracowania planów miejscowych określa się: 1) ustalone główne funkcje w obszarze gminy, 2) ustalone kierunki polityki przestrzennej dotyczące ochrony środowiska, 3) ustalone kierunki polityki przestrzennej dotyczące ochrony dóbr kultury, 4) ustalone wskaźniki dotyczące jakości i warunków zagospodarowania terenów, 5) zasady poprawy łady przestrzennego, 6) ustalony zasięg terenów planowanych do zainwestowania kubaturowego, z możliwością korekt granic tych terenów w planach miejscowych zgodnie z rozdziałami 3.1., 3.2., 3.3., 3.4." Powyższe zapisy stanowią o zgodności rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium. Nie określają one granicznego zasięgu możliwych zmian wyrażonego w metrach, tym samym nie można zgodzić się z zarzutem, iż jest to projektowanie i wyznaczanie obszaru planu w zupełnie innym przeznaczeniu niż to przewiduje Studium. Plan wyznaczając tereny MN i R uwzględnia uwarunkowania i kierunki rozwoju określone w. Studium, tak w zakresie zachowania struktury przestrzennej, w tym granic między budowlaną a niebudowlaną częścią obszaru, stworzenia możliwości do uzupełniania i rozwoju zabudowy według zasięgu określonego w Studium, a także ochrony elementów cennych przyrodniczo i krajobrazowo, jak też w zakresie bardziej szczegółowym, np. wskaźników i parametrów zabudowy i zagospodarowania wskazywanych w tym dokumencie.
Powołując się na orzecznictwo WSA w Krakowie, organ wskazał, że zmienia się podejście do kwestii zgodności planu ze studium. Studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Ocena stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań planistycznych z ustaleniami Studium musi mieć na uwadze także ustaloną w art. 15 u.p.z.p. materię planu zagospodarowania przestrzennego. Celem planu miejscowego jest wyłącznie ustalenie przeznaczenia, sposobu zagospodarowania oraz warunków zabudowy terenów.
Ustalony w studium kierunek rozwoju terenów w obszarze D w związku z powyższym daje możliwość przeznaczenia terenów przy wykluczeniu możliwości realizacji zabudowy zagrodowej, która zdiagnozowana była podczas sporządzania planów miejscowych jako funkcja stojąca w sprzeczności z oczekiwaniami wyrażonym w treści wniosków. Ponadto jak wskazuje Studium: "zabudowa zagrodowa powinna być sytuowana jako uzupełnienie istniejących zgrupowań zabudowy i nawiązywać swym charakterem do istniejących uwarunkowań.(...)" oraz "(...) Plany miejscowe powinny określić odległość zabudowy zagrodowej od innych budynków oraz zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń uciążliwych związanych z charakterem zabudowy.(...)". W rejonie nieruchomości wskazanych w skardze zabudowa zagrodowa nie występuje, tym samym nie mógł być spełniony ww. warunek ustalony w Studium. Nowo wyznaczane tereny zabudowy zagrodowej nie stanowiłyby uzupełnienia istniejących zgrupowań takiej zabudowy, co było głównym uzasadnieniem dla utrzymania przeznaczenia rolniczego w sytuacji braku stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia tych terenów na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wprowadzone w planie ograniczenia spełniają wskazywane w orzecznictwie NSA kryteria uzasadniające ograniczenie prawa własności: kryterium przydatności, niezbędności oraz kryterium proporcjonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz.1634), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności trzeba w sprawie niniejszej odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Działki nr [...] (KW [...]) i nr [...] ([...]), obr. [...] G. stanowią własność skarżącej. Bezsprzecznie nieruchomość skarżącej jest położona na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uchwalenie planu wpływa zatem na sytuację prawną właściciela nieruchomości położonej w granicach planu. Dokonując oceny legitymacji skargowej Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca w istocie posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem w przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu wpływa na korzystanie z jej nieruchomości.
Sąd następnie ustalił, czy miało miejsce wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżona uchwała została podjęta przed 1 czerwca 2017 r. zatem przed wejściem w życie nowelizacji art. 53 p.p.s.a. , a zatem na mocy art. 17 ust. 2 w zw. z art. 9 ustawy z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935) zastosowanie znajduje art. 53 p.p.s.a w brzmieniu sprzed nowelizacji. Powołany przepis stanowił wówczas, że skargę na akt wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Sąd ustalił, że takie wezwanie miało miejsce, a skarga została wniesiona w terminie, a zatem jest dopuszczalna (k. 26 sądowych akt sprawy).
Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy skarżona regulacja odpowiada prawu.
W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17).
Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08).
Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Jeżeli tak, to władztwo planistyczne nie może być przedmiotem kontroli co do meritum. Innymi słowy, sąd administracyjny, kontrolując legalność planu miejscowego, dokona oceny nie tylko tego, czy gmina miała podstawę prawną "rozporządzenia" przestrzenią, ale czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w tym zakresie, uprawnień tych nie nadużyła (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., II OSK 335/17). Badanie ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie zagospodarowania terenu to ciągle kontrola legalności, a nie celowości działań gminy. To zaś oznacza, że działania te nie mogą pozostać poza kontrolą sądu administracyjnego. Gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. wyroki NSA z 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 217/19 oraz z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2986/15).
W ramach władztwa planistycznego (jako odmiany władztwa administracyjnego) pojawia się szczególnego rodzaju stosunek administracyjnoprawny, szczególna relacja jednostki (administrowanego) i organu władzy publicznej (administrującego), z założenia oparta na nierównorzędności. Dlatego w ramach tego rodzaju stosunku prawnego szczególnej ochronie powinna zostać poddana sytuacja jednostki. Ograniczenia praw jednostki dokonywane w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy. Stanowisko to znajduje mocne oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., (sygn. akt K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p,, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje.
Przechodząc do badania legalności zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności zauważyć należy, że w kwestii prawidłowości trybu uchwalenia planu wypowiedział się już tut. Sąd w prawomocnym wyroku ze skargi Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 1629/15 i nie stwierdził w tym zakresie naruszeń prawa. W tej sytuacji, w obecnie prowadzonym postępowaniu, Sąd badał zaskarżoną uchwałę tylko w takim zakresie, w jakim jej ustalenia dotyczą naruszenia interesu prawnego skarżącej.
W zaskarżonej uchwale działki skarżącej nr [...] i nr [...] znajdują się w obszarze oznaczonym symbolem 10R – tereny rolnicze. W § 36 ust. 2 uchwały wskazano, że jako przeznaczenie podstawowe terenów R ustala się: uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. W § 36 ust. 3 uchwały jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość:
1) lokalizacji budynków bezpośrednio związanych z produkcją rolną (np. budynki inwentarskie, stodoły, silosy na produkty rolne, wiaty na sprzęt rolny, szklarnie, pieczarkarnie, itp.);
2) lokalizacji nie wyznaczonych dojść pieszych i dojazdów do gruntów rolnych;
3) przebudowy istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
4) lokalizacji obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
W § 36 ust. 4 uchwały jako warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się:
1) zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej;
2) zakaz zabudowy w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem R, w granicach udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego, zgodnie z rysunkiem planu;
3) dla istniejących budynków mieszkalnych wchodzących w skład gospodarstw rolnych dopuszcza się zwiększenie ich powierzchni użytkowej do 50% oraz możliwość adaptacji poddaszy na cele mieszkalne albo realizację nowego budynku mieszkalnego pod warunkiem rozbiórki budynku istniejącego, z zachowaniem wymogów w zakresie wysokości budynków dla terenów MN;
4) dostosowanie przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego;
5) możliwość utrzymania istniejącej zabudowy, z dopuszczeniem jej przebudowy;
6) obowiązuje wymóg utrzymania i ochrony nie wydzielonych liniami rozgraniczającymi cieków wodnych, zgodnie z § 10.
Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi wskazać należy, że w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia Studium, jak również do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.
Odnosząc się do przeznaczenia działek skarżącej w Studium (STUDIUM UWARUNKOWAŃ I KIERUNKÓW ZAGOSPODAROWANIA PRZESTRZENNEGO MIASTA I GMINY WIELICZKA część II "Kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Wieliczce nr XV/181/2008 z dnia 4 marca 2008 r., ze zmianami) wskazać należy, że ze Studium wynikają uwarunkowania dla tego terenu (obszaru oznaczonego jako obszar D, z którym korespondują ustalenia planu, m.in. dla obszaru G. , gdzie znajdują się działki skarżącej). Działki położone są według Studium w terenach MRJ tereny zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa ma być zabudową przeważającą w tym obszarze. Definicja zabudowy zagrodowej, na którą wskazuje także skarżąca, eksponuje jej związek z produkcją rolną lub leśną. W myśl bowiem § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zawarto bowiem definicję zabudowy zagrodowej, zgodnie z którą przez zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.
Zgodnie z postanowieniami Studium (Kierunki, cz. II, rozdział 5.1.4) wskazano, że zabudowa zagrodowa powinna być sytuowana jako uzupełnienie istniejących zgrupowań zabudowy i nawiązywać swym charakterem do istniejących uwarunkowań. Plany miejscowe powinny określić odległość zabudowy zagrodowej od innych budynków oraz zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń uciążliwych związanych z charakterem zabudowy.
W Studium wskazano, że obszar D w znacznej części stanowi teren eksploatacji kruszywa, co ogranicza w tych terenach możliwość rozwoju terenów zabudowy mieszkaniowej. Głównymi funkcjami występującymi w obszarze D są: - usługi o znaczeniu ponad lokalnym, - produkcja i drobna wytwórczość, - przemysł eksploatacyjny związany z zasobami żwirów, - zabudowa zagrodowa. Wskazanie ww. terenów poprzedzone zostało szczegółowym rozpoznaniem możliwości zainwestowania kubaturowego oraz analizą wniosków złożonych do studium. Program usługowy w ramach obszaru D kształtować się będzie poprzez utrzymanie i rozbudowę istniejących ośrodków usługowych. Tereny produkcyjne w granicach obszaru D zlokalizowane są w jego południowej części, w bezpośrednim sąsiedztwie linii kolejowej i projektowanej autostrady. Zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności z przewagą zabudowy zagrodowej występująca w granicach obszaru D lokalizowana jest w bliskim sąsiedztwie zieleni nieurządzonej i strefy ekologicznej. Dopuszcza się w granicach obszaru D, podczas sporządzania planów miejscowych korekty określonych w Studium granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod warunkiem realizacji zasad zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego, a w szczególności: - nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego, - nie rozpraszania zabudowy i tworzenia zwartych zespołów zabudowy, - integralności zagospodarowania przestrzennego oraz infrastruktury drogowej i technicznej, respektowania ustaleń dla stref określonych w studium (Studium, Kierunki, cz. II, s. 18-19). Zatem w Studium wyraźnie dopuszczono korektę granic pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów pod określonymi warunkami (m.in. nierozpraszania zabudowy oraz nienaruszalności najcenniejszych elementów systemu przyrodniczego). W świetle powyższego wprowadzenie terenów R w tereny MRJ znajduje oparcie w Studium.
Dodatkową okolicznością istotną w sprawie jest okoliczność, że na mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2013 r. nie wyrażono zgody na przeznaczenie nierolnicze terenów gruntów rolnych klasy III obejmujących m.in. działki skarżącej ponieważ ich zabudowanie spowodowałoby naruszenie zwartości rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Realizacja zabudowy spowodowałaby bowiem powstanie enklawy gruntów rolnych wśród gruntów rolnych, przez co plan godziłby w ochronę gruntów rolnych i dezorganizował rolniczą przestrzeń produkcyjną (cz. II akt planistycznych, żółty segregator, brak numerów kart). Skoro zatem Studium nie wykluczało możliwości przesunięć w planie tak, by w terenach MRJ ustanowić tereny rolne, zaś decyzja Ministra Rolnictwa władztwo planistyczne gminy w jakiś sposób ogranicza, nie można zarzucić organowi nadużycia władztwa planistycznego. Podkreślenia wymaga, że brak możliwości zabudowy gruntów rolnych sam w sobie nie oznacza bowiem, jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 14 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 402/20, wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2140/20) naruszenia istoty prawa własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Podstawowa funkcja tych gruntów, czyli produkcja rolna, jest bowiem w takim przypadku zachowana. Zachowanie produkcyjnej funkcji gruntów rolnych, zwłaszcza tych o wysokich klasach bonitacyjnych (a w realiach niniejszej sprawy chodzi o grunty klas III), służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP) oraz zasady bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 Konstytucji RP). Działki skarżącej stanowiące grunty rolne, mają łączną powierzchnię powyżej 1 ha. Przed uchwaleniem planu stanowiły one grunty rolne wysokiej klasy bonitacyjnej. Obecnie w m.p.z.p. znajdują się w obszarze zwartych kompleksów rolnych. Zachowana zostaje podstawowa funkcja tych gruntów – funkcja rolna. Prawidłowo zatem organ planistyczny wyważył wartości takie jak zrównoważony rozwój i ochrona środowiska, z jednej strony oraz ochrona własności, z drugiej strony. Jako, że grunty tworzące nieruchomość skarżącej to grunty rolne wysokiej III klasy, może ona nadal korzystać z nich zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przysługującego jej prawa własności.
W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.