II SA/Kr 1613/23

II SA/Kr 1613/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-08-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 282/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 64 a , 64 c  , art 151 a par 2  , art 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2024 r. sprzeciwu M. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 października 2023 r. znak: SKO/ZP/415/427/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29 listopada 2021 r., nr AU-2/6730.2/838/2021 ustalił na wniosek P. B. z 19 stycznia 2021 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] N. H., w tym drogami wewnętrznymi oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. 4. [...], [...] obr. [...] N. H. przy ulicy B. w K." w odniesieniu do części terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. dla działek nr [...], [...], [...] obr. [...] N. H. oraz umorzył postępowanie dla części wniosku dotyczącego ww. zamierzenia inwestycyjnego odnoszącej się do terenu, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", tj. dla działek nr [...], [...] obr. [...] N. H..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że dla terenu objętego przedmiotową decyzją Rada Miasta Krakowa podjęła uchwały:
- nr XXXVI/464/2008 z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dolina Dłubni-Krzesławice",
- nr XCII/1362/13 z dnia 4 grudnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty".
Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 31 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Kr 1772/11, po rozpoznaniu skargi na ww. uchwałę nr XXXVI/464/2008 stwierdził nieważność ww. uchwały w części dotyczącej m.in. obszaru oznaczonego w planie symbolem MW.1, w granicach którego mieści się część terenu objętego przedmiotowym wnioskiem w zakresie inwestycji kubaturowej, tj. działek nr [...], [...], [...].
W konsekwencji organ I instancji stwierdził, że odnośnie części terenu objętego wnioskiem znajdującej się w granicach obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty" nie zachodzi konieczność ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, a zatem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej części wnioskowanej inwestycji, jest bezprzedmiotowe. W związku z powyższym umorzono postępowanie w tym zakresie.
Dla pozostałej części terenu objętego wnioskiem, tj. terenu inwestycji przeznaczonego pod zabudowę kubaturową - działki nr [...], [...], [...], aktualnie nie obowiązują ustalenia żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dalej organ I instancji wskazał, że w toku postępowania uzyskano wymagane opinie i uzgodnienia. Finalnie spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293), dalej "u.p.z.p.".
Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2021 r. odwołanie złożyła M. D., zarzucając pominięcie ustalenia ewentualnego wpływu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na interesy osób trzecich, w tym brak rozważań dotyczących usytuowania miejsc parkingowych, ustalenia wpływu na zacienienie działek sąsiednich oraz brak analizy, czy np. planowana wysokość elewacji, szerokość budynku, powierzchnia zabudowy nie spowodują znaczącej ingerencji w prawa osób trzecich - właścicieli działek sąsiednich.
Nadto zdaniem skarżącej w zaskarżonej decyzji brak jest określenia na czym polegać ma "pośredni" dostęp inwestycji do drogi publicznej, tj. charakteru prawnego dostępu do drogi publicznej, co jest istotne z tej przyczyny, iż dotychczas wnioskodawca informował, iż posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - a co wymaga wyjaśnienia w zakresie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest uzasadnienia tego ustalenia w decyzji.
Według skarżącej organ I instancji zbagatelizował w toku prowadzonej analizy urbanistycznej, że zabudowa sąsiadująca - będąca docelowo punktem odniesienia dla prowadzonej analizy urbanistycznej - powstała przy wykorzystaniu pozwoleń na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec którego ostatecznie wyrokiem NSA z 2 października 2012 r. sygn. II OSK 1426/12 orzeczono o nieważności uchwały organu planistycznego.
Dodatkowo odwołująca podniosła zarzut błędnego określenia wysokości budynku, tj. określenia tej wysokości przy zastosowaniu błędnej analizy urbanistycznej, tj. 1) błędne i niewłaściwe określenie budynku będącego punktem odniesienia dla prowadzonych ustaleń, 2) uwzględnienie przy określeniu wysokości zabudowy uskoku terenu a nie wysokości budynku, 3) oparcie ustaleń przy nawiązaniu do zabudowy zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę, które pierwotnie zostało wydane w nawiązaniu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec którego ww. wyrokiem NSA orzeczono o nieważności uchwały, 4) nieprecyzyjne określenie ilości miejsc parkingowych - tj. 1,2 na mieszkanie, co przy braku precyzyjnego projektu/wskazania ilości mieszkań, nie może być uznane za precyzyjne i odpowiadające prawu określenie ilości miejsc parkingowych. Ilość miejsc postojowych winna zostać określona w decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Odwołująca zwróciła uwagę, że organ obecnie wskazał, iż inwestycja posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, choć dotąd dostęp do drogi publicznej określany był jako bezpośredni. W ocenie odwołującej posiada to wpływ na to, czy w ogóle inwestycja możliwa jest do zrealizowania, a jeśli tak, to na podstawie jakich uprawnień i jakich tytułów prawnych dot. dostępu do drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 28 lutego 2022 r. znak SKO.ZP/415/20/2022, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej "K.p.a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził m.in., że prawidłowo wyznaczono granice obszaru analizowanego - ustalono szerokość frontu terenu inwestycji kubaturowej, jako odcinek długości ok. 27 m (szerokość terenu objętego wnioskiem pod inwestycję kubaturową) od strony ulicy B. , z której odbywa się główny wjazd i wejście na teren inwestycji kubaturowej. Granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, aby w żadnym miejscu odległość od granic działek inwestycji kubaturowej do granic obszaru analizowanego nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji kubaturowej, czyli ok. 81 m.
W obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (między innymi dz. nr [...], [...] obr. [...] N. H. oraz dz. nr [...] obr. [...] N. .). Działki nr [...], [...] obr. [...] mają pośredni dostęp do drogi publicznej ulicy B. j poprzez drogę dojazdową po terenie działki nr [...] obr. [...] N. H..
Natomiast działki nr [...] obr. [...] wyznaczone po obrysie zewnętrznych ścian budynków, tworzą funkcjonalną całość z działką nr [...] obr. [...] (żadna z powyższych działek nie ma możliwości funkcjonowania samodzielnego). Działka nr [...] obr [...] przylega bezpośrednio do dróg publicznych: ulicy B. ulicy W. oraz ulicy M. . Na terenie, na którym planowana jest inwestycja nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, teren ten nie jest też objęty obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym możliwe było przeprowadzenie na wyznaczonym obszarze analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu reprezentatywnych dla tej strefy miasta K. .
Teren inwestycji położony jest w północnej części N. H., na pograniczu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, czyli dwóch wyraźnie odrębnych obszarów urbanistycznych. Dla planowanej inwestycji szczególnie istotny jest sposób kształtowania zabudowy po północnej stronie ulicy B.. Omawiany obszar charakteryzuje się średnim stopniem zainwestowania terenu. W południowej części obszaru analizowanego występują dwu i trzykondygnacyjne wolnostojące budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...] obr. [...]), natomiast po północnej stronie ulicy B. zlokalizowane są pojedyncze budynki mieszkalne jednorodzinne (dz. nr [...] obr. [...] oraz nowopowstałe pięciokondygnacyjne budynki mieszkalne wielorodzinne (dz. nr [...], [...] obr. [...] w najbliższym sąsiedztwie projektowanej inwestycji.
Teren inwestycji obejmuje w całości działki nr [...], [...], [...] obr. [...], [...] obr[...] oraz fragment działki drogowej ulicy B. nr [...] obr[...]. Działki te tworzą nieregularny kształt wydłużony w kierunku prostopadłym do przebiegu ul. B. j. Działki inwestycji kubaturowej są nie zabudowane; nie występuje na nich zieleń podlegająca ochronie. Zabudowa w obszarze analizowanym wyposażona jest w niezbędny układ komunikacyjny i infrastrukturę techniczną. W obszarze analizowanym dominują budynki wolnostojące (między innymi dz. nr [...], [...] obr. [...], nr [...] i [...] obr[...]). Występują również nieliczne zespoły zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej (dz. nr [...] obr[...]). Częste jest lokalizowanie budynków w granicach działek (często na działkach wyznaczonych po obrysach ścian zewnętrznych budynków - dz. nr [...] obr. [...] oraz na działkach nr [...] obr. [...]) oraz w zbliżeniach do granic działek (dz. nr [...] obr. [...] nr [...] obr. [...]).
Co do linii zabudowy przedmiotowa inwestycja kubaturowa (dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] zlokalizowana jest po północnej stronie ulicy B. , za istniejącą zabudową, w drugiej linii zabudowy. Istniejące w obszarze analizowanym budynki położone w drugiej linii zabudowy względem ulicy B. znajdują się w odległości od ok. 33-38 m (dz. nr [...] obr. [...]) do ok. 48 m (dz. nr [...] obr. [...]) od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] ulicy B. j. Z powyższego wynika, iż linia zabudowy wzdłuż ulicy B. nie ma jednorodnego charakteru. Ze względu na fakt, iż linie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - pierwsza i druga linia zabudowy, przebiegają tworząc uskoki, wskazane jest wyznaczenie linii nowej zabudowy, jako kontynuację drugiej linii zabudowy, usytuowania budynku nr [...] na działce nr [...] obr. [...], który kształtuje drugą linię zabudowy i znajduje się w większej odległości od pasa drogowego ulicy B. niż pozostałe obiekty, wyznaczające drugą linię zabudowy, tj. w odległości 48 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] - ulicy B.
Linię nowej zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust 4 rozporządzenia, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji w odległości 48 m od granicy z działką drogową nr [...] obr. [...] - ulicy B. . Dopuszczono przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy przez elementy drugorzędne, tj. schody zewnętrzne, rampy, daszki, balkony, a także przez garaż podziemny, który od strony linii zabudowy będzie znajdował się w całości poniżej poziomu terenu.
Co do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do całkowitej powierzchni terenu inwestycji, określono go w stosunku do łącznej powierzchni działek nr [...], [...], [...] obr. [...] na poziomie 35%, z tolerancją do 5%, co dało przedział od 30% do 40%. Wskaźnik ten wyznaczono w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia.
Udział powierzchni biologicznie czynnej dla działek nr [...], [...], [...] ustalono na poziomie: nie mniej niż 40%.
Szerokość elewacji frontowej od ulicy B. (elewacji południowej) ustalono na poziomie 17 m, z tolerancją do 1 m.
Co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki, ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu lub attyki) dla niższej części budynku od 9 m od 10 m; dla wyższej części budynku od 13 m do 14 m. Wysokości te wyznaczono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, mierzone zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia. W analizie stwierdzono, że nowo projektowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna powinna nawiązywać wysokością do budynków o tej samej funkcji, zlokalizowanych na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji - dz. nr [...], [...] obr. [...], czyli nie powinna być wyższa niż 14,5 m (maksymalna wysokość zabudowy na dz. nr [...] i [...]).
W związku z powyższym możliwe i uzasadnione przestrzennie zdaniem Kolegium było ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z wnioskiem, w nawiązaniu do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w szczególności budynków mieszkalnych wielorodzinnych na dz. nr [...], [...] obr. [...], tj. dla niższej części budynku od 9 m do 10 m; dla wyższej części budynku od 13 m do 14 m.
Dla nowej zabudowy ustalono też na podstawie § 8 rozporządzenia krycie budynku dachem płaskim, spadek połaci dachowych do 15 stopni.
W zakresie zarzutów odwołania organ II instancji wskazał m.in., że co do przemilczenia możliwego negatywnego wpływu realizacji ww. zamierzenia inwestycyjnego na interesy osób trzecich, odnośnie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji dla mieszkańców budynków sąsiednich, w załączniku nr 1 do decyzji w pkt. H.5 ustalono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, informując inwestora, że inwestycja nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także ograniczenia dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, oraz należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.
Organ II instancji obszernie uzasadnił także, dlaczego uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO w Krakowie z 17 lipca 2013 r. znak SKO.ZP/415/472/2013, dotyczącej budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] oraz wjazdem na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. B. w K., uchylającej decyzję I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, nie są adekwatne dla niniejszej sprawy, z uwagi na odmienny stan faktyczny. Co więcej wskazał, że w tej decyzji organ odwoławczy nie zakwestionował co do zasady możliwości wydania rozstrzygnięcia ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.
M. D. wniosła na powyższą decyzję Kolegium z 28 lutego 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyli o warunkach zabudowy, której wydanie nie było możliwe, ze względu na niemożliwość odniesienia się przez organ I instancji - co do zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - a to z powodu posadowienia budynków na działkach sąsiednich (będących dalej punktem odniesienia przy analizie urbanistycznej) przy wykorzystaniu pozwoleń na budowę wydanych w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wobec którego wyrokiem NSA z 2 października 2012 r., sygn. II OSK 1426/12, orzeczono o nieważności tej uchwały.
- art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji I instancji, w której w wadliwy sposób określono wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (i geometrii dachu) przy przyjęciu wysokości zabudowy, która nie istnieje w analizowanym terenie;
- art. 127 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu odwołania M. D., a który dotyczył nieuwzględnienia uwag zawartych w decyzji SKO w Krakowie z dnia 17 lipca 2013 roku, sygn. SKO.ZP/415/472/2013.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji.
WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 18 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 494/22 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 28 lutego 2022 r. oraz poprzedzającą ją decyzję l instancji stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności WSA wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, jeśli teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. W przedmiotowym wypadku nie wiadomo, czy warunek ten jest spełniony, na co uwagę skarżąca zwracała już w odwołaniu. Inwestor we wniosku wskazał, że teren ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą jest ul. B. (dz. nr [...]). W toku postępowania okazało się jednak, że dostęp do wyżej wskazanej drogi publicznej nie jest jednak bezpośredni, lecz pośredni, poprzez działkę nr [...]. Tak wynika zarówno z samej decyzji jak i opinii Zarządu Dróg Miasta K. z 8 kwietnia 2021 r. Z pisma tego wynika ponadto, że działka nr [...], poprzez którą teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, nie pozostaje w zarządzie ZDMK.
Uwzględniając powyższe WSA stwierdził, że organ winien ustalić, jaki jest status tej działki, w czyim jest władaniu, a co za tym idzie, czy inwestor ma prawo do przejazdu po niej. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji o statusie tej działki. Dlatego w ponownym postępowaniu rzeczą organu będzie ustalenie, kto jest właścicielem tej działki oraz czy i jakie prawa ma do niej inwestor. Jeśli działka ta stanowi własność prywatną, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie uprzednie uzyskanie przez inwestora stosownego uprawnienia do przejazdu po tej działce.
Po drugie WSA uznał sporządzoną w sprawie analizę urbanistyczną za nieprawidłową. Wskazał, że jak wynika z akt, parametry zabudowy w sprawie wyznaczał Zespół Urbanistyczny, a sama analiza była sporządzona dopiero po jego posiedzeniu, w taki sposób, aby wynikały z niej takie parametry, jakie wyznaczył wcześniej Zespół Urbanistyczny. Takie postępowanie WSA ocenił jako wadliwe. Opinia takiego zespołu nie oparta o analizę urbanistyczno-architektoniczną ma co najwyżej charakter opinii wewnętrznej i jako taka nie może być podstawą do ustalania parametrów przyszłej inwestycji. Parametry przyjęte w analizie urbanistycznej i następnie w decyzji są identyczne jak wcześniej określił nie wiadomo na podstawie czego Zespół Urbanistyczny.
Co istotne, WSA stwierdził przy tym, że sam sposób ustalonych w analizie parametrów również budzi istotne wątpliwości. Przykładowo sąd wskazał, że wyznaczając parametr wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, urbanista uznał, że średnia z obszaru analizowanego nie jest reprezentatywna i należy nawiązać do średniej dla zabudowy po północnej stronie ul. B. tj. po tej, na której planowana jest inwestycja. Wyznaczając natomiast parametr szerokości elewacji frontowej, wyznaczył ją na podstawie szerokości dwóch budynków znajdujących się po południowej stronie ul. B. . Dlaczego taka wartość tego parametru jest w ocenie urbanisty właściwa z uwagi na ład przestrzenny, z analizy nie wynika.
Dodatkowo WSA zaznaczył, że w obszarze analizowanym urbanista wyliczył 19 budynków, natomiast parametr ustalił inaczej niż średnia, na podstawie 2 z 19 budynków, nie znajdujących się przy tym wprost naprzeciwko planowanego budynku, w nawiązaniu do części zabudowy po przeciwnej stronie ulicy, którą w przypadku innego parametru uznał za niereprezentatywną.
Dalej WSA wytknął, że sposób określenia powierzchni biologicznie czynnej nie został w ogóle uzasadniony.
Podsumowując WSA stwierdził, że z tych przyczyn w sprawie zachodzi konieczność co najmniej uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej, która aktualnie stanowi nie tyle analizę parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, co uzasadnienie dla parametrów, które wcześniej, nie wiadomo w jaki sposób, ustalił Zespół Urbanistyczny.
Końcowo WSA nakazał wziąć pod uwagę i uwzględnić w ponownym postępowaniu, przy wyznaczaniu przez urbanistę parametrów dla planowanej zabudowy oraz ich finalnych wielkości, poglądy prawne wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 2990/19, z których wynika, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej.
WSA podkreślił, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione sąd ocenił takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości występujących w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.
Prezydent Miasta Krakowa, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr 282/6730.2/2023 z 27 czerwca 2023 r. ustalił na wniosek P. B. warunki zabudowy dla spornego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do części terenu objętego wnioskiem, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tj. dla działek nr [...], [...] i [...], oraz umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w zakresie części wnioskowanych robót budowlanych obejmujących budowę dróg wewnętrznych i infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i [...], w zakresie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty", zgodnie z załącznikami nr 2 i 4 do decyzji.
W uzasadnieniu decyzji odnosząc się do zaleceń WSA w Krakowie organ I instancji wskazał, że ustalił, iż właścicielami działki nr [...] są D. K. i Z. K., do których należą też działki nr [...], [...], [...]. Zdaniem Prezydenta z uwagi na fakt, że działki objęte inwestycją kubaturową i dz. nr [...], po której przebiega planowany dojazd do terenu wnioskowanego do zainwestowania, są własnością tych samych osób, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.
Dalej organ I instancji wskazał, że w toku ponownego rozpoznania sprawy przygotowano nową analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której powtórnie zbadano kształtowanie się parametrów zabudowy w obszarze analizowanym. Wyjaśniono zasady przygotowywania analiz w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK podkreślając, że jest to zadanie wielodniowe, realizowane przez pracowników Wydziału przy współudziale Zespołu Urbanistycznego, którego członkami są pracownicy organu spełniający warunki z art. 50 ust. 4 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zespół pełni rolę kontrolno-doradczą w opracowywaniu analiz, nie jest "odrębnym" organem, nie sporządza projektu decyzji, a jedynie weryfikuje i doradza w zakresie przygotowywanych analiz w postaci zaleceń, opinii, spostrzeżeń.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. B. 31A i 31B w K.. Strona odwołująca zarzuciła decyzji naruszenie:
- art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewłaściwym rozpatrzeniu zebranego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażające się zwłaszcza w uznaniu, że spełnione zostały wymogi zachowania ładu przestrzennego,
- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że planowana inwestycja w postaci budynku wielorodzinnego jest możliwa, gdyż kontynuowałby funkcję występującą w obszarze analizowanym na działkach sąsiednich, tj. funkcję mieszkaniową występującą na analizowanym terenie, ale nie dominującą na analizowanym terenie w odniesieniu do zabudowy jednorodzinnej i zabudowy usługowej,
- § 7 ust. 3 rozporządzenia, poprzez błędne ustalenie wysokości planowanego budynku, podczas gdy budynki znajdujące się po obu stronach nieruchomości, dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, tworzą uskok, a zatem dla prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego okolicy, wysokość maksymalnej zabudowy powinna zostać ustalona jako średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym.
W uzasadnieniu odwołania Wspólnota rozwinęła ww. zastrzeżenia podnosząc, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony, gdyż planowana inwestycja nie kontynuuje zabudowy co do formy poprzez wprowadzenie formy wielomieszkaniowej obok budynków usługowych i jednorodzinnych. Obok budynków usługowych i użyteczności publicznej zostaną wprowadzone budynki dominujące nad zabudową sąsiednią, w tym nad budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi znajdującymi się za planowanymi budynkami. Nowa zabudowa w sposób znaczący intensyfikuje zabudowę poprzez jej zagęszczenie, przez co nie spełnia wymagań ładu przestrzennego. W sprawie nie zostały też spełniony wymogi przy ustalaniu wysokości nowej zabudowy.
Z uwagi na powyższe zarzuty Wspólnota wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 13 października 2023 r. znak SO.ZP/415/427/2023, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 u.p.z.p., § 1-9 rozporządzenia, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "P.p.s.a." oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1, art. 28 i art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 czerwca 2023 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w odniesieniu do tej części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, która obejmuje budowę dróg wewnętrznych i infrastruktury technicznej na działkach nr [...], nr [...] obr. [...] N. H., organ I instancji słusznie umorzył prowadzone postępowanie w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. W ww. zakresie teren inwestycji jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Centrum Nowej Huty". To zaś uzasadnia zastosowanie art. 105 K.p.a.
W odniesieniu zaś do postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji pozyskał do akt sprawy wypisy z rejestru gruntów, informację o zaopatrzeniu inwestycji w energię elektryczną, pozyskał stanowisko Zespołu Urbanistycznego i nową analizę, po czym przygotował projekt decyzji, uzyskał opinie i milczące uzgodnienia projektu decyzji. Dnia 27 czerwca 2023 r. Prezydent wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz umarzającą postępowanie dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem Kolegium decyzja ta nie odpowiada prawu. W ww. wiążącym wyroku WSA zobowiązał organy administracyjne do zbadania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, podkreślając, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie uprzednie uzyskanie przez inwestora stosownego uprawnienia do przejazdu po działce nr [...].
Organ II instancji stwierdził, że Prezydent w obecnie prowadzonym postępowaniu zgromadził co prawda wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...], z którego wynika, że prawo własności tej działki przysługuje D. K. i Z. K., jednak wbrew wiążącemu zaleceniu WSA organ nie zbadał, czy inwestor posiada uprawnienie do korzystania z tej działki do celu przejazdu przez nią do terenu inwestycji kubaturowej.
Kolegium wskazało też, że rozważania organu I instancji odnośnie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. - aczkolwiek co do zasady słuszne - dowodzą, że na gruncie przedmiotowej sprawy organ prowadzi polemikę z wiążącymi wytycznymi WSA w Krakowie.
Przechodząc do kwestii analizy urbanistycznej Kolegium stwierdziło, że rozumie i zasadniczo podziela rozważania organu I instancji na temat roli, jaką w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy pełni Zespół Urbanistyczny, a która sprowadza się do funkcji doradczej. Tym niemniej, w przedmiotowej sprawie nie można lekceważyć wiążących organy i sąd zaleceń i wytycznych co do postępowania, w tym wyraźnej i jednoznacznej oceny WSA, zgodnie z którą wadliwe jest takie prowadzenie postępowania, w którym parametry zabudowy wyznacza Zespół Urbanistyczny, a sama analiza jest sporządzona dopiero po jego posiedzeniu - w taki sposób, aby wynikały z niej takie parametry, jakie wyznaczył wcześniej Zespół Urbanistyczny.
W niniejszej sprawie natomiast organ I instancji ponownie ją rozpatrując tak poprowadził postępowanie, że najpierw 17 maja 2023 r. odbyło się posiedzenie Zespołu Urbanistycznego, podczas którego ustalono poszczególne parametry dla planowanej inwestycji, a następnie 19 maja 2023 r. została przygotowana analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. nr 663-674).
Organ odwoławczy wskazał, że jak wyraźnie zaznaczono na str. 3 protokołu z posiedzenia Zespołu Urbanistycznego szczegółowe rozwinięcie i uzasadnienie ustaleń Zespołu sformułowanych w trakcie posiedzenia Zespołu, zostanie zawarte w treści analizy urbanistyczno-architektonicznej i jej wynikach.
Nadto Kolegium dostrzegło, że w aktach sprawy przed posiedzeniem Zespołu znajdują się podpisane przez D. S. 4 karty - z czego 2 dotyczą przedmiotowej sprawy (prowadzonej przez organ I instancji pod znakiem 47.2021), "jedna sprawy o znaku: 88/2023 i jedna sprawy o znaku: 88/2023 - czyli innych spraw", jednak nie może to usunąć ww. wątpliwości co do braku samodzielności ustaleń analizy i zależności jej ustaleń od uprzednich ustaleń Zespołu Urbanistycznego, poczynionych na bliżej nieokreślonych podstawach. To zaś dyskwalifikuje analizę jako dowód w tej sprawie - jak wynika z ww. wyroku WSA.
Kolejno Kolegium zakwestionowało sposób zbadania i wyznaczenia parametru wysokości dla nowej zabudowy. Z jednej bowiem strony autorka analizy wskazała, że w tabeli ujęła zestawienie wysokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego, a drugiej zaś podała wysokości głównej kalenicy/attyki budynków. Dla budynków na działkach nr [...] uwzględniła wysokości 12,5 m, a dla budynków na działkach nr [...] - 6,5 m, nr [...] - 7 m, czyli wysokości do kalenicy tych budynków. Tymczasem z analizy i jej wyników nie wynika, że przebieg kalenicy głównej tych budynków jest prostopadły do frontu działek, na których się one znajdują, a z załączonych do akt sprawy map zdaje się wynikać, że ich wysokością frontową jest wysokość do okapów tych budynków. Ustalenie, która elewacja budynków z obszaru analizowanego wyznacza ich wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jest istotna w sprawie, jako że w świetle przepisu § 7 rozporządzenia miarodajna przy wyznaczaniu wysokości nowej zabudowy jest wysokość zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizy od strony frontu działek, a nie zawsze będzie to wysokość do kalenicy budynku. Tym samym wobec braku ustalenia w analizy, czy dla poszczególnych budynków z obszaru analizowanego wysokością elewacji frontowej jest wysokość do okapu, kalenicy czy attyki Kolegium stwierdziło, że nie może zweryfikować prawidłowości wyznaczenia wysokości nowej zabudowy w decyzji I instancji na poziomie 8,5 m z tolerancją +/- 0,5 m.
Kolegium podsumowało, że z omówionych wyżej powodów decyzja I instancji jest wadliwa i musiała ulec uchyleniu, zaś sprawa przekazaniu do organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji uzasadnił również dlaczego nie mógł we własnym zakresie uzupełnić wszystkich braków i usunąć wątpliwości, które zostały opisane powyżej, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, w tym przygotowania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej i zbadania dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej - po uzyskaniu od inwestora wyjaśnień, czy i jakie posiada uprawnienia do przejazdu po działce nr [...]. Kolegium zobligowane było zatem wydać decyzję kasacyjną.
Następnie organ II instancji odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego wyznaczonej w decyzji wysokości nowej zabudowy wskazując, że zarzut ten jest niezrozumiały. Odwołująca kwestionuje ustaloną wysokość twierdząc, że dla prawidłowego kształtowania ładu przestrzennego okolicy wysokość maksymalnej zabudowy powinna być ustalona jako średnia wysokość budynków w obszarze - a w taki właśnie sposób organ usiłował ustalić omawiany parametr, wskazując w wynikach analizy na potrzebę zastosowania § 7 ust. 3 rozporządzenia. Nie wiadomo więc, na czym zdaniem odwołującej miałoby naruszenie tego przepisu polegać - tym bardziej, że zarzut ten nie został uzasadniony w odwołaniu.
Kolejno, odnosząc się do nieomówionych powyżej zastrzeżeń odwołania Kolegium stwierdziło brak podstaw do ich uwzględnienia. W odniesieniu do zarzutu kwestionującego możliwość lokalizacji zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej pośród dominujących w sąsiedztwie budynków mieszkalnych jednorodzinnych i usługowych organ II instancji wyjaśnił, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, mieszczące się w warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa.
Zawężająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na podstawie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym możliwe było określenie cech nowej zabudowy. W ramach analizy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa kwestia kontynuacji funkcji nie może być rozumiana dosłownie i wąsko, jak to sugeruje odwołująca. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym.
Wobec powyższego, planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi uzupełnienie funkcji mieszkalnej występującej w obszarze. Nie można zatem z przedstawionych powyżej względów stwierdzić w tej sprawie braku kontynuacji funkcji.
Natomiast zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uznanie, że zostały spełnione wymogi zachowania ładu przestrzennego organ odwoławczy uznał za zasadny o tyle, że w świetle naruszenia przez organ I instancji art. 153 P.p.s.a. i zasad prowadzenia postępowania, w tym wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przez Zespół Urbanistyczny, a nie autorkę analizy - dowód ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia warunków w zakresie określonym w art. 61 u.p.z.p.
M. D. wniosła od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 13 października 2023 r. znak SO.ZP/415/427/2023, sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wskazując: "Otrzymałam decyzję Kolegium z uzasadnieniem oraz pouczeniami, jestem w tej sprawie już długi czas i nie rozumiem o co chodzi w tej decyzji, to znaczy czy jest ona dla mnie dobra, pozytywna, czy nie. Przeczytałam tę decyzję. Z jej uzasadnienia wynika że część argumentów jest dobra a inna część jest nie prawidłowa a był wyrok w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym co uchylał z kolei inne decyzje. Tu w uzasadnieniu przeczytałam też o D. S. ale nie mam dostępu do kart ze sprawy o znaku 88/2023 i nie wiem czego ta sprawa o tym numerze znaku dotyczy, zresztą Kolegium też napisało że nie wie, to co ja mam dopiero powiedzieć. Ja jestem pogubiona totalnie w tej sprawie i nie wiem w którym momencie już jestem w tym wszystkim. Decyzja ta którą teraz mi przesłano jest ostateczna ale przysługuje mi możliwość wniesienia sprzeciwu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to ja sprzeciw chyba powinnam wnieść, bo oni to źle robią wszystko, tyle że nie wiem jak go mam napisać. Proszę zatem o udzielenie mi fachowej pomocy (...)".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), dalej "K.p.a.". Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).
Trzeba podkreślić, że WSA w Krakowie rozpoznając obecnie po raz wtóry tę sprawę, jest związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Jak słusznie podnosiło Kolegium, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Biorąc pod uwagę wiążący charakter ww. prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z 18 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 494/22, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ dążył w prawidłowy sposób do wykonania sformułowanych przez sąd wskazań.
Przenosząc powyższe wskazania na grunt niniejszej sprawy Sąd ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnia, że jest związany, na podstawie ww. przepisów, ww. ustaleniami i uwzględnia przedstawione w ww. wyroku stanowisko.
W szczególności chodzi tu po pierwsze o przesądzenie przez WSA, że w sprawie niniejszej, w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku wykazania jaki jest status działki nr [...] (mającej zapewniać pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej – ul. B. w czyim jest władaniu, a co za tym idzie, czy inwestor ma prawo do przejazdu po niej. Jeśli działka ta stanowi własność prywatną, warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie uprzednie uzyskanie przez inwestora stosownego uprawnienia do przejazdu po tej działce.
Po drugie WSA w ww. wyroku zakwestionował tryb i wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, ze względu na braki w jej uzasadnieniu i wadliwy udział w procedurze Zespołu Urbanistycznego, który de facto wyznaczał parametry zabudowy przed formalnym sporządzeniem analizy.
Po trzecie, co do meritum analizy WSA wytknął brak uzasadnienia przyjętego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także nieuzasadnione odejście przy ustalaniu parametrów i wskaźników od średnich wartości z obszaru analizy.
Po czwarte, jako niekonsekwentne i sprzeczne ze sobą uznał WSA sposób wyznaczania parametru wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w zestawieniu ze sposobem ustalania parametru szerokości elewacji frontowej.
Decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona.
Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a niezasadny sprzeciw podlega oddaleniu.
Przedmiotem sprzeciwu była decyzja Kolegium, którą:
- uchylono na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 czerwca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oraz umarzającą postępowanie dla części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego;
- przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Przyczynami wydania decyzji kasatoryjnej przez organ II instancji było niewykonanie przez organ I instancji z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. wytycznych zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 18 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 494/22, dotyczących zarówno wykazania dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jak i trybu sporządzania analizy i ustalenia oraz uzasadnienia jej wyników.
Tymczasem w decyzji kończącej ponowne postępowanie w I instancji Prezydent co prawda zgromadził wypis z rejestru gruntów dla dz. nr [...], z którego wynika, że prawo własności tej działki przysługuje D. K. i Z. K., jednak wbrew wiążącemu zaleceniu WSA Prezydent nie zbadał, czy inwestor posiada uprawnienie do korzystania z tej działki do celu przejazdu przez nią do terenu inwestycji kubaturowej, względnie czy uprawnienie takie przysługiwać będzie każdoczesnym właścicielom terenu inwestycji.
Słusznie też Kolegium oceniło, że wskazywanie przez organ I instancji, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w ramach prowadzonego postępowania organ bada, czy teren ma dostęp do drogi publicznej, natomiast bez znaczenia na wynik postępowania pozostaje kwestia legitymowania się prawem dostępu do drogi publicznej przez wnioskodawcę, stanowią na gruncie przedmiotowej sprawy niedopuszczalną polemikę z wiążącymi wytycznymi WSA w Krakowie.
W konsekwencji zaniechanie organu I instancji doprowadziło do niewykazania, czy inwestor legitymuje się prawem do przejazdu po działce nr [...], która ma zapewnić terenowi inwestycji kubaturowej dostęp pośredni do drogi publicznej.
Przechodząc do zagadnienia udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy Zespołu Urbanistycznego i roli jaką pełni, należy stwierdzić, że słusznie Kolegium zakwalifikowało postępowanie organu I instancji jako lekceważenie wiążących organy i Sąd zaleceń i wytycznych co do postępowania, w tym wyraźnej i jednoznacznej oceny WSA, zgodnie z którą wadliwe jest takie prowadzenie postępowania, w którym parametry zabudowy wyznacza Zespół Urbanistyczny, a sama analiza jest sporządzona dopiero po jego posiedzeniu - w taki sposób, aby wynikały z niej takie parametry, jakie wyznaczył wcześniej Zespół Urbanistyczny.
Tymczasem w realiach niniejszej sprawy Prezydent Miasta Krakowa ponownie rozpatrując sprawę tak poprowadził postępowanie, że najpierw 17 maja 2023 r. odbyło się posiedzenie Zespołu Urbanistycznego, podczas którego ustalono poszczególne parametry dla planowanej inwestycji (k. nr 659-662), a następnie 19 maja 2023 r. została przygotowana analiza urbanistyczno-architektoniczna (k. nr 663-674).
Treść protokołu z posiedzenia Zespołu Urbanistycznego, a także zgromadzone akta administracyjne, świadczą o braku samodzielności autora ustaleń analizy i zależności jej ustaleń od uprzednich ustaleń Zespołu Urbanistycznego, poczynionych na bliżej nieokreślonych podstawach. To zaś, zważając na wytyczne WSA, dyskwalifikuje tak przeprowadzoną analizę jako dowód w niniejszej sprawie.
Co istotne, powyższa wadliwość proceduralna występuje w niniejszej sprawie jednocześnie z wadami merytorycznymi analizy. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium, sposób zbadania i wyznaczenia parametru wysokości dla nowej zabudowy jest nieprawidłowy. Sąd podziela zastrzeżenia organu II instancji wobec uzasadnienia przyjętych w analizie wysokości elewacji frontowych budynków z obszaru analizowanego oraz wysokości głównej kalenicy/attyki budynków.
Autor analizy powinien był uwzględnić i uzasadnić przebieg kalenic głównych analizowanych budynków w stosunku do frontów działek, co wykaże, czy za ich wysokości frontów nie należy uznać wysokości do okapów tych budynków. Powyższe braki uniemożliwiły Kolegium i Sądowi rzeczywistą weryfikację prawidłowości wyznaczenia wysokości nowej zabudowy w decyzji I instancji na poziomie 8,5 m z tolerancją +/- 0,5 m. Braki w uzasadnieniu są tym bardziej niedopuszczalne, gdy organ decyduje się wyznaczyć wskaźnik lub parametr na poziomie odbiegającym od średniej z obszaru, bądź w sposób stanowiący wyjątek od reguły, jak w § 7 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia.
W konsekwencji należy podzielić konkluzje Kolegium, że mimo pozyskania do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów, informacji o zaopatrzeniu inwestycji w energię elektryczną, stanowiska Zespołu Urbanistycznego i nowej analizy urbanistycznej, przygotowania projektu decyzji, uzyskania opinii i milczących uzgodnień projektu decyzji, decyzja Prezydenta z 27 czerwca 2023 r. nie odpowiada prawu.
Decyzja organu I instancji słusznie została zatem przez organ odwoławczy uchylona jako wadliwa, zaś sprawę przekazano do organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jednocześnie trafnie i przekonywująco Kolegium wyjaśniło, że nie mogło we własnym zakresie uzupełnić wszystkich braków i usunąć wątpliwości, które zostały opisane powyżej, ponieważ wymagałoby to przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, w tym przygotowania nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej i zbadania dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej - po uzyskaniu od inwestora wyjaśnień, czy i jakie posiada uprawnienia do przejazdu po działce nr [...].
Dodatkowo po dokonaniu powyższego koniecznym będzie sporządzenie nowego projektu decyzji i poddanie tego projektu opiniowaniu i uzgodnieniu organów współdziałających. Tym samym podjęcie wyżej opisanych działań przez Kolegium, znacząco wykraczających poza zakres uzupełnienia dopuszczony w art. 136 K.p.a., oznaczałoby ewidentnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Stanowiłoby to zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Dlatego też zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 K.p.a. było w takiej sytuacji prawidłowe i konieczne. Dostrzeżone przez organ odwoławczy i opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu sprzeciwem okoliczności zasadnie okazały się przyczyną zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji.
Próba podważenia przez organ I instancji związania, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., nie zasługuje na aprobatę i uwzględnienie.
Jako właściwe Sąd ocenił również zawarte w ww. decyzji wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Prawidłowo też sporządził uzasadnienie decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie jednoznaczna wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie ostatecznego jej zakończenia, czy też odpowiedzi na wątpliwości zawarte w treści sprzeciwu.
Rolą Sądu była jedynie ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Podsumowując Sąd stwierdza, że wynik przeprowadzonej według przedstawionych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw - niezasadny. W szczególności Sąd nie stwierdził, by którakolwiek z wymienionych w sprzeciwie okoliczności mogła świadczyć o naruszeniu przez organ II instancji przepisów prawa. Kolegium prawidłowo wypełniło również zalecenia sformułowane w wyroku WSA w Krakowie z 18 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 494/22.
Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem w tym postępowaniu sądowym przesądzić o wyniku sprawy administracyjnej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. Ocenie w niniejszym postępowaniu sądowym, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, oddalając sprzeciw, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.