II SA/Kr 1608/25

II SA/Kr 1608/25 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2026-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 15 , art 107 par 3 , art 136  , art 138 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 151 a par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2026 r. sprzeciwu B. K. i B. K. od decyzji nr 586/2025 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 19 listopada 2025 r. znak: WOB.7721.193.2025.NOGI w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz B. K. i B. K. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki decyzją z 14 maja 2025 r., znak ROIK I.5162.43.2023.ESK nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] oraz właścicielowi działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.: P. K. H., P. K. Z.-M., P. K. K. i P. A. K. "usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego muru oporowego, zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek nr [...] obr. [...] przy ul. [...], [...] w K., mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, poprzez doraźną obserwację przedmiotowego muru oporowego w celu określenia ewentualnych zmian w czasie trwania obiektu i dokonywania pomiaru ewentualnych przemieszczeń i odkształceń w odniesieniu do zapewnienia bezpieczeństwa budowli i przechodniów. W okresie obserwacji należy założyć repery przez uprawnionego geodetę. Monitoring konstrukcji powinien być przy zastosowaniu płytek kontrolnych, zamontowanych przez specjalistyczne firmy. Nakazane roboty wykonać w terminie do dnia 20.06.2025 r. Nakazane roboty należy zrealizować na podstawie dokumentacji technicznej pn. cyt.: Ekspertyza techniczna rzeczoznawcy budowlanego dot. stanu technicznego betonowego muru oporowego, zlokalizowanego wzdłuż północno - wschodniej granicy działek [...] obręb [...] przy ul. [...] w K., mogącego spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska" z dnia 23.02.2025 r., sporządzonej przez mgr inż. bud. ląd. M. F. (rzeczoznawca budowlany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z centr. Rejestru GUNB W-wa oraz Wojewody Małopolskiego, rzeczoznawca PZiTB W-wa, uprawnienia bud. do proj. i wyk. bez ograniczeń Nr [...]), uzupełnionej o Aneks nr 1 z dnia 17.03.2025 r. i o Aneks nr 2 z dnia 03.04.2025 r. ".
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2025 r. poz. 418), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał m.in., że prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie "nieprawidłowego stanu technicznego betonowego muru oporowego, zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska".
W dniu 26 maja 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne (pod znakiem ROIK I.5140.86.2023.ESK) w zakresie przedmiotowego muru oporowego. W trakcie kontroli stwierdzono, że przy granicy pomiędzy działkami nr [...] (pierwotnie działki nr [...] i [...]) przy ul. [...] w K., z działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w K., widoczny jest:
1) mur oporowy wraz z bezpośrednio przyległym do niego (od strony nieruchomości przy ul. [...] murem betonowym o charakterze ścianki dociskowej (wykonanym jako wzmocnienie i zabezpieczenie wcześniej zrealizowanego muru oporowego),
2) bezpośrednio przy nim na działkach nr [...] i [...] (od strony nieruchomości przy ul. [...]) mur stanowiący podmurówkę ogrodzenia panelowego.
Podmurówka ogrodzenia wykonana jest z pustaków betonowych o szerokości 20 cm. Podmurówkę zakończono wieńcem betonowym, a w jego północno-zachodniej części wykonano dodatkowe nadmurowanie z 1-2 warstwy pustaków spiętych kolejnym wieńcem betonowym (o wys. 50-60 cm ponad poziom pierwszego wieńca). Na podmurówce zamontowano ogrodzenie panelowe na słupkach stalowych o wysokości około 1,50 m. Ustalono, że różnica poziomów, zmierzona pomiędzy górnym wieńcem betonowym ogrodzenia a terenem utwardzonym przy murze oporowym, wynosi w najniższym miejscu około 2,20 m (mur oporowy wykonano w spadku dostosowanym do ukształtowania terenu działek [...]).
W obrębie przedmiotowego muru oporowego stwierdzono zarysowania pionowe oraz rdzawo zabarwione przebarwienia w miejscu przecieków. W obrębie podmurówki ogrodzenia stwierdzono drobne zarysowania pomiędzy pustakami.
Dalej PINB wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych organu strony przedłożyły kopię "notatki służbowej z oględzin terenu przy ul. [...] w K.", opracowanej przez mgr inż. arch. A. C., w marcu 2022 r. Z treści powołanej notatki wynika (zdaniem autora), na podstawie oświadczeń obecnych na wizji lokalnej osób, że teren działek [...] i [...] został podniesiony, a jako zabezpieczenie tych działań w granicy wykonano mur z pustaków (w rzeczywistości podmurówka ogrodzenia). Dodatkowo wskazano, że zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy, na podstawie jego decyzji, przy granicy przy murze z pustaków wykonano niezaizolowaną przeciwwodnie betonową ściankę dociskową. Autor wskazał także, że obserwowane wycieki przez mury związane są najprawdopodobniej z odprowadzeniem wód opadowych do gruntu z budynków położnych na działkach nr [...] i [...].
Kolejno organ I instancji stwierdził, że problem związany z zagospodarowaniem wód opadowych na działkach nr [...] i [...], poruszany przez strony postępowania, był przedmiotem czynności kontrolnych prowadzonych pod znakiem ROIK I.5141.953.2022.ESK, które włączono do akt niniejszego postępowania adnotacją urzędową z 19 października 2023 r.
Na podstawie ww. czynności kontrolnych, analizy dostępnych w organie dokumentów (projektów budowalnych oraz dokumentów złożonych w aktach postępowań zgłoszenia zakończenia robót budowlanych dla budynków przy ul. [...] I. [...] i [...]) oraz własnej analizy organu rzędnych terenu na podstawie map do celów projektowych oraz wizualizacji fotograficznych dostępnych w portalu google.maps.pl, PINB ustalił, że sposób zagospodarowania wód opadowych na działkach nr [...] i [...] jest prawidłowy.
Przecieki obserwowane przez mur oporowy zlokalizowany na działkach nr [...] wynikają zdaniem PINB z naturalnego wsiąkania wód opadowych w grunty nasypowe (piaski średnie i drobne) o miąższości ok. 0,7-1,2 m zlokalizowane na stropie gruntów nieprzepuszczalnych, tj. iłów. Dla wszystkich budynków zaprojektowano zbiorniki do retencjonowania wód opadowych i zostały one wykonane (co zostało stwierdzone przez inspektorów PINB w trakcie czynności kontrolnych w obrębie nieruchomości przy ul. [...], [...] w K.). Zbiorniki zgodnie z oświadczeniami kierowników budów z okresu zgłoszenia zakończenia robót wykonano jako szczelne.
Dodatkowo, w związku z poruszanymi rozbieżnościami dotyczącymi sposobu ukształtowania terenu na poszczególnych działkach, w odniesieniu do czasookresów wykonania poszczególnych robót budowalnych, w tym nasypów oraz wykopów w obrębie wszystkich przedmiotowych działek, oraz charakteru ogrodzenia działek [...] i [...], organ I instancji dokonał własnej analizy rzędnych terenu na podstawie map do celów projektowych (datowanych na wrzesień i maj 2015 r. oraz luty 2017 r.) załączonych do projektów budowanych wszystkich budynków przy ul. [...], inwentaryzacji powykonawczej załączonej do zgłoszenia zakończenia robót (datowanej na maj 2019 r.) oraz wizualizacji fotograficznych dostępnych w portalu google.maps.pl.
Szczegółowa analiza została zawarta w adnotacji urzędowej inspektora PINB z 11 października 2023 r. Analiza powyższych dokumentacji zdaniem organu I instancji potwierdza ustalenia poczynione podczas czynności kontrolnych. Początkowo różnice poziomu terenu pomiędzy działkami [...] oraz [...] położnymi, po stronie południowo-wschodniej (prawidłowo: północno-zachodniej) ogrodzenia/muru) i działkami nr [...], położonymi po stronie północno-zachodniej (prawidłowo: południowo-wschodniej – dopiski Sądu) ogrodzenia/muru były niewielkie.
Jako pierwsze zostało wykonane ogrodzenie na podmurówce z pustaków betonowych zwieńczonych wieńcem betonowym na działce nr [...] i [...] – nie mające charakteru muru oporowego (z uwagi na podobny poziom terenu na ww. działkach). Układ wieńca był schodkowy (sąsiadujące ze sobą działki pierwotnie posiadały nachylenie w kierunku północnym). Na wieńcu zamocowane było ogrodzenie panelowe na słupkach stalowych.
Następnie PINB stwierdził, że w trakcie wykonywania robót budowalnych związanych z budową budynków przy ul. [...] wykonano niwelację terenu w miejscu projektowanej wewnętrznej drogi dojazdowej do garaży, która doprowadziła do podkopania ww. podmurówki ogrodzenia od strony zachodniej do poziomu posadowienia podmurówki. Jednocześnie ustalono, że poziom drogi wewnętrznej zlokalizowanej wzdłuż muru oporowego na działkach nr [...] i [...] jest niższy od poziomu projektowanego o około 55 cm w części południowej przy wjeździe do garażu budynku [...] i wyższy o około 6 cm przy wjeździe do garażu budynków D/E.
Dalej organ I instancji wskazał, że na rysunku zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr 2407/6740.1/2017 z 15 grudnia 2017 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków przy ul. [...], widoczny jest zaprojektowany mur oporowy – oznaczony symbolem "7".
PINB podkreślił, że po dokonaniu analizy rzędnych terenu na działce nr [...] przy ul. [...] stwierdził, że wprawdzie doszło do podniesienia terenu w stosunku do rzędnych pierwotnych, jednakże zostało to zatwierdzone decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 2039/6740.1/2017 z 27 października 2017 r., znak: AU-01-AU-01-1.6740.1.2218.2017.PMA zmieniającą pierwotną decyzję pozwolenia na budowę nr 2318/2016 r. z 30 września 2016 r., znak: AU-01-1.6740.1.1279.2016.PPŁ dla przedmiotowego obiektu budowlanego (zgodnie z projektem zamiennym - rysunek nr 1 – projekt zagospodarowania).
Dalej organ I instancji wskazał, że budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] oraz [...] realizowane były w zbliżonym okresie czasowym i powyższy fakt legalnej zmiany ukształtowania terenu nie został uwzględniony przy realizacji inwestycji przy ul. [...] (zgodnie z projektem budowlanym – rysunek PZT-1 – projekt zagospodarowania terenu - rzędne terenu na działce nr [...] są inne (tj. pierwotne) niż określone w projekcie zamiennym zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r. W trakcie realizacji inwestycji przy ul. [...] nie uwzględniono dokonanych legalnych zmian na działce nr [...] – nie dokonano aktualizacji mapy do celów projektowych i nie zaprojektowano ponownie muru oporowego uwzględniającego nowe rzędne terenu (załączona do projektu budowlanego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] mapa do celów projektowych jest z 2015 r.).
Z uwagi na opisaną powyżej sytuację zdaniem PINB przewidziany w ww. projekcie budowlanym mur oporowy, zrealizowany na działkach nr [...] przy granicy z działką nr [...] został wykonany bez uwzględnienia legalnego stanu rzeczywistego w obrębie ww. działek (nowe ukształtowanie terenu działki nr [...]) oraz niezgodnie z zasadami wiedzy technicznej i sztuką budowlaną (o czym też świadczy konieczność wykonania drugiego muru o charakterze ścianki dociskowej), co w konsekwencji miało wpływ na jego obecny nieodpowiedni stan techniczny, mogący spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska.
Kolejno organ I instancji podkreślił, że w trakcie czynności kontrolnych upoważnieni inspektorzy dokonali wizualnej oceny stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego. W ramach czynności kontrolnych brak było możliwości określenia bezpośredniej przyczyny stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości, w tym przyczyny rdzawego zabarwienia wycieków na przedmiotowym murze. Ponadto w trakcie czynności kontrolnych nie można było jednoznacznie stwierdzić stopnia wytężenia wykonanego muru oporowego. Określenie stanu technicznego omawianego muru oporowego oraz prawidłowości jego wykonania możliwe było dopiero na bazie wykonanych przez rzeczoznawcę budowlanego odkrywek i badań a następnie ujęcia wniosków i zaleceń w opracowaniu technicznym, tj. ekspertyzie technicznej wskazującej dalsze postępowanie w omawianym zakresie, celem wyeliminowania stanu mogącego spowodować zagrożenie życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska.
Wskazując na powyższe PINB stwierdził, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do uzasadnionych wątpliwości co do nieprawidłowego stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego, skutkiem czego PINB postanowieniem z 23 października 2023 r., znak: ROIKI.5162.43.2023.ESK, na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., zobowiązał współwłaścicieli działek nr [...] oraz właściciela działki nr [...] przy ul. [...] [...] do przedłożenia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności zgodnie z zapisem art. 12 ust. 7 P.b., dotyczącej stanu technicznego betonowego muru oporowego zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek [...], mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Określono, że żądana ekspertyza techniczna winna w sposób jednoznaczny ustalić wszystkie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego wykonanego przy granicy z działkami [...] i [...], w tym w odniesieniu do muru oporowego zaprojektowanego wzdłuż północnowschodniej granicy działek [...], zawartego w Projekcie budowalnym (projekcie zagospodarowania terenu oraz opracowaniu branży konstrukcyjnej ww. projektu) stanowiącym załączniki do ww. ostatecznej decyzji Prezydenta z 15 grudnia 2017 r.
Dodatkowo wskazano, że opracowana ekspertyza techniczna ma zawierać jednoznaczny zakres i sposób koniecznych do wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowalnego do stanu technicznego zapewniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
PINB wskazał, że ww. ekspertyza z jednej strony wyjaśnić miała wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego oraz prawidłowości jego wykonania (w tym w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowalnego), z drugiej zaś – wskazać szczegółowe rozwiązania oraz zakres prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do zgodności z prawem, tj. do jego właściwego stanu technicznego, który wyeliminuje możliwość wystąpienia zagrożenia życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia i środowiska. Zatem ekspertyza techniczna stanowi materiał dowodowy, niezbędny do wskazania przez organ nadzoru budowlanego I instancji dalszych działań.
Następnie PINB wskazał, że 6 marca 2025 r. na dziennik podawczy złożono opisaną w sentencji decyzji dokumentację techniczną sporządzoną przez mgr inż. bud. ląd. M. F.. Według organu I instancji w przedłożonej ekspertyzie wskazano:
"Zakres ekspertyzy obejmuje ustalenie czy w obecnym stanie występuje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz utraty stateczności wykonanego prowizorycznego systemu zabezpieczenia w okresie gwałtownego obsunięcia i przemieszczenia mas ziemnych podczas trwania robót ziemnych i betonowych.
W granicy pomiędzy działkami nr [...] (...) przy ul. [...] (...) z dz.[...] i [...] (...) przy ul. [...] (...) wykonany został "mur oporowy" w obrębie działek [...] (...) oraz bezpośrednio przy nim mur stanowiący podmurówkę ogrodzenia panelowego na działkach nr [...] i [...] podmurówka ogrodzenia wykonana z pustaków betonowych o szerokości 20 cm.
Podmurówkę zakończono podwaliną betonową oraz częściowo nadmurowano 2 warstwami pustaków spiętych wieńcem betonowym. Na podmurówce zamontowano ogrodzenie panelowe na słupkach stalowych o wysokości 1,5 m. Na sąsiednich działkach wykonano mur betonowy w formie ściany dociskowej o szerokości 30 cm i wysokości powyżej przyległego terenu utwardzonego średnio 1,2 m do 2,0 m. Mur dociskowy wykonany został w konstrukcji żelbetowej pionowej o głębokości 1,0 m p.p.t. bez zastosowania płyty fundamentowej i muru oporowego w kształcie odwróconej litery "T." Ściana dociskowa wykonana została bez projektu hydroizolacji przeciwwodnej i stałego nadzoru technicznego. Przeprowadzone badania techniczne, makroskopowe, punktowe odkrywki i pomiary pęknięć istniejącej ściany dociskowej betonowej wykazały, że wykonana ściana oporowa dociskowa nie zapewnia stateczności ściany niejednorodnej obciążonego naziomem oraz parciem gruntu wynikającym ze zmiany konfiguracji terenu naturalnego stoku gruntu. (...)
W rezultacie (...) różnicy poziomów pomiędzy terenem pierwotnym a nadsypanym powyżej ściany dociskowej doszło do infiltracji wody opadowej i roztopowej oraz nasączania i zwiększonego parcia, deformacji plastycznej i stagnowania wody.
Następuje nadmierna sukcesywna korozja betonu i stali zbrojeniowej w ścianie na skutek kapilarnego higroskopijnego podciągania wody bez ochronnej hydroizolacji oraz płyty fundamentowej niezbędnej w murach oporowych. Dolna część ściany dociskowej wykonana została w konstrukcji żelbetowej. Ze względu na zmianę ukształtowania terenu masą nasypową gruntu dochodzącą do sukcesywnej destrukcji betonu i w rezultacie do deformacji plastycznej gruntu.
W części środkowej ścian granicznych od strony działki zlokalizowanej powyżej wzniesiony został mur z pustaków betonowych szalunkowych zwieńczonych wylewaną płytą betonową w której zamocowano słupki ogrodzeniowe. Sprawozdanie techniczne kierownika budowy i obserwacja z autopsji jednoznacznie wykazała, że zabezpieczenie osuwiska jest doraźne ze względu na brak projektu konstrukcyjnego oraz zakaz kategorycznego wejścia przez sąsiadów na działki powyżej linii granicznej. (...)
Tymczasowe, wadliwie wykonane zabezpieczenie jest niezgodne z zasadami wiedzy technicznej, sztuki budowlano-architektonicznej. Zatamowanie w postaci ściany żelbetowej na obciążenie parciem nasączonego gruntu oraz naziomu 3,5 m od muru wzniesionego budynku w klinie odłamu mas ziemnych oraz infiltracji wód deszczowych i roztopowych z terenu nadległego działek nr [...] i [...] jest w złym stanie technicznym.
Brak jest opinii geotechnicznej. Konieczne jest wykonanie minimum 3 wierceń o gł. 3 do 4 m. W podłożu gruntowym zalegają utwory wrażliwe na zmiany wilgotności gliny pylaste i pyły. W przypadku posadowienia obiektów w ich obrębie należy unikać rozmakania. Stan taki może spowodować zmianę własności fizykomechanicznych podłoża pod istniejącą ścianą, uplastycznienie gruntu i związane z tym zjawisko tiksotropii. W konsekwencji uplastycznienia gruntu nośnego następuje osiadanie fundamentów. Przy nadmiernych opadach atmosferycznych występuje także wypłukiwanie gruntu spod ław fundamentowych (zjawisko sufozji). Zagadnienia te powinna zawierać opinia geotechniczna. stateczności i bezpieczeństwa budowli, budowla nie nadaje się do odbioru. W związku z tym wykonana niejednorodna ściana betonowa niezgodne ze sztuką budowlana nadaje się do rozbiórki.
Na rozbiórkę ściany oporowej wykazującej niedopuszczalne odkształcenie pęknięcia, dyslokacje, zagrożenie utraty stateczności i deformacje plastyczną mas gruntu należy opracować projekt rozbiórki oraz kompleksowy projekt żelbetowego muru oporowego z uwzględnieniem następujących zaleceń.(...)
1. Wykonanie opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne 3,0 do 4,0 m p.p.t. oraz badania makroskopowe gruntu wraz z obserwacją poziomu wody gruntowej. Prowadzenie nadzoru geologa w stadium realizacji robót budowlanych przed i po wykonaniu niezbędnych zabezpieczeń skarpy gruntu.
2. Opracować projekt konstrukcyjny muru oporowego wraz z technologią etapowania wykonywanych robót odcinkami do 3 m z uwzględnieniem sieci gazowych, energetycznych, kanalizacyjnych, deszczowych i wod.-kan.
3. Dokonanie kompleksowej diagnostyki istniejącego systemu odwodnienia i drenażu zbiorników retencyjnych i dołów chłonnych oraz odwodnień liniowych, nawierzchni utwardzonych na działkach okalających nr [...] zaprojektowany mur oporowy.
4. Opracować projekt organizacji dojazdu i dojścia dla pieszych na drodze do budynków mieszkalnych przy ul. [...] w K., zgodnie z przepisami BHP na okres robót budowlanych.
5. Dokonać okresowego sprawdzenia i badania szczelności instalacji gazowych, elektrycznych, kanalizacji deszczowej oraz spadków nawierzchni dróg, krawężników, odwodnień — liniowych, dołów chłonnych oraz zbiorników retencyjnych".
Dalej organ I instancji stwierdził, że autor dokumentacji technicznej - rzeczoznawca budowlany M. F., wskazał w aneksach nr 1 i nr 2 do ww. Ekspertyzy technicznej, że w pierwszej kolejności należy wykonać doraźne zabezpieczenie omawianego muru oporowego, polegające na monitorowaniu jego stanu technicznego, by nie dopuścić do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a następnie wykonać docelowe, kompleksowe rozwiązanie w zakresie omawianego muru oporowego zgodnie z obowiązującym prawem.
W Aneksie nr 1 widnieje zapis: "Po dokonaniu analizy całości zagadnienia i konieczności uzupełnienia badań geotechnicznych określających warunki gruntowo – wodne na działkach nadległych przylegających do istniejącego tymczasowego zabezpieczenia, co jest niezbędne do Projektu Budowlanego, należy w terminie 30 września 2025 r. prowadzić obserwacje odkształceń pionowych, poziomych istniejącej budowli. Uzasadnienie:
1. Obserwacja istniejącego zabezpieczenia jest konieczna w celu określenia zmian w czasie trwania obiektu i dokonywania pomiaru przemieszczeń i odkształceń w odniesieniu do zapewnienia bezpieczeństwa budowli i przechodniów.
2. W okresie obserwacji należy opracować: projekty techniczne, badania uzupełniające podane w ekspertyzie technicznej, powykonawcze pomiary odkształceń budowli i założyć repery przez uprawnionego geodetę.
3. Monitoring konstrukcji betonowych powinien być przy zastosowaniu płytek kontrolnych zamontowanych przez specjalistyczne firmy.
4. Obserwacje przemieszczeń i odkształceń uzgodnione zostały z Kierownikiem terenu budowli przy ul. [...].
5. Wiercenia badawcze w zakresie warunków gruntowo – wodnych oraz diagnostykę systemu drenażowego należy wykonać na działkach nadległych nr [...] i [...]. (...)
6. Według otrzymanego sprawozdania technicznego od właścicieli działki [...] z działki nadległej [...] i [...] nadal spływają wody deszczowe, roztopowe oraz z basenu kąpielowego przyobiektowego przy opróżnianiu okresowym w ilości 10 m3 ścieków.
7. Konieczne jest skierowanie spływu wód opadowych na własne działki przez właścicieli dz. [...] i [...] do zbiorników retencyjnych. Wskazana jest także diagnostyka spadków nawierzchni utwardzonych, odwodnień liniowych Aco oraz koryt ściekowych przy istniejącej ścianie betonowej."
Z kolei w aneksie nr 2 widnieje zapis: "Na podstawie szczegółowej analizy zagadnień dotyczących tymczasowego zabezpieczenia istniejącej budowli, jednoznacznie stwierdzam, że do czasu opracowania projektu budowlanego muru oporowego, wystarczające jest monitorowanie, obserwacja, założenie reperów geodezyjnych, płytek kontrolnych na pęknięcia ściany betonowej. Konieczna jest w terminie pilnym rozbiórka istniejącej ściany i wykonanie zgodnie z projektem muru oporowego pod nadzorem uprawnionych inżynierów w zakresie konstrukcji budowlanych oraz geotechnicznych, gruntowo–wodnych."
Podsumowując organ I instancji stwierdził, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego (w tym dokonanych czynności kontrolnych w terenie, projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa o pozwoleniu na budowę, dokumentów dotyczących skutecznego zgłoszenia zakończenia robót budowlanych w zakresie ww. nieruchomości oraz przedłożonych opracowań technicznych, opracowanych przez rzeczoznawcę budowlanego M. F.) należało w niniejszej sprawie zastosować art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b.
Nakazane niniejszą decyzją roboty mają na celu zabezpieczenie doraźne przedmiotowego obiektu budowlanego do czasu docelowego rozwiązania problemu w sposób wskazany przez rzeczoznawcę budowlanego M. F. w ww. Ekspertyzie technicznej, zastosowanie którego wyeliminuje możliwość zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Krąg podmiotów zobowiązanych organ I instancji uzasadnił przywołując i wyjaśniając treść art. 61 i art. 66 P.b.
Dalej PINB wskazał, że 10 kwietnia 2025 r. adresaci decyzji doręczyli organowi drogą elektroniczną pismo, w którym zaakceptowali wskazane przez autora ekspertyzy rozwiązanie, będące doraźnym zabezpieczeniem przedmiotowego muru oporowego. Organ I instancji zaznaczył, że działania dla usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego obiektu budowlanego winny być prowadzone zgodnie z przepisami P.b. odpowiednio do ich specyfikacji – w trybie bieżących napraw, niezwłocznego usuwania uszkodzeń stwarzających zagrożenie dla ludzi lub mienia, lub w ramach remontu, który, w przypadku ingerencji w przegrody zewnętrzne albo elementy konstrukcyjne, można prowadzić po uprzednim uzyskaniu zgody organu administracji architektoniczno–budowlanej. Rozbiórka i odbudowanie muru oporowego wymaga uzyskania zgody organu administracji architektoniczno–budowlanej.
Z kolei 18 kwietnia 2025 r. organ otrzymał pismo współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...], w którym wskazano, że wykonany mur oporowy niezgodnie ze sztuką budowlaną może nieść zagrożenie dla ich nieruchomości oraz infrastruktury technicznej, tj. gazociągu i linii energetycznej, zlokalizowanych w sąsiedztwie omawianego muru oporowego.
Od opisanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z 14 maja 2025 r., znak ROIK I.5162.43.2023.ESK, odwołanie złożyli K. K., A. K., K. H. oraz K. Z.-M., reprezentowani przez adwokata, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jak również przeprowadzenie dowodu z mapy sporządzonej przez geodetę W. H. 18 lutego 2025 r. na okoliczność faktycznego podniesienia terenu na działce nr [...] przy ul. [...] w K..
Zaskarżonej decyzji odwołujący się zarzucili naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 84 § 1 oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i nierozważenie wszystkich okoliczności zachodzących w sprawie, co miało wpływ na jej wynik przez nieprawidłowe określenie kręgu osób, które winne być adresatami zaskarżonej decyzji, a także przyjęcie, że podniesienie terenu na działce nr [...] w stosunku do rzędnych pierwotnych, które zostało zatwierdzone decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r., zmieniającą pierwotną decyzję pozwolenia na budowę z 30 września 2016 r. dla przedmiotowego obiektu, zostało wykonane w sposób prawidłowy, podczas gdy zostało ono w terenie znacznie zawyżone względem projektowanych i zatwierdzonych decyzją.
W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in. na fakt, że przedmiotowy mur oporowy stanowi niejako jedną całość z jego częścią zlokalizowaną na nieruchomości należącej do B. K. i B. K.. Należy kwalifikować go jako obiekt budowlany. Cała powierzchnia muru, a nie jedynie jego betonowa dolna część, jest niezbędna dla zapewnienia oporu mas ziemnych z działek zlokalizowanych bezpośrednio przy nim, gdyż leży na granicy działek [...] oraz [...] i [...].
Fragment muru w postaci pustaków betonowych wraz z wieńcem leży na działkach należących do współwłaścicieli B. K. i B. K., stąd zdaniem odwołujących się należało ich również uczynić adresatami niniejszej decyzji. Odwołujący się podnieśli również, że nie jest możliwe technicznie, aby w sposób prawidłowy prowadzić obserwację obiektu, badając jedynie dolną część muru. Zdaniem odwołujących się organ błędnie zakwalifikował mur na działkach [...] i [...] jako li tylko podmurówkę, podczas gdy mur ten również zabezpiecza masy ziemi przed jej osunięciem i spełnia funkcje oporową.
Według wiedzy odwołujących się, poziom terenu na działce nr [...] jest znacząco wyższy niż to wskazuje organ, a świadczy o tym mapa sporządzona przez geodetę W. H. 18 lutego 2025 r. Z mapy tej wynika, że mur na tej działce jest wyższy niż na to wskazuje organ, wynosi co najmniej około 70 cm wysokości i pełni funkcję oporową względem mas ziemi.
Zdaniem odwołujących się sposób wykonania muru, materiały oraz technologia użyta przy jego wznoszeniu oraz pełniona przez niego faktyczna funkcja wskazują jednoznacznie, iż jest to mur oporowy, co wiąże się z tym, iż winien zostać wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę oraz zgodnie ze sztuką budowlaną właściwą tego typu konstrukcjom.
Odrębnie odwołanie od ww. decyzji PINB z 14 maja 2025 r. złożyli także B. K. oraz B. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zarzucili naruszenie:
1) art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez wydanie nieznanego ustawie nakazu "obserwacji" przedmiotowego muru oporowego, który nie niweluje zagrożenia katastrofą budowlaną, pomimo istnienia przesłanek do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu, określając termin wykonania tego obowiązku;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 K.p.a. poprzez dowolne wykorzystanie treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia decyzji zawierającej nieadekwatny i niewspółmierny do stwierdzonego zagrożenia środek zaradczy;
3) art. 40 § 2 K.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika;
3) art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. poprzez wydanie decyzji, której nie da się wykonać w trybie egzekucji w administracji.
W uzasadnieniu odwołania podniesiono braki wydanej przez organ I instancji decyzji, które w rezultacie czynią ją niemożliwą do wykonania. Zaliczono do nich sposób prowadzenia nakazanej w decyzji obserwacji obiektu, podmiot właściwy do jej wykonania i sygnalizowania wykrytych nieprawidłowości, częstotliwość oraz cel nałożonego obowiązku.
Ponadto zdaniem odwołujących się nałożony nakaz jest wewnętrznie sprzeczny w obliczu ustaleń poczynionych przez organ I instancji wskazujących na fakt, iż przedmiotowy mur oporowy znajduje się w złym stanie technicznym, a jego dalsze istnienie w obecnym kształcie stwarza realne zagrożenie zawaleniem, a co za tym idzie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz mienia położonego na sąsiedniej działce.
Jednocześnie zdaniem odwołujących się taka treść decyzji świadczy o niedostatecznym ustaleniu przez organ stanu faktycznego.
Dodatkowo odwołujący się zarzucili, że obowiązywanie orzeczonego decyzją obowiązku jedynie przez kilkanaście dni do 20 czerwca 2025 r., w zestawieniu z powagą zagrożenia, świadczy o pozorowanym charakterze działania organu.
Na marginesie odwołujący się dodali, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, chronologię wykonywanych prac budowlanych i osoby, na które należy nałożyć obowiązek z art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., a kwestionują jedynie zbyt wąsko określone nakazy.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 586/2025 z 19 listopada 2025 r., znak: WOB.7721.193.2025.NOGI, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 P.b., uchylił decyzję PINB z 14 maja 2025 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że do protokołu czynności kontrolnych dot. stanu technicznego betonowego muru oporowego zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy dz. [...] z 26 maja 2023 r. upoważnieni pracownicy PINB wskazali, że: "W granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] oraz działkami [...] (...) wykonano podwójny mur. Od strony budynków przy ul. [...] widoczna jest górna część muru wykonana jako podmurówka ogrodzenia ww. budynków. Górną, widoczną część muru wykonano z pustaków betonowych o szerokości 20 cm. Od góry muru wykonano wieniec betonowy. Na fragmencie od strony północno-zachodniej widoczne dodatkowe dwie warstwy pustaków zakończone dodatkowym wieńcem (od 50 cm - 60 cm ponad ww. poziom wieńca).
Na podmurówce zamontowano ogrodzenie panelowe o wysokości około 1,50 m. Poniżej, w części dolnej po stronie działki nr [...] (...), wykonano mur monolityczny (widoczne ślady deskowania) o wysokości do 1,20 m i szerokości 30 cm. Stwierdzono, że w obrębie przedmiotowego muru widoczne są zarysowania pionowe oraz drobne rysy od poziomu przyległego terenu. W miejscu zarysowań widoczne przecieki oraz rdzawe zabarwienie ściany i przyległej kostki brukowej. W części murowanej widoczne drobne zarysowania w obrębie szczelin pustaków. Zgodnie z wykonanymi pomiarami różnica poziomów pomiędzy górną częścią wieńca muru wzniesionego z pustaków a poziomem przyległego terenu na działce nr [...] (...) wynosi około 2,20 — w najniższym miejscu".
Przechodząc do meritum organ II instancji wskazał, że dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez PINB.
MWINB po dokonaniu analizy zapisów ksiąg wieczystych jak i dokumentów zalegających w aktach PINB uznał, że krąg stron postępowania został w realiach niniejszej sprawy zdefiniowany w sposób prawidłowy, wobec czego pozostaje tożsamy w postepowaniu odwoławczym.
W odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził natomiast, że art. 66 P.b., będący podstawą jej wydania, stanowi konkretyzację unormowanego w art. 61 P.b. nakazu przestrzegania obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z zasadami sformułowanymi w art. 5 ust. 2 P.b. i ma zastosowanie do przypadków ewentualnego zaniedbania przez właściciela lub zarządcę obiektu tego obowiązku, jak też dalszych obowiązków wynikających z regulacji rozdziału 6 P.b. dotyczących utrzymywania obiektu. Poprzez pojęcie "utrzymanie obiektów budowlanych" należy rozumieć zachowanie ich w dobrej sprawności. Obowiązki nakładane na podstawie art. 66 P.b. obejmują więc sytuacje związane z nieprawidłową eksploatacją obiektu budowlanego. Dotyczyć mogą takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania legalnie wzniesionego obiektu budowlanego, a więc związanych z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji, spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy. Jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 P.b., to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego organ I instancji uczynił nieodpowiedni stan techniczny betonowego muru oporowego zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek [...] przy ul. [...], [...] w K., mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Na dz. nr [...] i [...] wzdłuż granicy z dz. ewid. nr [...] w ok. [...] roku B. i B. K. wykonali mur betonowy wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem, co zostało uwidocznione na fotografii z miesiąca sierpnia 2018 r. dostępnej w systemie Google Street View (której wydruk znajduje się w aktach). Ówcześnie poziom terenu pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działkami nr [...] był stosunkowo wyrównany.
Porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta z 30 września 2016 r., zmienionej następnie decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r., z inwentaryzacją powykonawczą geodezyjną z 25 kwietnia 2019 r. wykazało, że rzędne terenu działek ewid. nr [...] i [...] pozostają w zgodzie z zatwierdzoną dokumentacją projektową.
Jako istotne organ odwoławczy wskazał, że do akt sprawy włączono uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię pisma B. i B. K. z 27 sierpnia 2018 r. skierowanego do R. Sp. z o.o., z którego to wynika, że: "od 20 sierpnia 24 sierpnia 2018 roku, zauważyliśmy, że Pan lub Pana pracownicy, podkopali nasze ogrodzenie z murkiem betonowym bez jakiejkolwiek zgody z naszej strony. Podkop jest wykonany w całości na działce [...]. Po ulewnych deszczach, które były w piątek, sobotę i niedzielę, tj. od 24 do 26 sierpnia 2018 roku, ogrodzenie jest w niebezpieczeństwie, jeżeli chodzi o zachowanie stabilności i pionu ogrodzenia. Podkop doprowadzi nasze ogrodzenie do zniszczenia. Mamy prośbę o przywrócenie poziomu terenu na działce [...] (...) w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami [...] i [...], do stanu z wiosny bieżącego roku lub wykonanie na Pana działce (działce R. Sp. z o.o.) muru oporowego, który uniemożliwi zniszczenie naszego ogrodzenia w wyniku wykonanego przez Państwa podkopu".
Jak bowiem zdaniem organu II instancji wynika z akt sprawy, w sąsiedztwie dz. nr [...] i [...], tj. na działce nr [...] (obecnie: [...] zrealizowana została inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na podstawie ww. decyzji Prezydenta z 15 grudnia 2017 r. W każdym z tych budynków przewidziano garaże dwustanowiskowe w poziomie piwnic. Przewidziano także m.in. budowę murów oporowych (k. 26 projektu budowlanego), w tym jednego wzdłuż granicy z działką nr [...], a także drogi dojazdowej do każdego z budynków. W związku z budową projektowanej drogi inwestor dokonał obniżenia terenu w taki sposób, aby umożliwić wjazd do parkingów podziemnych znajdujących się w każdym z budynków.
Co zdaniem MWINB kluczowe, w toku prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynków nr [...], na dz. nr [...] wzdłuż muru betonowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem znajdującym się na dz. nr [...] i [...], już po przyjęciu do użytkowania budynków nr [...], niwelacja terenu pod drogę wewnętrzną wykonana została na poziomie posadowienia podmurówki muru betonowego znajdującego się na dz. nr [...] i [...]. Następnie inwestor wykonał mur monolityczny o wysokości 120 cm i szerokości 30 cm wzdłuż istniejącego już muru betonowego, który miał ponadto zabezpieczać wykonany wykop pod drogę wewnętrzną.
Kolejno organ odwoławczy stwierdził, że w toku kontroli ustalono, iż obecnie występująca różnica poziomu terenu zmierzona pomiędzy górnym wieńcem betonowym ogrodzenia, a terenem utwardzonym przy murze betonowym, wynosi w najniższym miejscu około 2,20 m.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie uznania, że mur zlokalizowany na dz. [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym, co obligowało organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego do podjęcia stosownych działań celem doprowadzenia obiektu budowlanego do takiego stanu, w którym nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska.
Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego wątpliwości budzi określony przez organ I instancji przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego z całkowitym pominięciem robót budowlanych polegających na budowie muru betonowego wraz z ogrodzeniem zrealizowanym wzdłuż granicy działek nr [...] i [...].
MWINB sformułował pytanie, dlaczego tylko mur zlokalizowany od strony dz. nr [...] został uznany za konstrukcję oporową wymagającą doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego, skoro pełni on niejako funkcję ściany dociskowej w stosunku do istniejącego wcześniej, znacznie wyższego muru betonowego zlokalizowanego od strony działek nr [...] i [...], też pełniącego przecież funkcję oporową.
W ocenie MWINB prowadzone dotąd postępowanie dowodowe skupione wyłącznie na konstrukcji oporowej zlokalizowanej od strony dz. nr [...] - tej pełniącej funkcję dociskową, zabezpieczającą mur betonowy wraz z ogrodzeniem zrealizowanym wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], jest niewystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sposób kompleksowy, skoro niewątpliwie mur zlokalizowany od strony działek nr [...] i [...] oddziałuje na mur posadowiony na niżej położonym terenie. Brak bowiem wyjaśnień PINB, dlaczego przedmiotem postępowania objęto jedynie jeden z elementów całej konstrukcji oporowej.
Organ II instancji stwierdził, że powyższe powinno być przedmiotem analizy i wyjaśnień PINB w toku ponownie prowadzonego postępowania.
Kolejno MWINB przywołał obszerne fragmenty z ekspertyzy technicznej i aneksów do niej, podkreślając, że "zabezpieczenie osuwiska jest doraźne ze względu na brak projektu konstrukcyjnego oraz zakaz kategorycznego wejścia przez sąsiadów na działki powyżej linii granicznej".
Następnie organ odwoławczy uwypuklił, że część zaleceń ekspertyzy dotyczy badań i opinii geotechnicznej prowadzonych na działkach położonych wyżej ([...] i [...]).
Ze względu na treść ww. ekspertyzy technicznej zdaniem MWINB organ I instancji w sposób wadliwy i błędny przyjął, że usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego muru oporowego, zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek nr [...], powinno nastąpić poprzez doraźną obserwację przedmiotowego muru oporowego w celu określenia ewentualnych zmian w czasie trwania obiektu i dokonywania pomiaru ewentualnych przemieszczeń i odkształceń w odniesieniu do zapewnienia bezpieczeństwa budowli i przechodniów, a także założenie reperów przez uprawnionego geodetę.
Według MWINB na podstawie wyników kontroli, a także sporządzonej opinii, organ nadzoru budowlanego, jako wykwalifikowany organ merytoryczny, winien szczegółowo i precyzyjnie określić w decyzji, w jaki sposób usunąć stwierdzone nieprawidłowości, to znaczy jakie konkretnie czynności ma wykonać zobowiązany, określając ich zakres oraz gdzie i do kiedy mają być wykonane.
Zdaniem MWINB analiza decyzji I instancji pozwala na stwierdzenie, że zrealizowanie zaleceń w postaci obserwacji oraz dokonywania pomiarów muru nie usunie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W ocenie organu odwoławczego stwierdziwszy, że mur znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, PINB powinien skarżoną decyzją nałożyć obowiązek wykonania takich działań, które doprowadzą obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, tj. zlikwidują bezpośredni stan zagrożenia. Natomiast nałożony przez PINB obowiązek nie kwalifikuje się do zakresu takich działań, przy czym jest on niemożliwy do wyegzekwowania.
Co więcej, według organu II instancji art. 66 ust. 1 P.b. dotyczy przypadku, w którym istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do takiego stanu, że nie będzie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Art. 66 P.b. nie daje organom nadzoru budowlanego możliwości zobowiązania właścicieli obiektu do wykonania kompleksowego remontu obiektu, bądź do dokonania jego rozbiórki, ani podstawy do wydania decyzji nakładającej na osobę fizyczną lub prawną obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę na jego rozbiórkę.
Co prawda właściciele działki nr [...] dostrzegają konieczność rozbiórki przedmiotowego muru oporowego, a następnie opracowania projektu budowlanego dla docelowego muru oporowego zabezpieczającego napór gruntu (pismo adwokata D. K. z 10 kwietnia 2025 r.), jednak oczekiwanie na bliżej niedookreślone czasowo zamiary opracowania dokumentacji projektowej nie może zostać zaakceptowane w sytuacji, gdy obiekt budowlany objęty postępowaniem zagraża życiu i zdrowiu oraz mieniu mieszkańców nieruchomości znajdujących się po obu stronach muru oporowego. Wykonanie "obowiązku" obserwacji muru oporowego sprowadza się z kolei tylko do działań pozornych, nakierowanych na spowolnienie podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego w ramach posiadanego przez niego władztwa decyzyjnego. Kwestia zamiarów inwestycyjnych względem obiektu budowlanego, którego stan wypełnia przesłanki z art. 66 ust. 1 P.b., pozostaje w tym zakresie irrelewantna. W świetle bowiem celu decyzji wydawanej w trybie art. 66 P.b., jakim jest zapewnienie utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego, organ nie może opierać swych rozstrzygnięć o deklarowane przyszłe zdarzenia, a musi uwzględniać wyłącznie obiektywne elementy ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Organ II instancji wskazał, że hipotetycznie, jeżeli obiekt budowlany objęty postępowaniem administracyjnym, powstały w sposób legalny, nie nadaje się do remontu, organ nadzoru budowlanego posiada uprawnienia do zastosowania przepisu art. 67 P.b.
W odniesieniu natomiast do zarzutów adwokata D. K. organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest tylko i wyłącznie stan techniczny muru oporowego zlokalizowanego na działkach nr [...]
Organ II instancji stwierdził, że w ramach postępowania odwoławczego nie posiada na obecnym etapie uprawnień do badania kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie muru betonowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...], bowiem powyższe wykracza poza przedmiot postępowania odwoławczego.
MWINB wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ I instancji winien dokonać wiążących ustaleń w powyższym zakresie, tj. czy mur posadowiony od strony dz. nr [...] i [...] powstał legalnie, czy stanowi on również konstrukcję oporową, jaki jest jego stan techniczny, czy jest obiektem budowlanym odrębnym od muru posadowionego od strony dz. nr [...] czy też jest z nim powiązany, czy istnieje możliwość procedowania względem "podwójnego muru" w jednym wspólnym postępowaniu, czy też postępowaniu odrębnym.
Organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 66 ust. 1 P.b. nie ma znaczenia, dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-4 obliguje organ do nakazania, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a podejmowana w tym zakresie decyzja ma charakter związany. Organ I instancji winien też zweryfikować, czy rzeczywiście mur oporowy wykracza poza granice działek nr [...]
Zdaniem organu odwoławczego postępowanie wyjaśniające prowadzone przez PINB w niniejszej sprawie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia, w jakiej części sporny obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
MWINB stwierdził, że wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania nie może być sanowane na etapie postępowania odwoławczego, albowiem ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, jak również właściwego reżimu prawnego, wedle którego ma nastąpić ocena prawna sprawy, nie mogą być przerzucane na organ II instancji - w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te rzutują przy tym bezpośrednio nie tylko na podstawę prawną, ale i na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia.
Zdaniem organu II instancji instytucja przewidziana w art. 136 K.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy korzystać z niej ostrożnie i odpowiedzialnie i nie należy wyręczać organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ II instancji zobligował PINB do przeprowadzenia czynności wyjaśniających, wyboru właściwej normy prawnej dla oceny stwierdzonych okoliczności sprawy (w tym zasadność dalszego prowadzenia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego). Po ustaleniu właściwego reżimu prawnego podlegającego zastosowaniu w sprawie, organ I instancji rozważy niezbędne środki, których celem będzie usunięcie naruszenia prawa budowlanego w ramach obranej procedury, o ile takowe naruszenie zostanie ustalone. Ustaleń w powyższym zakresie winien organ I instancji dokonać za pomocą wszystkich dostępnych środków dowodowych, przy uwzględnieniu okoliczności podnoszonych przez strony niniejszego postępowania, którym należy zapewnić czynny udział we wszystkich czynnościach prowadzonego postępowania dowodowego.
B. K. i B. K., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sprzeciw od ww. decyzji MWINB nr 586/2025 z 19 listopada 2025 r., zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 15 oraz art. 136 § 1 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo iż organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy do wydania przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji reformatoryjnej nakazującej wykonanie robót budowlanych wskazanych w ekspertyzie przygotowanej na zlecenie K. K., A. K., K. Z. - M. oraz K. H. przez rzeczoznawcę budowlanego M. F. dołączonej do akt sprawy.
Skarżący zarzucili również naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, jakoby organ I instancji całkowicie pominął roboty budowlane polegające na budowie muru betonowego wraz z ogrodzeniem zrealizowanym na granicy działek [...] i [...], a konstrukcja ta stanowić ma mur oporowy. Podczas gdy organ I instancji prawidłowo, opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, w tym wynikach czynności kontrolnych ustalił, że konstrukcja ta stanowi jedynie ogrodzenie działek położonych obecnie wyżej, wykonane w całości przed tym, kiedy doszło do drastycznego obniżenia rzędnych terenu na działkach [...], kiedy to wykonano również konstrukcję będąca przedmiotem postępowania, a która stanowić miała mur oporowy, a faktycznie jest doraźnie wykonaną ścianką dociskową (bez projektu, bez odwodnienia, bez dylatacji, zlokalizowaną przy murku ogrodzeniowym wykonanym kilka lat wcześniej).
W uzasadnieniu skarżący potwierdzili prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji i podważyli stanowisko organu odwoławczego w zakresie twierdzeń co do pominięcia statusu ogrodzenia skarżących znajdującego się na granicy ich działek [...] i [...], wykonanego w całości przed tym, kiedy doszło do obniżenia rzędnych terenu na działkach [...], kiedy to wykonano również konstrukcję, będąca przedmiotem postępowania.
Skarżący podnieśli, że organ I instancji zgromadził wyjątkowo obszerny materiał dowodowy. Podkreślili, że jako pierwsze zostało wykonane ogrodzenie na podmurówce z pustaków betonowych zwieńczonych wieńcem betonowym na działce nr [...] i [...] - nie mające charakteru muru oporowego (z uwagi na podobny poziom terenu na ww. działkach). Kilka lat później, podczas wykonywania drogi wewnętrznej, deweloper działający pod firmą R. obniżył poziom terenu bezpośrednio przy podmurówce ogrodzenia skarżących o ponad metr i żeby przeciwdziałać grożącej katastrofie budowlanej wykonał ściankę dociskową, która według wspomnianej ekspertyzy kwalifikuje się do rozbiórki pod nadzorem uprawnionego kierownika budowy.
Skarżący podkreślili, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że przy realizacji budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] oraz [...] nie uwzględniono faktu legalnej zmiany ukształtowania terenu (zgodnie z projektem budowlanym - rysunek PZT-1 - projekt zagospodarowania terenu - rzędne terenu na działce nr [...] obręb [...] są inne (tj. pierwotne) niż określone w projekcie zamiennym zatwierdzonym decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r. W trakcie realizacji inwestycji przy ul. [...] nie dokonano aktualizacji mapy do celów projektowych i nie zaprojektowano ponownie muru oporowego uwzględniającego nowe rzędne terenu (załączona do projektu budowlanego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] mapa do celów projektowych jest z 2015 r.) (str. 2 oraz 3 decyzji PINB z 14 maja 2025 r.).
Skarżący zarzucili, że decyzja MWINB jest całkowicie dowolna a twierdzenia tego organu nie opierają się na żadnym skonkretyzowanym dowodzie, w szczególności w zakresie uznania, że mur betonowy z ogrodzeniem na ich posesji stanowić ma mur oporowy, podczas gdy organ I instancji prawidłowo opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym ustalił, że konstrukcja ta stanowi jedynie ogrodzenie działek położonych obecnie wyżej (...)
Skarżący dla udokumentowania swoich twierdzeń zaprezentowali zdjęcia konstrukcji podmurówki ogrodzenia (południowo-zachodnią stronę podkopanego murku ogrodzeniowego) wzdłuż granicy nieruchomości skarżących, znajdującego się w całości na działkach [...] i [...], którą organ odwoławczy stara się traktować jako element muru oporowego. Wskazali, że droga wewnętrzna projektowana na działkach [...], została wykonana kilka miesięcy później. W trakcie realizacji tego przedsięwzięcia jeszcze obniżono poziom terenu widoczny na zdjęciu, w celu wykonania podbudowy pod drogę z kostki brukowej. Te prace niwelacyjne na działkach [...] doprowadziły do powstania potężnej skarpy na tychże działkach. Podczas budowy drogi wewnętrznej na działkach [...] przez firmę R. zostało wywiezionych kilkanaście wywrotek ziemi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
Stosownie do art. 151a § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.
Należy wyjaśnić, że w myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wtedy i tylko wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie mógł wydać decyzji merytorycznej, chociażby korzystając z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).
Sąd wskazuje również, że decyzja organu odwoławczego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana również w sytuacji, w której organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania tak, że sprawa nie została wyjaśniona. Dodatkowo, jak słusznie wskazywał organ odwoławczy, decyzja wydawana przez organ II instancji nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a., mającej konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy, tj. orzekać w kwestiach merytorycznych, od których uzależnione jest wydanie decyzji danego typu, co do których nie wypowiedział się organ I instancji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że przedmiotem sprzeciwu była kasatoryjna decyzja MWINB nr 586/2025 z 19 listopada 2025 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą organ odwoławczy orzekł o uchyleniu w całości opisanej wyżej decyzji PINB z 14 maja 2025 r., nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego muru oporowego, zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy ww. działek nr [...], mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, poprzez doraźną obserwację przedmiotowego muru oporowego w celu określenia ewentualnych zmian w czasie trwania obiektu i dokonywania pomiaru ewentualnych przemieszczeń, przy pomocy reperów założonych przez uprawnionego geodetę oraz monitoringu konstrukcji przy zastosowaniu płytek kontrolnych, zamontowanych przez specjalistyczne firmy oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem Sądu zaskarżona sprzeciwem ww. decyzja MWINB narusza art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu podlegała uchyleniu. Sąd dostrzegł, że obecnie sytuacja w obrębie granic przedmiotowych działek jest dość skomplikowana. Wskutek przeprowadzenia w odstępie kilku lat dwóch inwestycji, z których pierwsza zakładała realizację podwyższenia, a druga obniżenia terenu przy granicy, powstała niebezpieczna sytuacja wadliwie ustabilizowanej skarpy w granicy działek, w której stykają się mury wzniesione przez ich właścicieli. Sytuacja ta może spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Podkreślić przy tym trzeba, że w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej, dotyczącej muru oporowego zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek nr [...], Sąd nie może - z woli ustawodawcy - zająć się całokształtem zaistniałych w sprawie okoliczności, a ograniczony jest do zbadania wykazania przez organ II instancji podstaw do rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Wskazując podstawę takiego rozstrzygnięcia MWINB stwierdził po pierwsze, że wątpliwości budzi określony przez organ I instancji przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego z całkowitym pominięciem robót budowlanych polegających na budowie muru betonowego wraz z ogrodzeniem zrealizowanym wzdłuż granicy działek nr [...] i [...].
Po drugie zdaniem organu II instancji nie wiadomo, dlaczego tylko mur zlokalizowany od strony dz. nr [...] został uznany za konstrukcję oporową wymagającą doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego, skoro pełni on niejako funkcję ściany dociskowej w stosunku do istniejącego wcześniej, znacznie wyższego muru betonowego zlokalizowanego od strony działek nr [...] i [...], też pełniącego przecież funkcję oporową.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że prowadzone dotąd postępowanie dowodowe skupione wyłącznie na konstrukcji oporowej zlokalizowanej od strony dz. nr [...] - pełniącej funkcję dociskową, zabezpieczającą mur betonowy wraz z ogrodzeniem zrealizowanym wzdłuż granicy działek nr [...] i [...], jest niewystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w sposób kompleksowy, skoro niewątpliwie mur zlokalizowany od strony działek nr [...] i [...] oddziałuje na mur posadowiony na niżej położonym terenie. Brak bowiem wyjaśnień PINB, dlaczego przedmiotem postępowania objęto jedynie jeden z elementów całej konstrukcji oporowej.
Odnosząc się do ww. kwestii Sąd wskazuje, że jak wynika z akt PINB, jako pierwsza ze spornych budowli, ok. 2016/2017 roku, po podwyższeniu terenu wzdłuż granic działek [...] i [...], zgodnie z decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r. zmieniającą pierwotną decyzję pozwolenia na budowę z 30 września 2016 r. (projekt zamienny - rysunek nr 1 – projekt zagospodarowania) zostało wykonane ogrodzenie na podmurówce z pustaków betonowych zwieńczonych wieńcem betonowym na – nie mające charakteru muru oporowego (z uwagi na podobny poziom terenu na sąsiadujących działkach). Układ wieńca był schodkowy (sąsiadujące ze sobą działki pierwotnie posiadały nachylenie w kierunku północnym). Na wieńcu zamocowano ogrodzenie panelowe na słupkach stalowych.
Trzeba tu zaznaczyć, że właściciele działek [...] zarzucili w odwołaniu, że na działce nr [...] podniesiono teren znacznie wyżej niż zezwalała decyzja Prezydenta z 27 października 2017 r.
Jednak organ II instancji stwierdził jednoznacznie, że porównanie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego ww. decyzją Prezydenta z 30 września 2016 r., zmienionej następnie decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r., z inwentaryzacją powykonawczą geodezyjną z 25 kwietnia 2019 r. wykazało, że rzędne terenu działek ewid. nr [...] i [...] pozostają w zgodzie z zatwierdzoną dokumentacją projektową.
Z kolei na sąsiadujących działkach [...], w trakcie wykonywania robót budowalnych związanych z budową budynków przy ul. [...] w 2018 r. wykonano obniżenie terenu w miejscu projektowanej wewnętrznej drogi dojazdowej do garaży, co doprowadziło do podkopania ww. podmurówki ogrodzenia od strony południowo-zachodniej do poziomu posadowienia podmurówki. Co istotne, jednocześnie ustalono, że poziom drogi wewnętrznej zlokalizowanej wzdłuż muru oporowego na działkach nr [...] i [...] jest niższy od poziomu projektowanego o około 55 cm w części południowej przy wjeździe do garażu budynku [...] i wyższy o około 6 cm przy wjeździe do garażu budynków D/E.
Bezsporne również było w sprawie, że na rysunku zagospodarowania terenu, stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta z 15 grudnia 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków przy ul. [...], widoczny jest zaprojektowany mur oporowy – oznaczony symbolem "7". Jednak "mur betonowy o charakterze ścianki dociskowej" na działkach [...] zrealizowano z pogwałceniem zasad wiedzy technicznej i sztuki budowlanej.
Nie było także sporne, że przy realizacji budynków mieszkalnych przy ul. [...] powyższy fakt legalnego podwyższenia terenu sąsiedniego nie został uwzględniony (zgodnie z projektem budowlanym – rysunek [...] – projekt zagospodarowania terenu - rzędne terenu na działce nr [...] są inne (tj. pierwotne) niż określone w projekcie zamiennym zatwierdzonym ww. decyzją Prezydenta z 27 października 2017 r. W trakcie realizacji inwestycji przy ul. [...] nie dokonano aktualizacji mapy do celów projektowych i nie zaprojektowano ponownie muru oporowego uwzględniającego nowe rzędne terenu (załączona do projektu budowlanego dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych przy ul. [...] mapa do celów projektowych jest z 2015 r.).
PINB prowadził postępowanie w niniejszej sprawie od 2023 r. Po stwierdzeniu nieprawidłowego stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego, wobec złożonej sytuacji wzdłuż spornej granicy (w tym geologicznej), postanowieniem z 23 października 2023 r., na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., zobowiązał współwłaścicieli działek nr [...] oraz właściciela działki nr [...] do przedłożenia ekspertyzy technicznej, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności zgodnie z zapisem art. 12 ust. 7 P.b., dotyczącej stanu technicznego betonowego muru oporowego zlokalizowanego wzdłuż północno-wschodniej granicy działek [...], mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Co istotne, żądana ekspertyza techniczna miała w sposób jednoznaczny ustalić wszystkie nieprawidłowości stanu technicznego przedmiotowego muru oporowego wykonanego przy granicy z działkami [...] i [...], w tym w odniesieniu do muru oporowego zaprojektowanego wzdłuż północnowschodniej granicy działek [...], zawartego w Projekcie budowalnym (projekcie zagospodarowania terenu oraz opracowaniu branży konstrukcyjnej ww. projektu) stanowiącym załączniki do ww. ostatecznej decyzji Prezydenta z 15 grudnia 2017 r. Ekspertyza ta miała zawierać jednoznaczny zakres i sposób koniecznych do wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowalnego do stanu technicznego zapewniającego warunki jego bezpiecznego użytkowania.
Organ I instancji słusznie wskazał za ww. ekspertyzą (nota bene sporządzoną przecież na żądanie organu, ale na zlecenie adresatów nałożonych obowiązków), że mur dociskowy na działkach [...] wykonany został w konstrukcji żelbetowej pionowej o głębokości 1,0 m p.p.t., bez zastosowania płyty fundamentowej i muru oporowego w kształcie odwróconej litery "T." Ściana dociskowa wykonana została bez projektu hydroizolacji przeciwwodnej i stałego nadzoru technicznego. Przeprowadzone badania techniczne, makroskopowe, punktowe odkrywki i pomiary pęknięć istniejącej ściany dociskowej betonowej wykazały, że wykonana ściana oporowa dociskowa nie zapewnia stateczności ściany niejednorodnej obciążonego naziomem oraz parciem gruntu wynikającym ze zmiany konfiguracji terenu naturalnego stoku gruntu. W rezultacie różnicy poziomów pomiędzy terenem pierwotnym a nadsypanym powyżej ściany dociskowej doszło do infiltracji wody opadowej i roztopowej oraz nasączania i zwiększonego parcia, deformacji plastycznej i stagnowania wody.
Tymczasowe wadliwie wykonane zabezpieczenie na działkach [...] zostało zrealizowane niezgodne z zasadami wiedzy technicznej i sztuki budowlano-architektonicznej i jest w złym stanie technicznym (niedopuszczalne odkształcenia, pęknięcia, dyslokacje, zagrożenie utraty stateczności i deformacje).
Organ I instancji za autorem ekspertyzy stwierdził, że ze względu na brak opinii geotechnicznej i zaleganie w podłożu gruntowym utworów wrażliwych na zmiany wilgotności (gliny pylaste i pyły) konieczne jest wykonanie minimum 3 wierceń o gł. 3 do 4 m.
Celem doprowadzenia do zapobiegania efektom rozmakania, uplastycznienia gruntu, zjawisk tiksotropii i sufozji, osiadania fundamentów, należy zdaniem organu I instancji oprzeć się na opinii geotechnicznej określającej warunki gruntowo-wodne 3,0 do 4,0 m p.p.t. oraz badaniach makroskopowych gruntu wraz z obserwacją poziomu wody gruntowej na działkach nadległych nr [...] i [...].
Następnie dopiero należy opracować projekt konstrukcyjny muru oporowego wraz z technologią etapowania wykonywanych robót odcinkami do 3 m z uwzględnieniem sieci gazowych, energetycznych, kanalizacyjnych, deszczowych i wod.- kan.
Autor ekspertyzy zalecił również "dokonanie kompleksowej diagnostyki istniejącego systemu odwodnienia i drenażu zbiorników retencyjnych i dołów chłonnych oraz odwodnień liniowych, nawierzchni utwardzonych na działkach okalających nr [...] zaprojektowany mur oporowy".
Dopiero wówczas, zdaniem autora ekspertyzy, będzie możliwe konieczne w realiach niniejszej sprawy etapowe wykonanie rozbiórki ściany oporowej na działkach [...] z jednoczesną etapową realizacją prawidłowego żelbetowego muru oporowego.
Co więcej, organ I instancji stwierdził trafnie, że autor ekspertyzy technicznej w aneksach nr 1 i nr 2 do niej wskazał jasno, że w pierwszej kolejności należy wykonać doraźne zabezpieczenie omawianego muru oporowego, polegające na monitorowaniu jego stanu technicznego, by nie dopuścić do zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, a następnie wykonać docelowe, kompleksowe rozwiązanie w zakresie omawianego muru oporowego zgodnie z obowiązującym prawem.
W konsekwencji w aneksie nr 1 autor ekspertyzy zalecił uzupełnienie badań geotechnicznych oraz prowadzenie obserwacji poziomych i pionowych istniejącej budowli do czasu zrealizowania prawidłowego muru oporowego ze względów bezpieczeństwa. W okresie obserwacji zalecono opracowanie projektów technicznych i badań uzupełniających podanych w ekspertyzie, dokonanie powykonawczych pomiarów odkształceń budowli, założenie reperów przez uprawnionego geodetę i monitoring konstrukcji betonowych przy zastosowaniu płytek kontrolnych zamontowanych przez specjalistyczne firmy. Zaznaczono, że ww. obserwacje zostały uzgodnione z "Kierownikiem terenu budowli przy ul. [...]
Z kolei w aneksie nr 2 autor ekspertyzy stwierdził, że "na podstawie szczegółowej analizy zagadnień dotyczących tymczasowego zabezpieczenia istniejącej budowli, jednoznacznie stwierdzam, że do czasu opracowania projektu budowlanego muru oporowego, wystarczające jest monitorowanie, obserwacja, założenie reperów geodezyjnych, płytek kontrolnych na pęknięcia ściany betonowej. Konieczna jest w terminie pilnym rozbiórka istniejącej ściany i wykonanie zgodnie z projektem muru oporowego pod nadzorem uprawnionych inżynierów w zakresie konstrukcji budowlanych oraz geotechnicznych, gruntowo–wodnych."
Mając powyższe na uwadze należy podzielić zdanie organów obu instancji, że sporny "mur oporowy" (inaczej "ścianka dociskowa"), może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 P.b., co uprawnia i obliguje organy nadzoru budowlanego do nałożenia stosownych nakazów.
Trafnie również wskazał organ odwoławczy, że nakazane decyzją I instancji roboty mają na celu jedynie zabezpieczenie doraźne przedmiotowego obiektu budowlanego do czasu docelowego rozwiązania problemu w sposób wskazany przez rzeczoznawcę budowlanego w ww. Ekspertyzie technicznej. Dopiero ww. docelowe rozwiązanie wyeliminuje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.
Jednak należy podkreślić, że wskazanie przez organ II instancji, iż w ramach postępowania odwoławczego nie posiada na obecnym etapie uprawnień do badania kwalifikacji robót budowlanych polegających na budowie muru betonowego wraz z wykonanym na nim ogrodzeniem zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...], bowiem powyższe wykracza poza przedmiot postępowania odwoławczego, nie stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwionej podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Okoliczności, które MWINB nakazał do wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ I instancji, to jest czy mur posadowiony od strony dz. nr [...] i [...] powstał legalnie, czy stanowi on również konstrukcję oporową, jaki jest jego stan techniczny, czy jest obiektem budowlanym odrębnym od muru posadowionego od strony dz. nr [...] czy też jest z nim powiązany, czy istnieje możliwość procedowania względem "podwójnego muru" w jednym wspólnym postępowaniu, czy też postępowaniu odrębnym, wbrew stanowisku organu odwoławczego zostały już wystarczająco wyjaśnione przez PINB w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że bez względu na obiektywny fakt, iż obie budowle bezpośrednio ze sobą sąsiadują, a także że położony wyżej mur na działkach [...] i [...] stanowiący podstawę ogrodzenia, wskutek obniżenia terenu na działkach [...] opiera się na położonym niżej murze wzniesionym na tych działkach, nie sposób traktować obu budowli wzniesionych przez odrębnych inwestorów, przez każdego na swoim gruncie, jako jeden obiekt budowlany.
Powyższe nie oznacza, że projektując konieczny do wykonania w okolicznościach sprawy prawidłowy mur oporowy na działkach [...], należy uwzględnić zastany stan faktyczny, łącznie z fundamentem sąsiedniego ogrodzenia. Powyższe inwestor powinien był uwzględnić już pierwotnie, w trakcie projektowania i realizacji swojego zamierzenia.
Nie znajduje w aktach sprawy usprawiedliwienia również sformułowana przez MWINB wątpliwość, czy mur oporowy wykracza poza granice działek nr [...], a także czy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.
Oparcie się na art. 138 § 2 K.p.a. i brak możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. MWINB uzasadnił brakiem możliwości sanowania na etapie postępowania odwoławczego ww. uchybieniom przepisom postępowania, albowiem ustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, jak również właściwego reżimu prawnego, wedle którego ma nastąpić ocena prawna sprawy, nie mogą być przerzucane na organ II instancji - w ramach powierzonych kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Kwestie te rzutują przy tym bezpośrednio nie tylko na podstawę prawną, ale i na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia.
Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wnoszących sprzeciw, bowiem MWINB, sprzecznie z uzasadnieniem decyzji I instancji, dowolnie przyjął, że PINB całkowicie pominął roboty budowlane polegające na budowie muru betonowego wraz z ogrodzeniem zrealizowanym na granicy działek [...] i [...].
Jak już wyżej wykazano, niewątpliwie w trakcie konstruowania ogrodzenia, jego fundament nie miał pełnić funkcji muru oporowego z uwagi na ówczesne zbliżone poziomy sąsiadujących działek.
Podsumowując, zdaniem Sądu MWINB naruszył art. 138 § 2 w zw. z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo iż organ I instancji zgromadził obszerny wystarczający materiał dowodowy, który jest wystarczający - po ewentualnym uzupełnieniu w nieznacznym zakresie, na podstawie art. 136 K.p.a. - do wydania przez organ odwoławczy merytorycznej decyzji reformatoryjnej nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Jest to uchybienie organu odwoławczego skutkujące koniecznością uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji kasatoryjnej MWINB.
Sąd, po zbadaniu ww. zagadnienia wskazuje, że organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie uzasadnił przekonująco istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W związku z powyższym wywód organu odwoławczego, wskazujący z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 K.p.a., nie mógł uzyskać aprobaty Sądu.
Natomiast ewentualne rzeczywiście istniejące wątpliwości i braki postępowania dowodowego przed organem I instancji mogą być z powodzeniem usunięte przez przeprowadzenie dodatkowych czynności wyjaśniających w postępowaniu odwoławczym, czego MWINB nie uczynił.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że organ II instancji zaniechał czynności ukierunkowanych na ewentualne uzupełnienie w nieznacznym zakresie stanu faktycznego sprawy i na merytoryczne jej rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy, co powinien rzetelnie rozważyć prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze. Organ II instancji naruszył również art. 15 K.p.a., unikając powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania stosownego orzeczenia.
Organ odwoławczy bezpodstawnie i z wadliwym uzasadnieniem orzekł na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., naruszając ten przepis, uchylając się od merytorycznego, powtórnego rozpoznania sprawy. MWINB, jako wykwalifikowany organ merytoryczny, winien - na podstawie wyników kontroli a także sporządzonej opinii - rozważyć zreformowanie decyzji organu I instancji i określenie w decyzji w jaki sposób usunąć stwierdzone nieprawidłowości, to znaczy jakie konkretnie czynności mają wykonać zobowiązani.
Zatem wynik przeprowadzonej według wskazanych wyżej reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania przez MWINB zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest negatywny, a wniesiony przez skarżących sprzeciw jest zasadny.
Sąd przy tym przyznaje rację organowi II instancji, że co do zasady tryb przewidziany przez art. 66 P.b. ma zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Przepis ten nie powinien być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej.
Jednak w doktrynie i orzecznictwie wyraża się również pogląd, że roboty budowlane objęte nakazem zawartym w decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 i 1a P.b. nie wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ponieważ mają one charakter naprawczy i odnoszą się do stanu obiektu budowlanego, jaki powinien być zachowany przy prawidłowym jego użytkowaniu.
Natomiast w przypadku, gdy decyzja nakłada obowiązek wykonania robót objętych reglamentacją, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany uzyskać pozwolenie na budowę lub dokonać zgłoszenia, co jest podyktowane koniecznością ochrony interesu stron postępowania i interesu publicznego.
Zdarza się bowiem, że obiekt został wybudowany niezgodnie z warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę i sprzecznie z obowiązującymi przepisami w sprawie warunków technicznych, okoliczności te zaś nie zostały ujawnione na etapie przekazania przez inwestora organowi informacji o zakończeniu budowy, w związku z czym nastąpiło przyjęcie obiektu do użytkowania. Brak jest wówczas możliwości prawnych usunięcia zaistniałych nieprawidłowości w drodze zastosowania art. 51 P.b.
Jako niedopuszczalną jednak należy uznać taką wykładnię ww. przepisów, że taka sytuacja nie może być przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. Możliwością usunięcia takiego wadliwego stanu, który dodatkowo spełnia chociażby jedną z przesłanek, o których mowa w art. 66 ust. 1 P.b., jest wówczas wydanie orzeczenia zawierającego nakaz określony w tym przepisie (por. wyrok SN z 3 października 2003 r., sygn. III RN 101/02, OSNP 2004/14, poz. 238).
Jak trafnie też wskazał MWINB, celem art. 66 P.b. jest to, aby jego stosowanie prowadziło do zapewnienia właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych oraz użytkowania ich w sposób niezagrażający wskazanym dobrom chronionym.
W związku z tym nie mają znaczenia okoliczności, które doprowadziły do sytuacji spełniających przesłanki określone w tym artykule. Orzekający w sprawie na podstawie tej regulacji organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia czy przyczyn jego nieodpowiedniego użytkowania itd. Nie może badać również, kto ponosi odpowiedzialność za stwierdzony stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do ustalonego z zastosowaniem art. 61 pkt 1 P.b. adresata (por. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. IV SA 1393/98, LEX nr 53391). Nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Na zastosowanie nakazu nie wpływa też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania i zakończenia go odpowiednim nakazem.
Sąd przyznaje rację MWINB, że ograniczenie zrealizowania zaleceń do obserwacji oraz dokonywania pomiarów muru, z pewnością nie usunie definitywnie stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia.
MWINB powinien rozważyć nałożenie obowiązku wykonania takich działań, które doprowadzą obiekt do odpowiedniego stanu technicznego, tj. zlikwidują bezpośredni stan zagrożenia, możliwy do wyegzekwowania, w tym w razie potrzeby z uwzględnieniem art. 47 P.b., bez opóźniania podjęcia działań naprawczych poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez strony kwestii braku dostępu dla adresatów obowiązku do działek sąsiadów, warto przypomnieć, że zgodnie z art. 47 P.b.:
1. Jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu.
2. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości.
Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o jej wyniku.
Prowadząc ponownie postępowanie MWINB winien uwzględnić wszelkie zmiany stanu faktycznego i prawnego w zakresie relewantnym dla przedmiotu sprawy.
Powtórzyć trzeba na koniec, że ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez MWINB normy art. 138 § 2 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję w całości, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz wnoszących sprzeciw kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (uiszczony wpis od sprzeciwu - 100 zł, koszty zastępstwa procesowego – 480 zł oraz opłata za pełnomocnictwo – 17 zł.).