II SA/KR 1605/18

II SA/Kr 1605/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Krystyna Daniel
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2408/19 - Wyrok NSA z 2022-09-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 506
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 25 par. 1, art. 32, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 2 ust. 1 pkt 10, art. 4 pkt 20, art. 7 ust. 2
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Zabierzów z dnia 30 czerwca 2017 r. nr XXXI/330/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru – "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity" skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy Zabierzów podjęła w dniu 30 czerwca 2017 r. uchwałę Nr XXXI/330/17 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity".
Powyższą uchwałę zaskarżył w części Wojewoda Małopolski, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności:
1. w zakresie postanowień tekstowych:
- § 5 ust. 1 w zakresie słów: "1 R oraz" i "Dla terenów 1 R obowiązują wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtom zabudowy jak dla terenów MN, a"
- § 9 ust. 9 w zakresie ustaleń dotyczących terenu 2 KDW
2. w zakresie załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny) w zakresie terenów 2 KDW.
Wojewoda Małopolski wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez brak uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne w zakresie terenu 2 KDW oraz terenu 1 R (w zakresie rozbudowy istniejącej zabudowy).
W uzasadnieniu skargi Wojewoda Małopolski wskazał, że pismami z dnia 8 września 2017 r., znak: WI-IV.743.3.190.2017 oraz z dnia 21 listopada 2017 r., znak: WN-II.4100.385.2017 organ nadzoru wystąpił do Wójta Gminy Zabierzów wskazując, iż zastrzeżenia organu nadzoru budzą kwestie dotyczące trybu sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego. Wskazano, iż w świetle art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wójt gminy sporządzając projekt planu występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli
wymagają tego przepisy odrębne. Mając na uwadze powyższe oraz art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wątpliwości organu nadzoru wzbudziło przeznaczenie niektórych terenów na cele nierolnicze, a to terenu 2KDW oraz terenu 1 R.
Pismem z dnia 2 października 2017 r. Wójt Gminy Zabierzów wskazał, iż dla terenu 1 R "nie było konieczności występowania do Ministra Rolnictwa z wnioskiem o wyłączenie gruntów rolnych i produkcji rolnej, ponieważ takowe wyłączenie nastąpiło we wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.".
Natomiast odnośnie terenu 2 KDW wskazano, iż "tereny dróg wewnętrznych 2KDW wyznaczone na działce nr 105/7, stanowiące drogę dojazdową do gruntów rolnych (działki nr 105/5 i 105/6) nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Pismem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wójt Gminy Zabierzów wyjaśnił, iż "dla terenów dróg wewnętrznych 2KDW nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze". Następnie wyjaśnił, iż "budzący wątpliwości organu nadzoru zapis dopuszczający rozbudowę budynków w terenach 1R nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.:
Rada Gminy Zabierzów na sesji w dniu 23 marca 2018 r. podjęła uchwałę Nr XLIII/417/18 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otulina Rezerwatu Przyrody Skala Kmity", w której zmieniono kwestionowany w toku postępowania wyjaśniającego przez organ nadzoru zapis § 9 ust. 10 pkt 3 lit. a oraz § 5 ust. 2. Zmiana powyższa nie dotyczy zapisów uchwały będącej przedmiotem niniejszej skargi.
Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała narusza art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne w zakresie terenu 2 KDW oraz terenu 1 R (w zakresie rozbudowy istniejącej zabudowy).
Zastrzeżenia Wojewody Małopolskiego budzi także przeznaczenie terenu 2KDW - teren drogi wewnętrznej (§ 9 ust. 9 tekstu planu), który w poprzednio obowiązującym planie przeznaczony był pod tereny rolne, oznaczone symbolem 6R, a który w ewidencji gruntów stanowi użytek klasy RIIIa. Powyższe, w świetle przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zdaniem skarżącego organu nadzoru, wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne.
Wójt Gminy Zabierzów przedstawia w tej kwestii odmienne stanowisko twierdząc, że teren o symbolu 2KDW nadal jest gruntem rolnym w rozumieniu ww. ustawy. Jako argument przytacza brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i wskazuje, że droga 2KDW obsługuje działki nr 105/5 oraz 105/6, przeznaczone pod tereny rolnicze (3R).
Pogląd ten nie zasługiwał, zdaniem organu nadzoru, na uwzględnienie, bowiem kwestionowana droga wewnętrzna służy nie tylko obsłudze terenów rolnych, ale przede wszystkim obsłudze terenu nierolniczego, tj. 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wyraźnie wskazuje rysunek planu.
Zastrzeżenia organu nadzoru budzą również zapisy dotyczące terenu 1 R, zawarte w § 5 ust. 1 tekstu planu w zakresie umożliwienia rozbudowy istniejącej zabudowy. Teren o symbolu 1 R został wyznaczony na obszarze około połowy działki nr 39/1 obręb Szczyglice i jest przeznaczony na cele rolne z generalnym zakazem zabudowy (§ 9 ust. 3 tekstu planu). Pozostała część działki objęta jest ustaleniami innego planu miejscowego (przyjętymi Uchwałą Nr XXIII/168/12 Rady Gminy Zabierzów z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw Balice, Rząska, Szczyglice w Gminie Zabierzów) i jest przeznaczona na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej symbolem 33 MN (§ 24 tekstu planu).
Zgodnie z pismem Wójta Gminy ww. działka stanowi użytki rolne klasy: ŁIII o powierzchni 0,01ha, RIIIa o powierzchni 0,3 ha, LzIV o powierzchni 0,03 ha oraz jest zabudowana budynkiem mieszkalnym (w sumie działka ma powierzchnię 0,34 ha). Zarówno z podkładu mapowego, jak i z ortofotomapy dostępnej na portalu www.geoportal.gov.pl wynika, że zabudowana część działki znajduje się w obecnie zaskarżonym planie miejscowym w terenie 1R. Złożone przez Wójta Gminy wyjaśnienia oraz dokumenty wskazują, że jest to legalnie wybudowany budynek mieszkalny wraz z garażem - inwestor uzyskał niezbędne pozwolenia na podstawie wówczas obowiązującego planu ogólnego, który przewidywał ww. działkę jako teren budowlany. Ponadto w 1986 r. Naczelnik Gminy Zabierzów wydał decyzję znak: 7017/19/86, w której zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej z działki nr 39/1 położonej w Szczyglicach 0,07 ha w klasie bonitacyjnej RIIIa (czyli na około 1/5 działki). Zarówno z wyjaśnień Wójta Gminy, jak i z informacji uzyskanych w Referacie Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w Krakowie wynika, że dla tej działki nigdy nie nastąpiła faktyczna zmiana użytków z RIIIa na grunty zabudowane (tj. wyłączenie z produkcji rolnej ww. 0,07 ha). Nawet jednak uznając ww. decyzję Naczelnika Gminy za obowiązującą, to na działkę nr 39/1 nadal składają się użytki rolne chronione przed zabudową nierolniczą, dla których przed zmianą przeznaczenia należy uzyskać decyzję właściwego ministra: użytek RIIIa o powierzchni 0,23 ha (0,3 ha wskazane w obowiązującej ewidencji minus 0,07 ha, na które uzyskano zgodę Naczelnika Gminy) oraz użytek ŁIII o powierzchni 0,01 ha.
Mając powyższe na uwadze za niezgodne z przepisami art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy, zdaniem Wojewody, uznać zapis § 5 ust. 1 tekstu planu dopuszczający rozbudowę istniejącej zabudowy (zgodną z parametrami jak dla terenów MN - maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej: 40%).
Z uwagi na powyższe uchybienia Wojewoda Małopolski uznał, że kwestionowana uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zabierzów, działając w imieniu Gminy Zabierzów, wniósł o jej odrzucenie, bowiem została skierowana do organu niemającego zdolności sądowej oraz zdolności procesowej, zaś brak ten nosi nieusuwalny charakter. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi wniesiono o jej oddalenie w całości.
Co do wniosku o odrzucenie skargi Wójt Gminy Zabierzów wskazał, iż w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Wskazanie Rady Gminy Zabierzów jako strony przeciwnej do skarżącej winno skutkować odrzuceniem skargi, bowiem w takim wypadku skarga została skierowana do niewłaściwego organu administracji publicznej. Strona skarżąca wskazując organ występujący w sprawie, a to Radę Gminy Zabierzów, w istocie rzeczy skierowała skargę do podmiotu pozbawionego zdolności sądowej. Tym samym działanie to nie może zostać poczytane jako oczywisty błąd, dający się w normalny sposób usunąć, wszak niewłaściwe określenie organu administracji publicznej rodzi w takim wypadku określone prawem skutki procesowe. Organ uchwałodawczy nie ma w tej relacji żadnej możliwości reprezentowania Gminy Zabierzów, ani tym bardziej występowania w imieniu wójta. Z tych też powodów skarga winna ulec odrzuceniu, jako skierowana do podmiotu niemającego zdolności sądowej oraz zdolności do czynności procesowych.
Odwołując się do treści samej skargi Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zaskarżona uchwała została podjęta w wyniku prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonej procedury planistycznej, a podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne.
Tereny 2KDW obejmują swoim zasięgiem działkę ewidencyjną nr 105/7, która według ewidencji gruntów stanowi użytek Rllla, a która to została wydzielona z działki nr 105/1 jako droga wewnętrzna (dojazdowa) do powstałych po podziale działki nr 105/1 działek nr 105/4, 105/5 i 105/6.
Zdaniem organu nadzoru uprzednio przedstawione uzasadnienie, że tereny dróg wewnętrznych 2KDW wyznaczone na działce nr 105/7, a stanowiące drogę dojazdową do gruntów rolnych (dz. nr 105/5 i 105/6), nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, nie zasługują na uwzględnienie, bowiem kwestionowana droga wewnętrzna służy nie tylko obsłudze terenów rolnych ale przede wszystkim obsłudze terenu nierolniczego, tj. 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Organ planistyczny nie podzielił ww. argumentacji stojąc na stanowisku, że została spełniona przesłanka wynikająca z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gdzie wskazano, iż gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych i przy takiej kwalifikacji nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Przytoczona przez organ nadzoru okoliczność, iż droga wewnętrzna 2KDW służy obsłudze terenu nierolniczego, tj. obszaru oznaczonego symbolem 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - jest oczywista, niemniej jednak nie może ujść z pola widzenia również i fakt, iż przedmiotowa droga stanowi także jedyny dojazd do działki rolnej nr 105/5 (tereny 3R). To z kolei wcale nie ujmuje tej drodze rolniczego jej wykorzystania.
Ustawa o drogach publicznych zawiera w art. 4 pkt 20 definicję legalną drogi dojazdowej do gruntów rolnych, gdzie rozumie się przez to m.in. drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym przyjęto ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 11 ust. 1 wprowadzała definicję dróg wiejskich, w ten sposób, że wówczas, zdaniem ustawodawcy, drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. Omawiany akt normatywny zaś nie definiuje dróg wiejskich sensu stricto. Wskazuje jednak w art. 8 ust. 1, iż drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. W konsekwencji działkę nr 105/7 zakwalifikowano w planie miejscowym do dróg wewnętrznych i oznaczono symbolem identyfikacyjnym 2KDW, jako że nie stanowi ona drogi publicznej, a jej położenie na terenie wsi Szczyglice świadczy wprost, iż jest to droga wiejska. Nawet można pokusić się o stwierdzenie, iż droga ta nosi znamiona drogi polnej, będącej swoistym ciągiem komunikacyjnym z terenami rolnymi.
Zarówno z art. 2 ust. 1 pkt 10, jak i z art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika (ani wprost, ani tym bardziej pośrednio), iż przymiot drogi dojazdowej do gruntów rolnych jest warunkowany tym, aby droga ta prowadziła wyłącznie do gruntów o charakterze rolnym. Wymóg taki nie wynika też z żadnej innej normy prawnej. Sposobność skomunikowania terenu rolnego oraz przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej na terenie przylegającym do obszaru rolnego nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia drogi wiejskiej, co do której miałby rzekomo zachodzić obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Jako przykład zachowania dotychczasowego przeznaczenia drogi wiejskiej jako dozwolonego wykorzystania na cele komunikacyjne jawi się pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 567/08). W cytowanym orzeczeniu Sąd stanął na stanowisku, że "do opisania przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ustalając przeznaczenie konkretnych terenów należy uwzględnić ich specyfikę i dotychczasowy sposób zagospodarowania. Lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania. Realizacja ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych nie spowoduje utraty przez tereny ich charakteru rolnego."
W świetle przywołanego powyżej orzeczenia można zaryzykować tezę, że dla ustanowienia w miejscowym planie drogi wewnętrznej, noszącej znamiona drogi wiejskiej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na jej nierolnicze przeznaczenie, wszak mimo zapewnienia ciągu komunikacyjnego do zlokalizowanego przy niej obiektu budowlanego nie straci z tej przyczyny swego celu, a więc skomunikowania terenów o charakterze rolniczym.
W tym stanie rzeczy organ planistyczny przy konstrukcji ustaleń planu miejscowego przyjął, iż dla terenów dróg wewnętrznych 2KDW nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Tereny 1R obejmują swoim zasięgiem część działki nr 39/1 obr. Szczyglice, która według ewidencji gruntów stanowi użytki: ŁIII o powierzchni 0,01 ha, Rllla o powierzchni 0,3 ha, LzlV o powierzchni 0,03 ha oraz jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Organ planistyczny stoi na stanowisku, iż budzący wątpliwości organu nadzoru zapis dopuszczający rozbudowę budynków w terenach 1R nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zasadniczą okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie planistyczne w przedmiotowej uchwale co do dopuszczenia m.in. rozbudowy istniejącej zabudowy w terenach 1R było przede wszystkim to, iż część działki nr 39/1 obr. Szczyglice objęta granicami planu miejscowego znajdowała się w terenie budowlanym o symbolu 01MR (55 metrów od osi drogi dojazdowej - dz. nr 45/1 w Szczyglicach), zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów z 1984 r. (uchwała Rady Narodowej nr XXXV/127/84 z dnia 20.03.1984 r.). W oparciu o zapisy wspomnianego w zdaniu poprzedzającym planu inwestor uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 29.09.1986 r. znak: 833/95/86 zatwierdzającą plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego z garażem, gdzie wskazano również, że następuje wyłączenie 7 arów pod budowę budynku mieszkalnego z garażem. Inwestor, również w oparciu o wskazany plan miejscowy, uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 13.10.1986 r. znak: 838/78/86 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dwupokoleniowego. Następnie inwestor uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 03.11.1986 r. znak: 7017/19/86 zezwalającą na wyłącznie z produkcji rolnej z działki nr 39/1 położonej w Szczyglicach 0,07 ha w klasie bonitacyjnej Rllla.
Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu ww. działki oraz ze względu na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, w planie miejscowym zawarto ustalenie (§ 5 ust. 1 uchwały), które utrzymuje istniejącą zabudowę oraz dopuszcza jej rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, remont oraz odbudowę. Z katalogu wymienionych rodzajów robót budowlanych tylko rozbudowa, a więc powiększenie obrysu ścian zewnętrznych istniejącego budynku, może mieć wpływ na powierzchnię gruntu. Pozostałe natomiast rodzaje modyfikacji obiektu budowlanego, jak np. przebudowa (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nadbudowa (specyficzny rodzaj rozbudowy, która prowadzi do powiększenia powierzchni użytkowej budynku o dodatkową kondygnację), remont (art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym) oraz odbudowa (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 4 pkt 1 lit. a ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu - należy przez to rozumieć odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub części, w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym) nie wpływają na obrys ścian zewnętrznych budynku, a więc nie prowadzą do ingerencji w powierzchnię gruntu.
Dalej skarżony organ wskazał, iż odwołanie do stosowania ustaleń jak dla terenów MN dotyczą wyłącznie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów i nie dotyczy ono przeznaczenia terenów, które pozostają rolnicze - zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały. Intencją ustalenia zapisu planu miejscowego zawartego w treści § 5 ust. 1 uchwały było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej w terenach 1R zabudowy, z możliwością prowadzenia wymienionych rodzajów robót budowlanych, jednak z zachowaniem wymagań powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych. Wykonanie uprawnienia wynikającego z § 5 ust. 1 uchwały może zatem nastąpić w takim zakresie, w jakim nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne, a więc również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W przypadku działki nr 39/1 oznacza to, iż rozbudowa istniejącego budynku może nastąpić w takim zakresie, w jakim nie będzie naruszała gruntów rolnych klas chronionych. W sytuacji gdy inwestor będzie dysponował rozstrzygnięciami organów administracji (np. decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub decyzją zmieniającą użytek gruntowy wydaną na skutek przeprowadzenia aktualizacji przez właściwy do tego organ), które umożliwią zwiększenie zakresu wykonania uprawnienia rozbudowy wynikającego z planu, to przyjęte zapisy będą mogły być skonsumowane w większym stopniu, ale w dalszym ciągu z zachowaniem unormowań wynikających z przepisu odrębnego ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konstrukcja ustaleń planu miejscowego nie narusza w tym względzie przepisów ww. ustawy, ponieważ nadane planem uprawnienie do rozbudowy istniejącego budynku (tak jak i inne ustalenia) nie jest bezwarunkowe i każdorazowo musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, ustalenia planu stanowią w tym przypadku warunek konieczny, ale nie jedyny dla skorzystania z prawa do rozbudowy obiektu budowlanego wedle zasad w nim określonych, lecz nie statuują prawa dozwalającego na bezwarunkową rozbudowę. Brzmienie § 5 ust. 1 obowiązującego planu miejscowego sanuje co do zasady istniejący stan na gruncie, dopuszczając sposobność pewnych zmian, pod warunkiem spełnienia innych warunków przepisanych prawem.
Organ nadzoru podniósł argument, iż dla działki nr 39/1 obr. Szczyglice nigdy nie nastąpiła faktyczna zmiana użytków z IIIRa na grunty zabudowane (tj. wyłączenie z produkcji rolnej 0,07 ha).
W ocenie organu planistycznego jest to okoliczność bez znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że ewidencja gruntów i budynków prowadzona przez starostę krakowskiego jest w tej części nieaktualna, a decyzja Naczelnika Gminy Zabierzów zezwalająca na wyłącznie z produkcji rolnej z działki nr 39/1 położonej w Szczyglicach 0,07 ha w klasie bonitacyjnej Rllla nigdy nie została podważona i funkcjonuje w obrocie prawnym.
Organ nadzoru wskazał, iż maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w terenach MN wynosi 40%, co miałoby być niezgodne z przepisami art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontekście terenów 1R i działki nr 39/1, na którą składają się użytki rolne chronione przed zabudową nierolniczą (Rllla i ŁIII) o powierzchni łącznej 0,24 ha (0,31 ha wskazane w ewidencji minus 0,07 ha, na które uzyskano zgodę Naczelnika Gminy Zabierzów).
Organ planistyczny wskazał natomiast, że wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest określony przez plan jako maksymalny, a stopień jego wykorzystania w obrębie działki budowlanej jest uzależniony od istniejących w danej lokalizacji uwarunkowań prawnych (np. wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody czy przepisów techniczno-budowlanych jak na przykład rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przyjęcie założenia jakby "z góry", iż istnieje sposobność wykorzystania tego wskaźnika w całości, tj. w przypadku terenów 1 R jako 40%, jest w powyżej przedstawionym kontekście dalece nieprawidłowa. W praktyce realizacyjnej osiągnięcie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 40% następuje nieczęsto i dotyczy raczej przypadków działek budowlanych o powierzchni poniżej 700 m2. Niewłaściwe jest zatem budowanie na wspomnianym wcześniej założeniu tezy, iż samo ustalenie planem miejscowym maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie przekraczającym powierzchnię możliwą do zabudowy bez ingerencji w grunty rolne klas chronionych na działce nr 39/1 jest niezgodne z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak już wskazano, ustalenia planu dopuszczające rozbudowę istniejącej zabudowy w terenach rolniczych 1R nie naruszają w takim ujęciu (zaprezentowanym powyżej) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania.
W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), dalej "u.s.g.". Zgodnie z u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Skarga organu nadzoru, tj. Wojewody Małopolskiego, została złożona w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7). Wojewoda, jako organ nadzoru, w przeciwieństwie do osób o których mowa w art. 101 § 1 u.s.g., nie jest obowiązany wykazywać swojej legitymacji skargowej poprzez wskazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia.
Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem uchwały Rady Gminy Zabierzów z 30 czerwca 2017 r., Nr XXXI/330/17, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Otulina Rezerwatu Przyrody Skała Kmity".
Merytoryczną ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały musi poprzedzać ustosunkowanie się do podniesionego w odpowiedzi na skargę formalnoprawnego zarzutu braku legitymacji procesowej Rady Gminy Zabierzów do występowania w niniejszej sprawie. Zdaniem autora odpowiedzi na skargę, w świetle
uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, rada gminy nie może występować w niniejszej sprawie w charakterze strony w sytuacji, gdy organ nadzoru skorzystał ze swoich uprawnień nadzorczych w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.
Stanowisko Wójta Gminy Zabierzów nie może być zaakceptowane. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest gmina. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie wskazują w żaden sposób organu gminy, który winien ją reprezentować w postępowaniu w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę rady gminy. Za przyjęciem, iż organem właściwym jest w tym przypadku rada gminy może przemawiać treść art. 32 P.p.s.a., w świetle którego w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Skoro przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, uprawnia to do przyjęcia stanowiska, iż to ona może być wskazana w skardze do sądu jako strona przeciwna, a jest reprezentowana przez wójta, który z resztą w niniejszej sprawie podpisał odpowiedź na skargę.
W uchwale NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, stwierdzono, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Uchwała zatem nie dotyczy zdolności sądowej, tylko procesowej. Ponadto, skoro mówi się w niej o zdolności procesowej wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w sprawie, w której przedmiotem skargi jest działanie (uchwała) rady gminy, to oznacza to, że tym samym zakłada się, że rada gminy ma w tego rodzaju sprawach zdolność sądową.
Ponadto należy wskazać na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 grudnia 2018r., sygn. II OSK 2416/18, w którym wskazano, że "wywodzenie tezy, że rada gminy nie ma zdolności sądowej z uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, jest niezasadne. Pomijając to, że po podjęciu tej uchwały zmienił się stan prawny w ten sposób, że w art. 25 § 1 P.p.s.a. wyraźnie wskazano, że organ administracji ma zdolność sądową, zauważyć należy, że uchwała ta nie dotyczy zdolności sądowej rady gminy, ale tego, kto ma zdolność procesową w sprawie, w której została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarga na uchwałę rady gminy. Ponadto z samej sentencji tej uchwały wynika, że rada gminy może działać w postępowaniu przed sądem administracyjnym samodzielnie, mianowicie gdy w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Nie ulega więc wątpliwości, że podejmując tę uchwałę NSA przyjmował, że rada gminy ma zdolność sądową.".
Z art. 25 § 1 P.p.s.a., który brzmi: "Osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa)." wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym zdolność sądową mają m.in. organy administracji publicznej. Rada Gminy Zabierzów jest organem administracji publicznej, w związku z czym ma zdolność sądową w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Zatem zawarty w odpowiedzi na skargę zarzut braku zdolności sądowej i procesowej po stronie Rady Gminy w niniejszej sprawie jest -w świetle powyższego- bezpodstawny.
Dokonawszy merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ani nawet w części.
Z uwagi na fakt, iż naruszenia procedury uchwalania planu mogłyby wpłynąć na legalność uchwały także w jej niezaskarżonej części, Sąd na wstępie skontrolował z urzędu legalność zaskarżonego planu również w zakresie nie objętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu w całości na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", tj. w związku z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, czy naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i art. 18 u.p.z.p. i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem zasad, czy istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. przesądza, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.. Nie będąc związanym granicami skargi Sąd ma więc obowiązek poddania kontroli całej uchwały, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie.
Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.) jest w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. prawem miejscowym. Tym samym jest ona aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i na mocy tego przepisu sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli działalności administracji publicznej w tym zakresie. Należy przy tym wskazać, że kontrola sądu w sprawach dotyczących m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Odnosząc się do wniosków i zarzutów skargi Sąd wskazuje, że zgodnie z § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały "W terenach 1R oraz 6RZ utrzymuje się istniejącą zabudowę oraz dopuszcza się jej rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, remont oraz odbudowę. Dla terenów 1R obowiązują wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtowania zabudowy jak dla terenów MN, a dla terenów 6RZ obowiązują wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtowania zabudowy jak dla terenów US."
Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 w zakresie słów: "1R oraz" i "Dla terenów 1R obowiązują wskaźniki zagospodarowania terenów oraz zasady kształtom zabudowy jak dla terenów MN, a".
Żądanie skargi jest bezzasadne, a stanowisko organu planistycznego wyrażone w odpowiedzi na skargę zasługuje na pełną aprobatę.
Tereny 1R obejmują swoim zasięgiem część działki nr 39/1 obr. Szczyglice, która według ewidencji gruntów stanowi użytki: ŁIII o powierzchni 0,01 ha, Rllla o powierzchni 0,3 ha, LzlV o powierzchni 0,03 ha oraz jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Rację ma organ planistyczny, że zaskarżony przez organ nadzoru zapis dopuszczający rozbudowę budynków w terenach 1R nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Zasadniczą okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie planistyczne w przedmiotowej uchwale co do dopuszczenia m.in. rozbudowy istniejącej zabudowy w terenach 1R było przede wszystkim to, iż część działki nr 39/1 obr. Szczyglice objęta granicami planu miejscowego znajdowała się w terenie budowlanym o symbolu 01MR (55 metrów od osi drogi dojazdowej - dz. nr 45/1 w Szczyglicach), zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów z 1984 r. (uchwała Rady Narodowej nr XXXV/127/84 z dnia 20.03.1984 r.). W oparciu o zapisy wspomnianego w zdaniu poprzedzającym planu inwestor uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 29.09.1986 r. znak: 833/95/86 zatwierdzającą plan realizacyjny na budowę budynku mieszkalnego z garażem, gdzie wskazano również, że następuje wyłączenie 7 arów pod budowę budynku mieszkalnego z garażem. Inwestor, również w oparciu o wskazany plan miejscowy, uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 13.10.1986 r. znak: 838/78/86 o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego dwupokoleniowego. Następnie inwestor uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Zabierzów z dnia 03.11.1986 r. znak: 7017/19/86 zezwalającą na wyłącznie z produkcji rolnej z działki nr 39/1 położonej w Szczyglicach 0,07 ha w klasie bonitacyjnej Rllla – decyzje załączone do skargi.
Zdaniem Sądu fakt, że część działki nr 39/1 obr. Szczyglice objęta granicami planu miejscowego znajdowała się w terenie budowlanym o symbolu 01MR, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów z 1984 r. (uchwała Rady Narodowej nr XXXV/127/84 z dnia 20.03.1984 r.), ma istotne znaczenie. Wynika z niego bowiem, że określony grunt rolny został przeznaczony na cel nierolny we wcześniej uchwalonym i już nieobowiązującym planie miejscowym. W ocenie Sądu może to oznaczać, że już została uzyskana zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolny, co powodowałoby, że organ gminy nie ma obowiązku ponownie o taką zgodę występować. Zgoda na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolne, wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2017 t., poz. 1161) ma charakter decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 § 1 K.p.a. Stanowisko takie w odniesieniu do zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolniczy, z szerokim przedstawieniem poglądów w tej kwestii, zajął NSA w uchwale z 25 listopada 2013 r., sygnatura akt II OPS 1/13. Skoro zatem zgoda właściwego organu administracji na przeznaczenie gruntu rolnego na cele nierolne jest decyzją administracyjną, to raz udzielona obowiązuje, chyba że została w prawem przewidzianym trybie uchylona, zmieniona lub stwierdzono jej nieważność (art. 16 § 1 K.p.a.). Nie jest więc dopuszczalne domaganie się wydania kolejnej decyzji w sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cel nierolny, gdy taka decyzja została już wydana i obowiązuje. Należy zatem przyjąć, że jeżeli określony teren został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, to organ gminy, sporządzając plan miejscowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest zobowiązany do wystąpienia o zgodę na taką zmianę na podstawie art. 17 pkt 6 lit. c tej ustawy.
Z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu ww. działki oraz ze względu na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zabierzów, w planie miejscowym zawarto ustalenie (§ 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały), które utrzymuje istniejącą zabudowę oraz dopuszcza jej rozbudowę, przebudowę, nadbudowę, remont oraz odbudowę. Rację ma skarżony organ, że z katalogu wymienionych rodzajów robót budowlanych tylko rozbudowa, a więc powiększenie obrysu ścian zewnętrznych istniejącego budynku, może mieć wpływ na powierzchnię gruntu. Pozostałe natomiast rodzaje modyfikacji obiektu budowlanego, jak: przebudowa, nadbudowa, remont oraz odbudowa, nie wpływają na obrys ścian zewnętrznych budynku, a więc nie prowadzą do ingerencji w powierzchnię gruntu.
Dalej skarżony organ wskazał, iż odwołanie do stosowania ustaleń jak dla terenów MN dotyczą wyłącznie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów i nie dotyczy ono przeznaczenia terenów, które pozostają rolnicze - zgodnie z § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały. Nie można odmówić racji skarżonemu organowi, który twierdzi, że intencją ustalenia zapisu planu miejscowego zawartego w treści § 5 ust. 1 uchwały było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania istniejącej w terenach 1R zabudowy, z możliwością prowadzenia wymienionych rodzajów robót budowlanych, jednak z zachowaniem wymagań powszechnie obowiązujących przepisów odrębnych. Wykonanie uprawnienia wynikającego z § 5 ust. 1 uchwały może zatem nastąpić w takim zakresie, w jakim nie sprzeciwiają się temu przepisy odrębne, a więc również przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
W przypadku działki nr 39/1 oznacza to, iż rozbudowa istniejącego budynku może nastąpić w takim zakresie, w jakim nie będzie naruszała gruntów rolnych klas chronionych. W sytuacji gdy inwestor będzie dysponował rozstrzygnięciami organów administracji (np. decyzją o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub decyzją zmieniającą użytek gruntowy wydaną na skutek przeprowadzenia aktualizacji przez właściwy do tego organ), które umożliwią zwiększenie zakresu wykonania uprawnienia rozbudowy wynikającego z planu, to przyjęte zapisy będą mogły być skonsumowane w większym stopniu, ale w dalszym ciągu z zachowaniem unormowań wynikających z przepisu odrębnego ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Konstrukcja ustaleń planu miejscowego nie narusza w tym względzie przepisów ww. ustawy, ponieważ nadane planem uprawnienie do rozbudowy istniejącego budynku (tak jak i inne ustalenia) nie jest bezwarunkowe i każdorazowo musi uwzględniać przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenia planu stanowią w tym przypadku warunek konieczny, ale nie jedyny, dla skorzystania z prawa do rozbudowy obiektu budowlanego wedle zasad w nim określonych, lecz nie statuują prawa dozwalającego na bezwarunkową rozbudowę. Brzmienie § 5 ust. 1 obowiązującego planu miejscowego sanuje co do zasady istniejący stan na gruncie, dopuszczając sposobność pewnych zmian, pod warunkiem spełnienia innych warunków przepisanych prawem.
Organ nadzoru podniósł argument, iż dla działki nr 39/1 obr. Szczyglice nigdy nie nastąpiła faktyczna zmiana użytków z IIIRa na grunty zabudowane (tj. wyłączenie z produkcji rolnej 0,07 ha). Zdaniem Sądu rację ma skarżony organ planistyczny, że jest to okoliczność bez znaczenia dla sprawy z uwagi na to, że decyzja Naczelnika Gminy Zabierzów zezwalająca na wyłącznie z produkcji rolnej z działki nr 39/1 położonej w Szczyglicach 0,07 ha w klasie bonitacyjnej Rllla nigdy nie została podważona i funkcjonuje w obrocie prawnym.
Organ nadzoru wskazał, iż maksymalna powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w terenach MN wynosi 40%, co miałoby być niezgodne z przepisami art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kontekście terenów 1R i działki nr 39/1, na którą składają się użytki rolne chronione przed zabudową nierolniczą (Rllla i ŁIII) o powierzchni łącznej 0,24 ha (0,31 ha wskazane w ewidencji minus 0,07 ha, na które uzyskano zgodę Naczelnika Gminy Zabierzów).
Sąd aprobuje stanowisko organu planistycznego, który wskazał, że wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej jest określony przez plan jako maksymalny, a stopień jego wykorzystania w obrębie działki budowlanej jest uzależniony od istniejących w danej lokalizacji uwarunkowań prawnych (np. wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy o ochronie przyrody czy przepisów techniczno-budowlanych jak na przykład rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Przyjęcie założenia jakby "z góry", iż istnieje sposobność wykorzystania tego wskaźnika w całości, tj. w przypadku terenów 1 R jako 40%, jest w powyżej przedstawionym kontekście dalece nieprawidłowa. W praktyce realizacyjnej osiągnięcie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 40% następuje nieczęsto i dotyczy raczej przypadków działek budowlanych o powierzchni poniżej 700 m2. Niewłaściwe jest zatem budowanie na wspomnianym wcześniej założeniu tezy, iż samo ustalenie planem miejscowym maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej na poziomie przekraczającym powierzchnię możliwą do zabudowy bez ingerencji w grunty rolne klas chronionych na działce nr 39/1 jest niezgodne z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalenia planu dopuszczające rozbudowę istniejącej zabudowy w terenach rolniczych 1R nie naruszają w takim ujęciu (zaprezentowanym powyżej) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Przechodząc do dalszych zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z § 9 ust. 9 zaskarżonej uchwały: wyznacza się tereny dróg publicznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 1KD-G, 1KD-L, 1KD-D - 4KD-D oraz tereny dróg wewnętrznych oznaczone na rysunku planu symbolami identyfikacyjnymi 1KDW - 6KDW, gdzie: 1) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KD-G ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej głównej (G), w ciągu drogi wojewódzkiej Nr 774; 2) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-L ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej lokalnej (L), w ciągu dróg gminnych; 3) dla terenów oznaczonych symbolami identyfikacyjnymi KD-D ustala się przeznaczenie: tereny dróg publicznych klasy funkcjonalno-technicznej dojazdowej (D), w ciągu dróg gminnych; 4) dla terenów oznaczonych symbolem identyfikacyjnym KDW ustala się przeznaczenie: tereny dróg wewnętrznych; 5) w terenach, o których mowa w pkt 1 - 4 dopuszcza się realizację: a) obiektów budowlanych związanych z realizacją i eksploatacją dróg, b) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, c) miejsc postojowych w tym miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, których liczbę określa się zgodnie z przepisami odrębnymi dotyczącymi dróg publicznych, d) zieleni, e) ciągów pieszych i rowerowych.
Strona skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności postanowień tekstowych § 9 ust. 9 w zakresie ustaleń dotyczących terenu 2 KDW oraz w zakresie załącznika nr 1 do uchwały (załącznik graficzny) w zakresie terenów 2 KDW.
Tereny 2KDW obejmują swoim zasięgiem działkę ewidencyjną nr 105/7, która według ewidencji gruntów stanowi użytek Rllla, a która to została wydzielona z działki nr 105/1 jako droga wewnętrzna (dojazdowa) do powstałych po podziale działki nr 105/1 działek nr 105/4, 105/5 i 105/6.
Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że tereny dróg wewnętrznych 2KDW wyznaczone na działce nr 105/7, a stanowiące drogę dojazdową między innymi do gruntów rolnych (dz. nr 105/5 i 105/6), nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, pomimo że kwestionowana droga wewnętrzna służy nie tylko obsłudze terenów rolnych, ale także obsłudze terenu nierolniczego, tj. 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Skoro zatem zaznaczona w załączniku graficznym na rysunku planu droga wewnętrzna 2KDW stanowi drogę dojazdową między innymi do gruntów rolnych (dz. nr 105/5 i 105/6), to stanowi grunt rolny, a przy takiej kwalifikacji nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze.
Niekwestionowana jest przy tym przytoczona przez stronę skarżącą okoliczność, iż droga wewnętrzna 2KDW służy także obsłudze terenu nierolniczego, tj. obszaru oznaczonego symbolem 4MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nie może jednak – jak trafnie podnosi organ planistyczny - ujść z pola widzenia fakt, iż droga 2KDW stanowi także jedyny dojazd do działki rolnej nr 105/5 (tereny 3R). To z kolei wcale nie ujmuje tej drodze rolniczego jej wykorzystania.
Sąd przy tym zauważa, że norma art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dla utrzymania statusu gruntu rolnego nie wymaga, by dany grunt stanowił drogę dojazdową wyłącznie do gruntów rolnych. Zatem w niniejszym przypadku przesłanka z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych została spełniona.
Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 4 pkt 20 zawiera definicję legalną drogi dojazdowej do gruntów rolnych, gdzie ilekroć w ustawie jest mowa o drogach dojazdowych do gruntów rolnych i leśnych - rozumie się przez to drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych.
Ustawa o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w czasie, w którym przyjęto ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w skreślonym z dniem 1 stycznia 1999 r., art. 11 ust. 1 wprowadzała definicję dróg wiejskich, w ten sposób, że wówczas drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych (drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie), powinny być albo oznakowane jako drogi wewnętrzne, albo ulec likwidacji. Ustawa o drogach publicznych nie definiuje dróg wiejskich sensu stricto. Wskazuje jednak w art. 8 ust. 1, że drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.
W konsekwencji działkę nr 105/7 zakwalifikowano w planie miejscowym do dróg wewnętrznych i oznaczono symbolem identyfikacyjnym 2KDW, jako że nie stanowi ona drogi publicznej, a jej położenie na terenie wsi Szczyglice świadczy o tym, że jest to droga wiejska – co trafnie wywiódł organ planistyczny w odpowiedzi na skargę.
Jak już wyżej wskazano, z art. 2 ust. 1 pkt 10, ani z art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika wprost albo nawet pośrednio, by przymiot drogi dojazdowej do gruntów rolnych był warunkowany tym, aby droga ta prowadziła wyłącznie do gruntów o charakterze rolnym. Wymóg taki nie wynika też z żadnej innej normy prawnej.
Sąd podziela stanowisko organu planistycznego, że skomunikowanie drogą 2KDW (droga wewnętrzna dojazdowa - działka ewidencyjna nr 105/7, która według ewidencji gruntów stanowi użytek Rllla) terenu rolnego stanowiącego działki nr 105/5 i 105/6 oraz przeznaczonego do zabudowy mieszkaniowej działki 105/4, na terenie przylegającym do obszaru rolnego, nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia drogi wiejskiej, zatem nie ma obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze co do działki ewidencyjnej nr 105/7, oznaczonej na rysunku polanu symbolem 2KDW.
Wystarczy bowiem, że planowana droga 2KDW m.in. będzie służyć za ciąg komunikacyjny użytkownikom gruntów rolnych, aby uznać ją za drogę dojazdową do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem jeśli mamy do czynienia z gruntami rolnymi, to nie możemy mówić o zmianie ich przeznaczenia i konieczności dochowania procedury przewidującej uzyskanie zgody właściwego ministra. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tej drogi mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Aby stwierdzić, że planowane drogi nie są drogami dojazdowymi w myśl art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należało wykazać, że nie prowadzą one do gruntów rolnych i leśnych, czego jednakże nie uczyniono. Doprowadziło to do wadliwej konstatacji, jakoby plan naruszał w tym aspekcie obowiązujące prawo. (vide wyrok WSA w Warszawie z 15 marca 2018 r., sygn. IV SA/Wa 3153/17, utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2295/18) Przedstawione rozumowanie jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, adekwatne w niniejszej sprawie.
Jako przykład zachowania dotychczasowego przeznaczenia drogi wiejskiej jako dozwolonego wykorzystania na cele komunikacyjne organ planistyczny wskazał na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r. (sygn. akt II OSK 567/08). W cytowanym orzeczeniu Sąd stanął na stanowisku, że "do opisania przeznaczenia terenów o charakterze rolniczym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie muszą być literalnie przytaczane określenia zawarte w art. 2 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ustalając przeznaczenie konkretnych terenów należy uwzględnić ich specyfikę i dotychczasowy sposób zagospodarowania. Lokalizacja obiektu małej architektury na gruncie rolnym nie ma większego wpływu na faktyczną zmianę jego przeznaczenia i nie może uniemożliwić jego rolniczego wykorzystania. Realizacja ciągów pieszych i ścieżek rowerowych o nawierzchni nieutwardzonej, przebiegających po linii już istniejących ścieżek i dróg polnych nie spowoduje utraty przez tereny ich charakteru rolnego."
W świetle przywołanego powyżej orzeczenia organ planistyczny uznał, że dla ustanowienia w miejscowym planie drogi wewnętrznej, noszącej znamiona drogi wiejskiej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na jej nierolnicze przeznaczenie, wszak mimo zapewnienia ciągu komunikacyjnego do zlokalizowanego przy niej obiektu budowlanego nie straci z tej przyczyny swego celu, a więc skomunikowania terenów o charakterze rolniczym.
W tym stanie rzeczy organ planistyczny przy konstrukcji ustaleń planu miejscowego przyjął, iż dla terenów dróg wewnętrznych 2KDW nie jest wymagane uzyskanie zgody ministra właściwego na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co aprobuje Sąd w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art.151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.