II SA/Kr 174/22

II SA/Kr 174/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2022-09-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa
Mirosław Bator /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Sygn. powiązane
III OSK 1/23 - Wyrok NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 7 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 17 grudnia 2021 r. nr KR.RUZ.423.1.26.2020 w przedmiocie nakazu likwidacji urządzenia wodnego skargę oddala
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr KR.ZUZ.1.4214.12.2020.IM działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 190 i 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, a także art. 15 zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 46 pkt 20, w związku z art. 68 ustawy z dnia 14 maja 2020 r, o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, po wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie likwidacji rowów przydrożnych obustronnych drogi gminnej - działka ozn. nr ewid.[...], obręb G., gm. W. oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą na wysokości działek ozn. nr ewid,: [...] i [...], obręb G., gm. W. , w pkt I nałożył na Gminę [...], ul. O. , [...], reprezentowana przez Wójta Gminy obowiązek wykonania: 1/ likwidacji przepustu poprzecznego pod droga gminną Nr 004392T, zlokalizowanego na wysokości działek ozn. ewid. nr: [...] i [...], obręb G., gm. W. - wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, poprzez jego zaślepienie na wlocie i wylocie korkiem betonowym lub innym elementem, w sposób gwarantujący brak przepływu w nim wody; 2/ odmulenia, wyprofilowania, usunięcia roślinności z obustronnych rowów wzdłuż drogi gminnej
Nr 004392T, zlokalizowanej na działce ewid. nr [...], obręb G., gm. W. , w tym również przepustów pod zjazdami, w sposób nie powodujący negatywnego oddziaływania na tereny przyległe na odcinku: początek na wysokości działki [...], obręb G., a koniec na wysokości działki [...], obręb G.. W pkt II ustalił termin wykonania czynności/prac polegających na likwidacji urządzenia (przepustu poprzecznego) oraz odmulenia, wyprofilowania, usunięcia roślinności z obustronnych rowów w tym również przepustów pod zjazdami wzdłuż drogi gminnej, do dnia 31 października 2020 r. W pkt III o wykonaniu powyższych prac należy powiadomić pisemnie PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Kielcach na adres; ul. [...] K. oraz przesłać (dołączyć) dokumentację fotograficzną, potwierdzającą wykonanie powyższych prac. W pkt IV umorzył postępowanie w sprawie likwidacji obustronnych rowów przydrożnych drogi gminnej Nr 004392T, zlokalizowanych na działce ozn. [...], obręb G., gm. W. , gdyż stało się bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu organ podniósł, że Starostwo Powiatowe w Busku – Zdroju wszczęło i prowadziło postępowanie na wnioski S. N. z dnia 17 listopada 2016 r. i 16 stycznia 2017 r. w sprawie wykonania przez Gminę W. w 2004 r. podczas przebudowy drogi gminnej, bez pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych - rowów przydrożnych ziemnych po obu stronach drogi gminnej (dz. ozn, nr ewid.[...], obręb G., gm. W. ) oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą i rowu na terenie działki ozn, nr ewid.[...], obręb G., gm. W. ). Z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, niniejsza decyzja wydana jest przez organ właściwy do spraw gospodarowania wodami - Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Zarząd Zlewni w Kielcach. Zgodnie z zapisami art. 545 ust. 4 i ust. 5 cyt. ustawy - do spraw wszczętych, a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a organy, które po wejściu w życie nowych przepisów utracą właściwość do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, niezwłocznie przekażą te sprawy organom PGW Wody polskie wymienionych w cyt. ustawie, właściwym w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Przedmiotowa sprawa została przekazana do Zarządu Zlewni w Kielcach w dniu 17 stycznia 2018 r. (protokół przekazania dokumentacji z dnia 17 stycznia 2018 r.). Jak wynika z analizy przekazanej dokumentacji we wniosku złożonym w dniu 17 listopada 2016 r. S. N. wniósł o powołanie komisji, która ustaliłaby przyczyny "podtopień i zagrożeń", dotyczących działki ozn. nr ewid.[...], obręb G., gm, W. , pow. buski. Jednocześnie opisał szczegółowo załatwianie jego sprawy, w niewłaściwy jego zdaniem sposób przez urzędników m. in. Gminy W. , Gminy B.-Z., Gminy N. K. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju. W dniu 11 stycznia 2017 r. Starosta Buski wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień lub stosownego pełnomocnictwa (S. N. nie figurował jako właściciel działki ewid. nr [...], obręb G.). Jednocześnie Starosta Buski wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój o przekazanie kserokopii ostatecznej decyzji z dnia 20 czerwca 2016 r., odmawiającej "nakazania Gminie W. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany stanu wody wpływającej szkodliwie na działki Nr [...] i Nr [...], obręb G., gm. W. , będących własnością A. N. i J. N. zamieszkałych [...], [...]". Zwrócono się również do Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami o przekazanie historii zapisów danych sprzed 2004 r. oraz aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej oraz ewidencyjnej, obejmującej teren przedmiotowych działek jak również do Świętokrzyskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Kielcach o przekazanie szczegółowych informacji na temat urządzeń melioracyjnych, zlokalizowanych w obrębie tych działek. Po uzyskaniu żądanych materiałów Starosta Buski wszczął postępowanie w przedmiocie sprawy i wezwał do złożenia pisemnych wyjaśnień. Pismem z dnia 13 marca 2017 r., Gmina W. , odniosła się do przedmiotu sprawy, informując Starostwo Powiatowe w Busku - Zdroju o postępowaniach prowadzonych w tej sprawie przez inne instytucje. Powyższe informacje poparto kopiami stosownych dokumentów. Jak wynika z przekazanych informacji i dokumentów, o których mowa wyżej, Gmina W. w 2004 r. wykonała przebudowę drogi gminnej Nr 1571017 (aktualny jej numer: 004392T), przy współudziale środków Programu SAPARD. Droga została wykonana na podstawie zgłoszenia z dnia 11 września 2003 r., i potwierdzenia robót budowlanych z dnia 15 września 2003 r. Dokumentacja projektowa obejmowała wykonanie podbudowy drogi i nowej nawierzchni na długości 2182 mb, wykonanie odwodnienia powierzchniowego poprzez nadanie odpowiednich spadków poprzecznych z wprowadzeniem wód opadowych i roztopowych do przewidzianych do odtworzenia obustronnych rowów przydrożnych. Odmulono również przepusty pod zjazdami, a niektóre z nich przedłużono lub wymieniono na nowe. Odbiór opisanych wyżej prac nastąpił 30 września 2004 r. W 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z., wyznaczony do prowadzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, prowadził m.in. postępowanie w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, wpływającej szkodliwie na działki ozn. nr ewid.[...] i [...], obręb G., stanowiących własność: A. N. i J. N., reprezentowanych przez S. N.. W trakcie prowadzonego postępowania dokonano oceny stosunków wodnych w rozpatrywanym rejonie. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój stwierdził, że obszar pokryty jest sprawnie działającą siecią drenarską. Nie stwierdzono natomiast zmiany ukształtowania terenu ani zmiany kierunku spływu wód - a tym samym nie było przesłanek, warunkujących wydanie przez organ nakazania Gminie W., w drodze decyzji, w myśl art, 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r. przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój uznał za bezsporny fakt, że realizacja inwestycji nie zmieniła ukształtowania terenu - odtworzenie rowów przeprowadzono zgodnie z naturalnymi spadkami, Wody opadowe lub roztopowe z pasa drogowego i przyległego terenu oraz rowów przydrożnych, kierowane są za pośrednictwem rowu na działce [...] (współwłasność: A. N. i J. N.) do Strugi A. Wcześniej woda z tego terenu spływała w sposób niezorganizowany, wsiąkając w grunt. Dzięki wykonaniu rowu następuje szybszy spływ wód do odbiornika, co przyczyniło się do osuszenia przyległego terenu. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój odniósł się również do zgłaszanych przez S. N. szkód, które miały powstać po wykonaniu modernizacji drogi gminnej - dz. ewid, nr [...]. S. N. nie przedstawił żadnych dowodów na ich wystąpienie, z wyjątkiem udokumentowanego fotograficznie fragmentu podmytego ogrodzenia. Oceniono, że przyczyną podmakania upraw na działce [...], nie były wody spływające z rowów lecz "miejscowa nieckowata powierzchnia terenu działki przy braku odpowiedniej przepuszczalności gruntu", Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój podkreślił również, że jedynie S. N. zgłaszał występowanie wody ze strugi A. Należy podkreślić, że 9 sierpnia 2010 r. S. N. wniósł pozew, do Sądu Rejonowego w Busku-Zdroju, w którym domagał się zasądzenia od Gminy Wiślica kwoty 350 tyś. tytułem odszkodowania za podtapianie jego posesji oraz gruntów uprawnych od 2004 r. do 2010 r. oraz usunięcia przepustów, stanowiących zagrożenie jego posesji i gruntu uprawnego; Ponadto domagał się zapłaty za grunt, na którym pozwana Gmina wykonała bezprawnie rów. Sąd Rejonowy w Busku- Zdroju stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania przez Sąd Okręgowy w Kielcach, który po ustaleniu stanu faktycznego, oddalił powództwo (wyrok z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn.. akt: [...]). Na podstawie powyższych ustaleń Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wydał decyzję z dnia 20 czerwca 2016 r. odmawiającą nakazania Gminie W. przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie zmiany stanu wody wpływającej szkodliwie na działki Nr [...] i Nr [...] obr. G. gm, W. , będących własnością A. N. i J. N. zamieszkałych [...], [...]. Postępowanie w sprawie wykonania rowu melioracyjnego na działce ozn. nr ewid,[...], obręb G. -zostało umorzone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju z dnia 25 kwietnia 2016 r. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek S. N. - pełnomocnika obecnych właścicielek działki o nr [...], który wystąpił o jego likwidację. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, rozpatrzył sprawę w trybie odwoławczym i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy- decyzja z dnia 6 czerwca 2016 r. W decyzji tej Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia obu decyzji rów melioracyjny, będący przedmiotem postępowania został wykonany przez Gminę W. na wniosek S. N. w celu odwodnienia jego działek (o nr [...]) jako dodatkowy, bez wymaganych pozwoleń, w tym pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem obu organów nadzoru budowlanego niekwestionowanym jest fakt, że przedmiotowy rów melioracyjny został wykonany bez wymaganego zgłoszenia, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane. Usuwanie skutków samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia innych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, podlega reżimowi art. 50 i 51 (wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z art. 51 ust. 2 cyt. wyżej ustawy, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzedzone ustaleniem, czy podjęcie działań naprawczych jest konieczne. Organ nie ma podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków w sytuacji, gdy stwierdzi, że nie zachodzi potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wykonane zostały zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i z tzw. "sztuką budowlaną" . Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, utrzymując w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku Zdroju wziął pod uwagę zarówno powyższe jak i opinię biegłego z zakresu budownictwa wodno-melioracyjnego, sporządzoną na zlecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Busku-Zdroju w prowadzonym w tej sprawie, opisanym wyżej postępowaniu. Wynika z niej, że "wykonanie przepustu pod drogą gminną oraz rowu na działce [...] nie było bezpośrednią przyczyną zalewania upraw rolnych a wręcz odwrotnie -urządzenia te regulują odpowiednio spływ wód powierzchniowych w tym rejonie zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu". Z opinii biegłego wynika jednoznacznie, że odmulenie rowu na działce ozn. nr ewid.[...], obręb G. umożliwi również odmulenie przepustu, co poprawi sprawność hydrauliczną. Wody spływające bez żadnych zakłóceń nie będą powodować niszczenia skarp i dna rowów przydrożnych w obrębie przepustu oraz nie będą podmywać fundamentu ogrodzenia posesji Pana S. N.. Odmulenie rowu i przepustu ma charakter prac konserwacyjnych. Obowiązek utrzymywania urządzeń melioracyjnych, jak wynika z art. 77 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a więc do właścicielek działki ozn. nr ewid.[...] Świętokrzyski Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach ustalił, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Reasumując - sprawa wniesiona przez S. N. rozpatrywana była przez różne organy. W wydanych decyzjach zawarty był szczegółowy opis stanu faktycznego, przeprowadzanych postępowań oraz wnioski, wynikające ze zgromadzonych dowodów i ustaleń. Należy podkreślić, że ustalenia wszystkich organów, prowadzących postępowanie są zgodne. Żaden z nich nie znalazł podstaw by przyjąć, że Wójt pozwanej Gminy W. dopuścił się jakiegokolwiek czynu karalnego, wyrządzającego szkodę S. N.. Prowadzący postępowanie Starosta Buski przeprowadził w dniu 21 kwietnia 2017 r. oględziny w terenie z udziałem zainteresowanych stron. W dniu 9 maja 2017 r. Starosta Buski wezwał S. N. do osobistego stawienia się w siedzibie urzędu celem złożenia wyjaśnień dotyczących treści pisma złożonego przez niego w dniu 24 kwietnia 2017 r. Pismem z dnia 26 lipca 2017 r., S. N. został wezwany do złożenia wiążącej informacji, czy jako pełnomocnik właściciela działki nr ewid.[...] w msc. G. , wystąpi z wnioskiem o legalizację rowu wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego na terenie działki, z podaniem przybliżonego terminu złożenia takiego wniosku. W piśmie z dnia 4 sierpnia 2017 r. S. N. oświadczył, że zarówno właścicielki działki [...], jak i on sam, jako pełnomocnik, nie wyrażają zgody na legalizację przedmiotowego rowu, po raz kolejny domagając się jego likwidacji oraz naprawy wyrządzonych szkód. Gmina W. została jednocześnie wezwana o złożenie oświadczenia, dotyczącego ewentualnej legalizacji przepustu pod korpusem drogi. Po ponownej analizie akt pismem z dnia 12 listopada 2019 r. organ wystąpił do S. N. - pełnomocnika właścicieli działki ewid. nr [...], obręb G., gm. W. , na której znajduje się rów melioracyjny mający ujście do Strugi A, o określenie się, w terminie do dnia 2 grudnia 2019 czy wystąpi on z wnioskiem o legalizację rowu wykonanego bez pozwolenia wodnoprawnego na terenie działki ewid. nr [...], obręb G., gm. W. , z podaniem przybliżonego terminu ewentualnego złożenia takiego wniosku, informując jednocześnie o konsekwencjach wynikających z art. 64a ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. tj. wykonania urządzenia bez pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie tym wyznaczono jednocześnie termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2019 r. W swojej odpowiedzi z dnia 19 listopada 2019 r. pełnomocnik podtrzymał swoje stanowisko z pisma z dnia 04,08.2017 r, o braku zgody na legalizację wykonanego urządzenia wodnego na działce ewid. nr [...] obręb G., gm, W. . Organ wystąpił również do Gminy W. o określenie się w terminie do dnia 2 grudnia 2019 r, czy Gmina wystąpi o legalizację przepustu poprzecznego pod drogą gminną na terenie działki o ewid, nr [...], obręb G., gm, W. oraz przebudowane bez pozwolenia wodnoprawnego rowy przydrożne po obu stronach drogi gminnej, wraz z podaniem przybliżonego terminu złożenia takiego wniosku. W piśmie tym jednocześnie wyznaczono termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2019 r. W odpowiedzi z dnia 29 listopada 2019 r. Gmina W. poinformowała, iż rowy przydrożne po obu stronach drogi gminnej nr 1571017 (aktualny nr 396001T) na działce ewid. nr [...] obręb G., gm. W. , istniały przed realizacją w 2004 roku zadania polegającego na przebudowie drogi gminnej z jednoczesnym odmuleniem rowów przydrożnych. W odniesieniu do legalizacji przepustu poprzecznego pod drogą gminną (działka ewid. nr [...]. obręb G., gm. W. ), przeprowadzającego wody opadowe do rowu na działce ewid. nr [...], obręb G., gm. W. , uzależnia swoją decyzję od decyzji pełnomocnika właścicielek działki ewid. nr [...], z uwagi, iż funkcjonowanie przedmiotowych urządzeń jest ze sobą ściśle związane. Gmina oświadczyła, że w przypadku legalizacji przez S. N. rowu na działce nr [...], gmina również wystąpi z wnioskiem o legalizację przepustu pod drogą, jednak w przypadku braku legalizacji rowu, gmina zlikwiduje przedmiotowy przepust. Jak wspomniano decyzją z dnia 4 lipca 2019 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uchylił w całości decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Kielcach z dnia 31 października 2018 r, (umarzającą postępowanie w sprawie wykonania przez Gminę W. w 2004 r. podczas przebudowy drogi gminnej, bez pozwolenia wodnoprawnego, urządzeń wodnych - rowów przydrożnych ziemnych po obu stronach drogi gminnej - dz. ozn. nr ewid.[...], obręb G., gm. W. oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą i rowu na terenie działki ozn. nr ewid.[...], obręb G., gm. W. , z uwagi na jego bezprzedmiotowość) i przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W swojej decyzji Prezes PGW WP zaznaczył, że przedmiotowa sprawa powinna zostać rozdzielona na dwa postępowania tj,; jedno dotyczące nielegalnie wykonanego rowu na działce nr [...] w msc. G. , a drugie nielegalnie wykonanych przez Gminę W. , podczas przebudowy drogi gminnej, obustronnych rowów przydrożnych i przepustu pod ta drogą. Organ biorąc pod uwagę całość materiału dowodowego uznał, iż obustronne rowy przydrożne istniały przed przebudową drogi gminnej w 2004 roku, lecz na dzień dzisiejszy są one w bardzo złym stanie technicznym i nałożył na Gminę W. obowiązek odmulenia, wyprofilowania, usunięcia roślinności, jednocześnie ustalono warunki i termin wykonania tego obowiązku. Organ w kwestii wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego przepustu pod drogą biorąc pod uwagę to, iż Gmina W. oświadczyła, iż w przypadku likwidacji przez Panie N. rowu na działce [...], obręb G., również zlikwiduje przepust połączony z tym rowem, nałożył na Gminę Wiślica obowiązek likwidacji tego przepustu, jednocześnie ustalono warunki i termin wykonania tego obowiązku.
Od tej decyzji odwołanie wniósł S. N. domagając się jej uchylenia.
Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 17 grudnia 2021 r. nr KR.RUZ.423.1.26.2020 w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję w pkt I.2 i umorzył postępowanie w tym zakresie, w pkt II uchylił zaskarżoną decyzję w pkt II i w tym zakresie orzekł: określam termin wykonania likwidacji przepustu poprzecznego, zlokalizowanego na dz. nr [...], obręb G., do dnia 31 maja 2022 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia 9 marca 2020 r., Dyrektor Zarządu Zlewni w Kielcach, powołując się na art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, wszczął postępowanie w sprawie likwidacji rowów przydrożnych obustronnych drogi gminnej - działka nr ewid.[...], obręb G. oraz przepustu poprzecznego pod w/w drogą na wysokości działek nr ewid.[...] i [...], obręb G.. W pkt 1.2 zaskarżonej decyzji organ l Instancji nałożył na Gminę W. obowiązek "odmulenia, wyprofilowania, usunięcia roślinności z obustronnych rowów wzdłuż drogi gminnej Nr 004392T, zlokalizowanej na działce nr ewid.[...], obręb G.", pomimo, że postępowanie w tej sprawie nie było prowadzone. Zgodnie z art. 191 ust. l ustawy Prawo wodne "W przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód" Niezależnie od powyższego błędne jest rozstrzyganie w jednej decyzji dwóch zagadnień regulowanych odrębnymi przepisami ustawy. W związku z tym Dyrektor RZGW w Krakowie uchylił punkt 1.2. decyzji i w tym zakresie umorzył postępowanie. Ustawa Prawo wodne w art. 190 ust. 1 stanowi: "jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422. (...), 12. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego przepisy art. 400 ust. 7 oraz art. 401-403 stosuje się odpowiednio. 13. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. 14. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom." Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organ l Instancji pismem z dnia 12 listopada 2019 r., na podstawie art. 50 § 1 Kpa, wezwał Gminę W. , jako właściciela działki o nr ewid.[...], obręb G., do podania informacji czy i kiedy wystąpi o legalizację przepustu poprzecznego pod drogą gminną na w/w działce. Pismem z dnia 29 listopada 2019 r., Burmistrz Miasta i Gminy W. poinformował, że sprawę dotyczącą legalizacji w/w przepustu uzależnia od decyzji S. N., jako pełnomocnika właściciela dz. nr ewid.[...], obręb G., w sprawie legalizacji rowu na w/w działce, gdyż funkcjonowanie wskazanych powyżej urządzeń jest ze sobą powiązane. W/w stanowisko Burmistrz Miasta i Gminy W. podtrzymał w piśmie z dnia 18 marca 2020 r., S. N., jako pełnomocnik A. N. i J. N. (w swoim imieniu), współwłaściciele dz. nr ewid [...], obręb G., poinformowali, że nie są zainteresowani zalegalizowaniem rowu przebiegającego przez w/w działkę. W związku z tym organ l Instancji obowiązany był przeprowadzić postępowanie co do likwidacji wykonanych urządzeń, a następnie wydać decyzję, w której zawarte byłoby rozstrzygnięcie, zgodne z przepisami prawa. W sytuacji braku wniosku o legalizację, organ w oparciu o cytowany powyżej przepis art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, zobowiązany jest przywrócić stan zgodny z prawem i określić warunki wykonania obowiązku wobec właścicieli urządzenia. Kompetencja organu co do zasady ma charakter związany, gdyż przepis posługuje się sformułowaniem "nakłada (...) obowiązek", a nie "może nałożyć". Natomiast warunki obowiązku zostają ustalone w sposób uznaniowy, aby zapewnić możliwość wykonania decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. N. wskazując, że nie uwzględnia ona likwidacji rowu na działce nr [...] wykopanego przez Urząd Gminy w W. bez dokumentacji, co stanowi zagrożenie dla wskazanej działki. W konkluzji wniósł o zmianę decyzji.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Przepis art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej; P.p.s.a.) stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ustawodawca nie ustanowił zatem zasady, że skarżącym w postępowaniu sądowym jest strona postępowania administracyjnego (niezależnie od tego czy faktycznie spełniała kryteria by za stronę tego postępowania powinna być uznana) ale podmiot który ma interes prawny w skarżeniu decyzji. Jak się wydaje interes prawny o którym mowa w art. 50 P.p.s.a. należy utożsamiać z interesem prawnym o jakim też mowa w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną (postępowania administracyjnego) jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei interes prawny w tym znaczeniu rozumiany jest jako oparta na przepisach prawa materialnego (w orzecznictwie występuje także pogląd, że także mogą być to przepisy prawa procesowego) sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Za przyjęciem tej koncepcji przemawia fakt, iż mimo, że pojęcie podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi zostało oderwane od pojęcia strony charakterystycznej dla postępowania administracyjnego, konstrukcja art. 50 § 1 P.p.s.a. nie zrywa powiązania z definicją strony na gruncie art. 28 K.p.a., bowiem o sytuacji podmiotów decydują podobne przesłanki wiążące się z jednej strony z materialnoprawnym charakterem legitymacji oraz związkiem pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Istotne jest tu rzeczywiste powiązanie pomiędzy sytuacją prawną podmiotu a przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 741/10). Zatem skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 P.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej," rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (vide postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10). Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. II SA/Gd 679/14 przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strony postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej.
Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu (LEX nr 1751474). Pogląd prawny o którym mowa wyżej znajduje potwierdzenie także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. I OSK 2633/12 orzekł on, iż legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić - co do zasady - podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (LEX nr 1325020).
Jak mowa wyżej, stroną postępowania sądowego może być tylko podmiot wykazujący interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym niezależnie czy brał w nim udział jako strona tj. był przez organ wadliwie traktowany jako strona tego postępowania. Tym bardziej stroną postępowania sądowego nie może być podmiot, który w tym postępowaniu był jedynie pełnomocnikiem stron czy strony a sam interesu prawnego w postępowaniu tym nie wykazuje. W ocenie sądu sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Skarżący w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 17 grudnia 2020 r. był pełnomocnikiem swoich córek (na początki postępowania tak był organ traktowany) J. N. i A. N. współwłaścicielek działki nr [...]. Postępowanie to, jak zakreślił to organ I instancji na 2 str. decyzji, dotyczyło wykonania przez Gminę W. bez pozwolenia wodnoprawnego urządzeń wodnych – rowów przydrożnych ziemnych po obu stronach drogi gminnej (działka nr [...]) oraz przepustu poprzecznego pod tą drogą oraz rowu na działce nr [...] w W. . Współwłaścicielami działki nr [...] są J. N. i A. N.. Postępowanie zainicjował skarżący – ojciec J. N. i A. N. jako pełnomocnik córek. Z uwagi na wątpliwości czy, rzeczywiście J. N. i A. N. udzieliły skarżącemu pełnomocnictwa, organ I instancji podjął kroki by kwestię tę wyjaśnić. Pełnomocnictwo w sprawie "podtrzymała" jedynie A. N..
Skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 17 grudnia 2020 r. złożył S. N. osobiści i we własnym imieniu. Z treści skargi nie wynikało aby skargę składał jako pełnomocnik swoich córek, czy choćby jednej z nich. Mało tego, z czynności procesowych jakie podejmował wynikało, że działa w imieniu własnym jako strona. Powołując się na własną sytuację materialną i osobistą złożył mianowicie wniosek o przyznanie prawa pomocy, które zresztą zostało mu udzielone w postaci zwolnienia z kosztów postępowania i ustanowienia pełnomocnika procesowego z urzędu. Także organ w odpowiedzi na skargę, nie zarzucał, że skarżący nie był stroną prowadzonego postępowania administracyjnego a jedynie pełnomocnikiem stron.
O tym, że skarżący nie był stroną toczącego się postępowania administracyjnego jak i fakt braku po jego stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy mógł być przez sąd dostrzeżony dopiero na etapie szczegółowej analizy akt administracyjnych – w szczególności decyzji organu I instancji, której kserokopię na żądanie sądu (decyzja zalegająca w aktach administracyjnych jest niekompletna) została sądowi przekazana. Wątpliwości sądu w tym zakresie ostatecznie rozwiał pełnomocnik procesowy skarżącego, w piśmie z dnia 3 sierpnia 20022 r. w którym to piśmie na wyraźne żądanie sądu oświadczył, że skarżący w postępowaniu administracyjnym jedynie reprezentował jako pełnomocnik obie córki, do czasu wypowiedzenia mu pełnomocnictwa przez J. N..
W tej sytuacji zachodzi po stronie skarżącego brak legitymacji do wniesienia skargi, z uwagi na brak interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. wydaną przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, są na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenia przewodniczącego wydziału wydane na podstawie art. 15zzs4 ust 3 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz.U. 2020.875). Uczestnik Gmina Wiślica poinformowała sąd, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej (k. 73 akt sądowych).