II SA/Kr 1596/23

II SA/Kr 1596/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1849/24 - Wyrok NSA z 2025-12-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 19 , 61 a , 65 par 1 , art 157 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. znak SKO.IP/4105/57/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz M. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 30 października 2023 r. znak SKO.IP/4105/57/2023 orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Drogowego w O. z dnia 14 marca 2023 r. znak ZD-2/661/18/2023.
W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania (art. 20 K.p.a.).
Zgodnie z ogólną zasadą kompetencyjną wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 570 ze zm.) kolegia są właściwe w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 powyższej ustawy w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzania nieważności decyzji.
Zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji, a zatem a contrario niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanych w drugiej instancji (decyzji odwoławczych) oraz od decyzji wydanych w pierwszej instancji, które z mocy przepisów szczególnych nie podlegają zaskarżeniu w drodze odwołania.
Zakres podmiotowy stosowania ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa jej art. 4, zgodnie z którym obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności m.in. organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, jeżeli posiadają taką informację.
Z treści wskazanego art. 4 ustawy wynika, iż każdy podmiot wykonujący zadania publiczne lub gospodarujący majątkiem publicznym ma obowiązek udzielać informacji publicznej. Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej nie jest na gruncie ustawy tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. O tym, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej decyduje wykonywanie przez niego zadań mających charakter publiczny.
W rozpatrywanej sprawie Zarząd Drogowy w O. jest jednostką organizacyjną Powiatu O. finansową z budżetu Powiatu O. i wykonuje obowiązki zarządcy drogi określone w obowiązujących przepisach prawa co wynika z zapisów Regulaminu Organizacyjnego nadanego uchwałą nr 232/29/lV/2011 Zarządu Powiatu O. o z dnia 21 czerwca 2011 r. (S 1 i S 2). A zatem niewątpliwie wykonuje zadania publiczne w zakresie dróg publicznych. Nadto jak wynika z § 3 Regulaminu Organizacyjnego Zarządem Drogowym w O. kieruje Dyrektor przy pomocy Zastępcy Dyrektora i Głównego Księgowego. Zgodnie z § 4 Regulaminu Organizacyjnego dyrektor jest m.in. uprawniony do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Zarządu Drogowego w O. w zakresie określonym w pełnomocnictwie udzielonym przez Zarząd Powiatu w O. uchwałą nr 91/10/VI/ 2020 z dnia 4 marca 2020 r.
Z uwagi na wskazany zakres kompetencji dyrektora Zarządu Drogowego w O. nie budzi zatem wątpliwości, że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie. Reprezentuje on bowiem jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, zaś jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jak ma to miejsce w niniejszej sprawie jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Powyższa kwalifikacja dyrektora oznacza jednocześnie, że nie stanowi on podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w pozostałych przepisach art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W szczególności nie jest on organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 d-i.p., co z kolei jest istotne dla ustalenia właściwego środka odwoławczego przysługującego od rozstrzygnięć przez niego wydanych, jak i organu, który ten środek miałby rozpatrywać.
Stosownie do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Jak wynika zaś z ust. 2 cytowanego przepisu, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że:
1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni;
2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
W myśl zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, ma charakter szczególny i nakłada obowiązek wydania decyzji administracyjnej, w sytuacjach w niej określonych, na każdy podmiot, który w myśl jej postanowień jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej, a więc zarówno na organy administracji publicznej (np. wójta, burmistrza, prezydenta), jak i na inne podmioty (np. jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, osoby prawne samorządu terytorialnego itp.). Tak więc również i na dyrektorze Zarządu Drogowego w O., ciąży obowiązek wydania decyzji jeśli odmawia on udostępnienia informacji publicznej - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Równocześnie jednak art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyklucza w takim przypadku dopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji podmiotów niebędących jednocześnie organami władzy publicznej, bowiem przepis ten przewiduje możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do podmiotu który decyzję wydał. Stanowisko takie jest podzielane w judykaturze - patrz analogicznie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2018 r. (sygn. akt I OSK 2373/17 - dostępny na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skoro zatem Dyrektor Zarządu Drogowego w O. nie jest organem władzy publicznej, to od wydanej przez niego decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie przysługuje odwołanie, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - jako organ niewłaściwy - nie jest władne dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Zarządu Drogowego w O. zarówno w trybie zwykłym (odwoławczym), jak również w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności). W niniejszej sprawie błędnie został określony środek zaskarżenia przysługujący od decyzji z dnia 14 marca 2023 r., nr ZD2/661/18/2023, jak i organ właściwy do jego rozpatrzenia. Jak wynika z pouczenia zawartego w decyzji z dnia 14 marca 2023 r.. Dyrektor Zarządu Drogowego w O. błędnie wskazał, iż od przedmiotowej decyzji stronie przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. Powyższy błąd wiązał się z przyjęciem, że udostępnienie informacji publicznej jest klasyczną sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. Tymczasem postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, a przepisy k.p.a. stosowane są do niego jedynie w ograniczonym zakresie.
Jak już wyżej wskazano, decyzja Dyrektora Zarządu Drogowego w O. nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, albowiem przepis wyraźnie wyłącza taką możliwość przewidując natomiast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W takim stanie rzeczy niedopuszczalny jest wniosek skierowany do tut. Kolegium o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Drogowego w O. z dnia 14 marca 2023 r,. znak ZD-2/661/18/2023 orzekającej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z wniosku P. M. K. z dnia 16 stycznia 2023 r. poprzez udostępnienie kopii projektów zatwierdzonej organizacji ruchu drogowego, które obowiązywały na dzień 1 grudnia 2022 r. dot. dróg 1068K, 1069K, 1065K i 1073K oraz kopii projektów zatwierdzonych organizacji ruchu dla wyżej wymienionych dróg powiatowych obowiązujących na dzień 1 stycznia 2023 r.
Zgodnie natomiast z art. 61a K.p.a. - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 K.p.a.). W świetle przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zaliczyć do nich można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Brak możliwości rozpoznania środka zaskarżenia (w rozpatrywanym przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) sprawia, że zachodzi przeszkoda o charakterze przedmiotowym uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Na powyższe postanowienie skargę złożył Pan M. K.. W skardze zarzucił naruszenie:
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. dalej jako "k.p.a.") w zw. z 63 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji podtrzymującą decyzję obarczoną wadą nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., która została wydana w oparciu o niepodpisany wniosek,
- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji podtrzymującą decyzję obarczoną wadą nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., która została wydana przez osobę bez umocowania do występowania w imieniu Starosty O. , co skutkuje przekroczeniem kompetencji,
- art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez rażące i oczywiste lekceważenie prawa w tym przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu, wydając decyzje utrzymującą w mocy rozstrzygnięcia administracyjne obarczone wadą nieważności,
- art. 6 k.pa. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w dniu 16.01.2023 r. skarżący złożył niepodpisany wniosek w trybie dostępu do informacji publiczne do Starosty O. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektów zatwierdzonych organizacji ruchu drogowego. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 z późn. zm.). Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Ustawodawca nie dopuścił do przekazanie tych kompetencji ani Zarządowi Powiatu, a tym Bardziej nie przekazał takich kompetencji Dyrektorowi Zarządu Dróg. Jednak Starosta O. (podmiot zobowiązany) do dnia dzisiejszego nie zajął żadnego stanowiska. Dyrektor Zarządu Dróg w O. w oparciu o upoważnienie Zarządu Powiatu w O. wydał decyzję administracyjną (przy rozpatrywaniu niniejszej skargi wnoszę o zweryfikowanie umocowania do występowania w imieniu Starosty O. o odmowie udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych, które zostały zawarte w niepodpisanym wniosku z dnia 16.01.2023r. zob. Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14.11.2018 r., II SA/Go 713/18, "Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Wystąpienie jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia określonej kompetencji powinno być równoznaczne ze stwierdzeniem braku tej kompetencji. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną. Wydanie decyzji administracyjnej bez umocowania ustawowego skutkuje rażącym naruszeniem prawa, co obliguje do wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Również należy wyjaśnić podstawę do wyeliminowania skarżonej decyzji z obrotu prawnego, z uwagi na wydanie decyzji w oparciu o niepodpisany wniosek. Zgodnie z doktryną i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych wniosek złożony w trybie dostępu do informacji publicznych nie musi zawierać podpisu gdyż na etapie rozpatrywania wniosku nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Sytuacja jednak się zmienia gdy organ chce wydać akt administracyjny a zwłaszcza kwalifikowany, jakim jest decyzja administracyjna, w takim przypadku obligatoryjnie jest obowiązany procedować w trybie i na zasadach k.p.a., co za tym idzie zobowiązany jest wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez własnoręczne podpisanie go. Podkreślono, że wniosek niepodpisany nie wywołuje żadnych skutków prawnych, więc nie wszczyna żadnego postępowania administracyjnego. Wydana decyzja organu I instancji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o niepodpisany wniosek dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżący wskazuje, że organ odwoławczy rozpatrywał akty administracyjne wydane przez Dyrektora Zarządu Drogowego w O. w tym samym stanie faktycznym i prawnym nie stwierdzając niedopuszczalności odwołana. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe dlaczego organ odwoławczy w skarżonej decyzji zmienia pogląd prawny naruszając tym samym art. 6 k.pa. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a..
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się zatem do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się naruszeń prawa. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać na trzech płaszczyznach:
1) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji lub innego aktu) lub działania z prawem materialnym,
2) dochowania wymaganej prawem procedury,
3) respektowania reguł kompetencji.
Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne, Konferencji Katedr i Zakładów Prawa Konstytucyjnego, Gdynia 24-16 kwietnia 2008 r., s. 1-8; B. Adamiak, Model sądownictwa administracyjnego a funkcje sądownictwa administracyjnego (w:) Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003, s. 21-22).
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023, poz.1634, dalej: p.p.s.a.) sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).
Dokonując sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że nie odpowiada ono prawu, aczkolwiek z przyczyn innych niż wskazane w skardze.
W uzasadnieniu skarżonego postanowienia organ wskazał, że w myśl zaś art. 17 ust. 1 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2). W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie - jako organ niewłaściwy - nie jest władne dokonać weryfikacji rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Zarządu Drogowego w O. zarówno w trybie zwykłym (odwoławczym), co jest wnioskiem prawidłowym.
Jednakże wadliwe i zbyt daleko idące są konsekwencje, które wyciąga z treści tego przepisu organ w kontekście wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, lecz niebędącego organem władzy publicznej.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na art. 19 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Konsekwencją tej zasady jest art. 65 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Są to podstawowe zasady postępowania administracyjnego, których szczególny charakter u.d.i.p., w szczególności art. 16 ust. 2 u.d.i.p., nie deroguje.
Abstrahując w tym momencie od oceny, która na tym etapie byłaby przedwczesna - czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest czy też nie jest organem właściwym w sprawie - organ zajmując stanowisko, że nie jest właściwy w sprawie powinien był przekazać podanie organowi właściwemu, zgodnie z powołanym art. 65 § 1 k.p.a.
Niedopuszczalna w świetle art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. jest sytuacja, gdy organ uznaje, że nie jest właściwy w sprawie, nie wskazując przy tym stronie organu właściwego i nie przekazując temu organowi podania. Jeśli organ, któremu przekazano podanie także uznałby się za niewłaściwy, otwierałoby to drogę do rozpoznania sporu kompetencyjnego i ustalenia organu właściwego.
Dodać także należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 61a k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego badania warunków formalnych warunkujących dopuszczalność tego postępowania. Postanowienie to jest wydawane, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Aktualne są w tym zakresie dotychczasowe poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do podstaw odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego (np. wtedy gdy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych). Jeśli jednak organ, do którego wniesiono wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego stwierdza swoją niewłaściwość, zastosowanie znajdzie nie art. 61a k.p.a., lecz art. 65 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ ponownie zweryfikuje swoją właściwość z uwzględnieniem art. 19 w zw. z art. 65 § 1 k.p.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd pragnie wskazać, że ich merytoryczne rozpoznanie wobec powyższej wadliwości proceduralnej rozstrzygnięcia SKO w Krakowie, byłoby przedwczesne. Zarzuty dotyczące rozpoznania niepodpisanego wniosku mogą być rozpoznane dopiero w prawidłowo wszczętym i prowadzonym przez właściwy organ postępowaniu.
Także zastosowanie art. 155 p.p.s.a. byłoby w obecnym stanie faktycznym i prawnym przedwczesne. Jak wskazuje się w orzecznictwie orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Fakt wydania lub niewydania postanowienia sygnalizacyjnego nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014, sygn. I FSK 313/13, wyrok NSA z 24 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 384/05). Odkreślenia wymaga, że kwestia właściwości organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej wydanej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej nie jest oczywista, dlatego nie można uczynić w tym miejscu organowi zarzutu, który uzasadniałby wydanie postanowienia sygnalizacyjnego.
Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi.