II SA/Kr 1593/24

II SA/Kr 1593/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-12-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 124 ust 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
w zw z art 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art 2  art 54  ust 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Anna Kopeć Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 kwietnia 2024 r., znak; WS-VI.7536.1.128.2023.AS w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżących B. K. i W. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z 1 grudnia 2023 r. znak: GN.6853.6.2023, wydaną na wniosek [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T., Starosta W. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna W., uregulowanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własność B. K. oraz W. K. na prawach wspólności ustawowej majątkowej, objętej ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar "A", poprzez udzielenie [...] Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T., zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji gazu średniego ciśnienia dn100PE o łącznej powierzchni 70,00 m2, w ramach realizacji zadania inwestycyjnego pn.: "Budowa sieci gazowej średniego ciśnienia w miejscowości W. na działce nr [...], [...] obr. W. [...] jedn. ewid. W. - M", o przebiegu zakreślonym szczegółowo na mapie stanowiącej załącznik do decyzji i jej integralną część.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ l instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. dalej "u.g.n.").
Odwołanie od ww. decyzji złożyli B. i W. K. podnosząc, że: organ nie wyjaśnił należycie wszelkich istotnych okoliczności sprawy, nie badając w ogóle m. in. przyczyn odmowy zgody przez skarżących, alternatywnej trasy przebiegu inwestycji, co znacząco ułatwi właścicielowi urządzeń przesyłowych ich konserwację, czy naprawę w przyszłości. Wydając zaskarżoną decyzję Starosta W. i naruszył również obowiązujące regulacje poprzez brak ścisłego określenia zakresu ograniczenia praw do nieruchomości, w tym brak wskazania podstawowych parametrów planowanej inwestycji w sentencji decyzji, takich jak: sposób posadowienia przewodów i innych urządzeń czy ich wysokość lub głębokość posadowienia. Starosta W. naruszył także art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez brak zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń objętych wnioskiem - takiego zobowiązania w sentencji decyzji również brak.
Wojewoda Małopolski decyzją z 26 kwietnia 2024 r. nr WS-VI.7536.1.128.2023.AS, na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż wnioskodawca występował do właścicieli przedmiotowej nieruchomości z prośbą o jej udostępnienie na potrzeby planowanej inwestycji, wyjaśniając szczegóły inwestycji oraz określone wynagrodzenie z tego tytułu w wysokości [...] zł., jednakże właściciele przedmiotowej nieruchomości nie zgodzili się na jej udostępnienie wnioskodawcy, wskazując, że zrealizowanie inwestycji ma zbyt duży wpływ na ich uprawnienia właścicielskie, w tym na możliwość późniejszego zagospodarowania i korzystania z działek oraz, że projektowana sieć winna przebiegać inną trasą. Dokonując oceny rokowań podkreślono z powołaniem na poglądy judykatury, iż nastąpiło wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Rokowania, o których mowa w art. 124 u.g.n., nie oznaczają jedynie formalnego prowadzenia rokowań z udziałem obu stron. Mogą one określać również wymianę pism obu stron lub stanowisk w sprawie dotyczącej wyrażenia zgody na zajęcie nieruchomości. Jeżeli jedna ze stron (inwestor) zwraca się do właściciela nieruchomości z propozycją wyrażenia zgody na zajęcie tej nieruchomości w związku z budową magistrali wodociągowej na zaproponowanych przez siebie warunkach, a druga strona (właściciel) stanowczo temu się sprzeciwia wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań.
Z kolei celem stwierdzenia realizacji drugiej ze wskazanych na wstępie przesłanek, zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar "A", działki nr [...] oraz nr [...], obr. [...] jedn. ewid. W. - w części przeznaczonej pod budowę sieci gazowej średniego ciśnienia - położone są w obszarze opisanym symbolem 43 MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e), z zastrzeżeniem § 22 pkt 3 (§ 26 ust. 3 pkt 2).
Ponadto w § 16 ust. 2 jako generalne zasady obowiązujące w całym obszarze opracowania ustala się:
1) utrzymanie istniejących sieci, urządzeń i obiektów uzbrojenia, z możliwością ich
rozbudowy i przebudowy, w tym zmiany trasy lub lokalizacji;
2) prowadzenie nowych sieci uzbrojenia oraz lokalizowanie obiektów i urządzeń w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, ulic, ciągów pieszych i dróg dojazdowych pieszo - jezdnych; dopuszcza się inny przebieg sieci infrastruktury technicznej, pod warunkiem nienaruszania przepisów odrębnych pozostałych ustaleń planu.
W ocenie organu odwoławczego treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż inwestycja mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń", jest celem publicznym.
Inwestor wskazuje, iż planowana inwestycja budowy przedmiotowego gazociągu jest przedsięwzięciem istotnym dla mieszkańców z uwagi na to, iż jest przeznaczony do podłączenia innych odbiorców oraz do dalszej rozbudowy umożliwiając zasilenie kilkudziesięciu gospodarstw domowych w m. W.. W świetle powyższego planowana inwestycja stanowi realizację celu publicznego oraz jest zgodna z planem miejscowym.
Jednocześnie w ramach przedmiotowej inwestycji planowana jest budowa gazociągu średniego ciśnienia dn110PE, który zostanie wykonany z materiału polietylenu o średnicy zewnętrznej 110 mm. Wyznaczony obszar ograniczenia korzystania z nieruchomości będzie wynosić 70,00 m2 (w tym: dla działki nr [...] - 34,5 m2, a dla działki nr [...] - 35,5 m2). Nowy odcinek gazociągu zostanie objęty strefą kontrolną o szerokości wynoszącej 1 m (po 0,5 m licząc w każdą stronę od osi gazociągu). Natomiast poziomy rzut projektowanej infrastruktury będzie wynosić 7,8 m2. Powierzchnia pasa eksploatacyjnego pokrywa się z powierzchnią strefy kontrolowanej.
Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu wątpliwości strony co do przebiegu projektowanej linii, organ II instancji nie był władny do rozstrzygania innego przebiegu, czy też metody wykonania powyższej inwestycji, gdyż zostało to ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar "A", zatwierdzonego uchwałą Nr XLVI/763/2010, Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r.
Ponadto inwestor wskazał, że wybierając lokalizację gazociągu kierowano się minimalizacją uciążliwości, jak również aspektami technicznymi oraz obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Projektowany gazociąg, jako obiekt infrastruktury podziemnej nie zmienia sposobu zagospodarowania działki oraz, że przedstawiona właścicielom trasa budowy gazociągu w niewielki sposób ogranicza możliwość zabudowy działki, ponieważ gazociąg jest zlokalizowany z przodu działki, blisko granicy z działką drogową. Dodatkowo wybudowanie sieci gazowej na działce daje możliwość przyłączenia się do niej.
W toczącym się przedmiotowym postępowaniu administracyjnym przed organem l instancji, Inwestor odpowiednio pismem z 7 kwietnia 2023 r. oraz 20 września 2023 r. ustosunkował się i złożył wyjaśnienia do zarzutów Państwa K. zawartych w pismach z 20 lutego 2023 r. oraz 26 kwietnia 2023 r. Inwestor obszernie wyjaśnił, iż przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu zmiennego tj. gazociągu średniego ciśnienia dn110PE po działkach ew. nr [...] i nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna W., jest rozwiązaniem optymalnym, uzasadnionym uwarunkowaniami technicznymi lub ekonomicznymi oraz, że poprowadzenie projektowanego gazociągu, uwzględnia interesy właścicieli nieruchomości.
W ocenie organu II instancji, powyższe informacje wyczerpująco wyjaśniają kwestię niezbędności ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości oraz świadczą o uwzględnieniu przez inwestora słusznego interesu właścicieli poprzez zaprojektowanie gazociągu w sposób możliwie najmniej uciążliwy dla właścicieli. Sam Inwestor w ww. korespondencji na etapie gromadzenia materiału dowodowego do wydania decyzji przez Starostę Oświęcimskiego wskazał: "każda naruszona nawierzchnia przy realizacji przedmiotowej inwestycji zostanie przywrócona do stanu pierwotnego. Ponadto informujemy, że projektowana sieć gazowa, która będzie przechodzić pod ogrodzeniem klinkierowym, zostanie wykonana metodą, która nie spowoduje zniszczenia go. W przypadku niedopełnienia obowiązku doprowadzenia Nieruchomości do stanu pierwotnego, PSG wypłaci właścicielowi odszkodowanie za wyrządzone, w związku z wykonywanymi czynnościami, szkody".
Ponadto zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n.: "Na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4." Ponadto zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Zgodnie zaś z art. 129 ust. 5 u.g.n.: "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie".
Jak wynika z powyższego, jeśli Inwestor po zakończeniu prac nie zaproponuje właścicielowi kwoty odszkodowania za ww. straty, to właściciel przedmiotowej nieruchomości może sam wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o przyznanie odszkodowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli odwołujący, zarzucając naruszenie;
a. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, w tym brak merytorycznej analizy i oceny zasadności argumentacji podnoszonej przez Skarżących w toku postępowania w zakresie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji, rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu Skarżących, brak wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji oceny zarzutów i twierdzeń prezentowanych przez strony postępowania,
b. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, tj. brak jakiegokolwiek odniesienia się i oceny argumentacji i twierdzeń przedstawianych przez Skarżących w toku postępowania, uwzględnienie interesu jedynie spółki wnioskującej przy ocenie zasadności złożonego wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących oraz poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi Organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w szczególności - przy ocenie twierdzeń podnoszonych przez strony w toku postępowania,
c. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskujący o ograniczenie wykazał, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w zakresie niezbędnym do wykonania inwestycji, jak również w sposób najmniej uciążliwy do korzystania z niej, podczas gdy możliwe do przeprowadzenia są alternatywne, mniej uciążliwe przebiegi inwestycji - wskazywane były w toku postępowania przez Skarżących,
d. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wnioskodawca przeprowadził ze Skarżącymi rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. podczas gdy rokowania te miały w istocie charakter pozorny.
e. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w bez uprzedniego zawiadomienia Skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co skutkowało brakiem zapewnienia Skarżącym czynnego udziału w każdym stadium postępowania.
f. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. w sytuacji, gdy winna ona zostać zmieniona lub uchylona z uwagi na naruszenia przepisów wskazane w odwołaniu Skarżących,
g. przepisu art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżących w odwołaniu od decyzji Starosty W. ,
i. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w formie przewidzianej decyzją Starosty z dnia 1 grudnia 2023 r. w sytuacji, gdy cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono to ograniczenie, może być osiągnięty w inny (przede wszystkim mniej uciążliwy) sposób, niż przewidziany tymże ograniczeniem,
j. art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący m.in. nieruchomość Skarżących nie ustala precyzyjnie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci rozbudowy sieci gazowej, podczas gdy aby miejscowy plan stwarzał podstawę do wydania skarżonej decyzji, musi taką lokalizację określać precyzyjnie (w tym musi określać, przez które nieruchomości inwestycja ma przebiegać),
k. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez brak ścisłego określenia zakresu ograniczenia praw Skarżących do nieruchomości, w tym brak wskazania podstawowych parametrów planowanej inwestycji w sentencji decyzji, takich jak: sposób posadowienia przewodów i innych urządzeń czy ich wysokość lub głębokość posadowienia.
l. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących bez jakiegokolwiek rozważenia i oceny zasadności argumentów podnoszonych przez Skarżących w trakcie postępowania, przemawiających za odmową wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji na ich nieruchomości, podczas gdy brzmienie wskazanego przepisu, wskazuje na fakultatywność działania Starosty w tym względzie i uzależnienie tego działania od wcześniejszego zbadania interesów stron postępowania, w tym w szczególności przyczyn i zasadności odmowy wyrażenia zgody na inwestycję przez właściciela nieruchomości,
ł. art. 124 ust. 4 u.g.n. poprzez brak zobowiązania inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń objętych wnioskiem,
m. art. 124 ust. 1 w zw. z ust. 3 u.g.n. poprzez ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżących w sytuacji, gdy rokowania poprzedzające wniosek inicjujący postępowanie miały charakter jedynie pozorny i nie dotyczyły wszystkich kwestii, które winny być nimi objęte.
Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie daje podstaw do wyrażenia poglądu, że przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Natomiast zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tylko do takich inwestycji, znajduje zastosowanie przyjęty przez organ tryb ograniczenia w prawie własności nieruchomości, o jakim stanowi w art. 124 tej ustawy.
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia tego kto będzie beneficjentem w/w zamierzenia inwestycyjnego, jaki charakter ma planowane uzbrojenie terenu w aspekcie art. 2 pkt 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz czy w świetle postanowień planu miejscowego, wydanie decyzji na podstawie art. 124 o gospodarce nieruchomościami było dopuszczalne.
Przechodząc do pierwszej kwestii należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia.
Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego.
Jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.
Dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego, należy udowodnić, że inwestycja ta spełnia wskazane wyżej przesłanki tj. że jest przedsięwzięciem, które można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości), oraz że stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Niespełnienie którejkolwiek z dwóch wyżej wskazanych przesłanek skutkować musi przyjęciem, iż nie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego.
Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że o ile inwestycja o której mowa, stanowi realizację celu określonego w art. 6 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o tyle w oparciu o dotychczas zebrany materiał dowodowy, nie można uznać, aby przedmiotowe zamierzenie miało służyć (i to nawet hipotetycznie i w przyszłości) jakiejkolwiek społeczności.
W tym zakresie organ nie poczynił żadnych ustaleń, opierając się na stwierdzeniu wnioskodawcy, że "planowana inwestycja jest przeznaczona do podłączenia innych odbiorców oraz do dalszej rozbudowy umożliwiając zasilenie kilkudziesięciu gospodarstw domowych w m. W.".
Takie ogólnikowe stwierdzenie inwestora nie jest jednak wystarczające do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Do tego konieczne są ustalenia - które w ponownym postępowaniu poczyni organ - z których w sposób konkretny ma wynikać, kto będzie beneficjentem przedmiotowej inwestycji. Szczególnie że z załączników graficznych znajdujących się w aktach, a w szczególności ze stron geoportalu wynika, że w rejonie planowanej inwestycji praktycznie wszędzie sieć gazowa już istnieje. Wobec powyższego dopiero po dokonaniu tych ustaleń, można będzie dokonywać oceny, czy zamierzana inwestycja ma służyć jakiejś społeczności lokalnej i w związku z tym, czy jest inwestycją celu publicznego.
Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że organ w ogóle nie dokonał oceny, czy planowane zamierzenie na płaszczyźnie przedmiotowej to "inwestycja celu publicznego", czy też "inwestycja uzupełniająca" o jakiej stanowi art. 2 pkt 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do której przepisy o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie mają zastosowania.
W myśl przywołanego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o "inwestycji uzupełniającej" - należy przez to rozumieć inwestycję w zakresie budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, 1615, 1688 i 1762), dróg publicznych, linii kolejowych, obiektów infrastruktury publicznego transportu zbiorowego, obiektów działalności kulturalnej, obiektów opieki nad dziećmi do lat 3, przedszkoli, szkół, placówek wsparcia dziennego, placówek opieki zdrowotnej, obiektów, w których prowadzona jest działalność z zakresu pomocy społecznej, obiektów służących działalności pożytku publicznego, obiektów sportu i rekreacji, obszarów zieleni publicznej, obiektów budowlanych przeznaczonych na działalność handlową lub usługową - o ile służą obsłudze inwestycji głównej.
Art. 2 pkt 11 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne przez sieci uzbrojenia terenu rozumie natomiast wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle.
Skoro zatem ustawodawca, w tej samej ustawie zawarł dwie definicje legalne, które przedmiotowo m.in. takie same zamierzenia inwestycyjne różnie kwalifikują, a uzależnione jest to od celu jakiemu mają służyć, to kwalifikując planowane zamierzenie organ winien dokonać stosownych ustaleń i wnikliwie ocenić, jaki charakter ma to zamierzenie. Bo jeśli przedmiotowa budowa sieci gazowej ma jedynie służyć do obsługi inwestycji głównej, która zapewnia dostarczanie gazu, to stanowi ona jedynie "inwestycję uzupełniającą" a nie "inwestycję celu publicznego". A jak już powyżej wskazano, przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma zastosowania do inwestycji uzupełniającej. Z porównania definicji "inwestycji uzupełniającej" oraz definicji "inwestycji celu publicznego" wynika przy tym, że zgodnie z wolą ustawodawcy, są to formalnie różne inwestycje i co należy podkreślić, "inwestycja uzupełniająca" nie stanowi fragmentu, czy części "inwestycji celu publicznego" lecz odmienne od niej zamierzenie. Powyższe dodatkowe ustalenia mają w tym wypadku o to tyle istotne znaczenie, że jak już powyżej wskazano, teren wokół działek skarżących oraz ich nieruchomość ma już zapewniony dostęp do sieci gazowej. Dlatego w ponownym postępowaniu organ poczyni stosowne ustalenia także w powyższym zakresie i uwzględniając je, dokona stosownej kwalifikacji prawnej planowanej do budowy sieci gazowej.
Przechodząc do kolejnej płaszczyzny rozważań należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 112 ust.1 ugn w zw. z art. 124 ugn, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowym wypadku dla terenu inwestycji obowiązuje plan miejscowy, a organ uznał, że planowana inwestycja jest z nim zgodna. Z tym tylko, że powołał się na przepisy planu miejscowego, dotyczące nie tyle inwestycji celu publicznego, lecz przepisy ogólne, dopuszczające uzbrojenie terenu w trybie zwykłym, tzn. w takie uzbrojenie, które nie może być automatycznie zakwalifikowane jako inwestycja celu publicznego. Tymczasem w doktrynie i w orzecznictwie dominujący (choć rzeczywiście nie jednolity) jest pogląd, że nie wystarczy ogólna zgodność realizacji celu publicznego z uregulowaniami planu. Koniecznym jest, aby konkretny przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być lub może być realizowany konkretny cel publiczny. Plan miejscowy, aby stwarzać podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi zatem nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też określać lokalizację takiej inwestycji, poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg (tak wynika, czy to z wyroków przywołanych w skardze, czy m.in. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r. II SA/Lu 579/18; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. I OSK 2588/17; wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 kwietnia 2019 r. II SA/Ol 128/19; wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r. I OSK 1704/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; czy też poglądów wyrażanych w doktrynie jak: Komentarz aktualizowany do art. 124; Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami.).
Zaznaczyć należy, że powyżej przedstawiony pogląd prezentowany jest nie tylko w starszych ale i na bieżąco wydawanych wyrokach. Tytułem przykładu przywołać należy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2024 r., sygnatura akt I OSK 379/21, w uzasadnieniu którego NSA jednoznacznie stwierdził, że "Plan miejscowy - aby stwarzać podstawę do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Inaczej mówiąc, koniecznym jest by konkretny przepis planu miejscowego wskazywał, że na konkretnej nieruchomości ma być realizowany konkretny cel publiczny. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego" (podkreślenie własne).
Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślenia wymaga, że dokonana przez organ wykładnia postanowień planu jest także niekonstytucyjna, ponieważ koliduje z art. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.
Z jednej bowiem strony, procedura planistyczna jest jawna, obejmuje możliwość składania wniosków i stosowne uzgodnienia, a tego typu podmioty jak w niniejszej sprawie inwestor, mają możliwość na etapie procedury planistycznej doprowadzić do uchwalenia planu, którego postanowienia będą uwzględniać planowane przez nich inwestycje, będące inwestycjami celu publicznego.
Ponadto w myśl z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b w/w ustawy przy tym stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym oraz granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Zwrot "w zależności od potrzeb" nie oznacza przy tym dowolności w określeniu granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, lecz obowiązek określenia takich granic, jeśli w obszarze, co do którego procedowany jest plan miejscowy, organ planistyczny przewiduje inwestycje celu publicznego.
W świetle powyższych regulacji prawnych, obywatel praworządnego kraju, ma prawo być przekonanym, że jeśli plan miejscowy na terenie jego nieruchomości lub nieruchomości, którą planuje nabyć nie przewiduje żadnych inwestycji celu publicznego, to bez jego zgody lub bez zmiany planu miejscowego, jego prawo własności nie zostanie ograniczone. Wyjątkiem mogą tu być ustawy typu ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w tym wypadku wywłaszczenie następuje zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP albowiem dochodzi do niego w drodze ustawy, a nie ogólnych postanowień planu miejscowego, z których w ogóle nie wynika aby lokalizowały inwestycję celu publicznego. Dlatego taka wykładnia przywołanych postanowień planu miejscowego, jakiej w przedmiotowym wypadku dokonał organ, bezpośrednio koliduje z w/w przepisami Konstytucji RP. Szczególnie, że z ogólnych sformułowań planu o możliwości rozbudowy, przebudowy, czy prowadzenia nowych sieci uzbrojenia, w żadnym razie nie można bezrefleksyjnie wyciągać wniosku, że są to postanowienia dotyczące inwestycji celu publicznego. Są to sformułowania zdefiniowane w art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako uzbrojenie terenu, których dopuszczenie do realizacji ogólnymi postanowieniami planu, nie czyni z nich automatycznie inwestycji celu publicznego.
Z powyższych przyczyn, w ponownym postępowaniu – przy założeniu, że z ustaleń organu wynikać będzie, iż planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego - organ dokona oceny jej zgodności z planem miejscowym, stosując się do wyżej przytoczonych poglądów prawnych i stosownie do dokonanej oceny, rozstrzygnie sprawę. Dokonując rozstrzygnięcia organ uwzględni przy tym, że zgodnie z § 16 ust. 2 pkt 2 planu, jako generalną zasadę obowiązującą w całym obszarze obowiązywania planu, lokalny prawodawca ustalił, że prowadzenie nowych sieci uzbrojenia winno występować w obrębie linii rozgraniczających istniejących i projektowanych dróg, ulic, ciągów pieszych i dróg dojazdowych pieszo – jezdnych, a inny przebieg sieci infrastruktury technicznej, jedynie się dopuszcza pod warunkiem nienaruszania przepisów odrębnych oraz pozostałych ustaleń planu. Choć organ zacytował w/w przepis, to w ogóle w swoich rozważaniach nie odniósł się do jego treści, z której wynika, że generalną zasadą jest sytuowanie nowych sieci uzbrojenia terenu, w liniach rozgraniczających dróg i innych podobnych ciągów komunikacyjnych, a nie poza nimi.
Odnosząc się natomiast do zarzutu związanego z rokowaniami należy uznać, że jest on bezpodstawny. W ocenie Sądu, w sytuacji kiedy do skarżących były kierowane pisma o wyrażenie zgody na poprowadzenie przez ich działkę sieci gazowej, a miedzy stronami nie doszło do porozumienia, to tym samym warunek przeprowadzenia rokowań został spełniony.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżących zwrot wpisu od skargi w wysokości 200 zł.