II SA/KR 1589/23

II SA/Kr 1589/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 35 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 października 2023 r. znak: WI-I.7840.14.4.2023.DW w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej M. W. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta S. decyzją z dnia 3 lutego 2023 r. nr WA.6740.1.810.2022.KM działając na podstawie art. 104 K.p.a., art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmówił inwestorowi M. W. i W. W. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod. – kan., c.o., elektryczną, budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, niwelacji terenu, całość jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika na działce nr [...], jedn. ewid. [...] J. , obręb [...].
W uzasadnieniu organ wskazał, że na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. (uchwała nr XIV/89/09 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r.). Przedmiotowa inwestycja ma miejsce na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej, dla którego ustala się funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych". W projekcie wskazano, że projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z budynkiem gospodarczym realizowany jest jako zabudowa zagrodowa, która nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym terenu. Z zaświadczenia Wójta Gminy J. wynika, że inwestor posiada gospodarstwo rolne. Ponadto inwestor dołączył oświadczenie, że posiada wykształcenie rolnicze i prowadzi gospodarstwo rolne przez okres dłuższy niż 5 lat, stosownie do przepisów ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego.
Zgodnie z zapisami planu w terenach RP dopuszcza się indywidualne sposoby gospodarowania nastawione na produkcję zdrowej żywności oraz wprowadza się zakaz realizacji zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, jakim jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Zakaz zabudowy dotyczyć miałby zatem obiektów stojących w sprzeczności z produkcją rolną a nie zabudowy w ogóle. Organ wskazał, że analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, iż w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku, istniejącym w dniu uchwalenia planu. Powyższe należy wywieść m.in. z zaliczenia terenów RP do obszarów wyłączonych z nowego zagospodarowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej. Użycie w tym kontekście w § 19 planu słów: wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym, miało na celu doprecyzowanie iż w ramach istniejącej zabudowy można rozbudowywać istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. W. i W. W. zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, art. 8 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 35 § 5 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 79a oraz 7a K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 października 2023 r. nr WI-I.7840.14.4.2023.DW utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ wskazał, że planowana inwestycja polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną oraz budynku gospodarczego, zbiornika na nieczystości ciekłe, niwelacją terenu, całość jako zagroda gospodarstwa ekologicznego dla rolnika. Teren inwestycji wskazano jako działkę ewidencyjną nr [...]. Należy również zwrócić uwagę, iż teren inwestycji stanowią niezabudowane nieruchomości gruntowe. Również sąsiednie nieruchomości są niezabudowane (karta nr 3 dokumentacji projektowej). Dla terenu inwestycji obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa Ł. (uchwała nr XIV/89/2004 Rady Gminy J.
Inwestycja została zaprojektowana na działkach zlokalizowanych w jednostce strukturalnej planu o symbolu RP. Analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, iż w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej). Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie wymianę kubatury oraz rozbudowę istniejących obiektów w siedlisku, istniejącym w dniu uchwalenia planu. Powyższe należy wywieść m.in. z zaliczenia terenów RP do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania, zaliczonych do obszarów środowiska przyrodniczego, w ramach których dopuszczono utrzymanie, wymianę istniejącej zabudowy, w tym siedliskowej. Za taką interpretacją przemawia m.in. umieszczenie ustaleń dla powyższego terenu w Rozdziale 7, jak i wskazanie terenu RP w legendzie w grupie środowisko przyrodnicze, wyłączonej z zainwestowania. W ustaleniach dla terenu RP ustawodawca lokalny posłużył się pojęciem adaptacja. Pojęcie to zostało parokrotnie użyte w tekście planu w połączeniu ze słowami: istniejąca zabudowa; istniejąca infrastruktura; istniejące urządzenia; istniejące obiekty kubaturowe. Użycie ww. słowa w § 19 planu wskazuje więc na dopuszczenie działań inwestycyjnych (wymianę jej kubatury, czy rozbudowę, ewentualnie zmianę sposobu użytkowania) tylko w odniesieniu do istniejących już siedlisk. Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji adaptacji w związku z czym należy sięgnąć do definicji językowej, słownikowej. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego adaptacja oznacza przystosowanie czegoś do innego niż pierwotnie użytku. Według komputerowego słownika wyrazów obcych adaptacja to zmiana zachowania się do otaczających warunków w celu optymalnego funkcjonowania. Potocznie mówimy o adaptacji lokalu na cele mieszkaniowe czy lokalu mieszkaniowego na cele usługowe. Użycie w tym kontekście w § 19 ust. 4 planu słów: wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym miało na celu doprecyzowanie, iż w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować istniejące obiekty siedliska, ale tylko w oparciu o funkcje związane z rolnictwem. Podsumowując, analiza ustaleń § 19, a także pozostałych zapisów planu, wskazuje, że ustawodawca lokalny, jako przeznaczenie terenów RP ustalił przede wszystkim ich rolne, gospodarcze wykorzystanie pod uprawę rolną. Ewentualne zainwestowanie może dotyczyć utrzymania istniejących już siedlisk, nie zaś powstania nowej zabudowy zagrodowej. Powyższe oznacza, iż przedmiotowa inwestycja narusza ustalenia planu w zakresie przeznaczenia tego terenu.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. W. zarzucając naruszenie:
1/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 19 uchwały nr XIV/89/03 Rady Miejskiej Gminy J. z dnia 17 lutego 2004 r. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że inwestycja jest sprzeczna z podstawowym przeznaczeniem terenu, podczas gdy plan dopuszcza zabudowę związaną z przeznaczeniem podstawowym tj. zabudowę rolniczą w tym siedliskową;
2/ art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego nieprawidłowego zastosowanie i wydanie decyzji odmownej pomimo wcześniejszego spełnienia wymogów z art. 35 ust. 1 Prawa budowanego i braku nieprawidłowości o jakich mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego;
3/ art. 35 ustawy Prawo budowane poprzez jego nieprawidłowe zastawanie polegające na tym, że organ odmówił udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie wskazał na jakiej podstawie prawnej tego dokonuje;
4/ art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która naruszała przepisy prawa,
5/ art. 136 w zw. z art. 50 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy w postępowaniu o pozwolenie na budowę, usuwanie innych braków niż formalne powinno nastąpić na podstawie i w trybie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także poprzez wskazanie na podmiotowe kryteria udzielenia pozwolenia na budowę, których ustawa Prawo budowlane nie przewiduje;
6/ art. 8 § 1 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej linii orzeczniczej w takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej, co miało wpływ na wynik sprawy;
7/ art. 35 § 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 79 a oraz 7a K.p.a. poprzez wydanie decyzji odmownej bez wcześniejszego umożliwienia stronie wykazania przesłanek, które organ uznał za niespełnione, co miało wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu wskazano, że interpretacja § 19 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez organ jest nieuprawniona. Zgodnie z treścią §19 planu miejscowego nowa zabudowa o funkcji rolniczej jest dopuszczalna. W ust. 2 powołanego zapisu planu określono zasady korzystania z terenów rolnych: "dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie: dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych, preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych, ograniczenie regulacji stosunków wodnych, ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych, kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększania różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne; stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności oraz agroturystyki. Powyższe stanowią wytyczne wyłącznie do prowadzenia gospodarki rolnej określając szczegółowo jej zakres. W ust. 3 wprowadzano zasadę, że: "ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki. Przepis ten stanowi wyraz zasady dotyczącej postępowania z istniejącą zabudową. W ostatnim ustępie §19 cytowanego zapisu planu miejscowego odniesiono się natomiast do nowej zabudowy ust. 4 brzmi: "wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".
W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji udzielającej pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022.2492 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023.1634 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Przeprowadzona w określonych wyżej ramach kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta wadą uzasadniającą jej uchylenie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2021.2351 t.j.). Zgodnie z punktem pierwszym tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest szczególnym aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym, który zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i gminy oraz inne organy państwa we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności. Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2461/15. (CBOSA) realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi to również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego.
Podkreślenia również wymaga, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym a ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności" (vide: wyrok NSA z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Organy architektoniczno-budowlane zobowiązane są, w ramach przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do interpretacji postanowień planu, z zachowaniem reguł obowiązujących przy wykładni aktów prawnych. Natomiast zasada prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nakazuje, aby ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego ograniczające prawo własności były interpretowane ściśle.
Wskazać zatem należy, że w punkcie 1 uchwały nr XIV/89/2004 Rady Gminy w J. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. dla Sołectwa Ł. (Małop.2004.59.765) wymieniono jej rozdziały (Rozdział 1 "Przepisy ogólne", Rozdział 2 "Ustalenia dotyczące rysunku planu", Rozdział 3 "Ustalenia dotyczące wpływu eksploatacji górniczej na obszarze opracowania", Rozdział 4 "Ustalenia ogólne w zakresie lokalnych warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy oraz urządzenia terenu", Rozdział 5 "Ustalenia ogólne dla terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych", Rozdział 6 "Ustalenia dla terenów infrastruktury komunalnej", Rozdział 7 "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej", Rozdział 8 "Ustalenia ogólne dotyczące zagospodarowania wynikających z potrzeb ochrony kulturowej i środowiskowej", Rozdział 9 "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego", Rozdział 10 "Przepisy przejściowe i końcowe").
Podkreślenia zatem wymaga odrębność regulacji objętej przepisami Rozdziału 7 - "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" od unormowań Rozdziału 9 - "Ustalenia szczegółowe dotyczące przeznaczenia i warunków zagospodarowania dla terenów w obrębie strefy zainwestowania wiejskiego".
W punkcie 2. uchwały wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. obejmuje obszar strefy: zainwestowania wiejskiego, rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lasów zgodnie z ustanowioną granicą polno - leśną o ogólnej powierzchni 2249 ha ustaloną w przyjętym uchwałą Rady Gminy J. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J.
W punkcie 3. uchwały ustalono generalne zasady rozwoju poszczególnych funkcji oraz rozwoju miejscowości:
- utrzymanie rolnictwa jako głównej funkcji wsi Ł., rozwój rolnictwa opartego na indywidualnych gospodarstwach rolnych jako rolnictwo górskie o kierunku hodowlano - uprawowym z chowem bydła i trzody chlewnej oraz uprawą zbóż, okopowych i pastewnych oraz trwałych użytków zielonych,
- utrzymanie zwartych kompleksów leśnych w obrębie grzbietów Ł. G. i Z. j jako ważnych ogniw ekologicznych, pomiędzy Beskidem [...]. Ustala się pielęgnację i poprawę złożonej struktury drzewostanów w dostosowaniu do warunków siedliskowych oraz funkcji ochronnych lasów. Ustala się zwiększanie zadrzewień ochronnych na wszelkich stromych, osuwiskowych i wysoko położonych stokach oraz jarach, ochronę walorów widokowych w obrębie eksponowanych stoków i wierzchowin oraz ich rekreacyjne wykorzystanie,
- pełna rekonstrukcja i utrzymanie obudowy biologicznej wzdłuż potoków Ł. , K. i ich dopływów oraz zachowanie koryt rzecznych w stanie naturalnym, przy umocnieniu linii brzegowej materiałami pochodzenia miejscowego. Zakaz sytuowania obiektów nie związanych z przeznaczeniem podstawowym za wyjątkiem obiektów hydrotechnicznych oraz małych elektrowni wodnych,
- koncentracja zabudowy w dolinach rzek i wyznaczonych miejscach oraz nie rozpraszanie jej na stokach. Rozwój mieszkalnictwa następował będzie w formie zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej nawiązującej do form architektury regionalnej,
- adaptacja usług istniejących, a dla rozwoju nowych usług z zakresu handlu, oświaty i turystyki zabezpiecza się w planie odpowiednie tereny.
Jak postanowiono w § 1 pkt b uchwały celem regulacji zawartych w ustaleniach planu jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania.
Zgodnie z § 2 a) uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. przewidują możliwości zagospodarowania terenów i ich struktury funkcjonalno - przestrzennej, określone ustaleniami tekstowymi i rysunkiem planu, które zawierają zakazy, nakazy a także zalecenia i warunki dopuszczenia odstępstw od zakazów, nakazów związanych ze sposobem zagospodarowania terenu głównie pod kątem realizacji celów usługowych, w tym lokalnych i ponad lokalnych celów publicznych oraz wymogów kształtowania ładu przestrzennego.
Stosownie zaś do § 3 ust.1 uchwały rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. , o których mowa § 2 są regulowane ustaleniami, stanowiącymi treść niniejszej uchwały i jej załącznikiem rysunkiem planu Ł. w skali 1:10000.
Zacytowania wymaga również § 5 ust.1 i 2 uchwały: "Ilekroć mowa o: ustaleniu określonego przeznaczenia oraz warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to zakaz realizacji innego przeznaczenia oraz innego zagospodarowania terenu". "Ilekroć mowa o: a) przeznaczeniu podstawowym - rozumie się przez to takie przeznaczenie, które powinno przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi, b) przeznaczeniu dopuszczalnym - rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełniają i wzbogacają funkcję a nie powodują kolizji z przeznaczeniem podstawowym".
W myśl § 6 ust.3 uchwały legenda rysunków planu stanowi informację o oznaczeniach, które mają charakter obowiązujący i obejmuje m.in. linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnym sposobie zagospodarowania, oznaczenie granicy "strefy ochrony krajobrazu", oznaczenia cyfrowe i literowe przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego oraz "inne oznaczenia uzupełniające".
W rozdziale 7 tekstu planu zatytułowanym "Ustalenia dla terenów leśnych, rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz zieleni urządzonej" w § 19 ustalono:
"1. W granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. adaptuje się tereny w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalając dla całych zasobów funkcję ochronną w ramach "Ekologicznego Systemu Terenów Otwartych".
2. Dla terenów wyznaczonych w ust. 1 ustala się zasady gospodarki określające metody zagospodarowania mające na celu utrwalenie stanu istniejącego rozłogów szczególnie:
a) dbałość o stan zdrowotny i sanitarny kompleksów rolnych,
b) preferowanie naturalnego płodozmianu oraz ograniczenie do niezbędnego minimum chemicznych zabiegów agrotechnicznych,
c) ograniczenie regulacji stosunków wodnych,
d) ograniczenie trwałego odwadniania bagien i oczek śródpolnych,
e) kształtowanie struktury przestrzennej zieleni śródpolnej zgodnie z warunkami siedliskowymi, w kierunku powiększenia różnorodności biologicznej i zwiększenia odporności zasobów na czynniki destrukcyjne,
f) stosowanie indywidualnych sposobów gospodarowania ukierunkowanych na produkcję zdrowej żywności.
3. Ustala się adaptację struktury zabudowy siedliskowej poprzez umożliwienie wymiany kubatury, rozbudowy istniejących obiektów preferując rozwój rodzinnych gospodarstw w kierunku towarowości: produkcji zdrowej żywności oraz agroturystyki.
4. Wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".
Ponieważ rozwiązania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sołectwa Ł. określone zostały tak treścią uchwały, jak i jej załącznikiem graficznym - rysunkiem planu Ł. , oczywistym jest, że wykładnia przepisów planu powinna być dokonywana łącznie i obejmować część tekstową i rysunkową planu. Jak już wyżej przedstawiono, oznaczenia legendy rysunku planu mają charakter obowiązujący. Co istotne, nie wszystkie oznaczenia wymienione w legendzie opisane zostały w samej uchwale, skoro oprócz opisanych w niej linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu, strefy ochrony krajobrazu, oznaczeń cyfrowych i literowych przeznaczenia podstawowego, rysunek planu ma zawierać inne oznaczenia uzupełniające.
Przypomnieć należy, że organ I instancji podał w uzasadnieniu decyzji, że analiza ustaleń tekstu i rysunku planu wykazała, że w obszarze o symbolu RP nie dopuszcza się realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej).
Rzecz jednak w tym, że w przedłożonych aktach administracyjnych brak jest rysunku przedmiotowego planu, a na k.15 znajduje się jedynie kserokopia niewielkiego fragmentu jakiegoś planu, nie opisana, nie potwierdzona za zgodność z oryginałem, nie zawierająca legendy rysunku planu. Tak więc zawartość akt administracyjnych nie pozwala na pełną weryfikację prawidłowości wnioskowania organu co do niedopuszczalności realizacji nowego siedliska (nowej zabudowy zagrodowej) w obszarze planu oznaczonym symbolem RP.
Ocena ta odnosi się również do decyzji organu odwoławczego. Wojewoda, powielając ustalenia organu I instancji przeprowadził wykładnię przepisów planu jedynie na podstawie analizy treści uchwały i znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części rysunkowej planu, co było podstawą ustalenia, że tereny RP należą do obszarów wyłączonych z nowego zainwestowania jako zaliczone do obszarów środowiska przyrodniczego. Ustalenia tego nie da się zweryfikować. W przedłożonych aktach sprawy brak jest bowiem rysunku planu. Co istotne, pierwotny rysunek planu nie został opublikowany ani w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, ani na stronie Urzędu Gminy w J.
Zdaniem Sądu, dla dokonania prawidłowej interpretacji przepisów planu, porównanie rysunku planu z treścią uchwały jest niezbędne.
Wskazać należy, że treść przepisu § 19 uchwały nie jest jasna. Po pierwsze, nie wiadomo co kryje się pod użytą w nim nazwą własną: "Ekologiczny System Terenów Otwartych", czy jest to obszar opisany w rysunku planu, czy w Studium, czy w jeszcze innym akcie. Po drugie, uchwala nie określa ani definicji "rolniczej przestrzeni produkcyjnej", ani "zabudowy siedliskowej". Być może strefa rolniczej przestrzeni produkcyjnej zdefiniowana została w Studium, do którego odwołuje się punkt 2 uchwały, jak również jej § 34.
Podkreślić należy, że z projektu zagospodarowania działki wynika, że budowa ma dotyczyć zagrody gospodarstwa ekologicznego dla rolnika. W nowszym orzecznictwie przyjęte zostało, że zabudowa zagrodowa stanowi wydzielony fragment powierzchni gospodarstwa rolnego funkcjonalnie z nim związany i przeznaczony do obsługi działalności rolniczej związanej z prowadzeniem tego gospodarstwa (zob. wyroki NSA z 14.12.2008 r., II OSK 1536/07, LEX nr 477263; z 18.09.2014 r., II OSK 672/13, LEX nr 2135482; z 29.09.2015 r., II OSK 143/14, LEX nr 1987024; z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, LEX nr 2522406). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10.04.2018 r., II OSK 1068/17, uwzględniając wskazane wyżej poglądy, uznał, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Skoro jednym z elementów zabudowy zagrodowej jest jej związek z rodzinnym gospodarstwem rolnym, to w dalszej konsekwencji i z osobą rolnika indywidualnego. Definicja pojęcia rodzinnego gospodarstwa rolnego znajduje się w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U.2022.2569 t.j. z dnia 2022.12.12) - dalej u.k.u.r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika indywidualnego, w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 hektarów. Z kolei zgodnie z art. 6 ust 1 u.k.u.r. za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Należy zatem zauważyć, że zabudowa zagrodowa jest związana nie tylko z elementem przedmiotowym dotyczącym jej związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnym, ale również z elementem podmiotowym - posiadaniem statusu rolnika indywidualnego.
W przepisie § 19 ust.3 uchwały planistycznej dla terenów w obrębie strefy rolniczej przestrzeni produkcyjnej oznaczonym symbolem na rysunku planu RP ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, z tym, że jedynie poprzez umożliwienie wymiany kubatury oraz rozbudowy istniejących obiektów. Wobec braku definicji tego sformułowania, posiłkować się należy definicją podaną w słowniku PWN, według którego "adaptować" oznacza "przystosować się do nowych warunków".
Jednocześnie, pomimo że w tekście planu dla obszaru rolniczej strefy produkcyjnej ustalono przeznaczenie jako adaptację struktury zabudowy siedliskowej, to założono adaptację istniejących obiektów również do funkcji agroturystyki. Nie można zatem, na podstawie akt sprawy, wykluczyć, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy już istniejącej - na terenie oznaczonym symbolem planu RP - zabudowy siedliskowej.
Taki właśnie zarzut sformułowany został w skardze. Podniesiono w niej, że § 19 ust.3 uchwały dotyczy istniejącej zabudowy, gdy tymczasem §19 ust.4 tekstu planu odnosi się do nowej zabudowy, stanowiąc, że "wprowadza się zakaz zabudowy, która stoi w sprzeczności z przeznaczeniem podstawowym".
Bez skonfrontowania tekstu uchwały z całym rysunkiem planu (obejmującym również jego legendę) niemożliwe jest zweryfikowanie twierdzenia organu odwoławczego, że przepis § 19 ust.4 uchwały stanowi jedynie doprecyzowanie treści § 19 ust.3, co oznacza, że w ramach istniejącej zabudowy można rozbudować obiekty siedliska, ale tylko o funkcje związane z rolnictwem.
Analiza, co należy podkreślić, jedynie tekstu planu wskazuje, że interpretacja dokonana przez Starostę Suskiego, a zaakceptowana w całości przez Wojewodę Małopolskiego jest nielogiczna. Wszak w § 19 ust.3 uchwały wyraźnie wskazano, że wymiana i rozbudowa obiektów istniejącego siedliska może dotyczyć również agroturystyki, a funkcja ta na pewno nie jest powiązana z "produkcją rolniczą".
Na podstawie li tylko tekstu planu byłaby możliwa również i taka jego wykładnia, że ustęp 3 dotyczy zabudowy istniejących siedlisk, a ustęp 4 - terenów niezabudowanych położonych w obszarze RP.
Wojewoda Małopolski podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że analiza rysunku planu – w tym legendy – jest niezbędna do kompleksowej i całościowej interpretacji ustaleń planu. Z twierdzeniem tym w pełni należy się zgodzić. Rzecz jednak w tym, że z akt administracyjnych w żaden sposób nie wynika, że analiza rysunku planu została przeprowadzona.
Należy zatem stwierdzić, że prowadząc w tej sprawie postępowanie organy naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasadę budowania zaufania do organów administracyjnych (art. 8 k.p.a.) oraz art.77 k.p.a., nakazujący organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Reasumując, organy naruszyły przepis art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art.7 i art.77 k.p.a. przez wadliwe dokonanie omawianego sprawdzenia, bez uzyskania rysunku planu, co spowodowało, że przeprowadzona wykładnia przepisów przedmiotowego planu miejscowego była nieprawidłowa.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Wojewody będzie dołączenie do akt sprawy załącznika graficznego planu, wyjaśnienie znaczenia nazwy własnej użytej w tekście planu: "Ekologiczne Systemy Terenów Otwartych". Organ odwoławczy zobowiązany będzie również rozważyć celowość (dla dokonania kompleksowej wykładni planu) dołączenia do akt sprawy tekstu i rysunku Studium.
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s..a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 997 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm.