II SA/Kr 1581/18

II SA/Kr 1581/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Jacek Bursa /przewodniczący/
Mirosław Bator
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1965/19 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Agnieszka Nawara Dubiel (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 4 grudnia 2017 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako części działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] oraz jako działki: nr [...] i nr [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewid. L. , w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...],1. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], położonych w b. gm. kat. [...], wszczętego na wniosek: J. G., D. K., I. S. i E. S..
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że objęte wnioskiem o zwrot parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. [...], zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy sprzedaży z [...] listopada 1979 r. Rep. A.II. nr [...], zawartej z W. G. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast nieruchomość oznaczona jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...] i l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy stopnia wodnego "[...]", realizowanego w ramach rozbudowy i modernizacji Górnej W., na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 12 marca 1982 r. nr [...].
Właścicielem ww. parcel w momencie ich wywłaszczenia (tj. w 1979 i 1982 r.) był W. G..
Osoby, które wystąpiły w wnioskiem o zwrot nieruchomości są następcami prawnymi W. G..
Starosta podkreślił, że sprawa zwrotu tych nieruchomości była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia organów administracji publicznej. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. decyzją z 20 lipca 1993 r. znak: [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...],1. kat. [...], poł. w b. gm. kat. [...], na rzecz W. G.. Decyzja ta została wydana w trybie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołanie od ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. złożył W. G., a po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z 15 września 1993 r. uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 14 marca 1994 r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...], orzeczono o odmowie zwrotu ww. parcel. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m. in., że sporne parcele nie stały się zbędne na cel ich nabycia i wywłaszczenia, a tym samym nie mogą być one zwrócone poprzednim właścicielom.
Starosta [...] decyzją z dnia 21 września 2016 r. umorzył postępowanie uznając, że sprawa zwrotu wywłaszczonych nieruchomości została już rozstrzygnięta.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji Wojewoda decyzją z dnia 10 marca 2017 r. uchylił powyższą decyzję. Organ odwoławczy wyraził wątpliwości co do zakresu umocowania J. G., zwłaszcza w zakresie upoważnienia do wycofywania żądania zwrotu w imieniu pozostałych wnioskodawców, a także samej okoliczności wycofania wniosku w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...] i nr [...] pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...].
Zwrócił także uwagę na okoliczność nabycia przez J. G. udziałów w spadku po zmarłym W. G..
Natomiast w kontekście stwierdzonej przez Starostę [...] bezprzedmiotowości niniejszego postępowania Wojewoda stwierdził, że wprowadzenie ustawą z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 - tekst jednolity z późn. zm.) legalnej definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest znaczącą zmianą stanu prawnego skutkującą brakiem tożsamości opisywanych spraw.
Ponownie prowadząc postępowanie Starosta [...] uzupełnił je zgodnie ze wskazaniami Wojewody, nie podzielił jednak argumentacji organu II instancji odnoszące się do zmiany prawnego przedmiotowej prawy w stosunku do sprawy już ostatecznie rozstrzygniętej. Uznając, że zachodzi tożsamość sprawy ze sprawą już rozstrzygniętą decyzją ostateczną umorzył postępowanie w sprawie.
Odwołanie od ww. decyzji złożył J. G. działając przez pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na stan powagi rzeczy osądzonej, który faktycznie w przedmiotowej sprawie nie wystąpił; art. 104 § 2 poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, będące skutkiem bezzasadnego umorzenia postępowania; art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej także: "u.g.n.") przez ich niezastosowanie, pomimo ziszczenia się wszelkich przesłanek niezbędnych do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - zgodnie z treścią wniosku stron.
Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Odrębne odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożył J. G., działający w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik D. K., I. S. i E. S. zarzucając jej, że jest powieleniem wcześniejszej decyzji z 21 września 2016 r., uchylonej decyzją Wojewody z 10 marca 2017 r. znak: [...] W ocenie stron, podobnie jak w pierwszej decyzji błędnie ustalono stan faktyczny, jakoby wywłaszczona nieruchomość została "użyta" na cel wywłaszczenia. Ponadto odwołujący zarzucili organowi I instancji błędne ustalenie, iż od czasu wydania decyzji administracyjnej z 27 kwietnia 1994 r. nie uległ zmianie stan faktyczny oraz prawny sprawy, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie występuje stan powagi rzeczy osądzonej.
Wojewoda decyzją z dnia 23 października 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że jego stanowisko wyrażone w poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji z 10 marca 2017 r. znak: [...] nie było całkowicie prawidłowe.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości tożsamość podmiotowa i przedmiotowa w stosunku do sprawy rozstrzygniętej ostateczną decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r., bowiem dotyczą one zwrotu nieruchomości uprzednio oznaczonej jako parcele: l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. [...].
Oceny wymaga jednak kwestia tożsamości stanu prawnego. W poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji Wojewoda jako przyczynę uznania braku tożsamości obecnie rozpatrywanej sprawy ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r., wskazano wprowadzenie w art. 137 ust. 1 u.g.n. ustawowej definicji zbędności nieruchomości na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, czyli elementu nieznanego ustawie, na podstawie której wydana została decyzja z 27 kwietnia 1994 r. Przepis ten ustanowił dwa warunki, w świetle wystąpienia których można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Podkreślić należy, iż wyrokiem z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. - w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Zgodnie z ugruntowanym na tle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nie powinno się stosować do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie - odpowiednio - ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r. -art. 137 ust. 1 pkt 1) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomości oraz o zmianie niektórych innych ustaw (tj. przed 22 września 2004 r. - art. 137 ust. 1 pkt 2) (por. np. wyroki: NSA w Warszawie - 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2205/11 i z 24 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2876/12 - oraz wyroki WSA w Krakowie - z 11 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 923/14 i z 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1048/14 -wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W dalszej części uzasadnienia przytoczono fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2766/15, a następnie stwierdzono, że na gruncie niniejszej sprawy wprowadzenie do obrotu prawnego przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nie może być powodem uznania odrębności niniejszej sprawy od rozpatrzonej już decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...], bowiem uregulowana w tych przepisach legalna definicja zbędności nie odnosi się do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Innymi słowy - jakkolwiek pomiędzy wydaniem decyzji z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...] a orzekaniem w przedmiotowej sprawie dokonała się zmiana stanu prawnego, to jednak w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 uznać należy tę okoliczność za irrelewantną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy.
W związku powyższym dokonywanie ponownych ustaleń odnośnie stanu faktycznego byłyby nieuprawnione, bowiem wskazywane w odwołaniach kwestie tak ustalenia celu wywłaszczenia, jak i zbędności przedmiotowej nieruchomości na ten cel, zostały już prawomocnie ocenione w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...]
Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. G., zarzucając jej
1/ naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż organ I instancji nie jest związany wskazaniami organu II instancji w przypadku uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oznacza związanie organu I instancji oceną prawną w przedmiocie naruszenia przepisów postępowania,
2/ naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów zawartych w treści odwołania skarżącego od decyzji organu I instancji,
3/ naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt.3 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na przyjęciu, iż w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej z uwagi na decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 14 marca 1994r., utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 27.04.1994r. - mimo, iż nie zachodzi tożsamość obu spraw z uwagi na zmianę stanu prawnego oraz zmiany w stanie faktycznym sprawy.
4/ naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, będące skutkiem bezzasadnego umorzenia postępowania.
5/ naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami /u.g.n/ poprzez ich niezastosowanie, pomimo ziszczenia się przesłanek niezbędnych do orzeczenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wraz z zasądzeniem od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie odniósł się wprost do podniesionej w odwołaniu kwestii niewykonania przez Starostę wskazań zawartych w poprzedniej decyzji Wojewody - co stanowi naruszenie art. 7, 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. Organ II instancji zakwestionował jedynie wcześniejszy pogląd tego samego organu wyrażony w decyzji kasacyjnej z dnia 10 marca 2017r.
Zdaniem skarżącego trafny jest pogląd, iż organ I instancji w przypadku uchylenia decyzji do ponownego rozpoznania nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu takiej decyzji ocenami i poglądami organu II instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, albowiem decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego i tej kwestii dotyczą przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji orzeczenia sądowe. Natomiast wiążące prawnie są takie oceny prawne organu odwoławczego, które dotyczą naruszenia przepisów postępowania (tak np. w komentarzu do art. 138 k.p.a. K.p.a. - pod red. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrant - Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej -LEX).
Wobec wcześniejszych wskazań Wojewody organ I instancji był zobowiązany do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - pozytywnie lub negatywnie – a nie do ponownego umorzenia postępowania. W konsekwencji błędną jest zaskarżona decyzja Wojewody akceptująca ponowne umorzenie postępowania, mimo wiążącej oceny prawnej w zakresie wykładni art. 105 § 1 k.p.a. na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy.
Dalej podniesiono, że powołany przez organ wyrok TK z dnia 13 marca 2014r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, a z pewnością nie może być uznany jako argument wskazujący, iż zmiana stanu prawnego przy uwzględnieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy nie ma znaczenia dla oceny braku tożsamości obu spraw. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyłącza zastosowania art. 137 ust, 1 pkt 2 u.g.n. w niniejszej sprawie, albowiem stwierdzenie niezgodności z konstytucją art. 137 ust. pkt 2 u.g.n. Trybunał ograniczył wyłącznie do zakresu, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Skarżący podkreślił, iż na datę orzekania w niniejszej sprawie na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel, w związku z którym doszło do jej wywłaszczenia.
Istotnym jest także, że w sprawie występują inne okoliczności faktyczne, w stosunku do sprawy zakończonej w 1994 r., a mające znaczenie przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. Odmienność w zakresie stanu faktycznego wyraża się m.in. w następujących okolicznościach:
- Na etapie wydania decyzji z dnia 14 marca 1994 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wskazano, że działki oznaczone nr [...], [...], [...] i [...] miały być zabudowane budynkami, które po ich odebraniu do użytku miały być przydzielone załodze Okręgowej Dyrekcji Wodnej w K.. Oznacza to, iż w/w działki miały pozostać własnością Skarbu Państwa, a jedynie miały być wykorzystywane przez pracowników państwowej jednostki organizacyjnej. Mimo tych zapewnień, już po wydaniu decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości z dnia 14 marca 1994 r., przedmiotowe nieruchomości zostały sprzedane osobom trzecim, co jednoznacznie potwierdza wykorzystanie tych działek niezgodnie z celem wywłaszczeniowym. Wskazać należy także, że organ administracji wbrew art. 136 ust. 2 u.g.n. nie zawiadomił poprzednich właścicieli ani ich spadkobierców o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w umowie oraz decyzji wywłaszczeniowej.
- Działka nr [...] została zajęta pod drogę, co również miało miejsce po wydaniu decyzji z 1994 r.
- Działka nr [...] jest wydzierżawiana osobom fizycznym.
- Działki [...], [...] nie są obciążone żadnymi prawami obligacyjnymi ani rzeczowymi.
W związku z powyższym, zasadna jest teza, iż wprowadzenie nowej regulacji prawnej, zwłaszcza w zakresie określenia legalnej definicji zbędności nieruchomości stanowi istotną zmianę stanu prawnego, a celem nowego postępowania nie jest eliminacja z obrotu prawnego poprzednich ostatecznych decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, tylko powstanie nowej sprawy administracyjnej rozpoznawanej w oparciu o nową podstawę prawną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dotyczyły przede wszystkim faktu wywłaszczenia objętych wnioskiem nieruchomości oraz następstwa prawnego po poprzednim właścicielu tych nieruchomości W. G.. Organy rozstrzygające sprawę prawidłowo uznały, że w odniesieniu do tych nieruchomości może znaleźć zastosowanie tryb przewidziany w art. 136 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.), a wniosek o zwrot pochodzi od następców prawnych poprzedniego właściciela. Ustalenia te są prawidłowe, nie budzą wątpliwości Sądu, ani też nie są kwestionowane przez strony postępowania.
Nie budzi też wątpliwości fakt, że w odniesieniu do wywłaszczonych nieruchomości położonych w granicach parcel: l. kat. [...], l. kat. [...],1. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...] b. gm. kat. [...] toczyło się już postępowanie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które ostatecznie zostało zakończone decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...] o odmowie zwrotu ww. parcel.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy pomiędzy wskazaną sprawą administracyjną a sprawą rozpoznawaną obecnie zachodzi tożsamość, co w konsekwencji wykluczałoby możliwość ponownego jej rozpoznania. Dodatkowo skarżący zarzuca decyzji Wojewody również naruszenie przepisów postępowania poprzez nie odniesienie się do wszystkich argumentów odwołania oraz niewłaściwe przyjęcie, że organ I instancji nie był związany poglądem wyrażonym przez Wojewodę w poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji kasatoryjnej.
Odnosząc się do pierwszej wskazanej wyżej kwestii należy wyjaśnić, że zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.) jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego w Polsce. Jej naruszenie stanowi bardzo poważne uchybienie przepisom postępowania, skutkujące nieważnością decyzji. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Można stwierdzić, że w systemie prawa administracyjnego funkcjonuje zakaz ponownego rozpatrywania spraw, które już wcześniej zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną. W odniesieniu do takich kategorii spraw należy umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
Warunkiem dokonania prawidłowej oceny omawianej kwestii jest ustalenie tożsamości spraw – pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Jak wskazuje B. Adamiak "Na sprawę administracyjną składają się elementy podmiotowe oraz przedmiotowe. Ustalenie tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym sprowadza się do stwierdzenia identyczności strony (stron) w danych postępowaniach administracyjnych z uwzględnieniem następstwa prawnego. Pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania strony (jej uprawnienia) lub treść obowiązku, podstawa prawna oraz stan faktyczny. Identyczność tych elementów przesądza o tożsamości spraw. Z tożsamością spraw administracyjnych mamy więc do czynienia wtedy, gdy pokrywają się ze sobą zarówno ich elementy podmiotowe, jak i przedmiotowe" (Adamiak Barbara. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia. W: Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych. Wolters Kluwer, 2015).
W świetle akt postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zachodzi tożsamość podmiotowa (obecni wnioskodawcy są następcami prawnymi W. G., który był adresatem decyzji Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...]). Taki sam jest również zakres żądania wnioskodawców – zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie terenów wywłaszczonych na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z 12 marca 1982 r. nr [...] oraz umowy sprzedaży z [...] listopada 1979 r. Rep. A.II. nr [...].
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena, czy mamy do czynienia z tożsamością spraw ze względu na stan prawny. Kwestia ta jest na tyle skomplikowana, że sam Wojewoda w poprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej wyraził odmienne stanowisko niż w decyzji kontrolowanej obecnie. Ocena tej kwestii wymaga prześledzenia kolejnych zmian przepisów w tym zakresie od daty pierwszego rozstrzygnięcia sprawy
Ostateczna decyzja Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...] została wydana na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten brzmiał: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu".
Z dniem 1 stycznia 1998 roku weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która zastąpiła ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa ta wprowadziła definicję pojęcia "nieruchomości zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 137 ust. 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany.
Przytoczony wyżej pkt 2 został zmieniony z dniem 22 września 2004 r., kiedy nadano mu brzmienie: "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany".
Z kolei to brzmienie art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. zostało przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją – wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. P 38/11 TK orzekł, że przepis ten "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".
Niewątpliwie zmiana stanu prawnego, która uzasadniałaby ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na nowy stan prawny i w konsekwencji przyjęcie braku tożsamości spraw musi być istotna z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy tj. dawać choćby hipotetyczną możliwość odmiennego jej rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy przytoczyć fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. I OSK 2766/15 (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "aby zmiana stanu prawnego była równoznaczna z wyróżnieniem obu spraw, jako nieidentycznych, musi być dla nich istotna, a więc podobnie jak w przypadku zmiany stanu faktycznego, mieć charakter "twórczy". Sama tylko zmiana prawa (konkretnego przepisu) nie uzasadnia poglądu o braku tożsamości spraw rozstrzyganych w danym reżimie prawnym. Należy ją zawsze odnosić do stanu danej sprawy, gdyż nie ma tu pola dla automatyzmu. Należy więc uwzględnić np. rodzaj, charakter, cel zmian w odniesieniu do okoliczności sprawy i możliwości ich wpływu na jej wynik, przy czym konieczne jest uwzględnienie i wyważenie zasad, np. stabilizacji stosunków prawnych, praw jakich dotyczy sprawa, intencji ustawodawcy. A także mieć na uwadze hierarchię zasad, reguły logiki, nie pomijając tej kwestii, że zmiana stanu prawnego z zasady nie może ingerować w ukształtowane stosunki prawne, bo nie jest środkiem nadzwyczajnym ich modyfikacji".
W powołanych w skardze wyrokach NSA z dnia 29 lipca 2009 r. sygn. I OSK 1059/08 i z dnia 16 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1277/09 przyjęto, że wprowadzenie legalnej definicji pojęcia "nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" stanowi taką zmianę stanu prawnego, która uzasadnia przyjęcie, że nie zachodzi tożsamość spraw. W pierwszym z powołanych wyroków wskazano: "Nie jest więc wykluczone, że osoba, której odmówiono zwrotu nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości będzie mogła je odzyskać na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami".
Trzeba jednak podkreślić, że obydwa te wyroki zostały wydane przed wymienionym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11 orzeczenia te straciły aktualność.
Oczywiste jest, że wniosek o zwrot nieruchomości rozpoznawany obecnie musi być oceniany na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy administracyjnej, a więc z uwzględnieniem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu cytowanego już wyżej (a także w zaskarżonej decyzji) wyroku sygn. II OSK 2766/15: "Jeżeli zatem zważyć na utrwalone orzecznictwo, wedle którego terminy z art. 137 ust. 1 ugn nie mogą być stosowane do wywłaszczeń sprzed ich wprowadzenia do obrotu, a co najmniej oddziałują dopiero od ich wejścia w życie (...), w tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r. nr 3, poz. 31), (...) omawiana zmiana nie jest relewantna dla tej sprawy. Jak bowiem wynika z treści decyzji z dnia (...) r. i wyroku z dnia (...) cel wywłaszczenia na spornych nieruchomościach został zrealizowany przed dniem wejścia w życie wspomnianej noweli. Co więcej, nastąpiło to przed dniem złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, co w judykaturze jest uznawane jako przeszkoda do zwrotu nieruchomości bez względu na terminy z art. 137 ust.1 ugn. Dlatego pozbawione sensu i logiki byłoby w niniejszej sprawie badanie zachowania 10 - letniego terminu na realizację celu wywłaszczenia, od ostateczności decyzji wywłaszczeniowej, bo musiałby on zostać liczony co najmniej od dnia wejścia w życie noweli, czyli do dnia 22 września 2004 r., podczas gdy w ostatecznej decyzji i prawomocnym wyroku przyjęto zrealizowanie celu wywłaszczenia w latach 60-tych – 70-tych ubiegłego stulecia. Ten zaś stan jest istotny z punktu widzenia niniejszych rozważań".
Rozważania te Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę całkowicie podziela. Z wyroku TK wynika jednoznacznie, że nieruchomość, na której zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. nie może zostać zwrócona poprzednim właścicielom. Tymczasem taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W decyzji Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...] stwierdzono: "Z planu zagospodarowania inwestycji stopnia wodnego na rzece W., będącego załącznikiem do decyzji z dnia 9 stycznia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego I etap (k. 92) oraz aktualizacji tego planu z 1978 r. (k. 104 – 105) wynika, że kwestionowane przez b. właścicieli budownictwo mieszkaniowe dla załogi stopnia wodnego zostało ujęte w tych planach jako siedem budynków mieszkalnych ze stacją trafo. Mimo odmiennych twierdzeń b. właścicieli ustalono, że sporne parcele zostały wykorzystane zgodnie z celem ich nabycia i wywłaszczenia, gdyż realizowana budowa domów jednorodzinnych jest częścią składową budowy stopnia wodnego "[...]", co też potwierdzają wyżej powołane plany".
Niezależnie od tego, że w świetle dzisiejszych standardów konstytucyjnych wywłaszczenie nieruchomości na cele budowy domów jednorodzinnych mogłoby budzić poważne wątpliwości, to jednak przy ocenie celu realizacji wywłaszczenia należy badać przeznaczenie nieruchomości w planie realizacyjnym tej inwestycji, która była podstawą wywłaszczenia. Skoro budowa domów jednorodzinnych dla pracowników była częścią przedsięwzięcia określonego w wywłaszczeniu, a realizacja tych domów została już w 1994 roku wykazana, to nie można przyjąć, by zmiana przepisów od daty wydania decyzji pierwotnej w 1994 r. przesądzała o braku tożsamości sprawy administracyjnej.
Wskazywane przez skarżącego aktualne zagospodarowanie tych nieruchomości jest całkowicie obojętne dla powyższej oceny. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują bowiem możliwości zwrotu nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany, nawet jeśli w późniejszym czasie stała się zbędna na ten cel. Wynika to zresztą wprost z powołanego w skardze wyroku NSA sygn. I OSK 1277/09: "Poza tym art. 69 u.g.g. i w.n. pozwalał na zwrot nieruchomości, która wprawdzie została użyta na cel zgodny z wywłaszczeniem, ale - w czasie orzekania o zwrocie – stała się już zbędna na ten cel, podczas gdy art. 137 u. g. n. wskazuje, że zrealizowanie celu w okresie 10 lat wyłącza możliwość uznania nieruchomości za zbędną - w rozumieniu tego przepisu - nawet jeśli później stałaby się ona faktycznie zbędną (vide: Komentarz do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – Edward Drozd i Zygmunt Truszkiewicz, wyd. Zakamycze, Kraków 1995 r. str. 276 a także "Nieruchomości Problematyka prawna – Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki, wyd. 3 LexisNexis str. 859)".
Nie można zgodzić się również, że Wojewoda nie odniósł się do zarzutu odwołania dotyczącego niewykonania przez organ I instancji wskazań poprzednio wydanej decyzji Wojewody. W zaskarżonej decyzji stwierdzono bowiem, że "Mając na uwadze wcześniejsze uwagi oraz najnowsze poglądy judykatury należy wskazać, iż stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z 10 marca 2017 r. znak: [...] nie było całkowicie prawidłowe". Tym samym organ II instancji w sposób dorozumiany przyznał sobie kompetencję do zmiany stanowiska w trakcie kolejnych postępowań odwoławczy w ramach tego samego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również przyjął brak związania organu I instancji wskazaniami zawartymi w decyzji kasatoryjnej.
Taką argumentację należy uznać za prawidłową, bowiem wbrew twierdzeniom skarżącego z żadnej części art. 138 k.p.a. nie wynika związanie organu I instancji poglądem organu odwoławczego zawartym w decyzji kasatoryjnej – ani w części dotyczącej argumentów z zakresu prawa materialnego, ani też przepisów postępowania.
Jak wynika z powyższego wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się nieuzasadnione. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zachodzi tożsamość ze sprawą zakończoną decyzją Wojewody [...] z 27 kwietnia 1994 r. znak: [...], co uniemożliwia jej rozpoznanie. W konsekwencji prawidłowo również umorzono postępowanie.
Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.