II SA/Kr 1570/12

II SA/Kr 1570/12 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2013-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel /sprawozdawca/
Anna Szkodzińska
Mariusz Kotulski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 lutego 2012 r., znak [....] , nr [....] Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku M. D. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Nadbudowa budynku hotelu [....] na cele hotelowe na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. ". Jako załączniki stanowiące integralną część organ I instancji wskazał:
Nr 1 - Warunki zabudowy terenu (część tekstowa)
Nr 2 - Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 stanowiące część graficzną decyzji
Nr 3- Wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej, o której mowa w § 3 ust. 1 i § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) (część tekstowa)
Nr 4 - Wyniki analizy urbanistyczno -architektonicznej, stanowiące część graficzną decyzji.
Od decyzji tej odwołali się [....] SA z siedzibą w W. , Spółdzielnia Mieszkaniowa im. T. K. w K. oraz S.C. .
Pierwszy z wymienionych podmiotów w odwołaniu zarzucił decyzji naruszenie prawa procesowego
a) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 28 § 1 k.p.a. , poprzez przyjęcie, iż B.D. jest prawidłowo umocowany do działania imieniem strony postępowania J.P. podczas gdy pełnomocnictwo nie upoważnia B.D. do występowania w imieniu mocodawczym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a także poprzez brak prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowaniu wyrażający się w zaniechaniu zbadania sposobu zarządu nieruchomością wspólną pomiędzy członkami wspólnoty mieszkaniowej [....] " oraz właścicielami lokali wyodrębnionych a SM [....] , oraz poprzez odmówienie przymiotu strony S.C. , L.B. oraz L.B. bez zbadania, czy osoby te posiadają indywidualny interes prawny upoważniający ich do uznania za strony niniejszego postępowania
b) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, ze istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla inwestycji,
c) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania ternu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie warunków zabudowy na podstawie wadliwej analizy, brak ustalenia kontynuacji funkcji i brak uzasadnienia dla ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej w sposób odmienny niż wynikający z § 7 ust. 1 rozporządzenia.
Na podstawie tych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania ewentualnie odmowę ustalenia warunków zabudowy.
Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego - art. 64 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotu postępowania nie stanowią zagadnienia techniczno-budowlane (odległość usytuowania obiektów od granicy sąsiednich nieruchomości). Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Strona wniosła o uchylenie decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
S.C. w odwołaniu zwróciła uwagę na brak zagwarantowania jej udziału w postępowaniu (m.in. brak doręczenia decyzji). Odwołująca wskazała, iż jest współwłaścicielką działki nr [....] na której posadowiony jest garaż którego jest właścicielką oraz posiada odrębną własność lokalu mieszkalnego nr [....] w budynku przy ul. [....] wraz ze współwłasnością m.in. w działce [....] . Obie działki nr nr [....] graniczą z działką [....] . Wskazano na brak właściwego wyjaśnienia sposobu zarządu nieruchomością wspólną. Nadto sformułowano zarzuty do decyzji analogiczne jak podnoszone przez Spółdzielnię.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 sierpnia 2012 r. nr [....] umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania S.C. oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego dokonano analizy warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Wskazano, iż w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić.
W tym kontekście Kolegium nie podzieliło zarzutu spółdzielni, iż w rozważnej sprawie nie można mówić o kontynuacji funkcji. W praktyce jest zupełnie inaczej bowiem planowana rozbudowa kontynuuje już funkcję istniejącą na samym terenie inwestycji (funkcjonujący hotel.....) i co więcej w obszarze analizowanym poza funkcją mieszkalną w obszarze występuje niewątpliwie zabudowa usługowa np. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z funkcją usługową w parterach na dz. nr nr [....] , , czy samodzielne obiekty - teren stadionu [....] (dz......) i właśnie hotel [....] .
Wskazano, że dla planowanej inwestycji zmianie ulega wyłącznie parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometria dachu. Zostały one ustalone w sposób wyważony, nie naruszając zastanego ładu przestrzennego.
W odniesieniu do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że zabudowa w obszarze analizowanym charakteryzuje się zróżnicowaną wysokością tj. wysokość elewacji frontowej do gzymsu bądź okapu od ok. 2,5-3 m poprzez ok. 4-5 m, 12 m do ok. 15 m, wysokość budynków do ich głównej kalenicy bądź górnej krawędzi attyki w analizowanym terenie kształtuje się od ok. 3-3,5 poprzez ok. 8-9 m do ok. 15 m. Kolegium nie zakwestionowało ustalonego parametru wysokości górnej krawędzie elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki ustalonego od 18 m do 20 m zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia tj. jako wynik analizy, gdyż budynek hotelu złożony jest z dwóch brył: wyższej o wysokości kalenicy 21 m oraz niższej o wysokości do kalenicy 18 m. Zatem ustalona wysokość do attyki jest zbliżona do wysokości odpowiednich elewacji budynków usytuowanych w sąsiedztwie trenu inwestycji tj. na dz. [....] , a nadbudowa budynku hotelu do 20 m będzie niższą wysokością niż całkowita aktualna wysokość przedmiotowego obiektu.
Natomiast w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym stwierdzono występowanie dachów o zróżnicowanej geometrii i różnym kącie nachylenia dachu. W obszarze analizowanym zaobserwowano dachy płaskie o kącie nachylenia do 15°, jak też dachy strome jedno, dwu i wielopołaciowe o kącie nachylenia połaci od ok. 30° do ok. 45°. Przepis nie formułuje w tym przypadku ścisłych reguł ustalania geometrii dachu. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem "odpowiednio", a wiec wskazał na kształtowanie omawianego parametru na zasadach pewnej analogii, a wiec dopuszczając nawet w tym względzie pewne modyfikacje do zastanego w terenie stanu. Ustalenie w rozważanej sprawie zasad kształtowania dachu jak w decyzji tj. dopuszczenie dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci do 15° mieści się w zaobserwowanych na obszarze analizowanym. W tym względzie Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania Spółdzielni.
Zupełnie niezrozumiały jest też zarzut o możliwości usytuowania obiektu w zbliżeniu do granicy, gdy jak podaje Spółdzielnia brak takich sytuacji w terenie. Kwestia ta w niniejszym postępowaniu nie ma w ogóle znaczenia z uwagi na charakter inwestycji tj. nadbudowę istniejącego już budynku hotelowego i brak zmian w zakresie szerokości elewacji frontowej.
Odnosząc się dalej do sformułowanych w odwołaniu zarzutów podkreślono, iż kwestie związane z samą realizacją planowanej inwestycji nie są objęte zakresem niniejszego postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.
Odwołująca strona wskazuje również na negatywny wpływ inwestycji na środowisko, jednak planowana inwestycja po pierwsze nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a nadto w odniesieniu do argumentu odnośnie kolizji z istniejącą zielenią, wyjaśniono, iż w decyzji wskazano warunki pod względem ochrony zieleni w tym zachowanie drzew szczególnie cennych (jesionów pensylwańskich, klonu) i wskazano na prowadzenie prac w sposób nieszkodzący roślinności. W decyzji znalazły się i inne warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. ochrony środowiska. Decyzja precyzuje w sposób właściwy wymagania w tym zakresie przy uwzględnieniu warunków wynikających ze stosownej opinii jednostki wyspecjalizowanej (Wydziału Kształtowania Środowiska UMK).
Dalej Kolegium wskazało, że z zarzutów odwołania Spółdzielni wynika niezadowolenie z planowanego sposobu zagospodarowania nieruchomości, obawy dotyczące bezpieczeństwa na drodze, utrudnień komunikacyjnych i niezadowolenie związane z możliwymi uciążliwościami (hałas, walory estetyczne). Zarzutów tych jednakże nie można podzielić. Analiza, o której mowa w przepisach ustawy wymienionej na wstępie oznacza proces badania przez organ administracji okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych z punktu widzenia możliwości zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku. Kwestie te zostały przeanalizowane przez organ I instancji i zostały uwzględnione w postaci warunków określonych w zał. nr 1, a dot. m.in. warunków ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody oraz warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.
Kolegium analizując dalej sprawę i w odpowiedzi na argumenty odwołania [....] SA z siedzibą w W. wyjaśniło w odniesieniu do zarzutu o braku wystarczającego uzbrojenia temu, iż wnioskodawca posiada już umowy o świadczenie usług w zakresie dystrybucji energii elektrycznej , wody , ścieków, gazu ziemnego, a teren jest uzbrojony w media w związku z istniejącym już na terenie inwestycji budynkiem hotelowym. Zatem należy wskazać, iż uzbrojenie jest wystarczające dla inwestycji. W niniejszej sprawie z uwagi na zakres inwestycji tj. wyłącznie nadbudowę (przy projektowanej pow. użytkowej ok. 600 m2) już istniejącego budynku hotelowego (o pow. użytkowej istniejącej 3019 m2) z istniejącym już uzbrojeniem należy stwierdzić spełnienie warunku o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Inwestor po wezwaniu przez organ oświadczył, że projektowane zapotrzebowanie na media zostanie pokryte z rezerw jakie posiada istniejący już budynek hotelowy.
Co do zarzutu nieprawidłowej reprezentacji J.P. stwierdzono, że kwestia ta nie budzi wątpliwości, skoro jednocześnie w pełnomocnictwie notarialnym znajdującym się w aktach sprawy wskazano, iż jest ono udzielone do składania wszelkich oświadczeń, pism, podań, odwoływania się i nie wygasa z chwila śmierci nadto uprawnia do wszelkich czynności związanych z nieruchomością [....] w tym nawet obciążania udziału w nieruchomości. Pełnomocnictwo to ma bardzo szeroki zakres będąc w istocie pełnomocnictwem ogólnym.
Przechodząc dalej do oceny udziału stron w postępowaniu w kontekście zarzutów odwołania, należy wskazać też, iż S.C. złożyła również samodzielnie odwołanie i podniosła zarzut pominięcia jej w postępowaniu.
Kolegium nie podzieliło tych zarzutów uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania. Kolegium nie dopatrzyło się w szczególności, aby poza już ustalonymi, innym stronom przysługiwał przymiot strony.
W kwestii reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy należy zaaprobować pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 852/08, (w:) LEX nr 574325, że w tego rodzaju sprawach działanie wspólnoty należy zaliczyć do czynności zachowawczych, a nie rozporządzających, a zatem mieszczą się one w formule zwykłego zarządu.
W rozważanej sprawie w aktach znajduje się pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [....] " (k94 i 93) ze wskazaniem członków Zarządu Wspólnoty- którzy brali udział w postępowaniu, a tym samym zagwarantowane są interesy Wspólnoty. Kolegium nie dopatrzyło się natomiast własnego indywidualnego, skonkretyzowanego interesu prawnego innych osób niezależnego od interesu prawnego Wspólnoty. Budynek przy ul. [....] znajduje się w odległości ok. 25-30 m od budynku hotelowego i zdaniem Kolegium decyzja nie wkracza w interesy indywidualne poszczególnych członków wspólnoty.
Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do SM im. [....] w K. -która bierze udział w postępowaniu. W aktualnym orzecznictwie NSA przyjmuje się, co do zasady, że członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma prawa do brania udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym /art. 28 Kpa/. Jednostkowe wyroki tego Sądu dopuszczają, w zupełnie wyjątkowych sytuacjach, możliwość uznania prawa członka spółdzielni mieszkaniowej do brania udziału w sprawie jako strona. Przykładowo w wyroku z dnia 18 grudnia 2000 r., IV SA 2349/98, NSA stwierdził, że posiadacz własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego może być uznany za stronę postępowania w sprawie budowlanej, gdy dobudowa nowego obiektu, którą kwestionuje, będzie się znajdowała w odległości ok. 10 cm od okna mieszkania przez niego użytkowanego. Jednakże i w tym wyroku NSA podkreślał, że pierwszeństwo mają przepisy Prawa spółdzielczego, które przewidują właściwość organów spółdzielni do podejmowania uchwał.
Z ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych wynika, że wyodrębnienie lokali, w wyniku którego lokal staje się odrębnym przedmiotem własności w budynku stanowiącym współwłasność spółdzielni nie powoduje automatycznie wyłączenia stosowania przepisów ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. W myśl art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych Zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. l ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni.
Podnoszona przez S.C. okoliczność, że występuje ona w interesie własnym w ocenie Kolegium nie daje podstaw do uznania, że skarżącemu przysługuje legitymacja materialnoprawna do uczestnictwa w sprawie jako strona (art. 28 k.p.a.). Odwołującą się reprezentuje spółdzielnia - która występuje w postępowaniu administracyjnym i która zgodnie z KRS zarządza majątkiem własnym i odrębną własnością znajdująca się w zasobach spółdzielni.
Od przedstawionej wyżej zasady reprezentowania członków spółdzielni, dopuszczalny jest jednak wyjątek jedynie w sytuacji, gdy podmiot wykaże, że w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Ma to miejsce wówczas, gdy konkretna decyzja administracyjna rozstrzyga o kwestiach mających wpływ na prawa członka do korzystania z lokalu mieszkalnego czy tez np. garażowego które jest chronione przepisami prawa materialnego Wyraźnie wskazać trzeba, iż S.C. posiada lokal mieszkalny w budynku znajdującym się na działce [....] (budynek nr ....) która to działka owszem graniczy z działką [....] ale nie graniczy w ogóle z terenem inwestycji, a wiec w żaden sposób w rym przypadku nie można przypisać indywidualnego interesu prawnego S.C. Podobnie zdaniem Kolegium nie można wskazać, iż zakres oddziaływania decyzji wz polegającej na nadbudowie istniejącego budynku hotelu wpłynie na wykonywanie prawa własności garażu usytuowanego na działce [....]. Garaż nie jest obiektem mieszkalnym, a nadto garaże usytuowane są od ok. 12 m od granic terenu inwestycji a wiec mniej więcej w takiej odległości jak szerokość drogi publicznej ul. [....] (k 240), a niewątpliwie interesu prawnego w rozważanej sprawie nie można by przypisać osobom mieszkającym po przeciwnej stronie drogi . Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Zdaniem Kolegium skarżąca mimo argumentów, iż posiada własność garażu i lokalu nie wykazała by wystąpiły szczegółowe przesłanki uzasadniające dopuszczenie jej jako strony do udziału w niniejszym postępowaniu administracyjnym.
Wobec powyższego w ocenie organu II instancji należało umorzyć postępowanie odwoławcze z odwołania S.C. zgodnie z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. z powodu wniesienia odwołania przez podmiot nieuprawniony.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] w K. e, zarzucając jej
1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy:
- art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- poprzez błędne przyjęcie, że złożony przez inwestora wniosek zawierał wszystkie wymogi formalne, w szczególności w zakresie infrastruktury technicznej, jak również błędne przyjęcie, że zostały spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności przesłanka funkcji i zagospodarowania terenu,
- § 3, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności błędne przyjęcie sposobu ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu,
2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik postępowania, a w szczególności:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia
zebranego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
sprawy,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego
decyzji w sposób nie spełniający wymogów tego przepisu.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę wskazano, że organ l instancji niesłusznie poprzestał na oświadczeniu inwestora, że istniejące uzbrojenie terenu w media jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Nie zostały przedstawione umowy zawarte między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem, co jest warunkiem koniecznym by została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 punkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sam fakt, że teren jest już uzbrojony w media, nie może wystarczyć do uznania, iż dodatkowa powierzchnia użytkowa planowanej inwestycji będzie miała wystarczający dostęp do wszystkich świadczonych usług.
Ponadto zarzucono, iż organy l jak i II instancji błędnie przyjęły, że planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można się zgodzić z poglądem organu odwoławczego, że sąsiednia zabudowa posiada również zabudowę usługową. W rzeczywistości na parterze zaledwie dwóch budynków, i to tylko w części znajdują się lokale pełniące funkcję usługową, a pozostała zabudowa ma w przeważającej mierze charakter mieszkaniowy. Co prawda na działce znajduje się już hotel, jednakże jego nadbudowa wiązać się będzie z przebywaniem w tej okolicy jeszcze większej liczby osób. Nastąpi więc zwiększenie intensywności wykorzystania terenu, co nie ma miejsca na żadnej z sąsiednich działek- nie uwzględniając tym samym tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto, organ l instancji wadliwie i niezgodnie z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury przyjął - jako prawidłowy sposób ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wysokość krawędzi elewacji frontowej została ustalona od 18m do 20 m, a zatem odmiennie niż wynika to z przepisu § 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. czyniąc to bez żadnego uzasadnienia.
Zwrócono uwagę, iż dla planowanej inwestycji przyjęto dach płaski, natomiast w decyzji nr [....] dotyczącej rozbudowy sąsiedniego hotelu o salę konferencyjną ma być zastosowany dach spadzisty. Nie wyjaśniono zatem należycie zaistniałego stanu faktycznego.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. podniesiono, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje na fakt, że organ l instancji nie rozpatrzył w sposób wszechstronny zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie poczynił dokładnych ustaleń dotyczących warunków ochrony środowiska, zwłaszcza ingerencji w drzewostanu okolicy. Nie odniesiono się również do wpływu planowanej inwestycji, głównie poprzez znaczne zwiększenie ruchu pojazdów, a tym samym bezpieczeństwo dzieci, w związku z sąsiadującymi z hotelem placami zabaw. Organ nie przeprowadził wnikliwej analizy w zakresie obsługi komunikacyjnej, zwłaszcza dojazdu do planowanej inwestycji dużo większej liczby pojazdów, a należy zauważyć, iż okolice ul. [....] już na chwilę obecną są bardzo zatłoczone. Tym samym organ l instancji naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. albowiem nie przeprowadził wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i nie dokonał prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.
Ponadto odwołujący się wskazał, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ l instancji ogólnie podaje, że dokonał ustaleń na podstawie "zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego" oraz "zebranych w sprawie dokumentów", nie precyzując, w oparciu o jakie konkretnie dowody dokonał poszczególnych ustaleń.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy i umarzająca postepowanie odwoławcze z odwołania S.C. .
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć w zasadzie nie z przyczyn w niej wskazanych.
Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) zwanej dalej ustawą o planowaniu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (niż określone w pkt 1) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do przepisu art. 61 cyt. ustawy warunki zabudowy można ustalić tylko wówczas, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz spełnia wszystkie warunki w wskazane w pkt. 1-4:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej,
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu.
Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może zatem wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzania, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że załączniki do decyzji, określone w § 9 rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji. Skoro zatem załącznik tekstowy do decyzji stanowi jej integralną część, to musi być z tą decyzją spójny.
Decyzja Prezydenta Miasta K. ustala w petitum warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku hotelu [....] na cele hotelowe na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K".
Tymczasem w załączniku nr 1 do decyzji pn. "Warunki zabudowy", w pkt. I zatytułowanym "rodzaj inwestycji", została ona opisana w następujący sposób: "planowana zabudowa, polegająca na rozbudowie budynku hotelu [....] o pawilon sali konferencyjnej na działce nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K. (...)". Takie samo sformułowanie znajduje się w załączniku nr 3 do decyzji (część tekstowa wyników analizy architektoniczno – urbanistycznej" , gdzie również w pkt. 1 (rodzaj i funkcja istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym) stwierdzono, że "planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku hotelu [....] o pawilon Sali konferencyjnej (...) będzie kontynuowała rodzaj i funkcję zabudowy dominującej". Co więcej, te same nieścisłości pojawiają się w analizie urbanistyczno – architektonicznej, znajdującej się w aktach sprawy. W tytule analizy zamierzenie inwestycyjne określone zostało jako "nadbudowa budynku hotelu [....] , natomiast w treści analizy w części dotyczącej funkcji istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym jest mowa o "rozbudowie budynku hotelu o pawilon sali konferencyjnej".
Nadbudowa budynku i jego rozbudowa o pawilon sali konferencyjnej nie są tożsamymi zamierzeniami inwestycyjnymi.
Zgodnie z art. 55 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do terenu ani też nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji, lecz ma doniosłe znaczenie, gdyż tworzy określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji określonej w decyzji o warunkach zabudowy - przy spełnieniu wymogów ustanowionych w przepisach prawa budowlanego. Związanie organu architektoniczno – budowlanego decyzja o warunkach zabudowy oznacza też, że organ ten nie może decyzji tej kwestionować. Decyzja o warunkach zabudowy musi być zatem możliwa do realizacji w tym znaczeniu, że w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ prowadzący postępowanie badając zgodność obu tych decyzji, nie może domniemywać dla jakiej inwestycji ustalono warunki zabudowy. Wątpliwości tych nie mogą mieć też strony postępowania w tym także inwestor. W tym miejscu podkreślić jeszcze należy, że organ architektoniczno – budowlany jest związany wyłącznie treścią samej decyzji o warunkach zabudowy i nie może prowadzić dodatkowych ustaleń czy dowodów na podstawie akt sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, z których ewentualnie może wynikać, że jest to jakiś rodzaj pomyłki.
Odnośnie spełnienia warunku niezbędnego dla wydania decyzji, opisanego w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy zauważyć, że inwestor przedstawił co prawda umowy zawarte z dostawcami mediów (energia elektryczna, gaz, dostawa wody i odprowadzanie ścieków), jednakże z umów tych nie wynika czy rzeczywiście zakres tych umów pozwala na realizację zwiększonego zapotrzebowania na energie elektryczną, gaz oraz na zwiększenie ilości odbieranych ścieków. Oświadczenie inwestora w tym zakresie nie jest wystarczającym środkiem dowodowym. Okoliczności te wymagają ustalenia w ponownie prowadzonym postępowaniu.
Przed precyzyjnym ustaleniem jakiej inwestycji dotyczy niniejsze postępowanie (nadbudowy czy tez rozbudowy budynku), nie jest możliwe odniesienie się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości ustalenia parametrów nowej zabudowy, a w szczególności prawidłowego ustalenia kręgu postępowania. Odmienne zakresy inwestycji mogą odmiennie kształtować krąg stron postępowania.
W tym miejscu można tylko stwierdzić, że prawidłowo stwierdził organ II Instancji, że co od zasady to Wspólnota Mieszkaniowa reprezentuje interesy swoich członków i jest stroną pozstępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy, gdyż jest to czynność zwykłego zarządu, natomiast członkowie wspólnoty aby uzyskać przymiot strony, muszą wykazać się własnym indywidualnym, skonkretyzowanym interesem prawnym, niezależnym od interesu prawnego Wspólnoty.
Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych. Co do zasady, członek spółdzielni mieszkaniowej nie ma prawa do brania udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym, poza zupełnie wyjątkowymi sytuacjami.
Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni.
Nadto stwierdzić należy, że J.P. była w postępowaniu administracyjnym prawidłowo reprezentowana przez B.D. na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, którego zakres wystarczająco szeroki dla przyjęcia prawidłowej reprezentacji ( k. 160 i nast. akt administracyjnych)
Również wszelkie zarzuty związane z uciążliwościami podczas realizacji inwestycji (wzmożony ruch czy hałas) są z punktu widzenia przepisów dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy - bez znaczenia.
Z wymienionych wyżej względów decyzja na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji podlegają uchyleniu.