II SA/Kr 364/23

II SA/Kr 364/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par. 2, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1, ust. 4, art. 53 ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 9, art. 15, art. 106, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2023 r. sprzeciwu I. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 1 marca 2023 r., znak: SKO.ZP/415/542/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z 1 marca 2023 r. znak SKO.ZP/415/542/2022, po rozpoznaniu odwołania I. G., uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Chrzanów z 7 kwietnia 2022 r. nr 7/F/2022 odmawiającą ustalenia warunków zabudowy w obszarze działki nr [...] jedn. ew. Chrzanów - obszar wiejski, obr. P. przy ul. [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą techniczną i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 59 ust. 1, art. 53 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503), dalej "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej "K.p.a.".
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
I. G. złożył 10 grudnia 2021 r. do organu I instancji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Wnioskodawca wyjaśnił, że planuje utworzyć nowe, ekologiczne gospodarstwo rolne. Użytkowane przez niego dotychczas grunty nie nadają się do takiej działalności. Na działce będącej przedmiotem inwestycji skarżący zamierza utworzyć siedlisko i sad, w gospodarstwie będą również wykorzystywane działki dzierżawione.
Decyzją z 7 kwietnia 2022 r. nr 7/F/2022 organ I instancji odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy. Wskazał, że przedmiotowa działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że analiza terenu wykazała, iż teren wskazany pod zabudowę jest niezabudowaną nieruchomością gruntową, użytkowaną jako sad owocowy i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
W ocenie organu I instancji, planowana lokalizacja budowy spełnia warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do punktów 2 i 3 powołanego ustępu, organ zaznaczył, że teren ma dostęp do drogi publicznej i posiada zapewnienie dostawy mediów.
Natomiast w ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 u.p.z.p. Organ zaznaczył, że działka stanowi użytek rolny RIIIa i nie posiada zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego w planie miejscowym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1326 ze zm.) przeznaczenie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze, wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w planie miejscowym, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Organ I instancji podkreślił, że wniosek co prawda obejmuje budowę w zabudowie zagrodowej dla rolnika, co nie wymaga uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej, lecz w ocenie organu wnioskodawcy nie można wydać decyzji dla zabudowy zagrodowej.
Zdaniem organu jednym z istotnych elementów gospodarstwa rolnego jest to, że stanowi ono zorganizowaną całość. Działka siedliskowa to taka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce, składający się z domu mieszkalnego oraz budynków gospodarczych, służących prowadzonemu gospodarstwu rolnemu. Inwestor nie wskazał jaki związek z prowadzoną działalnością miałby mieć projektowany budynek gospodarczy. Nie jest bowiem możliwym, aby budynek gospodarczy o powierzchni do 50 m2 stanowił wystarczająco duże zaplecze dla gospodarstwa rolnego, w którym planuje się uprawę ekologicznych owoców, produkcję cydru i stworzenie winnicy. Co więcej, wątpliwym jest zdaniem organu zaliczenie dzierżawionych działek na trwałe do mającego działać gospodarstwa. Działki dzierżawione znajdują się w różnych częściach wsi, są oddalone znacznie od siebie i są zadrzewione. Część działek dzierżawionych jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego Zakładu Wapiennego w P. (uchwała nr XXIX/318/01 Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 23 stycznia 2001 r.), zgodnie z którym położone są one na terenach PE-II "obszar eksploatacji powierzchniowej" z przeznaczeniem podstawowym na wydobywanie złóż dolomitów, w związku z czym wnioskowane przeznaczenie pod sad i winnicę nie jest zgodne z ustaleniami planu. Zapewnienia inwestora o rozmowach z właścicielami innych działek są jedynie ogólną deklaracją, podobnie jak zapewnienia o budowie wiaty i piwnicy na potrzeby działalności. Organ skonstatował, że realnym zamiarem inwestora jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wolnostojącym garażem.
Końcowo organ I instancji wskazał, że z uwagi na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy odstąpił od występowania o uzgodnienia projektu, wynikające z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z wyjątkiem uzgodnienia z organem ds. ochrony gruntów rolnych i leśnych, tj. ze Starostą Powiatu Chrzanowskiego, które to uzgodnienie uznano za dokonane w związku z upływem 14 dni od daty doręczenia wystąpienia 23 lutego 2022 r.
W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawca podniósł argumenty popierające jego zdaniem stanowisko o konieczności kwalifikacji spornej inwestycji jako zabudowy zagrodowej.
Po pierwsze zarzucił, że ogólnie przyjęte znaczenie "zabudowy zagrodowej" jest takie, że jest to budynek mieszkalny i budynek (budynki, budowle) gospodarcze służące gospodarstwu rolnemu. W ocenie skarżącego te warunki jego zamierzenie spełnia. Tymczasem organ I instancji na własną rękę ustalił ścisłą definicję zabudowy zagrodowej, ustalając parametry takie jak położenie w ramach gospodarstwa albo minimalna powierzchnia, narzucając obywatelowi ograniczenia, których ustawa nie przewiduje.
Po drugie skarżący stwierdził, że jeśli gmina chciałaby wprowadzać dla zabudowy zagrodowej dodatkowe warunki, powinna uchwalić plan miejscowy dla danego terenu. Z niewiadomych przyczyn na terenie wsi P. planu takiego do tej pory nie uchwalono.
Po trzecie podkreślił, że spełnia definicję "rolnika indywidualnego" określoną w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego, planowana przez niego inwestycja spełnia przesłanki określone w u.p.z.p., nie zmienia przeznaczenia gruntu z rolnego na nierolny, w związku z czym nie jest konieczne uzyskiwanie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Żaden przepis prawa nie określa definicji zabudowy zagrodowej, nie została również podjęta uchwała NSA w tym zakresie, która miałaby moc zasady prawnej. Żaden przepis prawa nie daje organowi uprawnień do decydowania o tym jaka wielkość albo charakter zabudowy może być uznana za zabudowę zagrodową, a jaka nie.
Po czwarte podał, że zamierza utworzyć nowe gospodarstwo rolne w P. i prowadzić tam ekologiczną uprawę winorośli i owoców, a istniejące grunty rolne w M. w ogóle nie będą stanowiły części tej produkcji w związku ze zbyt słabymi warunkami glebowymi i wodnymi (wysoki poziom wód gruntowych). Powyższe wyjaśnia, dlaczego brak jest funkcjonalnego związku pomiędzy tymi gruntami a planowaną działalnością rolniczą.
Po piąte podkreślił, że organ nie ma żadnych kompetencji do rozsądzania o tym, jaka zabudowa jest konieczna do prowadzenia działalności rolniczej danego typu. Planowany budynek gospodarczy będzie miał powierzchnię ok. 50 m2 i będzie pełnił funkcję garażu i magazynu dla najcenniejszego wyposażenia gospodarstwa (tłocznia, płuczka, fermentator, itp.) i częściowo na potrzeby magazynowe dla gotowych przetworów. Ekologiczne (organiczne) uprawy wiążą się ze znikomym zastosowaniem ciężkiego sprzętu rolniczego, zredukowanym prawie do zera zastosowaniem oprysków i nawożenia w związku z czym nie ma potrzeby budowania większego obiektu. Charakterystyczną cechą tego typu upraw jest duży nakład pracy ręcznej, małe areały i wysokie ceny produktów końcowych. Poza murowanym budynkiem gospodarczym planowana jest również budowa piwniczki (ziemianki) do przechowywania wina oraz mniejszego, magazynowego, parterowego budynku z drewna i wiaty, które nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, więc nie zostały w ogóle uwzględnione we wniosku. Zaznaczył, że żaden przepis prawa nie określa jaka jest minimalna albo optymalna wielkość budynków gospodarczych, jak również żaden przepis prawa nie udziela organowi upoważnienia do decydowania w tych sprawach, w związku z tym ustalenia w tym zakresie są nie tylko błędne, ale dokonywane bez podstawy prawnej.
Po szóste wyjaśnił, że dzierżawione przeze niego działki na terenie miejscowości P., nie stanowią zwartego kompleksu gruntu, a rozbite są na dwa obszary, co nie stanowi przeszkody dla prowadzonej działalności rolniczej. Przytoczył poglądy z orzecznictwa, zgodnie z którymi wiązanie zabudowy zagrodowej z modelem, w którym zarówno zabudowa jak i gospodarstwo rolne są zlokalizowane w jednym miejscu jest błędne, a gospodarstwo rolne może znajdować się na gruntach rozproszonych w różnych, oddalonych od siebie miejscach o ile można zapewnić związek funkcjonalny pomiędzy tymi gruntami.
Po siódme odniósł się do kwestii przeznaczenie dzierżawionych działek w planie miejscowym i ich zadrzewiania wskazując na treść art. 35 u.p.z.p. W powołanym planie miejscowym nie ma zapisów ustalających tymczasowy sposób zagospodarowania, jak również zapisy miejscowego planu nie zakazują prowadzenia działalności rolniczej na żadnej z dzierżawionych działek. Natomiast na terenie działki [...] znajduje się sad. Teren działek dzierżawionych jest częściowo zadrzewiony co nie pozbawia działki przymiotu terenu rolnego i jest bardzo często spotykane w przypadku gruntów rolnych, na których przejściowo nie była prowadzona działalność rolnicza. Jest to zresztą sytuacja, którą akceptuje ustawodawca przewidując przykładowo w ustawie o ochronie przyrody, że "nie ma obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego", więc w stosunku do większości nieruchomości nie będzie wymagane zezwolenie na wycinkę. Działka [...] ma dostęp do drogi publicznej podobnie jak większość terenów dzierżawionych. Pozostała część terenów dzierżawionych ma dostęp faktyczny umożliwiający dojazd sprzętem rolniczym, jest tam droga, z której korzystają właściciele wszystkich gruntów w sąsiedztwie.
Po ósme zarzucił, że projektowana decyzja narusza zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony — skoro nie ma żadnych definicji określających skalę / rodzaj zabudowy zagrodowej, nie jest zabronione prowadzenie jej na różnych działkach położonych w sensownej odległości i nie jest wymagane, aby już w momencie występowania o warunki zabudowy grunty były w 100% obsiane / obsadzone docelowymi nasadzeniami.
Na zakończenie podkreślił, że nieruchomość będąca przedmiotem wniosku znajduje się w ramach wiejskiej zabudowy, przy asfaltowej drodze, z dostępem do niezbędnego uzbrojenia, nie powoduje szkody dla gleby, krajobrazu lub sąsiedztwa, nie zmienia rolnego sposobu wykorzystania nieruchomości.
Kolegium decyzją z 15 czerwca 2022 r. znak SKO.ZP/415/239/2022 uchyliło, na podstawie art. 138 § 2, art. 7 i art. 77 K.p.a., ww. decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, zasadą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem odstępstwo od tej zasady określone w art. 61 ust. 4 tej ustawy ma charakter wyjątkowy i nie może być interpretowane rozszerzająco.
Warunkiem zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest w pierwszej kolejności ustalenie, że inwestor planuje zabudowę zagrodową, a następnie, że prowadzi gospodarstwo rolne, które jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w danej gminie.
Organ II instancji podał, że treść rozstrzygnięcia stanowi, że mamy do czynienia z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej dla rolnika.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji nie dotyczy realizacji siedliska, gdyż postępowanie nie było prowadzone w trybie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Żadna z kwestii, o jakich mowa w tym przepisie nie była w toku załatwiania sprawy ustalona, mimo że kilkakrotnie w treści decyzji wskazuje się, że inwestycja dotyczy budowy zagrody dla rolnika. Decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w zwykłym trybie, polegającym na spełnieniu przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy uwzględnieniu stwierdzenia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że decyzja I instancji nie może się ostać.
Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien w pierwszym rzędzie zająć stanowisko, w oparciu o jakie przepisy rozpatruje przedmiotową sprawę, czy istotnie winien działać w oparciu o przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Jeśli tak, to winien wskazać zaistnienie przesłanek umożliwiających jego zastosowanie. Jeśli zaś nie występują tego rodzaju przyczyny, to organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji kasatoryjnej z 15 czerwca 2022 r. skarżący wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł, że zdaniem SKO, u.p.z.p. wprowadza dwa odrębne tryby wydawania decyzji o warunkach zabudowy (z art. 61 ust. 1 i z art. 61 ust. 4), przy czym przy zabudowie zagrodowej należy stosować wyłącznie ten drugi. Tymczasem istnieje jeden tryb, a ustalenie, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, skoro organ I instancji potwierdził spełnienie warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 1. Podstawą do wydania decyzji odmownej było przekonanie organu, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4, a warunek ten musi być spełniony niezależnie od tego, czy korzysta się z art. 61 ust. 4. W ocenie skarżącego, wobec przyznania przez organ I instancji spełnienia wszystkich warunków prócz stwierdzenia zabudowy zagrodowej, kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie czy planowana przez skarżącego zabudowa będzie zabudową zagrodową. Skarżący podniósł, że przedłożył na to dowody w odwołaniu, jednak nie zostały one przez SKO rozważone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 15 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że organ II instancji naruszył przesłanki z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. Nie wyjaśnił, w jaki sposób organ I instancji naruszył przepisy postępowania, które to naruszenie dotyczyłoby istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy.
Wskazał, że norma określona w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę w określonych warunkach ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Stwierdził, że ustalenie przez organ I instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 jest spełniony (s. 3 decyzji I instancji), czyniło bezprzedmiotowymi rozważania na temat konieczności zastosowania ust. 4 wzmiankowanego artykułu. Ewentualne zastosowanie (skorzystanie z przywileju) art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest uzależnione od niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1.
Obiekty gospodarcze lub inwentarskie rolnika posiadającego relatywnie duże gospodarstwo rolne, mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami a nie z uwarunkowaniami oraz zabudową np. sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej. Jeżeli zatem stwierdzone jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, nie ma potrzeby sięgania do unormowania przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p.
Kolegium nie poczyniło zastrzeżeń w stosunku do zebranego w toku postępowania przed organem I instancji materiału dowodowego, co powinno prowadzić organ odwoławczy do rozstrzygnięcia merytorycznego.
Organ odwoławczy zupełnie nie podjął również rozważań na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. Warunkiem zaś niezbędnym do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a., jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do sanowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe.
WSA wytknął także organowi odwoławczemu niezrozumiałe sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania, bowiem uchylając decyzję pierwszoinstancyjną z powodu nie przystąpienia do wyjaśnienia zaistnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., organ odwoławczy jednocześnie polecił organowi I instancji rozważenie "czy istotnie winien działać w oparciu o przepis art. 61 ust. 4".
Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium wezwało organ I instancji do przeprowadzenia na podstawie art. 136 K.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego, to jest przekazanie dokumentu potwierdzającego, jak była średnia wielkość gospodarstwa rolnego w mieście i gminie Chrzanów w 2021 i 2022 r.
Organ II instancji wezwał również wnioskodawcę o szereg informacji związanych z obecnie prowadzonym gospodarstwem rolnym (na posiadanych przez inwestora działkach w m. P. , a także w W. w gm. M.), zapleczem mieszkaniowo-socjalno-bytowym, wykazanie jaki związek z działalnością rolniczą będzie miał budynek gospodarczy (z koncepcji załączonej do wniosku wynika, ze jest to garaż na 2 samochody osobowe, co nie stanowi zagospodarowania powiązanego ze zorganizowaniem prawidłowej gospodarki rolnej) i jak realizacja inwestycji ma wpłynąć na organizację prowadzonego gospodarstwa.
Wnioskodawca odpowiedział pismem z 1 lutego 2023 r. wyjaśniając, że na działkach tworzących gospodarstwo rolne w gminie M. były prowadzone uprawy typowe dla małorolnych gospodarstw - różnego rodzaju warzywa, pszenica, drzewa i krzewy owocowe oraz hodowla drobiu. Z uwagi na pogarszające się warunki wodne oraz nieopłacalność tego typu upraw zostały one znacząco ograniczone. Działalność jest prowadzona w oparciu o grunty wnioskodawcy oraz budynki gospodarcze należące do niego i jego rodziny, znajdujące się w miejscowości W. gmina M..
Rozproszenie działek nie wpływa na możliwość prowadzenia gospodarstwa a wręcz można powiedzieć, że jest to typowa cecha niedużych, rodzinnych gospodarstw rolnych w znacznej części Polski. Wnioskodawca zamierza przenieść prowadzoną działalność rolniczą przede wszystkim na obszarze miejscowości P. i w bliskiej okolicy i zmienić profil działalności na taki, który daje szansę rozwoju i zyskowności. Nowa zabudowa zagrodowa jest dla niego kluczowa ponieważ nie będzie w stanie prowadzić i nadzorować planowanej działalności z obecnego miejsca zamieszkania. Działka [...] jest ważna również z tego powodu, że z jednej strony posiada dobre parametry pod kątem planowanych upraw a z drugiej strony jest położona przy asfaltowej drodze, z dostępem do sieci uzbrojenia i w bezpośrednim sąsiedztwie innych gospodarstw i domów co znacznie obniża koszty nowej inwestycji i ułatwia prowadzenie planowanej działalności.
Odnośnie koncepcji inwestycji załączonej do wniosku, wyjaśnił, że planowana działalność nie wymaga specjalistycznych budowli w związku z tym architekt otrzymał zlecenie na przygotowanie niezbędnej dokumentacji projektowej w oparciu o dostępne na rynku, jak najtańsze projekty typowe.
W uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z 1 marca 2023 r. Kolegium wskazało na wiążącą interpretację przepisów i wytyczne co do dalszego postępowania zwarte w ww. wyroku z 21 października 2022 r. zgodnie z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej: P.p.s.a.
W wyniku ponownego rozpoznania odwołania Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zabudowy, ustanowioną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich.
Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy realizacji zabudowy zagrodowej. Powoduje to konieczność zastosowania w przedmiotowej sprawie szczególnej regulacji z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który przewiduje, że przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Należało zatem ustalić, czy rzeczywiście przesłanki odstąpienia od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.
Kolegium podkreśliło, że zasadą jest, iż inwestycja objęta wnioskiem musi spełniać wszystkie wymogi przepisu art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy. Przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy, ww. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1, nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ma za zadanie umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. Nie oznacza to jednakże dowolności w skorzystaniu z tej regulacji. Regulacja z art. 61 ust. 4 ustawy ma charakter wyjątkowy.
Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego
Przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego nie można pominąć, iż jednym z jego istotnych elementów jest to, że stanowi ono pewną zorganizowaną całość gospodarczą. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy wchodzące w jego skład grunty są rozproszone, czy też pozostają w zwartym kompleksie.
W niniejszej sprawie konieczne jest zatem dokonanie indywidualnej oceny, czy gospodarstwo rolne które posiada inwestor związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego Inwestora położonych na różnych nieruchomościach.
Po analizie materiału dowodowego w sprawie Kolegium stwierdziło po pierwsze, że nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawca posiada obecnie gospodarstwo rolne. Gospodarstwo to prowadzone jest w miejscowości W., na terenie gminy M., tam też znajduje się związana z tym gospodarstwem zabudowa mieszkaniowa, stanowiąca zaplecze socjalno-bytowe dla osób je prowadzących. Powyższe wynika z wyjaśnień inwestora, który potwierdził, że na chwilę obecną zamieszkuje w W. , gm. M. i tam prowadzi działalność rolniczą. Obecnie zamierza ją zakończyć i przenieść gospodarstwo do miejscowości P., zmienić jego profil i zamieszkać w budynku objętym niniejszym postępowaniem, który ma stanowić związaną z gospodarstwem zabudowę zagrodową. W miejscowości P. inwestor dzierżawi grunty, których łączna powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gm. C., jednak obecnie nie prowadzi na nich działalności rolniczej.
Wobec ustalenia, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, należało zatem ustalić czy istnieje realny i funkcjonalny związek pomiędzy zabudowaniami planowanymi w ramach zabudowy zagrodowej, a prowadzonym gospodarstwem rolnym.
Zdaniem Kolegium, w sprawie zostało jedynie wykazane, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne. Jak wyjaśnił sam wnioskodawca, planowany w ramach objętego niniejszym postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego budynek nie ma być z tym gospodarstwem związany. Wg wyjaśnień inwestora budynek ten ma być związany z gospodarstwem, którego prowadzenie jest dopiero w sferze planów i które docelowo ma zastąpić gospodarstwo prowadzone obecnie.
Powyższe jest zdaniem organu II instancji niewystarczające dla zastosowania wyłączenia z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Wobec braku legalnej definicji omawianego pojęcia na gruncie u.p.z.p., orzecznictwo jako właściwe przyjmuje rozumienie tego pojęcia w języku powszechnym. Na podstawie definicji zamieszczonych w słownikach języka polskiego przyjmuje się, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (wyrok NSA z 4 grudnia 2008 r., sygn. II OSK 1536/07).
Sądy administracyjne wiążą pojęcie "zabudowy zagrodowej" z "siedliskiem" jako wyodrębnioną częścią gospodarstwa rolnego. Działka siedliskowa to taka działka, na której rolnik mieszka i pracuje, a zabudowa zagrodowa to zespół zabudowań na tej działce składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerze). Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (sygn. III CZP 12/69, OSN 1970, Nr 3, poz. 39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8, podkr. Kolegium).
Na podstawie powyższego w orzecznictwie stwierdza się, iż "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej". Inaczej rzecz ujmując, chodzi o zabudowę tworzącą zagrodę, a więc o budynki i budowle skoncentrowane wokół wspólnego obejścia. Zabudowa w postaci zagrody prowadzi do powstania siedliska. W rezultacie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie dotyczy możliwości posadowienia dowolnego obiektu budowlanego w jakiejkolwiek części gruntów należących do gospodarstwa rolnego, lecz dotyczy zagospodarowania siedliska jako zaplecza mieszkaniowego i gospodarczego dla gospodarstwa rolnego.
W ocenie Kolegium z powyższego wynika, że aby móc zastosować regulację art. 61 ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest wykazanie, że inwestor prowadzi już gospodarstwo rolne, którego zaplecze socjalno-bytowe ma stanowić wnioskowana zabudowa. W przedmiotowej sprawie sytuacja ma się inaczej - inwestor prowadzi gospodarstwo rolne, z którym związana jest już zabudowa mieszkaniowa, stanowiąca miejsce zamieszkania inwestora, a więc siedlisko (zagroda). Zatem budowa drugiego budynku w związku z tym gospodarstwem nie jest w świetle powołanych przepisów dopuszczalne. Nie można jednak także uznać, aby dzierżawione przez inwestora grunty w miejscowości P. stanowiły inne gospodarstwo rolne, z którym ma zostać powiązana wnioskowana zabudowa. Samo dzierżawienie gruntów, na których nie jest prowadzona żadna działalność rolnicza i które aktualnie nie są nawet możliwe do wykorzystania w tym celu bez wcześniejszych działań faktycznych (wycinka drzew) lub prawnych (dopuszczenie działalności rolniczej na terenach przeznaczonych w planie pod wydobycie dolomitów) nie może być uznane za prowadzenie gospodarstwa rolnego. Z tego też powodu Kolegium stanęło na stanowisku, że brak jest podstaw aby uznać, że objęty wnioskiem budynek istotnie stanowiłby zabudowę zagrodową związaną z innym gospodarstwem niż prowadzone przez inwestora obecnie.
Kolegium przyznało rację odwołującemu się, że rozproszenie gruntów wchodzących w skład gospodarstwa, czy też forma władania tymi gruntami, nawet jeśli ma ono miejsce na podstawie stosunku obligacyjnego, nie są same w sobie przeszkodą do uznania inwestycji za zabudowę zagrodową. Jest natomiast taką przeszkodą fakt, że gospodarstwo, z którym zabudowa ta miałaby być związana jeszcze nie funkcjonuje i pozostaje tylko w sferze planów i deklaracji inwestora. Jego obecnie prowadzona działalność rolnicza posiada natomiast zaplecze socjalno-bytowe, w zawiązku z czym nie można w jego ramach dopuścić budowy kolejnego siedliska.
Podsumowując powyższy wątek Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw, aby na gruncie przedmiotowej sprawy zastosować przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a więc, że wniosek obejmuje zabudowę zagrodową. Nie wykazano bowiem funkcjonalnego związku objętego wnioskiem przedsięwzięcia z potrzebami prawidłowego zorganizowania gospodarki rolnej w ramach prowadzonego przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego. Nie można zatem odstąpić od stosowania reguł określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Powyższe ma taką konsekwencję, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie byłoby możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych :w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Warunki te muszą być spełnione łącznie, co oznacza, ze wykazanie, iż choćby jeden z nich nie jest spełniony wyklucza ustalenie warunków zabudowy w danej sprawie.
Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy organ II instancji uznał, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej gminnej - ul. [...] w P.. W aktach znajdują się też informacje techniczne dostawców poszczególnych mediów, z których wynika, że uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ przeprowadził również analizę architektoniczno-urbanistyczną terenu, z której wynika, że istnieje działka sąsiednia spełniająca kryteria z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ustalono jednak poszczególnych parametrów z uwagi na fakt, iż w sprawie stwierdzono, że nie została w przypadku wnioskowanej inwestycji spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który stanowi, że teren inwestycji nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p.
W odniesieniu do powyższego Kolegium stwierdziło, że wniosek o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji jest co najmniej przedwczesny, a postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało nieprawidłowo. Przemawia za tym następująca argumentacja.
Organ I instancji samodzielnie przyjął, że teren przedmiotowej inwestycji wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy III na cele nierolnicze, że nie zostały w przedmiotowej sprawie spełnione warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a wobec braku wydanej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, konieczne jest pozyskanie uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w formie postanowienia.
Organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy zapisów projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu. W przypadku organów właściwych w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych dotyczy to przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne uruchomione wnioskiem strony.
Skoro ustawa przewiduje w odniesieniu do oceny przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 tryb współdziałania organów określony w art. 106 K.p.a., to organ prowadzący postępowanie główne nie ma możliwości samodzielnie weryfikować kwestii zastrzeżonych ustawą do kompetencji innego organu. Działanie takie naruszałoby bowiem naczelną zasadę postępowania administracyjnego, a to określoną w art. 6 K.p.a. zasadę legalizmu, zgodnie, z którą organy administracji publicznej działają wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Stwierdzając samodzielnie, że teren przedmiotowej inwestycji wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze organ I instancji wszedł w ustawowe kompetencje innego organu, w tym przypadku Starosty Chrzanowskiego, i rozstrzygnął kwestię, która winna być rozstrzygana i weryfikowana w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym w oparciu o powołane wyżej przepisy art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i art. 106 K.p.a.
Powyższe powoduje zdaniem Kolegium, że postępowanie organu I instancji przeprowadzone w przedmiotowej sprawie należy uznać za wadliwe, a płynące z niego wnioski za co najmniej przedwczesne. W związku z powyższym również Kolegium, uchylając zaskarżoną decyzję, nie jest władne obecnie przesądzać kwestii realizacji w przedmiotowej sprawie przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uczyni to organ uzgadniający po przesłaniu mu projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Reasumując, Kolegium po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie uznało, że wnioskowana zabudowa nie jest zabudową zagrodową w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Ponieważ jednak postępowanie odwoławcze wykazało, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania (art. 106 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 53 ust. 5 u.p.z.p., a co za tym idzie art. 6 K.p.a.), co miało zasadniczy wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, konieczne i zasadne stało się zastosowanie przepisu art. 138 2 K.p.a.
Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy obejmuje certyfikację zasadniczych przesłanek ustalenia warunków zabudowy na zasadach ogólnych, zatem przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. zostały w analizowanej sprawie spełnione. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organ I instancji winien uwzględnić zaprezentowaną wyżej wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p., i - w razie stwierdzenia, że zasada dobrego sąsiedztwa została w niniejszej sprawie spełniona - sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przesłać go do uzgodnienia właściwym organom. Dopiero po uzyskaniu stanowiska kompetentnego w zakresie uzgodnienia organu, organ I instancji będzie mógł zweryfikować, czy spełnione są w przedmiotowej sprawie przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, czy też nie.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że analizując możliwość zastosowania art. 136 § 1, a w konsekwencji następnie art. 138 § 2 K.p.a., miał na względzie konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności.
W przedmiotowej sytuacji uznał, że zakres dostrzeżonych braków powoduje, że nie może on zostać skorygowany w ramach postępowania dowodowego o charakterze uzupełniającym. W szczególności w zakresie takiego postępowania nie mieści się sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy i przesłanie go do wymaganych ustawą uzgodnień, których to czynności organ I instancji zaniechał.
Od opisanej na wstępie decyzji kasatoryjnej Kolegium z 1 marca 2023 r., znak SKO.ZP/415/542/2022, skarżący wniósł sprzeciw do WSA w Krakowie wnosząc o jej uchylenie w całości.
Zarzucił, że organ niepotrzebnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. zamiast uchylić decyzję wydaną w I instancji i orzec co do istoty sprawy. Podniósł również, że SKO nie rozważyło argumentów podawanych w sprzeciwie od wcześniej wydanej w tym postępowaniu decyzji SKO z 15 czerwca 2022 r. oraz argumentów podanych w wyroku WSA z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa niezbędne warunki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. usuwa jeden z tych warunków, opisany w art. 61 ust. 1 pkt 1) tj. konieczność spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa jeżeli ma miejsce sytuacja opisana w art. 61 ust. 4. u.p.z.p. Jednak nie oznacza to, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej w oparciu o "standardową" ścieżkę tj. w oparciu o wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jest to możliwe np. w sytuacji, w której wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej na gospodarstwie rolnym o powierzchni mniejszej niż średnia powierzchnia w danej gminie. Jest to również możliwe, jeżeli organ wydający decyzję "z rozpędu" potwierdził spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa – w takiej sytuacji wstrzymywanie a raczej "cofanie" postępowania w celu stwierdzenia czy trzeba zrezygnować z badania warunku, którego spełnienie zostało już potwierdzone (art. 61 ust. 1 pkt 4) jest nieracjonalne i sprzeczne z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym rozważania SKO dotyczące zastosowania art. 61 ust. 4 (str. 5 ostatni akapit decyzji SKO i dalej) są niepotrzebne i bezprzedmiotowe, na co zwracał uwagę sąd w powołanym wyżej wyroku.
Zdaniem skarżącego organ wydający decyzję w I instancji przeprowadził analizę urbanistyczną, w której stwierdził, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wskazane w art. 61 u.p.z.p. za wyjątkiem jednego – zdaniem organu planowana inwestycja nie obejmuje zabudowy zagrodowej w związku z czym wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. "W związku z tym ustaleniem organ I instancji, jak rozumiem, odstąpił od uzgodnienia negatywnej decyzji ze Starostą Chrzanowskim i takie postępowanie było racjonalne ponieważ przyczyniło się do przyspieszenia postępowania a brak konieczności uzgadniania decyzji odmownych jest szeroko akceptowany i stosowany".
Zarzucił, że zdaniem SKO uzgodnienie ze Starostą Chrzanowskim jest kluczowe ponieważ przedmiotowe uzgodnienie zdecyduje o tym, czy teren objęty wnioskiem wymaga zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze a w dalszej kolejności czy jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.
Zaznaczył, że lokalizacja zabudowy zagrodowej nigdy nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze bo zmiana przeznaczenia nie następuje. Ponadto, z żadnego przepisu nie wynika, że przedmiotowe uzgodnienie ma na celu uzyskanie potwierdzenia, czy teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia więc nie wie na jakiej podstawie SKO przyjęło takie założenie. Organ I instancji dysponuje informacjami urzędowymi, na podstawie których może ustalić czy dany grunt został w przeszłości objęty zgodą na zmianę przeznaczenia (np. przy okazji planu miejscowego, który utracił ważność) czy nie a posiadając informacje na temat klasy gruntu może w prosty sposób ustalić czy konieczna jest zgoda ministra w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu.
W tej kwestii uzgodnienie Starosty niczego nowego nie wnosi natomiast może dotyczyć innych, ważnych kwestii np. konieczności ochrony sieci melioracji albo odpowiedniego zagospodarowania gleby podczas prowadzenia inwestycji. Przede wszystkim jednak – nawet jeżeli Starosta wskazałby w uzgodnieniu, że grunt wymaga zgody na zmianę przeznaczenia (co może stwierdzić także organ I instancji) to ta konkretna informacja nie ma żadnego wpływu na postępowanie, bo przecież mamy do czynienia z zabudową zagrodową.
Reasumując – organ I instancji ma wszystkie informacje niezbędne do ustalenia czy teren wymaga zgody ministra w przypadku zmiany przeznaczenia gruntu a ponadto tylko organ I instancji jest upoważniony i zobowiązany przez ustawę do analizy i podjęcia decyzji czy wnioskowana inwestycja zmienia przeznaczenie czy też nie zmienia przeznaczenia nieruchomości z rolnej na nierolną. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia, że mamy do czynienia z zabudową zagrodową. W związku z powyższym kluczową kwestią pozostaje rozstrzygnięcie czy wnioskowana inwestycja jest zabudową zagrodową co potwierdza również SKO w zaskarżonej decyzji jednak to ustalenie jest potrzebne nie po to, żeby decydować czy ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. (na tym etapie nie ma to żadnego znaczenia) tylko w celu ustalenia czy inwestycja będzie zmieniać przeznaczenie gruntu.
SKO może wystąpić o brakujące uzgodnienie, może również zlecić dokonanie uzgodnienia organowi I instancji jednak nie powinno to wpłynąć na sposób rozstrzygnięcia podstawowej kwestii tj. tego czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową. Oczekiwanie, że organ uzgadniający będzie przeprowadzał analizę planowanej inwestycji i to on będzie decydował czy są spełnione warunki do uznania jej za zabudowę zagrodową jest nie do przyjęcia i nie ma oparcia w przepisach. W związku z powyższym SKO błędnie zastosowało art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (tj. uzyskanie uzgodnienia) nie ma istotnego wpływu na jej rozstrzygnięcie. SKO może zlecić lub dokonać brakujących uzgodnień i uwzględnić je w wydanej decyzji jednak kluczowe dla sprawy rozstrzygnięcie co do tego czy planowana inwestycja jest zabudową zagrodową (co oznacza spełnienie wszystkich warunków i wydanie pozytywnej decyzji) należy do SKO a nie organu uzgadniającego a SKO posiada niezbędne informacje i kompetencje do tego, żeby ocenić całokształt okoliczności i wydać merytoryczną decyzję.
W uzupełnieniu informacji przesyłanych SKO skarżący zaznaczał, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy dla prostej zabudowy zagrodowej, w obrębie zabudowy wiejskiej, bezpośrednio przy asfaltowej publicznej drodze i dla działalności nie powodującej jakichkolwiek uciążliwości dla sąsiadów trwa już 15 miesięcy (stan na dzisiaj). Taki sposób postępowania jest sprzeczny z zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób szybki i prosty i można go było uniknąć gdyby SKO rozważyło przedstawiane w odwołaniu argumenty i podjęło trud wydania merytorycznej decyzji.
Niezależnie od powyższego skarżący odniósł się do błędnych ustaleń SKO co do pozostałych kwestii ujętych w decyzji. Zdaniem skarżącego żaden przepis nie ustala, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. chodzi o sytuację wydzielenia obszaru przeznaczonego na siedlisko z istniejącego gospodarstwa. Przepis precyzyjnie stanowi, że nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 4 dla zabudowy zagrodowej o określonej powierzchni i tyle. Może chodzić o gospodarstwo wydzielone z większego gospodarstwa, może chodzić o gospodarstwo w innej gminie a może również chodzić o gospodarstwo położone kilkaset kilometrów dalej – przepis tego nie rozstrzyga i SKO wprowadza własną, nieuprawnioną interpretację.
Działka siedliskowa to nie to samo co zabudowa zagrodowa. SKO odnosząc się do "działki siedliskowej" albo "siedliska" popełnia błąd i wprowadza zamieszanie. Należy skoncentrować się na ustawie regulującej zasady wydawania warunków zabudowy i związanych z tą ustawą definicjach i orzecznictwie. Gdyby termin "zabudowa zagrodowa" miał takie samo znaczenie jak "działka siedliskowa" lub "siedlisko" to ustawodawca użyłby tych terminów. Skarżący zakwestionował również przyjęcie przez Kolegium, że na gruncie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. konieczne jest wykazanie, że inwestor już prowadzi gospodarstwo rolne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a P.p.s.a. sądy administracyjne rozpoznają sprzeciwy od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej ocenia co do zasady jedynie zachowanie przesłanek wydania tego rodzaju decyzji (art. 64e P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a.). Zatem wszelkie kwestie wykraczające poza ww. zakres nie mogły być przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 K.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. może być uznane za uzasadnione. Nie są zatem wystarczające ustalenia organu odwoławczego, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do określonych naruszeń prawa procesowego.
Konieczne jest bowiem ścisłe wykazanie, że naruszenia te dotyczą nie tylko istotnych okoliczności prawnych lub faktycznych sprawy, których ustalenie warunkuje prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, lecz także, że organ odwoławczy nie jest w stanie sanować powyższych uchybień lub uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 K.p.a. bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.
W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 K.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 1086/14).
Należy podkreślić również, że WSA w Krakowie rozpoznając obecnie po raz wtóry tę sprawę, jest związany treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18).
Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
Biorąc pod uwagę wiążący charakter ww. wyroku WSA w Krakowie z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22, rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał sformułowane przez sąd wskazania.
Przenosząc powyższe wskazania na grunt niniejszej sprawy, Sąd ponownie rozpoznając sprawę wyjaśnia, że jest związany, na podstawie ww. przepisów, ww. ustaleniami i uwzględnia przedstawione w ww. wyroku stanowisko, w szczególności dotyczące wykładni art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Mając wszystkie ww. okoliczności i względy na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja kasatoryjna jest prawidłowa co do rozstrzygnięcia i nie było podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Uzasadnienie tej decyzji natomiast wymaga pewnego doprecyzowania i skorygowania, co Sąd uczyni poniżej.
Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, wraz z infrastrukturą techniczną.
Nie budzi również wątpliwości Sądu prawidłowość wyprowadzonego przez organ I instancji na podstawie sporządzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wniosku, że zamierzona inwestycja w kształcie i formie zaproponowanej przez inwestora spełnia warunki dobrego sąsiedztwa opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Nie było też sporne spełnienie przez przedmiotowe zamierzenie przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p., a także że wnioskodawca jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne.
Sporny był w zasadzie przede wszystkim tryb postępowania przez organy wobec możliwości orzekania w oparciu o zasadę ogólną, opisaną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bądź na podstawie wyjątkowej regulacji uregulowanej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. dotyczącej zabudowy zagrodowej.
W tym kontekście należy jasno i wyraźnie podkreślić, że zagadnienie to jednoznacznie rozstrzygnął WSA w Krakowie z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22 wskazując, że w niniejszej sprawie ustalenie przez organ I instancji, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony (s. 3 decyzji I instancji), czyniło bezprzedmiotowymi rozważania na temat konieczności zastosowania ust. 4 wzmiankowanego artykułu.
Niewątpliwie co do zasady należy się zgodzić z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że obiekty gospodarcze lub inwentarskie rolnika posiadającego relatywnie duże gospodarstwo rolne, mogą być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym oraz jego uwarunkowaniami, a niekoniecznie z uwarunkowaniami oraz zabudową występującą po sąsiedzku, w obszarze analizy.
Należy przy tym mieć na uwadze, jaki cel przyświecał ustawodawcy przy wprowadzeniu tego wyjątku. Pamiętać trzeba, że organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny dostrzegać w normie określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości. W interesie publicznym jest zachowanie ładu przestrzennego nie tylko w miastach, lecz także w tych częściach wsi, które są zabudowane w sposób jednolity i uporządkowany (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 marca 2021 r., sygn. IV SA/Po 1903/20, LEX nr 3176650).
Podkreślić trzeba, że ratio legis wprowadzenia regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie było umożliwienie dowolnej zabudowy w ramach tzw. zabudowy zagrodowej i obchodzenia w ten sposób przepisów ustanawiających zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, czy też wymóg uzyskania zgody na wyłączenie z użytkowania rolniczego (przeznaczenie użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze) lecz jedynie umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, na obszarze na którym brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydzielenia obszaru przeznaczonego na zagrodę (siedlisko), tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze gospodarstwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Po 763/20, LEX nr 3164957).
Powyższe sprawia, że w każdym przypadku, gdy inwestor występuje z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zagrodowej, a w obszarze analizy występuje zabudowa kubaturowa, organ musi ocenić, czy proponowana przez inwestora zabudowa odpowiada co do funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, zastanemu zainwestowaniu obszaru. Innymi słowy, jeżeli inwestycja ze względu na jej ogólnie pojętą charakterystykę nadaje się do wpisania w istniejący ład przestrzenny i urbanistyczny (zasada dobrego sąsiedztwa umożliwia ustalenie parametrów zabudowy zgodnie z wnioskiem), nie należy sięgać do wyjątkowego unormowania przewidzianego w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Skoro przedmiotowe zamierzenie nie odbiega od istniejącej po sąsiedzku zabudowy, organy w niniejszej sprawie wypełniając wytyczne WSA z wyroku z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22 winne są dążyć do procedowania w oparciu o ogólną zasadę z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co implikuje konieczność poinformowania (wezwania) inwestora o możliwości ewentualnej zmiany treści wniosku, zgodnie z art. 9 K.p.a.
Stosownie bowiem do ostatniego z powołanych przepisów, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Jeżeli wnioskodawca nie zmieni żądania ustalenia warunków zabudowy zagrodowej, a jednocześnie nie zmieni opisu planowanej inwestycji we wniosku, to organy będąc związane treścią wniosku będą zmuszone orzec w sposób uwzględniający ww. wytyczne Sądu.
W takiej sytuacji, o ile nie zmieni się opis spornego zamierzenia, nie będą miały żadnego znaczenia będące przedmiotem polemiki między stronami w niniejszej sprawie kwestie dotyczące np. związania bądź nie planowanej zabudowy z zamierzonym do uruchomienia gospodarstwem rolnym.
Warto tu dodatkowo wyjaśnić, że jak słusznie wskazał organ II instancji, wobec braku legalnej definicji omawianego pojęcia na gruncie u.p.z.p., orzecznictwo jako właściwe przyjmuje rozumienie tego pojęcia w języku powszechnym. Co prawda orzecznictwo to nie jest zupełnie jednolite, ale dominuje stanowisko, że "zabudowa zagrodowa" to zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie.
Wbrew przy tym argumentacji skarżącego, pojęcie "zabudowy zagrodowej" nierozerwalnie wiąże się z "siedliskiem", które to z kolei pojęcie, choć nie występuje w u.p.z.p., jest terminem języka prawniczego. Używanie zwrotów "siedlisko" i "działka siedliskowa", choć oczywiście ich znaczenie nie odpowiada w stu procentach zakresowi znaczeniowemu "zabudowy zagrodowej", ułatwia komunikatywny opis rzeczywistości, stanu faktycznego i stanu prawnego. Kolegium w niniejszej sprawie użyło wszystkich ww. pojęć w prawidłowy i adekwatny sposób.
W przypadku natomiast skorygowania treści wniosku i badania przez organ I instancji przesłanek ustalenia warunków zabudowy na zasadach ogólnych, wagi nabiera dostrzeżony przez organ odwoławczy fakt braku ustalenia poszczególnych parametrów z uwagi na stwierdzenie przez organ I instancji niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren inwestycji nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne).
Słusznie Kolegium stwierdziło bowiem, że wniosek o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji jest przedwczesny, a postępowanie organu I instancji przeprowadzone zostało nieprawidłowo. Nie wypełnia bowiem wymogu uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. przesłanie przez organ I instancji organowi ds. ochrony gruntów rolnych i leśnych, tj. Staroście Powiatu Chrzanowskiego wyłącznie projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy (k. 77 akt adm.).
Wówczas organ I instancji winien będzie zgodnie z wytycznymi Kolegium sporządzić projekt decyzji o warunkach zabudowy, a następnie przesłać go do uzgodnienia właściwym organom. Dopiero po uzyskaniu stanowiska kompetentnego w zakresie uzgodnienia organu, organ I instancji będzie mógł zweryfikować ostatecznie, czy spełnione są w przedmiotowej sprawie przesłanki ustalenia warunków zabudowy z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5, czy też nie.
Wbrew przy tym argumentacji sprzeciwu, wymóg przedmiotowego uzgodnienia wynika z konkretnego przepisu, a to właśnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.
W żadnej mierze nie chodzi tu natomiast o to, by jak sugeruje skarżący, organ uzgadniający przeprowadzał analizę planowanej inwestycji i decydował, czy w sprawie spełnione są warunki do uznania jej za zabudowę zagrodową.
Organ I instancji będzie miał na uwadze również treść nowowprowadzonego przepisu art. 7b K.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.
Dostrzeżone przez organ odwoławczy i opisane w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej do Sądu sprzeciwem braki postępowania I instancji zasadnie okazały się przyczyną zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczne są bowiem dodatkowe działania organu I instancji.
Odnosząc się do argumentacji sprzeciwu należy wyjaśnić, że wbrew jego argumentacji, organ I instancji nie stwierdził, by spełnione w sprawie były przesłanki całego przepisu art. 61 ust. 1, a jedynie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co ze względu na treść pkt 4 i 5 art. 61 ust. 1 stanowi bardzo istotną różnicę.
W realiach niniejszej sprawy nie zasługuje również na aprobatę pogląd skarżącego, że odstąpienie od uzgodnienia decyzji ze Starostą Chrzanowskim jest racjonalne, ponieważ przyczyniło się do przyspieszenia postępowania.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja kasatoryjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., odpowiada prawu i nie zasługuje na uchylenie. Jako wystarczające Sąd ocenił zawarte w ww. decyzji wskazanie, jakie okoliczności organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Na koniec Sąd podkreśla, że przedwczesna byłaby na tym etapie wypowiedź Sądu co do merytorycznych okoliczności determinujących ostateczne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy spornej inwestycji. Jak bowiem wskazano powyżej, ograniczone ramy procesowe niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem, wiążą Sąd uniemożliwiając wypowiedzi w zakresie ostatecznego pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy zakończenia niniejszej sprawy.
Rolą Sądu była ocena, czy przy dokonanych przez organ założeniach materialnoprawnych, zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej. Ocena założeń materialnoprawnych może być natomiast dokonana dopiero na podstawie ewentualnej skargi na decyzję rozstrzygającą sprawę merytorycznie.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z art. 153 P.p.s.a. Kolegium wypełniło zalecenia sformułowane w wyroku WSA w Krakowie z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 888/22 i poczyniło zastrzeżenia w stosunku do toku postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy podjął również rozważania na temat wyjaśnienia przyczyn niezastosowania art. 136 K.p.a. i wskazał w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które obiektywnie stanowią przeszkodę do sanowania stwierdzonych uchybień przez uzupełniające postępowanie dowodowe.
Podsumowując, wynik przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. jest pozytywny, a sprzeciw jest niezasadny.
W postępowaniu pierwszoinstancyjnym organ I instancji naruszył bowiem art. 9 K.p.a., a także art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 106 K.p.a., co w związku z koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zakresem koniecznego postępowania wyjaśniającego mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, które nie mogło być przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a., musiało skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów sprzeciwu należy wskazać, że istotnie zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Jednak w niniejszej sprawie zaistniały właśnie szczególne okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, bowiem decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Przyczyny, dla których organ odwoławczy nie mógł w szerszym zakresie skorzystać z art. 136 K.p.a., wynikają z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Podobnie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego co do zasad ogólnych i szczegółowych dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, wynikają ze sporządzonego przez Kolegium uzasadnienia. Organ odwoławczy przekazując sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia sprostał obowiązkowi wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.
Końcowo ponownego zaakcentowania wymaga, że zgodnie z art. 64e P.p.s.a. Sąd w niniejszej sprawie nie był uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej, nie mógł zatem przesądzić w tym postępowaniu o wyniku sprawy administracyjnej. Ocenie w niniejszym postępowaniu, z woli ustawodawcy, który tak ukształtował instytucję sprzeciwu, podlegało wyłącznie zastosowanie przez Kolegium art. 138 § 2 K.p.a.
Z powyższych względów sprzeciw, jako bezzasadny, podlegał oddaleniu, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.