II SA/Kr 1560/24

II SA/Kr 1560/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Mirosław Bator
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1990
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi N. B., A. B., P. B. i J. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 10 września 2024 r. znak: WS-VI.7534.3.1.2024.KP w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego solidarnie na rzecz N. B., A. B., P. B. i J. B. kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta Krakowski decyzją z 29 listopada znak GN.II.6821.1.126.2020.JM orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0732 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach działki nr [...], obr. [...] (mały) P. na rzecz: J. B. w 1/2 cz., A. B. w 1/6 cz., N. B. w [...] cz. i P. B. w 1/6 cz. oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy Kraków kwoty 4.964,40 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w kwotach odpowiednich do przysługujących im udziałów w nieruchomości, w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 140 ust. 1-2 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej: "u.g.n.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał m.in., że działka nr [...], obr. [...] (mały) P. (która następnie zmieniła powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...]), stanowiąca własność W. B., została wywłaszczona decyzją Naczelnika Dzielnicy Kraków - Śródmieście z dnia 22.01.1982 r. znak: DZGT.8221-7/81 na cel budowy Bazy Zieleni, zgodnie z decyzją Biura Planowania Przestrzennego, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia 17.09.1979 r. znak: BPP/PH/8334/1564/NH/3752/79/II, zatwierdzającą pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny inwestycji objęty załącznikiem nr 694/76 inwestycji budowlanej - Bazy Zieleni na P. .
Oceniając zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, organ I instancji stwierdził, że nie zrealizowano na wywłaszczonej nieruchomości planowanej budowy dróg dojazdowych i podłączeń do sieci miejskich. Ponadto dodał, że "Powstać zapewne miały też budynki i budowle właściwe dla charakteru Bazy Zieleni".
Na podstawie zdjęć lotniczych z lat: 1970, 1996, 2004, 2017, 2018, 2019, 2020 i 2021 organ I instancji ustalił, że od 1970 r. do dnia wydania decyzji, działka nr [...] o pow. 0,0732 ha poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach działki nr [...] obr. [...] (mały) P. pozostała terenem zielonym, na którym nie zrealizowano planowanej inwestycji, która w ocenie organu I instancji miała polegać na budowie i urządzeniu Bazy Zieleni, z którą powinny się wiązać konkretne roboty i nakłady inwestycyjne.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych.
Odwołania od w. decyzji Starosty złożyli w imieniu Prezydenta Miasta Krakowa - Kierownik Referatu Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa oraz Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie.
W pierwszym z ww. odwołań zarzucono, że "organ I instancji czyniąc własne ustalenia co do konkretnego celu wywłaszczenia działał w oparciu o dowód nie mający jednoznacznej wymowy i dokonując jego wybiórczej oceny naruszył reguły prowadzonego postępowania. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie jest bowiem planem realizacyjnym, na podstawie którego możliwym byłoby ustalenie konkretnego celu, jaki miał być zrealizowany na przedmiotowej nieruchomości. Duże wątpliwości budzi też użyte sformułowanie "powstać zapewne miały też budynki". Organ I instancji nie podaje jakichkolwiek podstaw do takich wniosków. Ponadto Starosta Krakowski ustalił, że Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni, jako przyszły użytkownik terenu przy ul. Powstańców w Krakowie, pismem z dnia 30 października 1981 r. nr DE/55/81, informuje Dyrekcję Rozbudowy Miasta, iż sposób użytkowania m.in. działki nr [...] nie ulegnie zmianie. Organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił w związku z czym powyższa deklaracja nastąpiła i czy już na tym etapie nie podjęto decyzji o modyfikacji sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu. Bezspornym w sprawie pozostaje, iż otoczenie przedmiotowej działki bardzo wyraźnie uległo zmianie. Na podstawie zdjęć lotniczych ustalono bowiem, iż po roku 1970 a przed rokiem 1995 na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką będącą przedmiotem niniejszej decyzji zostały wybudowane utwardzone drogi dojazdowe i cztery podłużne budynki, a przez działkę obecnie oznaczoną nr 21 przebiega droga. W tym miejscu należy podkreślić, że teren działki obecnie oznaczonej nr 21 wraz z sąsiednimi stanowił jedną całość na planach zagospodarowania przestrzennego tak w Planie Ogólnym Miasta Krakowa z 1977 r. oznaczoną A3.0220BGK - teren upraw rolnych przeznaczonych pod Bazę Zieleni Miejskich, jak i w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1988 r. oznaczoną jako A.1.18.005.ZB - Teren baz gospodarczych zieleni - Zaplecze administracyjno-socjalne jednostek eksploatujących. Wobec powyższego celowym byłoby zwrócenie się do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w Warszawie, który posiada w swoich zasobach zdjęcia lotnicze z 1975r. oraz 1982r. i 1987r. Starosta Krakowski oparł się bowiem wyłącznie na zdjęciach dostępnych na stronie https://msip.um.krakow.pl. Ponadto w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa z 1988r., sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej, widoczne są słupy i linia energetyczna położona na działkach sąsiednich. Okoliczności powstania przedmiotowej infrastruktury organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, nie dokonując ustaleń, czy mogła mieć związek z realizacją celu wywłaszczenia. Sposób realizacji inwestycji, w tym urządzenia zarówno zabudowanych jak i niezabudowanych części przejętych nieruchomości w przeszłości istotnie odbiegał od współczesnego standardu. W okresie PRL obowiązywała daleko idąca swoboda, jeśli chodzi o planowanie, widoczna także w zakresie realizacji inwestycji (...)".
W związku z powyższym zarzucono, że zaskarżoną decyzją Starosta Krakowski naruszył przepisy: art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem poczynione ustalenia nie wyjaśniają wszystkich okoliczności sprawy, a jeżeli cel wywłaszczenia na nieruchomości został zrealizowany, a dopiero później zmieniono przeznaczenie nieruchomości i zaadaptowano ją do innych celów, nie oznacza to, że jest ona zbędna na cel wywłaszczenia i może zostać zwrócona spadkobiercom poprzedniego właściciela nieruchomości.
W odwołaniu złożonym przez Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n. wskazując, że "zaskarżona decyzja administracyjna została wydana w następstwie błędnych ustaleń faktycznych prowadzących do nieprawidłowego dokonania oceny zbędności nieruchomości dla celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu w świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji nieprawidłowym uznaniu, że w prowadzonym postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została spełniona trzecia przesłanka zwrotu określona w art. 137 ust. 1 u.g.n., czym organ naruszył przepisy postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie a to: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, w konsekwencji czego zebrany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji materiał dowodowy nie stanowił wystarczającej podstawy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie określenia, sprecyzowania i ustalenia faktów związanych z brakiem realizacji celu wywłaszczenia, a poczyniona analiza niewykorzystania nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym była nieprawidłowa".
W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponadto podniesiono, że organ I instancji "w sposób bardzo lakoniczny odniósł się do aktualnego stanu nieruchomości, a to, że działka [...] objęta jest decyzjami pozwolenia na budowę (decyzja nr 976/09 z 18.05.2009r. i decyzja nr 2396/6740.1/2019 z 10.12.2019r.) związanymi z prowadzoną inwestycją polegającą na "Poszerzeniu Cmentarza P. ". W ramach przedmiotowych decyzji pozwolenia na budowę do chwili obecnej na terenie działki nr [...] zrealizowano część robót, m.in. zrealizowano budowę kabla energii elektrycznej, który jest częścią wewnętrznej instalacji energii elektrycznej rozbudowywanego cmentarza, przestawiono ogrodzenie cmentarza dostosowując go do projektowanego zagospodarowania. W ramach dalszej realizacji inwestycji, na terenie działki nr [...], wg projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzjami pozwolenia na budowę, przewidziana jest lokalizacja kwatery grzebalnej, infrastruktura techniczna w postaci alejki cmentarnej oraz nasadzenia zieleni izolacyjnej wzdłuż ogrodzenia. Nie można zatem przyjąć, że poczynione przez organ orzekający w przedmiotowej sprawie ustalenia są prawidłowe, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. (...) Ustalenia aktualnego stanu zagospodarowania nie mają znaczenia dla oceny zbędności. Jeśli nieruchomość została wykorzystana na ściśle ustalony cel publiczny i inwestycja ta została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, ten sam cel wywłaszczenia został zrealizowany w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami".
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 10 września 2024 r. znak WS-VI.7534.3.1.2024.KP - na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a." - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z 29 listopada 2023 r. o zwrocie nieruchomości i orzekł: o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0732 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach działki nr [...], obr. [...] (mały) P. na rzecz: J. B. w 1/2 cz., A. B. w 1/6 cz., N. B. w 1/6 cz. oraz P. B. w 1/6 cz.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego uzupełniono zgromadzony materiał dowodowy o następujące dokumenty:
- decyzję Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście znak: WGGG-8224-82/83 z dnia 8.01.1985r. zarządzającą wygaśnięcie użytkowania działki nr [...], obr. [...] (mały) P. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni w Krakowie;
- protokół zdawczo-odbiorczy spisany pomiędzy Miejskim Przedsiębiorstwem Zieleni w Krakowie i Urzędem Dzielnicowym Kraków - Śródmieście dotyczący działki nr [...], obr. [...] (mały) P. ;
- decyzję Urzędu Dzielnicowego Kraków - Śródmieście znak: DZGT 8224-82-83 z dnia 11.03.1985r. zarządzającą o przekazaniu odpłatnego użytkowania działki nr [...], obr. [...] (mały) P. na czas nieokreślony Zakładowi Energetycznemu w Krakowie pod budowę stacji trafo Krakowie;
- protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 26.04.1985r. spisany pomiędzy Urzędem Dzielnicowym Kraków - Śródmieście, a Zakładem Energetycznym w Krakowie dotyczący terenu przeznaczonego pod stację trafo gm. kat. P. ;
- decyzję Wojewody Krakowskiego znak: GG.VI.7224/48/96/HD z dnia 9.12.1996r. stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 5.12.1990r. przez Zakład Energetyczny Kraków, który przekształcił się w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa pod nazwą Zakład Energetyczny "Kraków" Spółka Akcyjna z siedzibą w Krakowie, prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu oznaczonego jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] oraz prawa własności stacji transformatorowej nr ewid. [...], posadowionej na ww. działce;
- oświadczenie Rep. A Nr [...] z dnia 28.09.1994r. Krakowskiej Dyrekcji Zieleni w Krakowie w likwidacji o zrzeczeniu się użytkowania wieczystego oraz własności budynków i urządzeń stanowiących odrębny przedmiot własności działek nr [...] i nr [...], położonych w K. na rzecz Gminy Kraków;
- decyzję Zarządu Miasta Krakowa znak: GM-04-3.72241-13-1/96 z dnia 20.05.1996r. o przekazaniu przez Gminę Kraków na rzecz Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie działek: nr [...] i nr [...], obr. [...], b. gm. kat. P. przy ulicy Powstańców, zabudowanych: szklarniami nr [...], nr [...], nr [...] nr [...], budynkiem portierni, budynkiem wielofunkcyjnym, dwoma składami opału, zbiornikiem wody (basenem), drogami, placami, urządzeniami, ogrodzeniami, łapaczem tłuszczu i oleju;
- postanowienie Zarządu Miasta Krakowa znak: GM-04-3.72241-13-1/96 z dnia 24.06.1996r. o sprostowaniu pomyłek w ww. decyzji znak: GM-04-3.72241-13-1/96 z dnia 20.05.1996r.;
- pismo Zarządu Zieleni Miejskiej w Krakowie z dnia 18.04.2024r.;
- pismo Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 19.04.2024r. z załącznikami;
- pismo adwokata T. S. z dnia 6.05.2024r. z pełnomocnictwami udzielonymi mu przez: J. B., A. B., P. B. i N. B.;
- pismo spółki T. S.A. z dnia 17.05.2024r. z załącznikami;
- zdjęcia lotnicze terenu działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid [...] oraz sąsiednich nieruchomościami z lat: 1975 i 1982 wraz z mapą uzupełniającą podziału działek oraz mapą ewidencyjną wydrukowaną na kalce.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., zawiadomieniem znak: WS-VI.7534.3.1.2024r. z dnia 17.07.2024 r. organ odwoławczy poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Rozpatrując odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie Wojewoda Małopolski stwierdził, że z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.
Przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego jest sprawa zwrotu działki nr [...] o pow. 0,0732 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. Kraków, obj. księgą wieczystą nr [...], w granicach działki nr [...] obr. [...] (mały) P. .
Zgromadzone w aktach sprawy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku oraz akt poświadczenia dziedziczenia potwierdzają, że wniosek o zwrot działki nr [...], gm. kat. P. złożyli spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości - W. B.: J. B., M. B., N. B., P. B. i A. B..
Jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia Rep. A Nr [...] z 14.04.2022r. spadkobiercami M. B. są dzieci: A. B., N. B. i P. B..
Mając powyższe na uwadze niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem wnioskodawcami są spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, a nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie 2 przesłanki: 1. nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej; 2. aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Zgodnie z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Organ, który prowadzi postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany ustalić precyzyjnie cel wywłaszczenia nieruchomości, a następnie zbadać, czy zaistniała przesłanka zbędności określona art. 137 u.g.n. Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia nie została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości lub zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia zwrot tej nieruchomości. O zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W związku z tym na organie administracji, rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości ciąży obowiązek ustalenia, czy występują przesłanki określone w art. 137 ust. 1 pkt 1 albo 2 u.g.n. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zebranie materiału dowodowego, potwierdzającego lub negującego występowanie wymienionych w przepisach przesłanek zbędności. Podstawową kwestią, jaką musi ustalić organ, jest zbadanie celu wywłaszczenia, który przede wszystkim wynika z decyzji wywłaszczeniowej. Często cel wywłaszczenia jest określony ogólnikowo zarówno w decyzji jak i w umowie sprzedaży, wówczas ocena celu może następować w oparciu o inne dowody, takie jak przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej czy analizę dokumentacji dołączonej do wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Doprecyzowanie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, gdyż daje ona pełniejszą możliwość uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia.
Kwestia ustalenia i skonkretyzowania celu na jaki wywłaszczona została działka powinna zostać przez organy należycie i dostatecznie zbadana. Wyjaśnienie wątpliwości jest elementem niezbędnym do dokonania prawidłowej oceny zasadności wniosku o zwrot wywłaszczonej działki. Stosownie do przepisów ustawy dotyczących instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie można opierać się na dowolnej ich interpretacji. Zarówno zatem odmawiając jak i dokonując zwrotu nieruchomości bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia lub nieistnienia przesłanek zwrotu organy orzekające naruszają przepisy art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Wojewody zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazują, że cel wywłaszczenia wskazany jako realizacja inwestycji budowlanej - Bazy Zieleni na P. , został zrealizowany.
Na podstawie bowiem zgromadzonych w postępowaniu odwoławczym ww. dokumentów należy stwierdzić, że wobec faktu, że w latach 1982 do 1996 na działce nr 21, obr. 21, jedn. ewid. Śródmieście znajdowała się część drogi zapewniającej komunikację z ulicą Powstańców zrealizowanej inwestycji Bazy Zieleni, w ramach której zrealizowano przebiegający przez ww. działkę aktualnie nieczynny kabel średniego napięcia, który wraz z stacją transformatorową został wykonany dla potrzeb Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni, zatem na ww. działce został zrealizowany cel wywłaszczenia.
Odnosząc się do stwierdzenia organu I instancji, że z uwagi na to, że na działce istniała zieleń, a zatem nie zrealizowano na niej Bazy Zieleni rozumianej przez organ I instancji jako budowa budynków i budowli, Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajduje się pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Zieleni w Krakowie z dnia 30.10.1981 r., skierowane do Dyrekcji Rozbudowy Miasta Krakowa - IV, w którym Miejskie Przedsiębiorstwo Zieleni w Krakowie, jako użytkownik terenu położonego przy ul. P. , niezbędnego dla przyszłej bazy produkcyjnej, oświadczyło, że "sposób użytkowania działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] nie ulegnie zmianie (klasa gruntów pozostanie ta sama)". A zatem z faktu, że część nieruchomości nadal pozostawała terenem zielonym, nie wynika, że stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, skoro miała ona stanowić teren zagospodarowany przez zieleń.
Aktualnie zarządcą działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] jest Zarząd Cmentarzy Komunalnych w Krakowie na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia 21.03.2005r. znak: GS-02.72244-1-6/2003.
Decyzją Zarządu Miasta Krakowa znak: GM-04-3.72241-13-1/96 z dnia 20.05.1996r. przekazano również działki nr [...] i nr [...] , obr. [...], jedn. ewid. [...] w zarząd, na czas nieokreślony, na rzecz Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie.
Aktualny stan prawny nieruchomości i przeznaczenie działki nr [...] nie ma jednak istotnego znaczenia w kontekście zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wojewoda powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1419/20, w którym Sąd stwierdził, że zakaz wynikający z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy i nie ma zastosowania do takich przypadków, w których cel wywłaszczenia został zrealizowany, nieruchomość była wykorzystywana zgodnie celem, na który nastąpiło wywłaszczenie, a następnie po upływie określonego czasu nieruchomość wykorzystywana jest na inny cel.
Mając zatem na uwadze, że na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego ustalono, że cel wywłaszczenia został na działce nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] zrealizowany w wymaganym terminie, a wydając zaskarżoną decyzję organ I instancji naruszył przepisy art. 137 ust. 1 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co słusznie podniesiono w złożonych odwołaniach, zasadne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0732 ha, poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K. , w granicach działki nr [...], obr. [...] (mały) P. , na rzecz: J. B., A. B., N. B. oraz P. B..
N. B., A. B., P. B. i J. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z 10 września 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- obrazę prawa procesowego, a to art. 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o nowe dowody i ustalenie nowego stanu faktycznego, a przez to pozbawienie skarżących prawa do przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego postępowania oraz dwukrotnej oceny zgromadzonych dowodów, a zatem skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym;
- obrazę prawa materialnego, a to art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pomiędzy okresem 8 marca 1982 r. a 8 marca 1989 r. doszło do rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, podczas gdy organ II instancji nie ustalił szczegółowo daty, kiedy droga dojazdowa do sąsiednich nieruchomości (organ II instancji również nie wskazuje, że była to jedyna droga dojazdowa) oraz kabel energetyczny powstały na dz. ew. [...], a jedynie wskazuje, że przed rokiem 1996, a zatem rozpoczęcie tych prac mogło mieć miejsce już po upływie 7 lat od ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu;
- obrazę prawa materialnego, a to art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skutki wyroku TK odnoszą się do całego art. 137 ust. 1 podczas gdy wyrok ten dotyczy wyłączenie art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami;
- obrazę prawa materialnego, a to art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że cała dz. ew. [...] została przeznaczona na cel wywłaszczenia podczas gdy organ II instancji w uzasadnieniu wskazuje, że tylko część działki została zajęta pod drogę, a zatem pozostała część działki winna zostać zwrócona skarżącym;
- obrazę prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej, na której wydano zaskarżoną
decyzję;
- obrazę prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez przyjęcie, że dz. ew. [...] stanowiła wraz z działkami sąsiednimi jedną całość, a przez to błędne ustalenie stanu faktycznego i uznanie, że wybudowanie budynków na sąsiednich działkach powoduje, że cel, dla którego dz. ew. [...] została wywłaszczona został spełniony;
- obrazę prawa procesowego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 80 K.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów polegającą na wydaniu decyzji sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a to poprzez uznanie przez organ II instancji, że brak wykonywania jakichkolwiek czynności na dz. ew. [...] pozwala na przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji; ewentualnie o: uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji; o zasądzenie na rzecz każdego skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej ustalonej w § 14 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący wskazali, że Wojewoda Małopolski w uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż biorąc pod uwagę przepisy art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13.03.2014 r. sygn. akt P 38/11, który to w przedmiotowym wyroku stwierdził, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie w jakim za
nieruchomość zbędną uznaje się nieruchomość wywłaszczoną przed 27.05.1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.09.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - jest niezgodny z art 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W ocenie skarżących Wojewoda Małopolski błędnie zakłada, iż w oparciu o wskazany wyrok Trybunału przepisów art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie powinno stosować się do spraw o zwrot nieruchomości wywłaszczonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw.
Zdaniem Wojewody Małopolskiego nawet przekroczenie terminów określonych w ust. 1 artykułu 137 u.g.n. przy realizacji inwestycji wskazanej w decyzji o wywłaszczeniu nie może mieć istotniejszego znaczenia dla oceny zbędności danej nieruchomości na cele wywłaszczenia.
Skarżący podkreślili, że wymieniony wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., a Wojewoda Małopolski, w ocenie skarżących, bezpodstawnie interpretację wyroku rozszerza na cały ust. 1.
Skarżący ponadto wskazali, że w wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazuje, iż dotyczy to nieruchomości na których zrealizowano cel na który nieruchomość została wywłaszczona, co w ocenie skarżących również nie miało w tym przypadku miejsca.
Decyzja w sprawie wywłaszczenia określała bowiem inwestycję budowlaną - Baza Zieleni, co jak wynika z treści decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, miało polegać na wybudowaniu całej infrastruktury niezbędnej do funkcjonowania tejże Bazy Zieleni. Na przedmiotowych nieruchomościach nie wykonano praktycznie żadnych urządzeń, nie prowadzono prac budowlanych, a jak ustalił organ I instancji nieruchomość ta w zasadzie od lat 70 nie zmieniła swojego kształtu i przeznaczenia, zatem nie można uznać, iż pozostawienie nieruchomości w takim stanie, w jakim została wywłaszczona, spełnia cel tego wywłaszczenia.
Skarżący wskazali, że jednak gdyby nawet założyć, iż realizacja celu w jakimś stopniu została wykonana, to realizacja ta nastąpiła po upływie terminów wskazanych w art. 137 u.g.n. Skarżący podzielili pogląd prawny przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie podniesiony również przez Starostę Krakowskiego, "iż skoro Trybunał uznał, że w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r., na których w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej właśnie z powodu braku dostatecznego uzasadnienia dla retroaktywnego działania prawa, to nie ma, zdaniem Sądu przeszkód, aby rozważania Trybunału odnieść także do terminu określonego w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 27 maja 1990 r. z tego powodu, że realizację celu wywłaszczenia podjęto po upływie 7 lat od daty wywłaszczenia (a cel ten zrealizowano przed 22 września 2004 r.) jest także wynikiem retroaktywnego działania prawa (wyrok WSA w Krakowie z dnia 09.10.2014 r., sygn. II SA/Kr 1048/14). Ponadto nawet biorąc pod uwagę stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa i Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie oraz przedstawione w uzasadnieniu Wojewody Małopolskiego, skarżący wskazali, że z wymienionych w uzasadnieniu decyzji Wojewody Małopolskiego dokumentów wynika, iż decyzje odnoszące się do aktualnego stanu nieruchomości zostały uzyskane w 2009 r. oraz w 2019 r. a zatem już po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1998 r. czy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw z 2003 r. Co w ocenie skarżących jednoznacznie wskazuje, iż przesłanki określone zarówno w pkt 1 i 2 art. 137 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione.
Organ nie udowodnił także, iż w wymaganym ustawowo terminie zostały podjęte prace zmierzające do zrealizowania celu wywłaszczenia. Organ wskazał zakres czasu w jakim, w jego ocenie, doszło do realizacji prac, a to poprzez powstanie drogi dojazdowej do sąsiednich nieruchomości oraz kabla energetycznego. Organ wskazuje jedynie, iż nastąpiło to przed rokiem 1996, a zatem rozpoczęcie tych prac mogło mieć miejsce już po upływie 7 lat od ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym skarżący podkreślili, że organ II instancji również nie wskazał, że była to jedyna droga dojazdowa do tych nieruchomości. Istotne jest również, w ocenie skarżących, iż powstanie drogi czy poprowadzenie kabla energetycznego nie spełnia celu przeznaczenia działki na realizację którego została ona wywłaszczona, bowiem decyzja została wydana w celu realizacji Bazy Zieleni. Cel ten został zrealizowany na działkach sąsiednich, natomiast przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana w celu, w jakim została wywłaszczona. Jednak nawet pomijając powyższe i przy założeniu, że droga znajdująca się na działce wpisuje się w realizację celów wywłaszczenia, to jak sam organ wskazuje, tylko część działki została zajęta pod drogę, a zatem pozostała część działki winna zostać zwrócona skarżącym.
Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że organ II instancji przeprowadził nowe postępowanie dowodowe. W trakcie tego postępowania organ II instancji ustalił nowy stan faktyczny, co skutkowało wydaniem decyzji w sprawie w oparciu o nowe dowody, zgromadzone już po zakończeniu postępowania w I instancji. W ocenie skarżących skutkowało to pozbawieniem ich prawa do przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego postępowania oraz dwukrotnej oceny zgromadzonych dowodów, a zatem skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 4 marca 2025 r. pełnomocnik uczestnika Zarządu Cmentarzy Komunalnych w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko Wojewody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Wojewody Małopolskiego z 10 września 2024 r. uchylającej decyzję Starosty Krakowskiego z 29 listopada 2023r. o zwrocie nieruchomości i orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości.
Organ odwoławczy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, doszedł do wniosków skrajnie odmiennych niż wnioski organu I instancji i stwierdził, że odmowa zwrotu następuje ze względu na niespełnienie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cele wywłaszczenia.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że w świetle treści akt administracyjnych zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obu instancji, bowiem – zdaniem Sądu – zasadnym okazał się zarzut skarżących naruszenia prawa procesowego, a to art. 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w oparciu o nowe dowody i ustalenie nowego stanu faktycznego, a przez to pozbawienie skarżących prawa do przeprowadzenia dwukrotnego merytorycznego postępowania oraz dwukrotnej oceny zgromadzonych dowodów. Tym samym skarżący zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym, bowiem organ II instancji przeprowadził nowe postępowanie dowodowe. W trakcie tego postępowania organ II instancji ustalił nowy stan faktyczny, co skutkowało wydaniem decyzji w sprawie w oparciu o nowe dowody, zgromadzone już po zakończeniu postępowania przed organem I instancji.
Wymaga podkreślenia, że większość z kilkunastu pozyskanych przez organ odwoławczy nowych dowodów (wskazanych w części wstępnej niniejszego uzasadnienia) pochodzi z okresu znacznie poprzedzającego wydanie decyzji I instancji, a to z lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku.
Skoro było możliwe pozyskanie ich w postępowaniu odwoławczym, to znaczy, że nie było przeszkód w ich pozyskaniu na etapie postępowania przed organem I instancji, a kwestia zbędności bądź niezbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia jest w niniejszej sprawie kluczowa. Sporna jest bowiem kwestia zrealizowania celu wywłaszczenia i ewentualnej zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Innymi słowy pytanie w sprawie brzmi, czy ustalone przez organ odwoławczy, na podstawie pozyskanych przez niego innych (nowych) dowodów, zainwestowanie i zagospodarowanie spornego terenu, świadczy o urzeczywistnieniu celu wywłaszczenia per se, bądź ewentualnie celu zmodyfikowanego w dopuszczalny sposób, czy też mamy tu do czynienia z brakiem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, co skutkować powinno – zdaniem skarżących – jej zwrotem w całości, a przynajmniej w części - ze względu na brak realizacji na niej celu wywłaszczenia, jak uważają skarżący.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski, orzekając reformatoryjnie w całkowicie odmiennym kierunku, niż to uczynił organ I instancji, naruszył art. 15 K.p.a.
Trzeba tu wskazać, że gwarancję ochrony prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy stanowi instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu drugiej instancji (organu odwoławczego), uregulowana w art. 138 § 2 (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12.06.2013 r., II SA/Bd 316/13, LEX nr 1351500). Należy pamiętać, że organ odwoławczy nie może prowadzić w nieograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego. Przekroczenie granic tego postępowania wynikających z art. 136 stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z 24.01.2013 r., II SA/Łd 1004/12, LEX nr 1348407; wyrok WSA w Kielcach z 9.12.2010 r., II SA/Ke 586/10, LEX nr 753300). W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 136 dopuszczalne jest naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok WSA w Opolu z 1.12.2011 r., II SA/Op 449/11, LEX nr 1153060). Organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji, tj. nie może wchodzić w rolę organu załatwiającego sprawę administracyjną, ponieważ naruszyłby w ten sposób prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z 29.11.2011 r., I OSK 2086/10, LEX nr 1149301). Jeśli organ pierwszej instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy nie może – co do zasady – wydać decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, gdyż w takiej sytuacji decyzja organu odwoławczego byłaby jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Takie rozstrzygnięcie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania (por. wyroki NSA: z 20.04.2011 r., I OSK 904/10, LEX nr 1081076, oraz z 24.02.2011r., I OSK 613/10, LEX nr 1070866). Naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowiłoby także podjęcie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w postępowaniu odwoławczym w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji podjął decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 18.08.2010 r., I OSK 314/10, LEX nr 745212; wyrok WSA w Warszawie z 18.12.2009 r., I SA/Wa 819/09, LEX nr 579684).
W obecnym stanie prawnym występują wyjątki od przedstawionych wyżej reguł, statuowane przepisami art. 136 § 2 i 3 K.p.a.
Zgodnie z art. 136 § 2 K.p.a. "jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję". Przepis art. 136 § 2 K.p.a. stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie 14 dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca.
Sąd nadto wskazuje, że zakres postępowania dowodowego, jaki może mieć miejsce w toku postępowania odwoławczego, powołany przepis art. 136 K.p.a. określa jako "uzupełniający" w stosunku do całości ustaleń faktycznych dokonanych w sprawie. Nie może więc to oznaczać prowadzenia pewnych, istotnych czynności w tym postępowaniu niejako od początku. Uzupełnianie oznacza "dodanie" pewnych działań do działań już przeprowadzonych.
Jedynie rzeczywiście uzupełniające w stosunku do całości postępowania dowodowego środki dowodowe mogą być przeprowadzone w ramach zastosowania art. 136 K.p.a. (wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r.; sygn. II OSK 101/09; Lex 597094). Dopuszczenie na etapie postępowania odwoławczego nowego dowodu istotnie modyfikującego stan faktyczny sprawy świadczy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Strony postępowania nie mogą być pozbawione uprawnienia do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania sprawy, skoro podstawa ustaleń faktycznych organu, skonkretyzowana została dopiero na etapie drugoinstancyjnym.
Decyzja wydawana przez organ II instancji nie może naruszyć ustanowionej w art. 15 K.p.a., mającej konstytucyjne umocowanie (art. 176 Konstytucji RP) zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie może zgodnie z tą zasadą orzekać po raz pierwszy, tj. orzekać w kwestiach merytorycznych, od których uzależnione jest wydanie decyzji danego typu, co do których nie wypowiedział się organ I instancji.
O naruszeniu zasady dwuinstancyjności mówi się, gdy organ drugiej instancji wprowadził do materiału dowodowego takie dowody, które w zasadniczy sposób zmieniają ustalenia organu pierwszej instancji. Tylko "zasadnicza zmiana stanu faktycznego w stosunku do ustalonego przez organ pierwszej instancji na skutek postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ odwoławczy prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż rozstrzygnięcie zapada z pominięciem oceny dowodów jednego z organów, w tym wypadku - organu pierwszej instancji" (wyrok NSA z 13.12.2017 r., II FSK 3381/15).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, w której przeprowadzone przez organ odwoławczy dowody ukształtowały podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w sposób odmienny od uznanej za udowodnioną w I instancji i w istotny sposób zmieniły ustalenia organu I instancji.
Doszło też, zdaniem Sądu, do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady przekonywania z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.
Podsumowując, analiza sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona w sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W całokształcie zasadne jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotknięte ww. wadami nie realizuje zasad ogólnych postępowania: budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.).
W ocenie Sądu wykazane naruszenia prawa procesowego miały charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było w tych okolicznościach wadliwe.
Stwierdzone uchybienia dotyczyły istotnych kwestii związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, które muszą stanowić przedmiot ponownych badań i rozważań organów administracji obu instancji, co skutkowało uchyleniem przez Sąd także decyzji organu pierwszej, na podstawie art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
W konsekwencji koniecznym stało się uchylenie decyzji Starosty, aby umożliwić mu dokonanie – na podstawie wszystkich zebranych w sprawie dowodów - pełnych ustaleń faktycznych i prawnych. Sąd przy tym zaznacza, że zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a., Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia tzw. zasadę reformationis in peius czyli zasadę nieorzekania na niekorzyść skarżącego. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2022 r., sygn. III FSK 1103/21).
Na skutek uchylenia przez Sąd także decyzji organu I instancji żadna z omówionych sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła.
Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i faktyczną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym zakresie organy dokonają ponownego ustalenia i analizy stanu faktycznego na podstawie całego zgromadzonego przez organami obu instancji materiału dowodowego.
W tej sytuacji Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi naruszenia prawa materialnego, gdyż byłoby to przedwczesne w tym stanie sprawy.
Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego przez skarżących wpisu od skargi w kwocie 200 zł i koszt zastępstwa procesowego przez adwokata, w stawce minimalnej (480 zł). Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy i ważąc nakład pracy pełnomocnika skarżących, nie znalazł żadnych podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w sześciokrotnej stawce minimalnej, jak tego żądali w skardze skarżący.