II SA/Kr 1555/24

II SA/Kr 1555/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz
Sebastian Pietrzyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: starszy referent sądowy Paulina Filipek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Skarżąca spółka" lub "Spółka") jest uchwała nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 8 kwietnia 2022 r., poz. 2594) – dalej jako "mpzp", "plan miejscowy", "uchwała".
Skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego A. Z., wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, to jest § 7 ust. 8 i § 13 ust. 1 pkt 5) Uchwały w zakresie słów: "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych oraz".
Spółka wskazała, że jest przedsiębiorcą telekomunikacyjnym wpisanym do rejestru przedsiębiorców telekomunikacyjnych prowadzonego przez Prezesa UKE pod nr 92 i stosownie do treści art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 roku, poz. 884) – dalej jako "ustawa szerokopasmowa", przedsiębiorca telekomunikacyjny w sprawach telekomunikacji, może wnieść do sądu administracyjnego skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego.
Postanowienia uchwały w zaskarżonej części dotyczą telekomunikacji, odnoszą się wprost do lokalizowania urządzeń z zakresu łączności publicznej w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) dalej jako "u.g.n." wchodzących w skład stacji bazowych telefonii komórkowej, co uzasadnia legitymację procesową czynną Skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia
"1. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "u.p.z.p.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 884, dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju" lub "Megaustawa") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało przyjęciem Uchwały w zaskarżonej części, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej dla tworzenia aktów prawa miejscowego i wprowadzenia rozwiązań zakazujących lub uniemożliwiających realizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 334, dalej "u.g.n,"), na całym terenie objętym mpzp;
2. art. 46 ust. 2 zdanie drugie ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez jego niezastosowanie skutkujące wprowadzeniem zakazu lokalizowania stacji bazowych na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych;
3. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej części Uchwały rozwiązań, które wprost uniemożliwiają, jak również mogą uniemożliwiać lokalizowanie na całym terenie obowiązywania Uchwały inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu u.g.n. także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
4. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 P.t. poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem Skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych.
Powołując się na powyższe spółka wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącej od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania niezbędnej do celowego dochodzenia praw, w tym wynagrodzenia dla radcy prawnego.
W uzasadnieniu spółka wskazała, że art. 46 ust. 1 Megaustawy wyłącza możliwość wprowadzania w planach zakazów uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podobnie jak i przyjmowania rozwiązań uniemożliwiających lokalizowania takiej inwestycji, jeżeli jest ona zgodna z przepisami odrębnymi. Przedmiotowe: zakaz lub rozwiązanie, są prawnie dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli istnieje konkretny przepis prawa, który je wprowadza. Przepis ustawy statuuje preferencje planistyczne dla inwestycji telekomunikacyjnych na terenach objętych planem, czyli ogranicza władztwo planistyczne gminy w zakresie w jakim kształtuje ona zasady lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W konsekwencji w planie nie można ustanawiać zakazów lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Postanowienia planu miejscowego dotyczące lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej powinny realizować ustawową zasadę otwartości na te inwestycje, zatem treść mpzp, jak i jego wykładnia powinny zmierzać do stworzenia warunków proinwestycyjnych.
Zaznaczono, że § 7 ust. 8 Uchwały określa zasady inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej ustanawiając zakaz lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na budynkach mieszkalnych, jako masztów wolnostojących oraz na zwieńczeniu głównych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu.
Podkreślono, że obszar objęty Uchwałą ma blisko 22,5 ha i położony jest w ścisłym centrum Krakowa. Jest to obszar zarówno mieszkalny, biznesowy, jak i bardzo mocno turystyczny, co łącznie skutkuje rosnącym zapotrzebowaniem na dostęp do usług telekomunikacyjnych świadczonych w technologii mobilnej.
Skarżąca, wskazuje, że nie ma przepisu prawa, który zakazywałby lokalizowania stacji bazowych na budynkach mieszkalnych. Wręcz przeciwnie, art. 46 ust. 2 Megaustawy zdanie drugie, wprost przesądza, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.
Na terenie objętym Uchwałą nie ma w ogóle terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, zaś tereny zabudowy wielorodzinnej oraz usługowo - mieszkalnej zajmują 45%, co a contrario przy technicznym wyłączeniu terenów innych niż usługowe (kolejowe, zieleni), pozostawia wyłącznie 30% obszaru pod inwestycje telekomunikacyjne i to pod warunkiem, że nie będą one miały formy masztu wolnostojącego oraz, że inwestycja ta nie będzie zlokalizowana na zwieńczeniu głównych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu.
Mając na względzie fakt, że na terenie objętym planem od ulic Wita Stwosza i Rakowickiej stoi 14-piętrowy budynek mieszalny (43 metry wysokości), widoczny nawet z Kopca Kościuszki, wyłączenie budynków mieszkalnych dla stacji bazowych telefonii komórkowej jest nieracjonalne i technicznie absurdalne. Wspomniany blok mieszkalny to najwyższa budowla położona na terenie objętym Uchwałą, wizualnie przytłaczająca i zasłaniająca cały kwartał - zatem najlepsza z możliwych lokalizacji do wykorzystania dla celów łączności publicznej.
Podkreślono, że kryterium wysokości dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej ma kluczowe znaczenie. Aby stacja bazowa mogła spełniać swoje funkcje takie jak komunikowanie się z innymi stacjami bazowymi tworzącymi sieć telekomunikacyjną, czy łączenie z urządzeniami końcowymi (aparaty telefoniczne, laptopy itp.) z częścią stałą cyfrowej sieci telekomunikacyjnej, to jej anteny sektorowe i radioliniowe winny znajdować się na takiej wysokości, aby "górować" nad istniejącą zabudową, a antenowe konstrukcje wsporcze zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji także podczas niekorzystnych warunków atmosferycznych. Technologia działania stacji bazowej wymaga, aby antena była zainstalowana na odpowiedniej wysokości. Skoro zatem najwyższym i obiektywnie najbardziej odpowiednim miejscem na posadowienie infrastruktury telekomunikacyjnej jest najwyższa budowla, czyli budynek mieszkalny na rogu ulic Wita Stwosza i Rakowickiej, to zakaz z § 7 ust. 8 pkt 1) Uchwały (abstrahując od pozostałych pkt) 2 i 3)) w całości skutkuje wykluczeniem przedmiotowego terenu spod dostępu do usług telekomunikacyjnych.
Nie ma także żadnego przepisu odrębnego, z którym lokalizacja masztów wolnostojących, także na terenach w centrum miast, byłaby sprzeczna. Ani istniejąca zabudowa (w tym w szczególności wspomniany budynek na rogu ulic W. i R.), ani ukształtowanie terenu nie uzasadnia wprowadzenia powyższego zakazu. Istotne przy tym jest, że zakaz ten uzupełnia pozostałe wyłączenia z § 7 ust. 8 pkt 1) i pkt 3) Uchwały, eliminując omawiany obszar spod lokalizacji elementów wchodzących w skład sieci telekomunikacyjnej służącej świadczeniu usług w technologii mobilnej.
Wreszcie nie ma żadnego przepisu odrębnego, który nakazywałby ukrywanie w przestrzeni publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej, w tym na zwieńczeniu głównych, licznych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu. Z niezrozumiałych względów, zakaz taki wprowadzony został wyłącznie dla infrastruktury telekomunikacyjnej, czyli inwestycji celu publicznego. Żadna inna inwestycja, w tym prywatna, takim ograniczeniom nie podlega, co oznacza, że inne inwestycje mogą być lokalizowane na zwieńczeniu głównych osi widokowych. Trudno przyjąć, że ochrona osi widokowych dla omawianego obszaru uzasadnia wprowadzenie omawianej regulacji, skoro i osie widokowe, i pozostałe walory krajobrazowe zostały trwale zeszpecone i przysłonięte budynkiem na rogu ulic W. i R.
Dla przypomnienia - oprócz omawianego zakazu, inwestor nie może realizować infrastruktury telekomunikacyjnej z wykorzystaniem dachów budynków mieszkalnych, czy w formie wolnostojących masztów telekomunikacyjnych, co przy istniejącej zabudowie w praktyce będzie oznaczało brak możliwości posadowienia jakiejkolwiek stacji bazowej.
Całkowicie niedopuszczalne w akcie prawnym są również postanowienia opisane w § 13 ust. 1 pkt 5) Uchwały jako blankietowe i niespełniające standardów przyzwoitej legislacji, a przez to otwierające pole do dowolnych interpretacji (czy wręcz nadinterpretacji) przez osobę rozstrzygającą wniosek inwestora.
Plan nakazuje, aby lokalizacja obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji następowała z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych, przy czym nie wyjaśnia co pod pojęciem tego nakazu się mieści. Ochrona zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych stanowi domenę przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu ochrony środowiska. Nie są to przepisy lokalne, tworzone przez samorządy, ale ustawy i rozporządzenia, które obowiązują wszystkich adresatów zawartych w nich norm. W szczególności zastosowanie mają art. 121 i 122 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 122 PoS dwa rozporządzenia wykonawcze - Rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2019 r. Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektroenergetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448) i Rozporządzenie z dnia 17 lutego 2020 r. Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2020 r., poz. 258 ze zm.). Skoro zatem przepisy rangi ustawowej i akty wykonawcze (rozporządzenia) regulują daną materię w sposób bezwzględnie obowiązujący, to brak jest przesłanek, aby w akcie prawa miejscowego ustalać niejasne i nie wiadomo do czego się odnoszące zasady związane z tą tematyką.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi z powodu jej bezzasadności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" (opubl. w Dz. Urz. Woj. Małop. z dnia 8 kwietnia 2022 r., poz. 2594).
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).
Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca wywodzi swój indywidualny interes prawny do zaskarżenia uchwały z art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 733, dalej "u.w.r.u.s.t."), zwanej przez strony także "Megaustawą", "ustawą szerokopasmową", "ustawą o wspieraniu rozwoju".
Zgodnie z art. 48 ww. ustawy przedsiębiorca telekomunikacyjny oraz Prezes UKE mogą zaskarżyć, w zakresie telekomunikacji, uchwałę w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Legitymacja ta operatorom telekomunikacyjnym jest udzielona bez związku z posiadaniem nieruchomości zlokalizowanych w obszarze obowiązywania danego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a związana jest z rodzajem prowadzonej działalności i samą możliwością realizacji w obszarze tego planu urządzeń telekomunikacyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że legitymacja ta jest wąska. Ograniczona jest bowiem do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (por. np. uzasadnienia do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 2019 r., sygn. II OSK 1814/17, z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3353/14).
Drugą cechą wyróżniającą legitymację w zakresie skarżenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne jest to, że przedsiębiorca taki nie musi wykazywać naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia.
Przepis art. 48 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w ocenie sądu stanowi samodzielną niezależną i opartą o inne przesłanki niż te, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podstawę do skarżenia uchwał w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (podobnie do kompetencji wojewody wynikających z art. 93 ustawy o samorządzie gminnym).
Wobec tego należy uznać, że Skarżąca spółka wykazała swoją legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
W tym kontekście trzeba jednak wskazać, że odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.
Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).
W świetle legitymacji skargowej Spółki, która jak wskazano już powyżej ograniczona jest do tych zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, które wprost dotyczą lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, oznacza to, że sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego Skarżącego.
Dodatkowo trzeba wskazać, że zaskarżona uchwała nr nr LXXXI/2314/22 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wita Stwosza" była już przedmiotem kontroli sądowej.
Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2024 roku (sygn. II SA/Kr 787/24) WSA w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. W uzasadnieniu do tego wyroku wskazano, że badając procedurę planistyczną, Sąd nie dostrzega naruszeń w tym względzie, zaś tożsamą ocenę prawną w tym zakresie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 2024 roku, sygn. II OSK 576/23), badając ją przy uprzednim rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej. W związku z tym, wobec braku zarzutów skargi, co do naruszenia procedury sporządzania planu miejscowego, w niniejszej sprawie Sąd nie analizował już niezależnie procedury sporządzania zaskarżonego planu miejscowego.
Odnosząc się natomiast do skargi trzeba zaznaczyć, że podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego, w tym przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 503) – dalej jako "upzp", władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.
Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.
Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.
Skarżący w swojej skardze podnieśli zarzuty, które dotykają zasad sporządzania planu miejscowego.
W ocenie Sądu powołane w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
W skardze Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności planu miejscowego w części, to jest w zakresie § 7 ust. 8 i § 13 ust. 1 pkt 5) w zakresie słów: "zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych oraz".
Zgodnie z treścią § 7 ust. 8 zaskarżonej uchwały
8. W zakresie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) ustala się zakaz lokalizacji tych obiektów:
1) na budynkach mieszkalnych;
2) jako masztów wolnostojących;
3) na zwieńczeniu głównych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu.
Natomiast zgodnie z § 13 ust. 1 pkt. 5 planu miejscowego, jako ogólne zasady obsługi obszaru w zakresie infrastruktury technicznej, dotyczące całego obszaru planu ustala się zasadę lokalizacji obiektów i urządzeń budowlanych z zakresu elektroenergetyki i telekomunikacji z nakazem uwzględniania ochrony zdrowia ludności przed oddziaływaniem (promieniowaniem) pól elektromagnetycznych oraz wymóg braku powodowania zakłóceń bądź negatywnego oddziaływania na urządzenia radiołączności kolejowej bądź urządzeń sterowania ruchem kolejowym.
Skarżąca spółka wskazuje, że wynikające z powyższych przepisów ograniczenia praktycznie uniemożliwiają lokalizowanie w terenie obowiązywania mpzp inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n.", także w sytuacji, gdy taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie wprowadzenie powyższych zapisów do planu stanowi o przekroczeniu władztwa planistycznego.
Wskazanych zarzutów Sąd nie podziela.
W kontekście przywołanych powyżej przepisów § 7 ust. 8 mpzp należy wskazać, że Obszar objęty planem położony jest w centrum Krakowa, w Dzielnicy I Stare Miasto i obejmuje teren o powierzchni 22,54 ha. Większą część tego obszaru zajmują tereny stanowiące w przeszłości zabudowania związane z dawną Twierdzą Kraków: zespół koszar i zaopatrzenia oraz zespół magazynów artyleryjskich, tzw. Z.. Zespoły te powstały w latach 1882-92 jako założenie koszarowo-warsztatowe w miejscu bastionu IV Twierdzy Kraków, wyburzonego w związku z modernizacją fortyfikacji i przesunięciem rdzenia Twierdzy na północ. Obecnie większość obiektów wpisana jest do rejestru zabytków. Ponadto cały obszar planu zawiera się w granicach wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego K. oraz jest w strefie buforowej obszaru wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.
Ponadto obszar ten w przeważającej części jest zainwestowany. Tereny zainwestowane stanowi głównie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna lub usługowa. Zabudowa usługowa to głównie zabytkowe budynki zespołu magazynów artyleryjskich dawnej Twierdzy, w których mieszczą się muzea (Muzeum Armii Krajowej, Muzeum Fotografii). W południowo-wschodniej części obszaru planu zlokalizowany jest zespół klasztorny [...] i ogród wraz z kościołem pw. Niepokalanego Poczęcia NMP, objęty wpisem do rejestru zabytków. W zachodniej części obszaru w rejonie ulic: K. i Ż. znajdują się budynki 3- i 4- kondygnacyjne, powstałe około 1890 r. Nowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna skupiona jest obecnie w wschodniej części obszaru i sukcesywnie rozwija się w kierunku zachodnim.
Przy tym jak wskazuje Gmina warunkiem utrzymania wysokiej jakości tego miejsca stała się konieczność zachowania istniejących struktur o wysokich wartościach kulturowych poprzez utrwalenie historycznie ukształtowanych układów urbanistycznych oraz utrzymanie architektonicznego charakteru zabudowy właściwego poszczególnym zespołom. Ponadto ważnym aspektem było zachowanie estetyki i bogatych walorów widokowych tego miejsca.
W ocenie Sądu infrastruktura telekomunikacyjna, w szczególności montowana (lokalizowana) na masztach wolnostojących, a także na zwieńczeniu głównych osi widokowych może zaburzać ład przestrzenny oraz walory krajobrazowe otoczenia. Powyższe o tyle nie jest bez znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, że zaskarżone uchwała obejmuje relatywnie niebyt duży obszar, który obejmuje zabytkowe obiekty dawnej Twierdzy Kraków oraz ochrona wartości kulturowych obszaru wpisanego na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, w tym ochrona sylwety miasta i powiązań widokowych (por. § 3 planu miejscowego). Dlatego tez sformułowane zakazy lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej) jako masztów wolnostojących oraz na zwieńczeniu głównych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu.
Podkreślić trzeba, że na rysunku planu wyrysowano siedem osi widokowych. Same osie bez wątpienia mają istotne znaczenie w kształtowaniu sylwetki i wyglądu miasta, w szczególności, że mowa jest tutaj o obszarze znajdującym w centrum miasta, na którym znajdują się obiekty zarówno obiekty wpisane do rejestru zabytków (w tym także ujęte w ewidencji zabytków), a w północno – zachodniej części znajduje się strefa ekspozycji widokowej na Stare Miasto. Usprawiedliwione jest w takich warunkach wprowadzanie zakazów lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej). Ustalenia planu w tym zakresie są uzasadnione koniecznością zachowania kompozycji przestrzennej tego obszaru, który cechuje się – jak już wskazano powyżej – istotnymi walorami architektonicznymi, w tym zabytkowymi, co potwierdza zarówno wpisanie niektórych nieruchomości (głownie w części północno – zachodniej) do rejestru zabytków, jak i wpisanie obszaru na listę Światowego Dziedzictwa UNESCO.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że zaskarżona uchwała nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej).
Trzeba zwrócić uwagę, że zakaz dotyczy, poza wskazanymi masztami wolnostojącymi oraz na zwieńczeniu głównych osi widokowych, oznaczonych na rysunku planu, jedynie budynków mieszkalnych. Tymczasem jak wynika z rysunku planu miejscowego, znaczne obszary planu (stanowiące nawet większość jego powierzchni) mają przeznaczenie, które dopuszczają zabudowę inną niż wyłącznie mieszkaniową. Na tych obszarach, przy uwzględnieniu powyższych zakazów, możliwe jest lokalizowanie takich urządzeń.
Podkreślić też należy, że w kwestionowanym § 7 uchwały, określającym zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i kształtowania zabudowy, wprowadzono również inne zakazy i nakazy – nie tylko dotyczące budowy stacji bazowych telefonii komórkowej. Przykładowo § 7 ust. 6 planu miejscowego ustalono szczegółowo zasady odnoszące się do elewacji budynków związane z dopuszczalną kolorystyką, zakazem lokalizacji klimatyzatorów na elewacjach frontowych, zakazem zabudowy balkonów i loggii, z wyjątkiem kompleksowych robót budowlanych obejmujących całą elewację i polegających na zabudowie wszystkich balkonów i loggii danej elewacji jednakowym materiałem i w jednakowy sposób.
Nie jest zatem tak, że wprowadzone ograniczenia dotyczące "inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej)" są jedynymi ograniczeniami wprowadzonymi w kwestionowanym planie miejscowym.
Co więcej w planie nie uniemożliwiono lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej (w tym telefonii komórkowej), lecz wprowadzono pewne ograniczenia, które w ocenie Sądu ze względu na powołane powyżej okoliczności są uzasadnione.
Wskazać też należy na cel i istotę uregulowań przyjętych w art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten ma na celu zapewnienie dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych jak największej liczbie odbiorców. Wskazany art. 46 ww. ustawy nie ma natomiast na celu zagwarantowania konkretnemu przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu dowolności i całkowitej swobody inwestowania w każdym dowolnym miejscu i według dowolnych zasad. Gdyby tak właśnie było, to art. 46 zawierałby regulacje jasno o tym stanowiące.
Z tych względów podniesione zarzuty, dotyczące zapisów § 7 ust. 8 mpzp są pozbawione podstaw.
Jeśli zaś chodzi o kwestionowany § 13 ust. 1 pkt. 5 uchwały, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie dopatrzył się, aby zapis ten naruszał prawo.
Zgodnie z § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), tj. rozporządzenia właściwego dla przedmiotowej uchwały, ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz obowiązujących planów ochrony.
Rada gminy miała zatem umocowanie prawne do wprowadzenia ogólnej klauzuli, która odnośnie obiektów i urządzeń elektroenergetyki i telekomunikacji nakazuje uwzględniać ochronę zdrowia ludności przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Klauzula ta nie ingeruje w rozwiązania prawne co do poziomów pól elektromagnetycznych, a jedynie podkreśla konieczność szczególnej troski w zakresie ochrony zdrowia. W ocenie Sądu, takie zapisy planu miejscowego nie stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co świetle art. 28 ust. 1 upzp stanowiłoby o nieważności w tym zakresie planu miejscowego.
Ze względu na powyższe Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.