II SA/Kr 1550/24

II SA/Kr 1550/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Paweł Darmoń
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 425
art. 9, art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3, art. 4, art. 27 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 3, art. 66, art. 75, art. 76, art. 26 ust. 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 9 par. 1 i art. 10 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na zarządzenie pokontrolne Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 2 października 2024 r. znak: WZPŚ.7023.1.1.2024.GP w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę.
Uzasadnienie
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie zarządzeniem pokontrolnym z 2 października 2024 r. znak WZPŚ.7023.1.1.2024.GP, wydanym wobec I. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zarządził:
1. Gospodarowanie odpadami zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., 1587 ze zm.).
2. Prowadzenie ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów poprzez indywidualne konto w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) zgodnie ze stanem rzeczywistym.
3. Prowadzenie wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów oraz przekazanie organowi danych do logowania do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów.
4. Przedkładanie Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w ustawowym terminie. Termin realizacji – corocznie w terminie do dnia 15 marca każdego roku kalendarzowego za rok poprzedni.
Termin realizacji pkt 1-3 zarządzenia organ wyznaczył z chwilą otrzymania zarządzeń pokontrolnych i dalej na bieżąco.
Organ wyznaczył też termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w punktach 1-3 zarządzenia naruszeń na dzień 31 października 2024 r. oraz w punkcie 4 na dzień 15 marca 2025 r.
Jako podstawę prawną zarządzenia pokontrolnego organ wskazał art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024r., poz. 425), dalej "u.i.o.ś", oraz ustalenia kontroli przeprowadzonej w dniach od 1 lutego do 22 marca 2024 r. w Spółce I. Sp. z o.o., z siedzibą przy ul. [...] w O., udokumentowanych protokołem kontroli nr [...].
W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Krakowie w dniach 1 lutego do 22 marca 2024 r. w Spółce stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, prowadzenia ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, a także przedkładania Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdania.
Ad. 1 Na podstawie informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu podmiot w latach 2022-2023 przyjmował odpady o kodzie
19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) z podmiotu P. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] G.
Jak ustalono w trakcie przeprowadzonych działań odpady te zostały wbudowane w teren zakładu w ramach makroniwelacji (w trakcie oględzin terenu zakładu stwierdzono ich rozplantowanie po powierzchni zakładu) - przetwarzanie odpadów.
Przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Odzysk odpadów to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach).
Unieszkodliwianie odpadów to proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Zgodnie z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (t.j. Dz. U z 2023 r. 1587 ze zm.) prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia.
Spółka nic posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma).
Ad. 2 Na podstawie informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Opolu podmiot w latach 2022-2023 przyjmował odpady o kodzie [...] (tworzywa sztuczne i guma) z podmiotu P. Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] G.
Jak ustalono w trakcie przeprowadzonych działań odpady te zostały wbudowane w teren zakładu w ramach makroniwelacji (w trakcie oględzin terenu zakładu stwierdzono ich rozplantowanie po powierzchni zakładu) - przetwarzanie odpadów. Spółka nie dokumentowała przyjęcia tych odpadów na kartach przekazania odpadów, ani też nie wykazywała przeprowadzenia przetwarzania tych odpadów na kartach ewidencji odpadów. W systemie BDO w latach 2022-2023 podmiot nie dokumentował gospodarki odpadami za pomocą kart przekazania odpadów, ani kart ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma). Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. (t.j. Dz. U. 2023 r., poz. 1587 ze zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3, zwanej dalej "ewidencją odpadów". Ponadto na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1, w przypadku posiadaczy odpadów, ewidencję odpadów prowadzi się z zastosowaniem m.in. następujących dokumentów: karty przekazania odpadów, karty ewidencji odpadów.
Ad. 3 Przeprowadzone działania kontrolne wykazały, że podmiot w latach 2022 i 2023 przyjął odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) tj. odpady palne. Podmiot jako obowiązany do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów winien objąć monitoringiem wizyjnym miejsca magazynowania odpadów. W trakcie kontroli nie stwierdzono aby podmiot posiadał wydzielone miejsca magazynowania odpadów. Przeprowadzone oględziny wykazały, że na powierzchni zakładu rozplantowane były odpady postrzępionych tworzyw sztucznych. Prowadzone przez podmiot przetwarzanie odpadów wymagało uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (którego podmiot nie posiadał). Art. 25 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.) stanowi, że posiadacz odpadów obowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Zgodnie z art. 25 ust. 6j ustawy o odpadach przepisów dotyczących obowiązku posiadania monitoringu wizyjnego nie stosuje się do odpadów wymienionych w załączniku nr 2a do ustawy oraz odpadów uznanych za niepalne, niebędących odpadami niebezpiecznymi. Przeprowadzone działania nie wykazały aby podmiot objął miejsca magazynowania odpadów wizyjnym systemem kontroli zgodnie z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, jak również nie stwierdzono aby podmiot przesłał do WIOŚ w Krakowie dane do logowania do systemu monitoringu wizyjnego zapewniające dostępność obrazu z systemu w czasie rzeczywistym.
Ad.4 Przeprowadzone działania kontrolne wykazały, że podmiot przyjmował i przetwarzał odpady w latach 2022-2023. Zgodnie z danymi zawartymi w Bazie Danych o Odpadach podmiot nie sporządził i nie złożył w ustawowym terminie do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy do właściwego miejscowo Marszałka Województwa Małopolskiego sprawozdań o wytworzonych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za rok 2022 i 2023.
Zgodnie z art. 75 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 1587 ze. zm.) prowadzący działalność polegającą na gospodarowaniu odpadami w zakresie przetwarzania odpadów jest obowiązany do sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami. Art. 76 ww. ustawy o odpadach stanowi, że przedmiotowe sprawozdanie podmiot obowiązany jest złożyć w terminie do dnia 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy właściwemu marszałkowi województwa - w tym przypadku Marszałkowi Województwa Małopolskiego.
Sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za 2022 rok podmiot był obowiązany złożyć do dnia 15 marca 2023 r., natomiast za 2023 rok do dnia 15 marca 2024 r.
I. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła na powyższe zarządzenie pokontrolne skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sformułowanie zarządzenia w sposób sprzeczny z przepisami:.
1. postępowania, to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 9 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez odmówienie skarżącej dostępu do akt sprawy w okresie biegu terminu do złożenia skargi, a tym samym ograniczeniu możliwości wywiedzenia kompletnej i wszechstronnej skargi, odnoszącej się do wszelkich okoliczności wynikających ze stanu faktycznego i prawnego sprawy.
2. prawa materialnego, to jest:
2.1. art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie skutkujące wkroczeniem przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska w kompetencje organu właściwego (tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miast) w zakresie przeprowadzenia kontroli dotyczącej usunięcia odpadów z terenów objętych rekultywacją, na których dokonywano eksploatacji kopalin pospolitych;
2.2. art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r., poz. 10), w wyniku jego niezastosowania, a co za tym idzie niewzięcie pod uwagę zasady, zgodnie z którą klasyfikacji odpadów dokonuje ich wytwórca, przydzielając im odpowiedni kod według katalogu odpadów;
2.3. art. 27 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, że w sprawie doszło do sytuacji przekazania przez jeden podmiot, innemu podmiotowi, odpadów, co miałoby dodatkowo skutkować obarczeniem podmiotu przyjmującego deklarowany materiał (recyklat), obowiązkiem weryfikacji jakości tego recyklatu oraz badania prawidłowości procesu technologicznego uzyskiwania tego materiału, a co za tym idzie, obciążenie podmiotu przyjmującego recyklat obowiązkami wynikającymi z:
a) art. 41 ustawy o odpadach, w zakresie posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów,
b) art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach, w zakresie prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów,
c) art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach, w zakresie prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów,
d) art. 75 ustawy o odpadach, w zakresie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami.
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie nieważności w całości zarządzenia pokontrolnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa w postępowaniu, według norm przepisanych. Względnie o uwzględnienie skargi, uchylenie zarządzenia pokontrolnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że Spółka jest nadal zakładem górniczym w likwidacji i prowadzi rekultywację terenu w obrębie prowadzonej działalności. W związku z tym organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie posiadają uprawnień do przeprowadzenia kontroli w zakresie terenów objętych rekultywacją terenów uprzednio eksploatowanych. Skarżąca podniosła, że kontrola odkrywkowych wyrobisk górniczych nie należy do przedmiotu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2024 poz. 1290 ze zm.). Zdaniem skarżącej powyższe tereny powinny być klasyfikowane jako nielegalne składowiska odpadów na powierzchni ziemi i w związku z tym na mocy art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem właściwym do wydania decyzji w zakresie usunięcia takich odpadów. Zatem według skarżącej organ Inspekcji Ochrony Środowiska wydał swą decyzję mimo braku kompetencji do jej wydania. Skarżąca zaznaczyła, że wielokrotne oględziny mające miejsce przed kontrolą z lutego 2024 r., która była podstawą do wydania kwestionowanego aktu prawnego, nie wykazały żadnych nieprawidłowości.
Dalej skarżąca odnosząc się do treści zarządzenia pokontrolnego MWIOŚ zaprzeczyła, że w latach 2022-2023 przyjmowała odpady o kodzie [...] (tworzywa sztuczne i guma) od podmiotu P. Sp. z o.o. Skarżąca potwierdziła, że z P. Sp. z o.o. wiąże ją umowa zlecenia z 20 stycznia 2003r. a P. Sp. z o.o. posiada aktualną decyzję na przetwarzanie/odzysk odpadów, jednakże nabywany przez nią materiał – recyklat PVB nie jest odpadem, tylko pełnowartościowym materiałem, którego ostatni transport przyjęła w październiku 2023 r. i wykorzystała zgodnie z zezwoleniami do rekultywacji w obrębie prowadzonej działalności.
Następnie skarżąca zwróciła uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach, tylko wytwórca może nadać kod danemu odpadowi, a skarżąca nie jest uprawniona do jego weryfikacji, bowiem nie posiada stosownej decyzji odnoszącej się do zagospodarowania odpadu o określonym kodzie. Według niej, nie ma podstawy prawnej do przerzucenia obowiązku badania prawidłowości procesu technologicznego do pozyskiwania kruszywa na odbiorcę materiału. Skarżąca podkreśliła ponadto, że sytuacja opisana w art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.
Kolejno skarżąca zadeklarowała, że aktualnie jedynym jej przychodem są środki pieniężne przypadające z dzierżawy części terenu spółki firmie W. Sp. z o.o. prowadzącej na własny rachunek działalność gospodarczą niezwiązaną z przyjmowaniem i przetwarzaniem odpadów. Skarżąca jest natomiast licencjobiorcą na mocy umowy z W. Sp. z o.o. praw autorskich mieszanki W. (kruszywo hydro), która wykorzystywana jest do rekultywacji w obrębie miejsca prowadzonej działalności.
Następnie skarżąca stwierdziła, że w dniu 26 marca 2024 r. odbyła się kontrola terenu prowadzonego przez Spółkę (co do którego wydano decyzję rekultywacyjną z 2 lutego 2023 r.), której dokonał Starosta Oświęcimski znak: WOŚ.6122.2.52019. W protokole wspomniano, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów w celu wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, toczy się przed Marszałkiem Województwa Małopolskiego. Powyższy zapis dotyczy realizacji przez Starostę wyroków WSA i NSA oraz jest niezwiązany z rekultywacją wyrobiska pożwirowego (wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2022 r. sygn. II SA/Kr 963/22, wyrok WSA w Krakowie z 6 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 46/23 i wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r. sygn. III OSK 1926/23).
Skarżąca podniosła, że to WSA w Krakowie, a następnie NSA nałożyły na Starostę Oświęcimskiego obowiązek przesłania dokumentacji do Marszałka Województwa Małopolskiego w celu aktualizacji decyzji w zakresie odzysku odpadów przy budowie zakładu utylizacji odpadów przemysłowych, którą dysponuje I. Sp. z o.o. Skarżąca podkreśliła, iż MWIOŚ wbrew powyższym wyrokom, w treści pism do kontrahentów Spółki podał informację o braku uprawnień skarżącej do przyjmowania odpadów, co zdaniem skarżącej naraziło ją na straty finansowe.
Końcowo skarżąca podniosła zarzuty w zakresie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego aktu prawnego, art. 7-10 K.p.a. Zarzuciła, że mimo wysłanej do MWIOŚ prośby o wgląd do akt przedmiotowej sprawy kontroli z powodu niezrozumienia treści zarządzenia, skarżącej odmówiono dostępu.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości.
MWIOŚ wskazał, że inspektorzy od 1 lutego do 22 marca 2024 r. przeprowadzili planowaną kontrolę obejmującą oględziny terenu zakładu, pobór próbek odpadów, gleby i odcieków oraz wykonanie oblotu bezzałogowym statkiem powietrznym. Skarżąca, mimo wezwań (na dni 21 i 27 lutego, 21 i 22 marca oraz 22 sierpnia 2024 r.) do udziału w kontroli, stawiła się jedynie raz w dniu 21 lutego 2024 r. i nie usprawiedliwiła pozostałych nieobecności.
Dowodem do ustalenia, że Spółka przyjmowała w latach 2022-2023 odpady o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma) z podmiotu P. Sp. z o.o. był dokument urzędowy w postaci protokołu kontroli WIOŚ w Opolu. Podczas kontroli ustalono, iż odpady wbudowano w teren zakładu w ramach makroniwelacji, co według MWIOŚ stanowi ich przetwarzanie. Skarżący nie posiadał pozwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma). Dalej organ podniósł, że zgodnie z art. 66 ustawy o odpadach, podmioty przetwarzające są zobowiązane do ich ewidencji, czego nie dopełniła skarżąca. Obowiązek prowadzenia ewidencji natomiast pociąga za sobą zgodnie z art. 75 i art. 76 ustawy o odpadach, obowiązek składania sprawozdań o wytworzonych odpadach i gospodarowaniu nimi, który składa się do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy do Marszałka Województwa Małopolskiego, czego skarżąca również nie uczyniła. Ponadto wbrew art. 25 ustawy o odpadach, nie prowadzono monitoringu wizyjnego dla składowania odpadów palnych z jednoczesnym przesłaniem danych do logowania do systemu monitorowania w czasie rzeczywistym dla WIOŚ w Krakowie.
Kolejno MWIOŚ powołał się na art. 3 pkt. 6 ustawy o odpadach, która definiuje odpad jako każdą substancję lub przedmiot, którego ktoś się pozbywa, ma taki zamiar bądź obowiązek, co według organu odpowiada stanowi faktycznemu. W dalszej części powołał się na art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach, zgodnie z którym proces przetwarzania wiąże się z odzyskiem lub unieszkodliwianiem. W przedmiotowej sprawie MWIOŚ uznał, że ma do czynienia z odzyskiem. Odzysk zaś jest rozumiany jako proces, aby odpad służył użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie przez inne materiały. W przedmiotowej sprawie MWIOŚ uznał ten warunek za spełniony, bowiem przyjęte tworzywo pod nazwą "recyklat" wbudowano w grunt w ramach prowadzonej makroniwelacji. Organ zaznaczył, iż obowiązek nadania kodu nie spoczywa jedynie na wytwórcy odpadu, ponieważ to odbiorca potwierdza ilość i rodzaj odpadów na "karcie przekazania odpadów".
Następnie MWIOŚ podkreślił, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania ich wymaga uzyskania zezwolenia. Jako, iż w przedmiotowej sprawie go nie było, organ był zobligowany wymierzyć w myśl art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, administracyjna karę pieniężną w przedziale od 1000 zł do 1 000 000 zł.
Dalej MWIOŚ uznał, że jest właściwy rzeczowo w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami oraz sprawdzania prawidłowości realizacji międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym niebezpiecznych, w szczególności poprzez kontrolę instalacji wytwarzających lub przetwarzających te odpady. Jako podstawę kontroli powołał się na u.i.o.ś. Twierdzenia skarżącego dotyczące kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta) wyprowadzone z art. 26 ustawy o odpadach, uznał za niezasadne. Przeprowadzoną przez Inspektorów kontrolę, MWIOŚ uznał za zgodną z zasadami klasyfikacji odpadów określoną w art. 4 ustawy o odpadach i ww. rozporządzeniu w sprawie katalogu odpadów. Ponadto uznał, że twierdzenia skarżącego w tym stanie faktycznym nie znajdują odzwierciedlenia.
Organ stwierdził, że teren działki zlokalizowanej przy ul. [...] w O. nie posiada statusu odkrywkowego zakładu górniczego od 10 kwietnia 2018 r., na dowód wskazując pismo Okręgowego Urzędu Górniczego z 21 marca 2024 r. Ponadto MWIOŚ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, jakoby wcześniejsze kontrole tj. od 2017 r. do 2024 r. nie wskazywały na jakiekolwiek nieprawidłowości. W 2019 i 2022 r. wskazano na analogiczne naruszenia. Po kontroli mającej miejsce w dniach 26 maja - 15 grudnia 2022 r. stwierdzonej protokołem nr [...], wydano zarządzenia pokontrolne z 6 kwietnia 2023 r. znak: WI.7024.4.45.2022.GP, w których wykazano m.in. na konieczność prowadzenia wcześniej wspomnianej ewidencji i składania sprawozdań. Na powyższe zarządzenie pokontrolne nie złożono skargi.
Końcowo MWIOŚ podkreślił, że całość dokumentacji wraz z dwoma egzemplarzami protokołu kontroli z 27 sierpnia 2024 r. o znaku [...] doręczono skarżącemu 28 sierpnia 2024 r. W dniu 30 października 2024 r. odpisano skarżącemu na wniosek o udzielenie akt z 23 października 2024 r., iż skarżący posiada całość dokumentacji w sprawie. Przed udzieleniem odpowiedzi na kolejny wniosek z 6 listopada 2024 r. MWIOŚ otrzymał skargę wniesioną do WSA w Krakowie. W dniu 21 listopada 2024 r. drogą mailową skarżący otrzymał informacje o możliwości wglądu w akta sprawy w WIOŚ, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu. Skarżący osobiście składał pisma w dniach 25 października oraz 7 listopada 2024 r. i nie zwrócił się o dostęp do akt. Reasumując ten zarzut również organ uznał za bezpodstawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., ma ono bowiem charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. wyroki NSA z: 2 czerwca 2009 r., sygn. II GSK [...], z 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK [...]).
Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.
Zgodnie z art. 146 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zatem aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło przy jego wydawaniu do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.
Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd - w wyniku kontroli zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego - stwierdza, że jest ono zgodne z prawem, a zarzuty skargi nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Sąd stwierdza również, że mające istotny wpływ na wynik sprawy ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd przyjmuje je za własne.
Zarzuty skargi koncentrowały się po pierwsze na kwestionowaniu właściwości rzeczowej MWIOŚ, po drugie na forsowaniu tezy, że przyjmowany przez skarżącą w latach 2022-2023 recyklat PVB nie jest odpadem i nie podlega reglamentacji ustawy o odpadach. Zarzuty skargi są, zdaniem Sądu, bezzasadne.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zarządzenie pokontrolne organu inspekcji ochrony środowiska - Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Krakowie - z dnia 2 października 2024 r., wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., dotyczące zagospodarowania odpadów. Natomiast kwestie rozstrzygane przez WSA i NSA w przywołanych w skardze wyrokach, które nie są bezpośrednio związane z meritum niniejszej sprawy, wykraczają poza jej granice.
Skoro bowiem organ stwierdził, a skarżąca nie zakwestionowała ustalenia, że Spółka nie posiadała w ogóle zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie [...] (tworzywa sztuczne i guma), to sprawa dotycząca losów decyzji Starosty z 5 października 2017 r. zezwalającej skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oraz przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne poza instalacją, wydanej w założeniu na 10 lat, zmienionej decyzją z 14 marca 2018 r., o której kolejną zmianę skarżąca zawnioskowała pierwotnie 20 lutego 2020 r., nie ma bezpośredniego wpływu na wynik niniejszej sprawy.
Korespondencja Prezesa Spółki z WIOŚ w Krakowie z lat 2022-23 świadczy ewidentnie, że według Prezesa zezwolenie nie wygasło i nadal obowiązuje.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., 1587 ze zm.) na posiadaczach odpadów ciążą niezmiennie obowiązki nałożone ustawą w zakresie:
- posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów (art. 41 ustawy),
- prowadzenia na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów, zgodnie z katalogiem odpadów (art. 66 ust. 1 ustawy),
- prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (art. 25 ust. 6a ustawy),
- obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami (art. 75 ustawy).
Przechodząc do analizy przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego Sąd stwierdza, że organ prawidłowo i rzetelnie stwierdził wobec skarżącej nieprawidłowości w zakresie gospodarowania odpadami, braku prowadzenia wymaganych ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów oraz wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów, a także przedkładania Marszałkowi Województwa Małopolskiego cyklicznego, obowiązkowego sprawozdania.
Niewątpliwym jest, że skarżąca przedmiotowym terenem zajmuje się w zmiennym charakterze od 2004 r. (decyzja Starosty Oświęcimskiego z 10 października 2002 r. zatwierdzająca projekt budowlany i wydająca pozwolenie na budowę "zakładu utylizacji odpadów przemysłowych z rycyklingiem" na działce nr [...], przeniesiona na skarżącą decyzją Starosty z 30 listopada 2004 r.); W 2004 r. nastąpił wpis skarżącej do rejestru przedsiębiorców pod adresem ul. [...]. Decyzją z 16 stycznia 2009 r. Starosta udzielił Spółce koncesję na wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego – piaski i żwiry, w kat C1.
Bezsporne jest, że obecnie działalność górnicza została zakończona, a skarżąca była zobowiązana do przeprowadzenia rekultywacji obszaru i terenu górniczego do 2023 r. Starosta decyzją z 2 lutego 2023 r. określił stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów. Określił kierunek rekultywacji – przemysłowy – i termin zakończenia rekultywacji – 24 kwietnia 2023 r.
Przechodząc do kwestii spornych w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, w postępowaniu niezawierającym wad procesowych mających wpływ na jego rozstrzygnięcie. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie go z obrotu prawnego, w szczególności naruszeń przepisów K.p.a. i ustawy o odpadach.
Podstawę prawną przedmiotowego zarządzenia stanowi m.in. art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024r., poz. 425), dalej "u.i.o.ś.". Zgodnie z treścią art. 11 u.i.o.ś.:
1. Z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej.
2. Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi.
3. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska.
Jednocześnie, w myśl art. 12 u.i.o.ś.:
1. Na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może:
1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej;
1a) wydać na podstawie odrębnych przepisów zalecenia pokontrolne;
2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną;
3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej.
2. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
3. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska może zażądać od kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej przeprowadzenia postępowania służbowego lub innego przewidzianego prawem postępowania przeciwko osobom winnym dopuszczenia do uchybień i poinformowania go, w określonym terminie, o wynikach tego postępowania i o podjętych działaniach.
Stosownie zaś do art. 2. ust. 1 pkt 1 lit. l ww. ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach.
W ocenie Sądu w sprawie niniejszej kontrola odbyła się zgodnie z obowiązującą procedurą (przepisy rozdziału 3 u.i.o.ś. – regulujące sposób wykonywania zadań kontrolnych przez Inspekcję), a wydane zarządzenie pokontrolne znajduje oparcie w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli. Użyte w art. 12 ust. 1 ustawy sformułowanie dotyczące możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego "na podstawie ustaleń kontroli" powoduje, że szczególne podstawowe dowodowe znaczenie, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia w określonej sprawie, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu ma protokół kontroli. Wobec tego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenie dla oceny zasadności skierowanych do adresata zaleceń co do wyeliminowania naruszeń stwierdzonych w wyniku kontroli.
Z kolei stan faktyczny sprawy winien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowana jednostka nie jest w tym zakresie pozbawiona istotnych uprawnień, bowiem kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej może wnieść do protokołu, który podopisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki, umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 ustawy).
W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika jednostki organizacyjnej (kontrolowanej osoby fizycznej) inspektor obowiązany jest uczynić o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie (art. 11 ust. 3 ustawy). W razie sformułowania przez kontrolowanego tego rodzaju zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, na podstawie której organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań.
Należy tu wskazać, że w niniejszej sprawie kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej nie skorzystał z ww. prawa do sformułowania umotywowanych zastrzeżeń i uwag.
Warto przy tym zauważyć, że przedmiotowe postępowanie kontrolne nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, do którego znajdują zastosowanie wszystkie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W ramach tego postępowania działania organu i kontrolowanego są ograniczone i ukierunkowane. Nie ma możliwości ani potrzeby prowadzenia w jego toku pełnego postępowania dowodowego.
Zarządzenie pokontrolne wprawdzie dotyczy praw i obowiązków określonego podmiotu, ale – w porównaniu z aktami jurysdykcji administracyjnej – odznacza się bardzo daleko idącą specyfiką; sytuuje się pomiędzy postępowaniem kontrolnym a ewentualnym postępowaniem jurysdykcyjnym (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 69). Inaczej niż decyzja administracyjna, zarządzenie pokontrolne nie ma zdolności kreowania ani nawet modyfikowania istniejących praw i obowiązków – normy indywidualnej (wyjątkiem jest tu instrumentalny obowiązek notyfikacyjny z art. 12 ust. 2 ustawy).
Ma to w szczególności tę konsekwencję, że ewentualne uruchomienie przymusu lub sankcji prawnej będzie uwarunkowane nie tyle niewykonaniem zarządzenia pokontrolnego, ale niewykonaniem owego pierwotnego obowiązku wynikającego z mocy prawa lub z decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne – także gdy idzie o jego element deklaratywny – nie tworzy stanu powagi rzeczy osądzonej i tym samym nie wyklucza ponownej weryfikacji twierdzenia o zgodności lub niezgodności stanu rzeczywistego ze stanem powinnym we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Przyjęcie odmiennego założenia – a nie ma ku temu podstaw – podnosiłoby zarządzenie pokontrolne do rangi niepodważalnego prejudykatu. W charakterystyce zarządzenia pokontrolnego istotne jest też to, że – skoro nie mają do niego zastosowania przepisy K.p.a. – to nie jest ono objęte zasadą trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.) ani zasadą związania organu własnym rozstrzygnięciem (art. 110 K.p.a.). Nie ma jednoznacznych reguł dotyczących ewentualnej zmiany zarządzenia pokontrolnego, w każdym jednak razie nie ulega wątpliwości, że może ono zachowywać aktualność tylko z zastrzeżeniem rebus sic stantibus.
Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki, powinno być precyzyjne i jednoznaczne. Należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucone oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3441/18).
Zarządzenie stanowi samodzielny, odrębny od protokołu kontroli akt administracyjny. Oznacza to, że winno zawierać wszystkie elementy wymagane dla takiego aktu. Powinno przedstawiać sprawę w taki sposób, z którego wynikałyby podjęte przez organ stosowne czynności (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 3441/18). Zarządzenie ma na celu nie tylko zwrócenie uwagi na występowanie określonego rodzaju naruszeń i konieczność ich usunięcia, ale także na konieczność takiego prowadzenia działalności, aby w przyszłości naruszenia nie występowały.
Należy ponownie podkreślić, że prowadzony równolegle spór skarżącej z organami odnośnie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia z 2017 r., a w tym kontekście również zagadnienie właściwości (Starosta czy Marszałek), nie ma żadnego wpływu na właściwość organu inspekcji ochrony środowiska (tu MWIOŚ) w sprawie niniejszej w zakresie powierzonych mu ustawowo kompetencji i zadań. MWIOŚ musi wykonywać i wykonuje na spornym terenie zarówno kontrole planowe związane z poprzednim i obecnym sposobem jego użytkowania, jak i kontrole pozaplanowe – interwencyjne.
W szczególności, odpowiadając na argumentację skargi, należy wskazać, że kompetencje i ramy prawne działania różnych organów w zakresie ochrony środowiska i gospodarki odpadami, niewątpliwie nieco się krzyżują. Nie można jednak z tego tytułu, że wobec skarżącej może skutecznie orzekać Prezydent Miasta Oświęcim, np.: nakazując na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach usunięcie innych odpadów, o kodzie 01 04 12 (decyzja z 22 marca 2022 r., decyzja Kolegium z 6 października 2022 r. utrzymująca w mocy ww. decyzję I instancji, wyrok WSA w Krakowie z 8 marca 2023 r. sygn. II SA/Kr 14/23 oddalający skargę skarżącej i wreszcie wyrok NSA z 4 lutego 2025 r. oddalający skargę kasacyjną skarżącej), wywodzić braku kompetencji do działania na tym samym terenie, ale wobec innych odpadów, inspekcji ochrony środowiska na podstawie art. 9-12 u.i.o.ś.
Nie dochodzi zatem do wkroczenia przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska w kompetencje organu właściwego (tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miast) w zakresie przeprowadzenia kontroli dotyczącej usunięcia odpadów z terenów objętych rekultywacją, na których dokonywano eksploatacji kopalin pospolitych, a komplementarnego działania różnych organów, w różnych trybach i na podstawie różnych przesłanek, celem realizowania możliwie pełnej ochrony środowiska.
To zatem właśnie MWIOŚ jest właściwy rzeczowo w przedmiotowej sprawie zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami oraz sprawdzania prawidłowości realizacji międzynarodowego przemieszczania odpadów, w tym niebezpiecznych, w szczególności poprzez kontrolę instalacji wytwarzających lub przetwarzających te odpady.
Przed dalszymi rozważaniami wskazać jeszcze należy na treść art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 ze zm.), zgodnie z którym polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Wspólnoty. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".
Ewidentne jest zatem, że sprawy związane z ochroną środowiska, w tym także gospodarką odpadami, pozostają w kręgu szczególnego zainteresowania Unii Europejskiej i poddane są szczególnej pieczy na podstawie licznych aktów prawnych wydawanych przez jej organy.
Także Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje ochroną środowisko naturalne i jego dobrostan. Zgodnie z art. 5 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 4, władze publiczne są obowiązane do (...) zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska.
Tym samym niezbędna jest prokonstytucyjna i zgodna z prawem unijnym (stanowiącym część porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej) wykładnia przepisów, na podstawie których swoje działania prowadzi Inspekcja Ochrony Środowiska, która jest powołana do kontroli przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz badania i oceny stanu środowiska, szczególnie zaś w zgodzie z przywołaną wyżej zasadą ostrożności.
W niniejszej sprawie właściwy do tego organ kompetentnie stwierdził nieprawidłowości (niezgodność stanu rzeczywistego ze stanem powinnym) polegające na tym, że skarżąca:
1. gospodaruje odpadami (w tym recyklatem PVB) niezgodnie z art. 41 ustawy o odpadach, to jest bez zezwolenia,
2. mimo prowadzenia przetwarzania i odzysku ww. odpadów nie prowadzi ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów poprzez indywidualne konto w BDO zgodnie ze stanem rzeczywistym.
3. nie prowadzi wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów oraz nie przekazuje organowi danych do logowania do wizyjnego systemu kontroli miejsc magazynowania odpadów.
4. nie przedkłada Marszałkowi Województwa Małopolskiego sprawozdań o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami w ustawowych terminach.
W świetle tych ustaleń i dokumentów sformułowane przez organ wnioski są uprawnione. Wyprowadzone przez organ wnioski mają wystarczające pokrycie w zgromadzonych aktach administracyjnych, co sprowadza się w niniejszej sprawie przede wszystkim do prawidłowo sporządzonego i trafnie uzasadnionego zarządzenia pokontrolnego.
Mając powyższe na uwadze należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzone w sprawie protokoły oględzin stanowiące załączniki do protokołu kontroli z 22 marca 2024 r. k. 338 akt administracyjnych). Ustalenia dokonane w trakcie ww. oględzin zostały drobiazgowo udokumentowane m.in. dokumentacją fotograficzną. Ponadto do protokołu kontroli załączono m.in. sprawozdania z badań odcieku, gleby i odpadów oraz sprawozdanie z oblotu bezzałogowym statkiem powietrznym i wydruki z BDO.
Na podstawie powyższego słusznie wywiedziono, że obecnie teren działki zlokalizowanej przy ul. [...] w O. nie posiada statusu odkrywkowego zakładu górniczego od 10 kwietnia 2018 r., (pismo Okręgowego Urzędu Górniczego z 21 marca 2024 r.).
Ponadto wbrew sugestiom skarżącej, MWIOŚ wykazał, że wcześniejsze kontrole od 2017 r. do 2024 r. również wskazywały na nieprawidłowości. W 2019 i 2022 r. wskazano na analogiczne naruszenia. Po kontroli mającej miejsce w dniach 26 maja - 15 grudnia 2022 r. stwierdzonej protokołem nr [...], wydano zarządzenia pokontrolne z 6 kwietnia 2023 r. znak: [...], w których wykazano m.in. na konieczność prowadzenia wcześniej wspomnianej ewidencji i składania sprawozdań. Na powyższe zarządzenie pokontrolne nie złożono skargi.
Podsumowując, organ tabelarycznie zestawił stwierdzone nieprawidłowości ze szczegółowym wskazaniem dowodów (k. 308 verte akt adm.). W opisie poszczególnych nieprawidłowości precyzyjnie i jednoznacznie wskazano na ich rodzaj, wymieniono dowody (protokół oględzin z dokumentacją fotograficzną, sprawozdania z badań, dane przekazane przez WIOŚ w Opolu, i z BDO; można by dodać jedynie jeszcze obrazowy i wartościowy dowód z drobiazgowo opisanych zdjęć bezzałogowego statku powietrznego – k. 231-257 akt adm.). Prawidłowo wskazano naruszone przepisy prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że uwzględniając przywoływaną wyżej unijną zasadę ostrożności w zakresie ochrony środowiska, ustalenia dokonane przez powołany do tego kompetentny organ były wystarczające do sformułowania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. Zdaniem Sądu w sprawie ustalono prawidłowo istotne elementy stanu faktycznego, a zarządzenie znajduje oparcie w wynikach przeprowadzonej kontroli.
Niewątpliwie skarżąca na terenie działki nr [...] prowadziła gospodarowanie odpadami palnymi o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma), których istnienie i zagospodarowanie, m.in. w niwelacji terenu, potwierdzono w trakcie oględzin, a pochodzenie wykazano w dokumentacji z WIOŚ w Opolu (dostawca - P. Sp. z o.o. z siedzibą w G. – k. 156-178 akt adm.). Na marginesie można wskazać, że pełnowartościowy produkt procesu recyklingu tego typu odpadów powinien stanowić np. granulat szklany, folię PVB lub piasek kwarcowy o określonych właściwościach, a nie bliżej nieokreślony "recyklat PVB".
Sporny recyklat PVB okazał się bowiem zgodnie z ustaleniami kontroli odpadem o kodzie 19 12 40, bowiem m.in. nie spełnia wymagań co do wielkości poszczególnych płatków, do odpadów folii od różnych dostawców P. Sp. z o.o. nie dołączono badań potwierdzających skład i zawartość substancji niebezpiecznych, nie stwierdzono też prowadzenia procesów przetwarzania odpadów w postaci folii PVB klasyfikowanych pod kodem 19 12 40 objętych zezwoleniem na przetwarzanie odpadów Starosty [...].
Mimo tego, skarżąca odbierając i przetwarzając ww. odpady palne z gumy i tworzyw sztucznych o kodzie 19 12 40, do czego nie posiadała zezwolenia, nie stosowała się do wymogów wskazanych w art. 66, art. 75 i art. 76 oraz art. 26 ust. 6a ustawy o odpadach, w szczególności Spółka nie dokumentowała przyjęcia ww. odpadów na kartach przekazania odpadów, ani też nie wykazywała przeprowadzenia przetwarzania tych odpadów na kartach ewidencji odpadów. W systemie BDO w latach 2022-2023 skarżąca wbrew ustawowym obowiązkom nie dokumentowała gospodarki odpadami za pomocą kart przekazania odpadów, ani kart ewidencji odpadów dla odpadów o kodzie 19 12 04 (tworzywa sztuczne i guma).
Warto podkreślić, że ani ustawodawca, ani organ administracyjny, ani też Sąd, nie mają prawa narzucać podmiotowi magazynującemu lub składującemu odpady zastosowanie konkretnych rozwiązań technologicznych lub zakup urządzeń określonej marki dla dokonania takiego zabezpieczenia. Przedsiębiorca musi mieć w wyborze tego rodzaju technologii pozostawiony margines swobody tak, aby mógł podejmować autonomiczne decyzje biznesowe. Przedsiębiorca związany jest jedynie wyznaczonym przez przepisy celem do osiągnięcia w zakresie rzetelności systemu wizyjnego i przechowywania danych.
Brak prowadzenia przez skarżącą ewidencji organ słusznie uznał za uniemożliwiający prześledzenie sposobu gospodarowania odpadami i potwierdzający, że nie jest ona prowadzona zgodnie ze stanem rzeczywistym, a zatem nierzetelnie, sprzecznie z art. 171 i n. ustawy o odpadach.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy powtórzyć, że do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów K.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2022 r. sygn. III OSK 1091/21).
Zważywszy na powyższe, a także że całość dokumentacji wraz z dwoma egzemplarzami protokołu kontroli z 27 sierpnia 2024 r. znak [...] doręczono skarżącej 28 sierpnia 2024 r., a w dniu 21 listopada 2024 r. drogą mailową skarżąca otrzymała informacje o możliwości wglądu w akta sprawy w WIOŚ, po wcześniejszym uzgodnieniu terminu, zarzut naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 9 § 1 i art. 10 § 1 K.p.a. Sąd uznał za bezzasadny.
Przypomnieć trzeba, że celem wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś jest wyeliminowanie stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa poprzez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Specyfika zarządzenia pokontrolnego polega bowiem na tym, że jest ono wydawane w oparciu o ustalenia faktyczne uzyskane podczas specjalistycznej kontroli dokonywanej przez właściwego miejscowo WIOŚ. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2021 r. sygn. VIII SA/Wa 769/21).
W ocenie Sądu podjęte w kontrolowanej sprawie czynności uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenie pokontrolnego i były również wystarczające do stwierdzenia uchybień zasygnalizowanych w treści tego zarządzenia. W szczególności istotne było, iż sporne wyniki ustaleń skutkujące wydaniem zarządzenia nie były jednorazowe czy jednostkowe, lecz jak zasadnie przyjęto, na przestrzeni ostatnich lat spółka nie przestrzega przepisów ustawy o odpadach, o czym świadczy zebrana dokumentacja (np. z ostatniej kontroli WIOŚ z 15 grudnia 2022 r.).
U podstaw zarządzenia legły zarówno ustalenia poczynione w niniejszej kontroli, jak również materiał dowodowy zgromadzony w trakcie działań dotychczas przeprowadzonych w przedmiotowej sprawie. Ustalenia zostały poczynione wystarczająco rzetelnie i prowadziły do postawienia przez kontrolujących właściwych i uprawnionych wniosków pokontrolnych. Również zaoferowane przez spółkę w czasie kontroli wnioski i dowody, przeanalizowane przez organ, uprawniały do stwierdzenia, że analizy Spółki nie świadczą o fakcie stosowania odpowiednich przepisów ustawy o odpadach.
Odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z § 2 rozporządzenia w sprawie katalogu odpadów, Sąd stwierdza, że przeprowadzona przez inspektorów kontrola była zgodna z zasadami klasyfikacji odpadów określoną w art. 4 ustawy o odpadach i ww. rozporządzeniu, a fakt klasyfikowania odpadów przez ich wytwórcę nie wyłącza odpowiedzialności posiadacza związanej z rzeczywistym kodem i charakterystyką odpadów.
W związku z powyższym organ prawidłowo zastosował art. 27 ust. 3 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o odpadach, przyjmując zasadnie, że w sprawie doszło do sytuacji przekazania przez jeden podmiot, innemu podmiotowi, odpadów.
Skarżąca w żadnej mierze nie wykazała, by odbierany i stosowany przez nią do 2023 r. m.in. do makroniwelacji recyklat PVB nie był odpadem, tylko pełnowartościowym materiałem wykorzystanym zgodnie z zezwoleniami do rekultywacji w obrębie prowadzonej działalności. Należy podkreślić, że chodzi o niebagatelne ilości, to jest ponad 400 Mg w 2022 r. i ponad 1300 Mg w 2023 r. (recyklat PVB, maty gumowe i taśmy gumowe). Na podstawie m.in. kolejnych protokołów kontroli i wyjaśnień ustalono, że w okresie 2022-2024 skarżąca przetworzyła nie mniej niż 2100 Mg odpadów innych niż niebezpieczne i nie mniej niż 1100 Mg odpadów niebezpiecznych.
MWIOŚ prawidłowo powołał się na art. 3 pkt. 6 ustawy o odpadach, która definiuje odpad jako każdą substancję lub przedmiot, którego ktoś się pozbywa, ma taki zamiar bądź obowiązek, co według organu odpowiada stanowi faktycznemu, a także na art. 3 pkt 21 ustawy o odpadach, zgodnie z którym proces przetwarzania wiąże się z odzyskiem lub unieszkodliwianiem.
W przedmiotowej sprawie organ zasadnie uznał, że ma do czynienia z odzyskiem, rozumianym jako proces użytecznego zastosowania odpadu przez zastąpienie innych materiałów. MWIOŚ słusznie uznał ten warunek za spełniony, bowiem przyjęte tworzywo pod nazwą "recyklat" wbudowano w grunt w ramach prowadzonej makroniwelacji. Organ słusznie zaznaczył, iż obowiązek nadania kodu nie spoczywa jedynie na wytwórcy odpadu, ponieważ to odbiorca potwierdza ilość i rodzaj odpadów na "karcie przekazania odpadów".
Wszystkie nieprawidłowości podnoszone w zarządzeniu zostały udokumentowane w protokole kontroli, w którym znajdują się enumeratywnie wymienione naruszenia, wraz ze wskazaniem konkretnych przepisów prawa. Zarządzenie pokontrolne, jak już wyżej wskazano, jest specyficzną odrębną formą względem innych władczych rozstrzygnięć, i nie ma obowiązku powielać w nim wszystkich danych i ustaleń zawartych w protokole kontroli. Specyfiką zarządzenia jest sygnalizacja nieprawidłowości, a nie dokładne wyjaśnianie (uczenie profesjonalnego podmiotu) w jaki sposób fizycznie ma magazynować odpady, monitorować procesy technologiczne oraz w jaki sposób ma prowadzić procesy technologiczne, żeby uczynić zadość wymaganiom przepisów dotyczących posiadanych przez skarżącą odpadów.
Wobec tego w ocenie Sądu w zgromadzonym materiale brak jest uchybień, które miałyby wpływ na wiarygodność poczynionych przez organ ustaleń i prawidłowość wywiedzionych z nich wniosków i zastosowanych przepisów. Treść zarządzenia pokontrolnego odpowiada treści protokołu kontroli, a sformułowane w zarządzeniu zalecenia odpowiadają obowiązującemu prawu. W protokole wskazano podstawę prawną - art. 9 u.i.o.ś. oraz przyczyny wszczęcia kontroli.
Końcowo należy wskazać, że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł (tu - przepisów prawa i postanowień decyzji o zezwoleniu i pozwoleniu). Niniejsze zarządzenie jest "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych. Organ prawidłowo nie ograniczył się do zacytowania obowiązków strony, lecz zwrócił uwagę na konkretne i udokumentowane uchybienia wraz ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa.
Zarządzenie to winno wywołać pożądany skutek w postaci reorganizacji pracy skarżącej i jej pracowników w procesie zbierania i przetwarzania odpadów, a w szczególności co do ewidencjonowania i monitorowania ww. czynności. Dodatkowo skarżąca winna jest odpowiedniego uregulowania formalno-prawnych kwestii związanych z przedmiotowymi odpadami i składania okresowych sprawozdań.
Sąd nie stwierdził zarzuconych w skardze naruszeń art. 12 u.i.o.ś. ani też jakichkolwiek innych uchybień, które brane pod uwagę przez Sąd z urzędu mogłyby uzasadnić usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego.
W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonał właściwej wykładni przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił bezzasadną skargę, o czym orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 P.p.s.a.