II SA/KR 1548/24

II SA/Kr 1548/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska /sprawozdawca/
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Piotr Fronc
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art 15 ust 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędzia WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Katarzyna Opiłka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi E. L. na uchwałę nr 141/XXI/2008 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami oddala skargę.
Uzasadnienie
Dnia 21 lutego 2008 r. Rada Miejska w Myślenicach podjęła uchwałę
nr 141/XXI/2008 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji związanej z gospodarką odpadami, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 16 kwietnia 2008 r., nr 227, poz. 1456.
E. L. - P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę. Skarga została poprzedzona wezwaniem Rady Miasta i Gminy z dnia 26 kwietnia 2024 r. do usunięcia naruszenia prawa.
Zaskarżonej uchwale skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem literowym 1.O. pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, co narusza zakazy wynikające z ochrony pośredniej ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki S. w miejscowości S., gmina S., powiat krakowski - ustanowionej decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 19 marca 1996 r. znak: OS.III6210-l-188b/95, obecnie regulowanej rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Nr 2/2011 z dnia 6 lipca 2011 w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki S. w miejscowości S., gmina S., powiat krakowski, z których to dokumentów wynikał zakaz lokalizacji składowisk odpadów w strefie ochronnej. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości.
Uzasadniając interes prawy do złożenia skargi skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki o nr ewid.[...] obr. 1 Gmina M., objętej KW nr [...] oznaczoną w MPZP symbolem "B". Kwestionowany MPZP niekorzystnie wypływa na dotychczasowe rolnicze i rekreacyjne wykorzystanie terenu. Emitowane są bowiem zanieczyszczenia mikrobiologiczne i uciążliwości odorowe. Istnieje też ryzyko niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi i innych organizmów w wypadku długotrwałej ekspozycji na takie zanieczyszczenia. Zdaniem skarżącej już sama sytuacja zagrożenia dla zdrowia stanowi naruszenie dóbr osobistych opisanych w art. 23 k.c. Życie w obliczu ryzyka ponoszenia zdrowotnych skutków zanieczyszczeń powietrza, w tym substancjami chorobotwórczymi powoduje obawy i stres, który ingeruje w sferę wolności, która w kontekście dóbr osobistych oznacza także wolność od zewnętrznych, niekorzystnych bodźców psychicznych. Tak więc dla osób stale zamieszkujących na tym obszarze, działalność składowiska odpadów będzie miała niekorzystny wpływ na zdrowie, choćby w niewielkim zakresie np. większego ryzyka wystąpienia określonych schorzeń. Nadto skarżąca wskazała na brak możliwości korzystania z wody ze studni zlokalizowanych na obszarze objętym planem i terenach sąsiednich do celów bytowych z uwagi na ryzyko przedostawania się zanieczyszczeń ze składowiska do gruntu.
Skarżąca zwróciła również uwagę na ekonomiczne skutki zaskarżonej uchwały. Podniosła, że efektem składowania odpadów bądź działań potencjalne polegających na jakimkolwiek składowaniu, zbieraniu lub nawet czasowym przechowywaniu odpadów w obszarze objętym zmienianym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będzie spadek wartości nieruchomości. Składowanie, przerób oraz przechowywanie odpadów budzi negatywne skojarzenia i obawy, w szczególności o względy zdrowotne i sanitarne, a także o emisję odorów. Oddziaływanie takie w związku z treścią MPZP istnieje niezależnie od tego, czy obawy ewentualnych nabywców ocenimy jako uzasadnione. Nie mamy bowiem w tym wypadku do czynienia z pewnym wzorcem racjonalnego kupującego, lecz z tendencją rynkową.
W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, interes prawny wynika z przepisów art. 140 k.c. i art. 144 k.c. Emisje pyłów i gazów z pewnością spowodują naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości w świetle tych przepisów. Zaskarżona zmiana MPZP wpływa niekorzystnie na sferę prawno-materialną skarżącej, także w ten sposób, że zmniejsza wartość nieruchomości, pośrednio powodując ograniczenie w dysponowaniu nią, albowiem nie można już oczekiwać, że uda się zbyć nieruchomość po takiej cenie w jakiej sprzedają się podobne nieruchomości, sąsiedztwa instalacji zagospodarowania odpadów.
W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że MPZP uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 21 lutego 2008 r. zawiera przeznaczenie terenu oznaczone literą B jako "teren rozbudowy obejmujący: teren niecki nowego składowiska, teren segregacji odpadów, teren kompostowni i poboru ziemi wraz z zielenią izolacyjną" w ramach terenu infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami "1.O.".
Teren ten jest objęty ochroną pośrednią ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki S. w miejscowości S., gmina S., powiat krakowski. Obecnie zakazy wynikające z tej ochrony określone są w Rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Nr 2/2011 z dnia 6 lipca 2011 r. Zgodnie z §4 pkt 1. 5) tego aktu na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niezbędne i obojętne oraz obojętnych.
Jak podała skarżąca rzeka S. od G. i ochrona czystości jej wód jest celem o zasięgu ponadpowiatowym obejmującym całą zlewnię, któremu jako nadrzędnemu powinny być podporządkowane akty prawa miejscowego i wydawane na ich podstawie decyzje oraz inne dokumenty opiniujące. Teren objęty kwestionowanym MPZP znajduje się w omawianej strefie ochrony ujęcia wody pitnej ustanowionej decyzją Wojewody Krakowskiego z dnia 19 marca 1996 r. znak: OS.III6210-l-188b/95. Ta decyzja nakładała zakaz składowania odpadów na tym obszarze. Decyzja ta została zastąpiona Rozporządzeniem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Nr 2/2011 z dnia 6 lipca 2011 r., w której zabrania się lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych. Ponadto Komisja Urbanistyczna w M. na posiedzeniu w dniu 12 października 2007 r. podczas opiniowania projektu Planu zwróciła uwagę, że: "Rozbudowa istniejącego składowiska o nowe tereny składowania nie powinna mieć miejsca w związku z kolizją funkcji terenów przyległych: - zbiornika D. , - strefy ochrony środowiska kulturowego - terenów mieszkaniowych miasta M., wsi B.".
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, ze skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi, a tym samym nie ma legitymacji do jej wniesienia. Interesem prawnym nie są hipotetyczne rozważania skarżącej na temat potencjalnego wpływu pracy składowiska na zdrowie. Co więcej skarżąca nawet nie wskazuje co dokładnie ma na myśli, hipotetyzując, że praca składowiska "będzie miała niekorzystny wpływ na zdrowie, choćby w niewielkim zakresie np. większego ryzyka wystąpienia określonych schorzeń." Nie jest przy tym wiadomo ani o danych, ani podstawach takiego twierdzenia. Podobnie skarżąca wypowiada się o niemożności korzystania za studni, ale nie podaje w skardze żadnych konkretnych danych w tym zakresie. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu na realność swojego interesu prawnego w złożeniu skargi, a tym samym należy uznać, że go nie posiada.
Jak podał organ, podstawą do stwierdzenia nieważności MPZP jest istotne naruszenie zasad lub sporządzania planu lub naruszenie właściwości organów. W ramach istotności naruszenia wskazuje się błędy wykładni prawa materialnego, podjęcie uchwał sprzecznie z kompetencjami organów, czy przepisami ustrojowymi. Co więcej, sprzeczność z prawem winna być wskazana na moment uchwalenia planu. Jeśli zmiana prawa w późniejszym czasie doprowadziła do sprzeczności planu z nowymi regulacjami, organ winien ten plan do tych nowych regulacji dostosować. Nie jest to jednak podstawa stwierdzenia nieważności uchwały jako pierwotnie wadliwej. W chwili wprowadzenia zaskarżonego planu miejscowego, był on zgodny z przepisami obowiązującymi na moment jego uchwalenia.
Organ wyjaśnił, ze szczegółowa argumentacja w zakresie technicznych uwarunkowań środowiskowych znajduje się w załączniku nr 1 do odpowiedzi na skargę opinii prawno - urbanistycznej z dnia 21 sierpnia 2024 r.
W wnioskach końcowych ww. opinii wskazano, że:
1) stan sprzeczności planu miejscowego z przepisami znajdującymi się w akcie wyższego rzędu powinien być odnoszony do ściśle określonego momentu czasowego, tj. powinien istnieć w dacie uchwalenia planu miejscowego,
2) na czas uchwalenia analizowanego planu obowiązywała decyzja znak: OS.III.6210-1- 188b/95 z dnia 19 marca 1996 r. ustanawiająca strefę ochronną ujęcia wody z rzeki S. w km 5+500 dla Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w S.. Postanowienia tej decyzji zostały uwzględnione w ustaleniach planu miejscowego, poprzez wskazanie granic tejże strefy i zakazów i ograniczeń obowiązujących na terenie strefy ochrony pośredniej,
3) rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. z 2011 r. wprowadziło na terenie ochrony pośredniej zakaz lokalizowania składowisk odpadów komunalnych, niebezpiecznych, innych niż niebezpieczne i obojętne oraz obojętnych. Zakaz ten dotyczy sytuowania nowych obiektów, a nie obiektów składowisk, które istniały przed wejściem w życie rozporządzenia,
4) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście M. dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami nie narusza Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nr 2/2011 z dnia 6 lipca 2011 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w km 5+500 rzeki S. w miejscowości S., gmina S., powiat k. .
Nadto organ podał, że zaskarżona uchwała była już poddana kontroli sądowej pod kątem interesu prawnego (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 560/09 i następnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego II OSK 1539/09) i sąd nie dopatrzył się podstaw do jej merytorycznego rozpoznania uznając, że skarżący nie mają interesu prawnego. Podobnie w niniejszej sprawie, skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała, realnie, obecnie narusza jej interes prawny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 20 stycznia 2025 r. przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przywołać należy również art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: u.p.z.p.), zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać zatem z zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały nr 141/XXI/2008 z dnia 21 lutego 2008 r. Rady Miejskiej w Myślenicach w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w mieście Myślenice dla realizacji związanej z gospodarką odpadami (dalej: plan miejscowy), należy zauważyć, że art. 101 ust. 1 u.s.g. w dacie wydania zaskarżonej uchwały stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten wymagał zatem, by skarga na ww. akty poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. został zmieniony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i od dnia 1 czerwca 2017 r. otrzymał następujące brzmienie: "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Ustawodawca zniósł więc warunek wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, w postaci bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Jednakże na mocy art. 16 i art. 17 ust. 2 powołanej ustawy zmieniającej, zmiany te dotyczą wyłącznie aktów lub czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie tej ustawy. Wnosząc zatem skargę na akt prawa miejscowego wydany przed dniem 1 czerwca 2017 r., strona skarżąca zobowiązana jest do wyczerpania szczególnego trybu zaskarżenia tego aktu do sądu administracyjnego.
Zaskarżony w niniejszej sprawie akt został wydany przed 1 czerwca 2017 r., co powoduje, że skarga do sądu administracyjnego na tę uchwałę powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca E. L. dopełniła tego wymogu, wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa.
Następnie należało ocenić, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie, po myśli art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem, czy skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi.
Jak wskazano powyżej, uzasadniając interes prawy do złożenia skargi skarżąca podała, że jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki o nr ewid.[...] obr. 1 Gmina M., objętej KW nr [...] oznaczoną w MPZP symbolem "B".
Zgodnie z § 7 ust. 1 planu miejscowego "Wyznacza się teren infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami, oznaczony na rysunku planu symbolem literowym 1.O., z podstawowym przeznaczeniem pod składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną; obejmujący tereny składowiska, segregacji odpadów, kompostowni i poboru ziemi oraz zaplecze administracyjno-techniczne. Teren infrastruktury technicznej - gospodarowanie odpadami obejmuje tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: 1) A - teren istniejącego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne wraz z zielenią izolacyjną, 2) B - teren rozbudowy obejmujący: teren niecki nowego składowania, teren segregacji odpadów, teren kompostowni i poboru ziemi wraz z zielenią izolacyjną; 3) C - teren zaplecza administracyjno-techniczno-parkingowego wraz z zielenią izolacyjną."
Zgodnie z § 7 ust. 3 planu miejscowego: "W ramach przeznaczenia podstawowego terenu projektowanego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oznaczonego na rysunku planu symbolem B ustala się: 1) realizację nowej niecki składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, 2) realizację obiektów i urządzeń segregacji odpadów obejmujących obiekty kubaturowe i utwardzone powierzchnie zakładu segregacji; 3) realizację kompostowni odpadów, 4) zabezpieczenie terenu dla poboru ziemi, 5) realizację zwartych pasów zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej."
Jak wskazano powyżej, skarżąca kwestionuje ustalone przeznaczenie, wskazując, że wpływa ono niekorzystnie na dotychczasowe rolnicze i rekreacyjne wykorzystanie terenu, m.in. ze względu na zanieczyszczenia mikrobiologiczne, uciążliwości odorowe, ryzyko niekorzystnego wpływu na zdrowie ludzi i innych organizmów w wypadku długotrwałej ekspozycji na takie zanieczyszczenia, brak możliwości korzystania z wody ze studni zlokalizowanych na obszarze objętym planem i terenach sąsiednich do celów bytowych z uwagi na ryzyko przedostawania się zanieczyszczeń ze składowiska do gruntu.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustalenia miejscowego planu dotyczą nieruchomości skarżącej i wprowadzają ograniczenia odnośnie do sposobu zagospodarowania terenu, co wskazuje na naruszenie interesu prawnego skarżącej, uzasadniające merytoryczne rozpoznanie sprawy przez Sąd. Tylko na marginesie, odnosząc się stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd przypomina, że wyrokiem z 29 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę określonego podmiotu na przedmiotową uchwałę. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że Sąd zakwestionował legitymację skarżącego stowarzyszenia zwykłego, nie dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Wyrok ten ani nie zamknął drogi skarżącej do zaskarżenia uchwały we własnym imieniu, ani nie wpływa na ocenę legitymacji skargowej skarżącej, która – jak wskazano wcześniej – jest właścicielką nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym ustaleniami planu.
Wobec powyższego, przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, w pierwszej kolejności należało przeanalizować legalność procedury uchwalania planu miejscowego, uwzględniając przy tym zakres ochrony przysługującej skarżącej. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się istotnych naruszeń prawa. W ocenie Sądu przedłożona dokumentacja planistyczna wskazuje na prawidłowość czynności podejmowanych w ramach procedury planistycznej. Przeprowadzona została dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami. Projekt planu wyłożono w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy M. do publicznego wglądu. Pozyskano również wymagane prawem stanowiska podmiotów współdziałających w ramach opiniowania i uzgadniania, którym przedłożono projekt planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko. W kontekście zarzutów skargi na szczególną uwagę zasługuje postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 21 września 2007 r., którym uzgodniono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że cały teren objęty planem położony jest w zasięgu zewnętrznego terenu ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki S. w km 5+500, ustanowionej ww. decyzją, a fakt ten uwzględniono w ustaleniach planu. Projekt planu uzgodnił też Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. postanowieniem z 29 października 2007 r., nie wnosząc do niego zastrzeżeń. Również Wojewoda Małopolski w piśmie z 5 listopada 2007 r. zaopiniował pozytywnie projekt planu, dostrzegając, że z przedłożonego opracowania ekofizjograficznego oraz uzupełnionej prognozy oddziaływania na środowiska wynika, że projekt spełnia wymogi rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549).
Przechodząc do kwestii zasad uchwalenia planu miejscowego Sąd wskazuje, że jedną z podstawowych materialnoprawnych zasad tworzenia miejscowych planów jest konieczność uwzględnienia treści uchwalonego dla danej gminy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. W tym miejscu zauważyć należy, że uchwała wymagane elementy, tj. zawiera część tekstową, część graficzną oraz w załączniku nr 2 Rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w Myślenicach o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w Mieście Myślenice dla realizacji inwestycji związanej z gospodarką odpadami". Załącznik nr 4 do uchwały określa sposób realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasady ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
Jak słusznie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 9 czerwca 2021 r., II SA/Kr 374/21, studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Słusznie wskazuje się również w orzecznictwie sądów administracyjnych, że "Jeżeli w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym, niż przeznaczenie przyjęte w studium, kwalifikowane jest jako naruszenie zasad sporządzania planu, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy" (tak wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14, LEX nr 2106680). "(...) W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. (...) Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium" (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., II OSK 1251/17, LEX nr 2345607). W efekcie inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należałoby zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2017 r., IV SA/Wa 617/17, LEX nr 2415278, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2017 r. IV SA/Po 1004/16, LEX nr 2247610, wyrok WSA w Gdańsku, z dnia 24 września 2014 r., II SA/Gd 340/14, LEX nr 1534098)."
W przedmiotowej sprawie zaskarżony plan miejscowy został uchwalony po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Myślenice uchwalonym uchwałą Nr 146/XVIII/99 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 grudnia 1999 r., co stwierdzono w § 1 ust. 1 planu miejscowego. Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania tego stwierdzenia.
Teren objęty planem miejscowym, w tym część działki skarżącej, znajduje się w Studium na obszarze oznaczonym kolorem fioletowym i symbolem NU, określonym jako "Teren istniejącego wysypiska odpadów komunalnych przewidzianego do modernizacji i rozbudowy (ewentualnie jako wysypisko międzygminne) – wyznaczony w granicach maksymalnego dopuszczalnego zasięgu oddziaływania". Na rysunku Studium zaznaczono granicę zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody na rzece S. dla wodociągu komunalnego S., w którym obowiązują ustalenia decyzji z dnia 19 marca 1996 r. nr OS.III.6210-1-188b/95. Granica ta została zaznaczona również na rysunku planu miejscowego jako "Granica zlewni (dział wodny) rzeki R. i S. będąca równocześnie granicą strefy ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej na rzece R. w D. oraz zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki S. dla ZWiK w S.". Zauważyć należy, że w treści Studium (tom 1, punkt 2.5 Gospodarka odpadami komunalnymi, s. 122-123) przedstawiony został problem istniejącego składowiska odpadów, jego eksploatacji i możliwości rozbudowy. W tej ostatniej kwestii stwierdzono, że "składowisko dysponuje jeszcze pewną rezerwą terenową, umożliwiającą rozbudowę i przedłużenie eksploatacji. Na terenie gminy brak alternatywy lokalizacyjnej dla nowego obiektu." Sąd zauważa w tym kontekście, że w Studium dostrzeżono też kwestię ochrony wód i ograniczenia wynikające z stref ochronnych, co także uwzględniono w planie miejscowym. Wątek ten będzie jeszcze przedmiotem dalszych wywodów. Podsumowując kwestię uwzględnienia Studium, Sąd stwierdza, że istnieje zgodność między Studium uwarunkowań a obecnie zaskarżonym planem miejscowym w zakresie istotnym dla przeprowadzanej obecnie kontroli.
Drugim podstawowym materialnoprawnym kryterium oceny legalności miejscowych planów jest sposób skorzystania przez organy planistyczne z przyznanego im władztwa. Przypomnieć należy w tym kontekście, że elementem ustawowej definicji prawa własności jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą, jednakże w granicach określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. W myśl tego przepisu oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jednym z elementów ograniczających prawo własności są przepisy ustaw. Do kategorii ustaw ograniczających prawo własności należą niewątpliwie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta stanowi w art 3 ust. 1, że gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu w planie miejscowym, określane jako "władztwo planistyczne". Wyraża się ono w wyłącznej kompetencji rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 6 ust. 1 stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a ust. 2 tegoż artykułu, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie. Zestawienie powyższych norm prowadzi do wniosku, iż możliwe jest tylko takie zagospodarowanie terenu, jakie jest dopuszczone przez obowiązujące normy prawne, w tym przepisy planu miejscowego. Należy też zauważyć, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności (J. Parchomiuk, "Nadużycie władztwa planistycznego gminy", Samorząd Terytorialny, z. 4/2014, s. 24). Jak wskazuje się w orzecznictwie, o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13).
W wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 (OTK 2000, Nr 1, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności, tak samo jak wszelkich innych konstytucyjnych praw i wolności jednostki, musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał stwierdził, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się zresztą z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że art. 31 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP szczególny nacisk położył na kryterium "konieczności w demokratycznym państwie". Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej (bardziej płytko) ingerujących w sferę jego praw i wolności. Również Europejski Trybunał Praw Człowieka, w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 37598/97 (Lex nr 139381) stwierdził, że: "Ingerencja w prawo do poszanowania mienia musi jednakże zachowywać sprawiedliwą równowagę pomiędzy wymogami interesu publicznego lub powszechnego społeczności, a wymogami ochrony podstawowych praw jednostki. Troska, by osiągnąć tę równowagę, jest odzwierciedlona w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości, który winien być odczytywany w świetle ogólnej zasady prawnej wskazanej w zdaniu pierwszym. W szczególności musi zostać zachowana rozsądna relacja proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu jakiegokolwiek środka pozbawiającego osobę jej własności lub kontrolującego korzystanie z niej". W orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r., K 11/94 (OTK 1995, Nr 1, poz. 12) Trybunał Konstytucyjny wyraził natomiast pogląd, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza (podobnie uchwałodawcza – przyp. Sąd) jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Niewątpliwie, do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać zabronionej ingerencji w istotę jego prawa własności.
W tym kontekście podkreślić wypada, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do oceny legalności zaskarżonego aktu na dzień jego uchwalenia. Wobec tego w przedmiotowej sprawie relewantny jest stan prawny i faktyczny z dnia 21 lutego 2008 r. Już z tej przyczyny oczywiście nie miało znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały wydane 6 lipca 2011 r. rozporządzenie nr 2/2011 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej w kr 5+500 rzeki S. w miejscowości S., gmina S., powiat krakowski. Dla przedmiotowej uchwały istotne znaczenie miała decyzja Wojewody Krakowskiego z dnia 19 marca 1996 r., znak: OS.III.6210-1-188b/95. Decyzja ta nie została pominięta przy uchwalaniu kontrolowanego planu, co dobitnie wynika z § 5 ust. 5, w którym wskazano następująco:
"Obszar objęty planem w całości znajduje się w zasięgu zewnętrznego terenu ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki S. w km 5÷500 zgodnie z decyzją Nr OS.III.6210-1-188b/95 z 19 marca 1996 wydaną przez Wojewodę Krakowskiego, dla którego obowiązują zakazy i nakazy określone w w/w decyzji: Zewnętrzny teren ochrony pośredniej - granica strefy; zostanie oznakowana tablicami informacyjnymi w punktach jej przecięcia ze szlakami komunikacyjnymi i w innych charakterystycznych punktach. Na tablicach zostaną umieszczone zakazy, nakazy i ograniczenia, odnoszące się do mieszkańców i osób przebywających w strefie wynikające z niniejszej decyzji przepisów odnoszących się do utrzymania porządku i czystości i prawa wodnego. W strefie zabrania się:- przechowywania i składowania odpadów promieniotwórczych,- lokalizowania magazynów produktów ropopochodnych i innych substancji chemicznych oraz rurociągów do ich transportu,- lokalizowania wylewisk odpadów komunalnych i przemysłowych,- mycia pojazdów mechanicznych w ciekach wodnych i w pasie o szerokości 30m od ich brzegów,- gromadzenia odpadów na brzegach i w korytach cieków,- wprowadzania ścieków opadowych z ciągów komunikacyjnych, bez ich wcześniejszego podczyszczenia,- lokalizowania zakładów chemicznych. Nakazuje się:- realizację kanalizacji zakończonej urządzeniami oczyszczającymi równolegle z realizacją wodociągów,- posiadanie zbiornika na gnojówkę oraz szczelnej płyty gnojowej przy prowadzeniu działalności hodowlanej."
Zestawienie treści przywołanej decyzji z treścią planu miejscowego odnoszącą się do terenu B prowadzi do wniosku, że ustalenia planu miejscowego pozostają w zgodzie z tą decyzją, w szczególności z nakazami i zakazami wyznaczonymi dla strefy ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki S. i, w której znajduje się działka skarżącej. Przywołana decyzja Wojewody Krakowskiego, co istotne, nie zakazuje w strefie B lokalizacji składowiska odpadów, lecz przede wszystkim zabrania przechowywania i składowania odpadów promieniotwórczych, lokalizowania wylewisk odpadów komunalnych i przemysłowych. Tymczasem w terenie B, zgodnie z § 7 ust. 3, przewidziano realizację nowej niecki składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, realizację obiektów i urządzeń segregacji odpadów obejmujących odpady kubaturowe i utwardzone powierzchnie zakładu segregacji odpadów, zabezpieczenie terenu dla poboru ziemi i realizację zwartych pasów zieleni izolacyjnej wysokiej i niskiej. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane przeznaczenie zgodne jest z decyzją, nie dopuszcza się bowiem przechowywania i składowania odpadów promieniotwórczych, ani lokalizowania wylewisk opadów komunalnych lub przemysłowych.
Tym samym Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, która twierdziła, że z decyzji Wojewody Krakowskiego wynikał zakaz lokalizacji składowisk odpadów w strefie ochronnej, a dla oceny legalności uchwały z 2008 r. miało znaczenie rozporządzenie Dyrektora RZGW z 2011 r. Zdaniem Sądu w uchwalonym planie miejscowym prawidłowo wprowadzono ustalenia przywołanej decyzji Wojewody Krakowskiego, tym samym realizując wymogi art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.
Analiza przedłożonych Sądowi materiałów planistycznych wskazuje również, że nie doszło w tym przypadku do przekroczenia granic władztwa planistycznego przez jego nadużycie. Sąd dostrzega oczywiście, że osią sporu wokół przedmiotowego planu miejscowego jest jego "trudne" przeznaczenie, wiążące się z uciążliwościami, a nawet zagrożeniami dla właścicieli nieruchomości sąsiadujących ze składowiskiem odpadów, jak też tamtejszych mieszkańców. Jednak rolą Sądu jest, co już akcentowano, wyłącznie ocena legalności planu. Przeprowadzona przez Sąd ocena według kryterium zgodności z prawem nie wykazała istotnych wadliwości, w szczególności prawidłowa była procedura planistyczna, ustalenia planu nie kolidują z innymi przepisami prawa i zgodne są ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta i Gminy Myślenice. Również analizując treść planu pod względem przywołanych wyżej zasad dysponowania władztwem planistycznym, Sąd nie dopatrzył się naruszeń. Z pewnością treść planu nie została ustalona pochopnie, dowolnie. W toku procedury planistycznej zgłoszono ponad 2000 uwag do projektu planu miejscowego. Zgłaszający te uwagi mogli wziąć udział w dyskusji publicznej, której wyniki (vide: protokół sporządzony 10 stycznia 2008 r.) jednoznacznie pokazują dominujący brak akceptacji podmiotów uczestniczących w procedurze planistycznej dla tego planu. Rada Miejska odniosła się do tych uwag, przyjmując finalnie, że istnieją jednak poważne racje za uchwaleniem tego planu. Już z przywołanej treści istnienie przedmiotowego składowiska pozostaje w ścisły związku z interesem publicznym i zadaniami gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zadaniem własnym gminy (rozumianym jako zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty) jest sprawa wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Zadanie to, uszczegółowione wieloma przepisami rangi ustawowej, naprowadza na ciążący na gminie obowiązek usuwania i zagospodarowania odpadów komunalnych, który musi być przez organy gminy realizowany. Nie jest rzeczą Sądu ocenianie sposobu realizacji tego obowiązku, w kontekście planu miejscowego, jeśli mieści się on w granicach prawa. Sąd nie dopatrzył się również przejawów nadużycia władztwa planistycznego w związku z zarzutami sformułowanymi przez skarżącą, w tym odnoszącymi się do ekonomicznych skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Obniżenie wartości nieruchomości wskutek uchwalenia planu miejscowego jest skutkiem prawnym akceptowanym przez ustawodawcę, na co wskazuje chociażby treść art. 36 u.p.z.p. Uchwalając plan miejscowy wzięto również pod uwagę kwestie środowiskowe, także związane z ochroną wód.
Wobec powyższego, skoro Sąd nie dopatrzył się ani istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego ani istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, a jednocześnie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, należało skargę oddalić.
Z tej przyczyny Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.