II SA/KR 1536/23

II SA/Kr 1536/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Kopeć
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Monika Niedźwiedź /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono postanowienie organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 61 a  par 1  , art 162 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi A. P. i A. L. na postanowienie nr 788/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r., znak: WOB.7722.158.2023.KJAS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie solidarnie na rzecz A. P. i A. L. 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczne postanowieniem nr 48/2023 z dnia 12 maja 2023 r. znak: NM.501.1.7.2022 "po rozpatrzeniu wniosku P. A. P.- Ł. i P. A. Ł. (...) z dnia 22.03.2023 r. z daty wpływu do tut. Organu z dnia 28.03.2023 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego oraz powierzchni dachów budynków na działce nr [...] w miejscowości N., lokalizacji budynku składowania odpadów na działce drogowej, zbiornika rozsączającego na wody opadowe który został odkopany i zagraża zdrowiu i życiu, rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu oraz balkonu, lokalizacji miejsca postojowego w zbliżeniu do budynku sąsiedniego, lokalizacji ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 1,8 m zakończonego ostrymi elementami" odmówił wszczęcia postępowania "we wnioskowanej przez P. A. P.- Ł. i P. A. Ł. sprawie z wniosku z dnia 22.03.2023 r."
Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.", a także art. 53a ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b.".
Organ I instancji wskazał, że za pismem z dnia 30 maja 2021 r. (data wpływu do PINB: 10 czerwca 2022 r.) A. Ł. i A. P. - Ł. zwrócili się do PINB w Wieliczce z wnioskiem o "dokonanie kontroli oraz weryfikację zgodności z przepisami Prawa budowlanego oraz Warunkami technicznymi obiektów zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w N. przy ulicy [...]" (k. 1 -16 akt PINB).
PINB za pismem z dnia 7 lipca 2022 r. wskazał wnioskodawcom, iż "podjął czynności wyjaśniające w powyższym zakresie, w ramach których dokona kontroli przedmiotowych obiektów, celem ustalenia stanu faktycznego. Po zakończeniu prowadzonych działań inspekcyjno-kontrolnych, mających na celu ustalenie stanu faktycznego, tut. organ w przypadku naruszenia przepisów, podejmie dalsze czynności w ramach swych ustawowych kompetencji " (k. 17 akt PINB).
Następnie PINB w piśmie z dnia 27 października 2022 r. znak: NM.501.1.7.2022 wskazał wnioskodawcom, iż "w dniu 13 września 2022 r. przeprowadzono czynności wyjaśniające potwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na terenie nieruchomości (...) " (k. 18 akt PINB).
Za pismem z dnia 17 listopada 2022 r. znak KOM.7210.1.453.2022, Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice przesłał do PINB zgodnie z właściwością pismo A. Ł. i A. P.- Ł. z dnia 25 października 2022 r. (k. 23 akt PINB).
Za pismem z dnia 22 marca 2023 r. A. Ł. i A. P. - Ł., działający przez pełnomocnika adwokata, złożyli wniosek o podjęcie dalszych działań w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego (k. 29-31 akt PINB).
PINB postanowieniem nr 48/2023 z dnia 12 maja 2023 r. znak: NM.501.1.7.2022, działając na podstawie art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego (k. 32-35 akt PINB).
Zażalenie na ww. postanowienie PINB nr 48/2023 z dnia 12 maja 2023 r. znak: NM.501.1.7.2022, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, złożyli A. Ł. i A. P. Ł..
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem nr 788/2023 z dnia 11 października 2023 r., znak: WOB.7722.158.2023.KJAS, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, art. 123 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: "Pr. bud." albo "P.b."), po rozpatrzeniu zażalenia A. Ł. i A. P. - Ł., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nr 48/2023 z dnia 12 maja 2023 r. znak: NM.501.1.7.2022, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że analizując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB w Wieliczce.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania na wniosek A. Ł. i A. P. - Ł. w sprawie w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego oraz powierzchni dachów budynków na działce nr [...] w miejscowości N., lokalizacji budynku składowania odpadów na działce drogowej, zbiornika rozsączającego na wody opadowe, który został odkopany i zagraża zdrowiu i życiu, rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu oraz balkonu, lokalizacji miejsca postojowego w zbliżeniu do budynku sąsiedniego, lokalizacji ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 1,8 m zakończonego ostrymi elementami.
Podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w organie I instancji jest art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio".
Analiza art. 61a § 1 K.p.a. wskazuje, że ustawodawca wprowadził w powyższej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Bez względu jednak którą z nich przyjąć, jest oczywiste, że w razie ich zaistnienia organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.
Pierwszą przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. Odmowa wszczęcia postępowania ze względów podmiotowych następuje, gdy organ, do którego podanie wniesiono stwierdzi, iż podmiotowi wnioskującemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. nie ma interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia żąda.
Drugą niezależną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 K.p.a. jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W wyroku NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 wskazano, że "z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania".
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy MWINB zauważył, że okoliczności sprawy w zakresie określonym przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o przepis art. 61a § 1 K.p.a. jest w ustalonym stanie sprawy zasadne.
PINB w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że w analizowanym przypadku nie zaistniały wskazywane przez wnioskodawców przesłanki wynikające z przepisów dot. rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5b ustawy Prawo budowlane), ani przesłanki dot. utrzymywania obiektów budowlanych (rozdział 6 ustawy Prawo budowlane).
W ocenie MWINB rozstrzygniecie organu powiatowego wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest prawidłowe. W rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. Ł. i A. P. - Ł. z dnia 22 marca 2023 r., co wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a oraz rozdziale 6 Prawa budowlanego na wniosek.
Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48 - art. 53a Pr. bud - tj. tzw. postępowania legalizacyjne i naprawcze) wszczyna się z urzędu". Zawarte w ww. rozdziale regulacje dotyczą samowoli budowlanej, postępowania legalizacyjnego i ich skutków prawnych wykonywania robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Podobnie, w myśl art. 72a Pr. bud: Postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust.3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu".
Przepis art. 53a ust. 1 Pr. bud, podobnie jak art. 72a Pr. bud, został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. na mocy art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). W uzasadnieniu projektu do ww. nowelizacji (IX. 121) czytamy: "Wprowadzenie przepisu art. 53a (a także art. 72a), który przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń Prawa budowlanego wszczynane są z urzędu, było konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...) rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek".
Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że dodanie ww. przepisu do ustawy Prawo budowlane przesądza w sensie literalnym, że postępowania legalizacyjne i naprawcze wszczynane są z urzędu, a nie na wniosek.
WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2175/21 wskazał, że "literalne brzmienie art. 53a Prawa budowlanego nie pozostawia w tym zakresie zasadniczych wątpliwości. Taka intencja legła również u podstaw wprowadzenia przepisu do ustawy. Z uzasadnienia nowelizacji z dnia 13 lutego 2020r. wynika, że jej celem było uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienie większej stabilności podejmowanych rozstrzygnięć, natomiast wprowadzenie art. 53a miało w intencji ustawodawcy przesądzić o tym, że postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są wszczynane z urzędu, gdyż taka konieczność wynikała z pojawiających się wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie (...) Z treści uzasadnienia projektowanej, a następnie wprowadzonej w życie zmiany wynika wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji"’ (Wyrok WSA w Warszawie z 13.01.2022 r. VII SA/Wa 2175/21, LEX nr 3361073), por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 643/22.
Wyżej opisana zmiana stanu prawnego ma znaczenie nie tylko doprecyzowujące, lecz wywołuje doniosłe skutki procesowe dla prowadzonych postępowań administracyjnych, co było intencją ustawodawcy. Ponadto MWINB podkreślił, że również w stanie prawnym obowiązującym przed wprowadzeniem art. 53a do ustawy Prawo budowlane w orzecznictwie i doktrynie dominował pogląd, że postępowania legalizacyjne uregulowane w art. 48 Prawa budowlanego, jak również postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 Prawa budowlanego oraz postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych, wszczynane są z urzędu. Wprowadzając art. 53a Pr. bud oraz art. 72a Pr. bud ustawodawca jednoznacznie przesądził o zasadzie oficjalności (wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu).
W świetle powyższego należy uznać, że zarówno literalna, jak i celowościowa wykładnia omawianego przepisu prowadzą do konkluzji, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a oraz 6 Prawa budowlanego prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu.
Przepis art. 61 a K.p.a. odwołuje się wprost do art. 61 § 1 K.p.a., który stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a więc powinien być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które zarówno wyznaczają zakres spraw rozstrzyganych w drodze decyzji, jak i regulują inicjatywę wszczęcia danego postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa materialnego wprost ogranicza inicjatywę rozpoczęcia postępowania do jego wszczynania z urzędu, organy są taką regulacją związane.
Podsumowując art. 53a Pr. bud oraz art. 72a Pr. bud stanowią lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 K.p.a. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany treścią przepisów prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania.
Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w trybie legalizacyjnym (art. 48 Pr. bud), jak również trybie naprawczym (art. 50-51 Pr. bud) oraz dot. utrzymania obiektów budowlanych (art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4) wszczynane jest z urzędu, to znaczy że PINB nie mógł wszcząć postępowania na wniosek A. P. - Ł. i A. Ł. z dnia 22 marca 2023 r., o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania wód opadowych z terenu utwardzonego oraz powierzchni dachów budynków na działce nr [...] w miejscowości N., lokalizacji budynku składowania odpadów na działce drogowej, zbiornika rozsączającego na wody opadowe który został odkopany i zagraża zdrowiu i życiu, rozbudowy budynku mieszkalnego o zadaszenie tarasu oraz balkonu, lokalizacji miejsca postojowego w zbliżeniu do budynku sąsiedniego, lokalizacji ogrodzenia o wysokości mniejszej niż 1,8 m zakończonego ostrymi elementami. Tym samym organ I instancji miał podstawy do wydania postanowienia nr 48/2023 z dnia 12 maja 2023r. znak: NM.501.1.7.2022, którym na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na ww. wniosek A. P. - Ł. i A. Ł..
W odniesieniu do zarzutów skarżących dot. odmiennej wykładni przepisu art. 53a Pr. bud oraz art. 72a Pr. bud w związku z przepisem art. 61a K.p.a., MWINB wskazał. iż jest świadomy istnienia odmiennej linii orzeczniczej od powołanej w treści niniejszego uzasadnienia.
Jednakże, w ocenie MWINB, linia orzecznicza przyjęta przez organ powiatowy jak i organ odwoławczy jest uzasadniona, a to z powodów podniesionych wyżej.
Wskazana rozbieżność była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w treści uzasadnienia wyroku z dnia 25 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 814/22 dokonał szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie, zauważając, iż: "Analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita. Prezentowane są bowiem dwa stanowiska odnoszące się do sposobu wszczęcia postępowania w sprawach, o których mowa w tym przepisie. Zwolennicy jednego z tych poglądów, który - jak się zdaje jest również prezentowany przez Sąd pierwszej instancji orzekający w niniejszej sprawie - stoją na stanowisku, iż przepis ten nie wprowadził zakazu wszczynania tego postępowania na wniosek uprawnionego podmiotu. Uzasadniając tę tezę wskazuje się na taką wykładnię art. 53a ust. 1 Pr. bud., która prowadzi do stwierdzenia, że przepis ten jedynie dookreśla, iż organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu postępowanie legalizacyjne i naprawcze, co jednak nie oznacza, iż złożenie wniosku uprawnionego podmiotu nie rodzi obowiązku po stronie organu wszczęcia takiego postępowania. O takiej wykładni decydować ma brzmienie tego przepisu, które nie zawiera określenia "wyłącznie z urzędu", co - zdaniem zwolenników tego poglądu nie wyłącza wszczęcia tego postępowania również na wniosek (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 16 grudnia 2022 r. w sprawie II OSK 2168/21 oraz z dnia 27 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 76/22, oba dostępne w CBOSA). Zwolennicy przeciwnego stanowiska wskazują natomiast, że wykładnia przepisu art. 53a ustawy Prawo budowlane nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności (tak m.in. NSA wyroku z dnia 7 lutego 2023 r., w sprawie II OSK 2827/21 oraz wyrok NSA z dnia 25 maja 2023 r., w sprawie II OSK 440/22 dostępne na CBOSA). Uzasadniając to stanowisko podkreśla się, że wprawdzie zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma charakteru absolutnego nawet w przypadku niebudzącej wątpliwości treści przepisu, ale dokonanie odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać jedynie szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne lub ekonomiczne (por. uchwała SN z dnia 20 czerwca 2007r., III CZP 50/2007). Przyjmuje się w szczególności, że w ramach wykładni przepisu wolno jest odstąpić od jego sensu językowego w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości musi być uznane za rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne lub niweczące ratio legis interpretowanego przepisu (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 84). Taka sytuacja nie występuje odnośnie do wykładni art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. To ostatnie stanowisko podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, a argumenty za przyjętą tezą zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 7 lutego 2023 r. w sprawie II OSK 2827/21, a przedstawione wyżej przyjmuje, jako własne. Dodatkową okolicznością przemawiającą za przyjęciem tego poglądu jako słusznego przemawia ratio legis dodania do ustawy ww. przepisu. Przypomnieć bowiem należy, że ustawodawca w art. 61 § 1 K.p.a. określił, że inicjatywa wszczęcia postępowania administracyjnego może przysługiwać organowi administracji (wszczęcie z urzędu) lub uprawnionemu podmiotowi (stronie). Ta ogólna zasada, co nie budziło wątpliwości ani w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, ani w literaturze obowiązywała również na gruncie prawa budowlanego. W sytuacji natomiast, gdy wolą ustawodawcy było ograniczenie kręgu stron w postępowaniu lub podmiotów uprawnionych do żądania przeprowadzenia postępowania ustawodawca dawał temu wyraz wprost w treści przepisu. Zakładając zatem racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane dodatkowego przepisu, który konkretyzuje sposób wszczynania postępowania stanowiło wyjątek od ww. ogólnej zasady określonej w art. 61 § 1 K.p.a. W przeciwnym razie brak byłoby jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzenia takiego przepisu, który stanowiłby (przy wykładni takiej, jak została dokonana przez Sąd pierwszej instancji) de facto powtórzenie ogólnej zasady inicjowania spraw na zasadzie oficjalności oraz na wniosek" (por. również uzasadnienie wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 listopada 2022r., sygn. akt: II SA/Gd 281/22).
MWINB po zważeniu argumentów przemawiających za przyjęciem obu ww. poglądów przychylił się do stanowiska wskazanego w powyższym wyroku NSA, co stanowi odpowiedź na argumenty skarżących.
Mając na uwadze powyższą konkluzję, przyjęcie przez MWINB za własną argumentację wynikającą ze wskazanych powyżej wyroków judykatury, prowadzi do wniosków, iż bezzasadnym jest odnoszenie się przez organ II instancji do argumentów podnoszonych w zażaleniu, a dotyczących meritum sprawy. Skoro, jak zostało wskazane powyżej, postępowanie administracyjne we wnioskowanym przedmiocie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, wnioskodawca może takie argumenty podnosić wyłącznie w pismach do organu I instancji, który jest właściwy do ewentualnego wszczęcia postępowania w zakresie podnoszonym przez skarżących. Skarżone postanowienie pozostaje zasadne z przyczyn procesowych, natomiast nie stoi na przeszkodzie do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ I instancji z urzędu. Jednakże z uwagi na zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a., organ odwoławczy nie może odnosić się do meritum wniosku, który z przyczyn procesowych nie został uwzględniony jako pismo wszczynające postępowanie. Zakres zaskarżenia określa zakres orzeczenia organu I instancji, a w niniejszym przypadku pozostaje nim wyłącznie weryfikacja zasadności odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a K.p.a. z przyczyn przedmiotowych. Przedmiotem postępowania nie jest natomiast weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania przez PINB z urzędu.
Organ odwoławczy miałby taką możliwość wyłącznie w przypadku zaskarżenia rozstrzygnięcia PINB dot. meritum sprawy, a taki stan nie zaistniał na gruncie niniejszego postępowania.
MWINB przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy wyjaśnił również, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Oznacza to, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Z tej też przyczyny MWINB nie podzielił części argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, mianowicie tych odnoszących się merytorycznie do sprawy i wskazał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia pozostają one zbędne.
Niemniej mimo powyższego MWINB uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Jednocześnie MWINB wskazał, że odmienna ocena wyrażona w uzasadnieniu organu II instancji w powyższym zakresie nie stanowi naruszenia art. 15 K.p.a., gdyż organ może uznać zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe, choć częściowo innych przyczyn, niż podane przez organ I instancji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2022 r. VII SA/Wa 2175/21).
MWINB wskazał także, że skoro postępowanie w sprawie samowoli budowlanej może zostać wszczęte przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu (a nie na wniosek), to ewentualny wniosek o uruchomienie tego postępowania należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować pod kątem wystąpienia lub nie przesłanek prowadzenia tego postępowania. Mając powyższe na uwadze MWINB stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego I instancji oparte na przepisie art. 61a K.p.a. było prawidłowe, dlatego też organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. zobowiązany był do jego utrzymania w mocy.
A. P. – Ł. i A. Ł. wnieśli na ww. postanowienie nr 788/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 11 października 2023 r., znak: WOB.7722.158.2023.KJAS, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie:
- prawa materialnego: art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziale 5a Pr.bud. prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu;
- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 K.p.a. poprzez brak pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy oraz brak odniesienia się do wniosków dowodowych skarżących zawartych w zażaleniu;
- przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy: art. 15 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do większości zarzutów zawartych w zażaleniu wniesionym przez skarżących na postanowienie organu I instancji oraz brak pełnego zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji; zasądzenie na rzecz skarżących od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu rozwinęli wnioski skargi, powołując się na orzecznictwo sądowe.
Wskazali, między innymi, że skutkiem wydania zaskarżonego postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieprawidłowości mających miejsce na działce nr [...] w N.. Jest to działka sąsiednia do działki nr [...] w N., na której znajduje się budynek przy ul. [...] w N., w którym zamieszkują skarżący.
Nieprawidłowości zaistniałe na działce sąsiedniej nr [...] w N., polegające w szczególności na niezgodnym z przepisami prawa odprowadzeniu wód opadowych, zarówno z terenu utwardzonego, jak i zadaszenia nad dobudowanymi do budynku mieszkalnego zadaszeniami tarasu i balkonu na nieruchomość skarżących oddziałują i mają bezpośredni negatywny skutek dla nieruchomości będącej ich własnością, poprzez skierowanie na tę działkę odpływu wód opadowych z działki sąsiedniej. Odprowadzanie wód opadowych z zadaszenia nad tarasem jest niezgodne z § 126 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym dachy i tarasy powinny mieć co do zasady odprowadzanie wody opadowej do wyodrębnionej kanalizacji ogólnospławnej. Tymczasem w uzasadnieniu postanowienia PINB w Wieliczce wydanego w I instancji wynika wprost, że takiego odprowadzenia one nie posiadają. Sposób odprowadzenia wody opadowej z dachów balkonu i tarasu jest w sposób oczywisty sprzeczny z ww. przepisem. Na podstawie § 28 Rozporządzenia działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W toku sprawy skarżący wraz z pismem z dnia 30 maja 2021 r. oraz następnie już w samym zażaleniu na postanowienie wydane w I instancji przedstawiły obszerną dokumentację zdjęciową obrazującą spływ wody opadowej z działki nr [...] na ich działkę oraz na drogę dojazdową. Z dokumentacji zdjęciowej wynika również jednoznacznie, że woda przelewa się z rynny i rur spustowych. Organ I instancji poprzestał na przypuszczeniu, nie popartym jednak żadnymi dowodami, że może wskazywać to na niedopełnienie przez właściciela obiektu obowiązków polegających na konieczności czyszczenia rynien i rur spustowych. Twierdzenie to pozostaje jednak w sferze przypuszczeń i spekulacji, a nie stanowczych ustaleń popartych dowodami. W szczególności organ I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę, czy nie wynika to z nie wystarczającej pojemności studni chłonnej zlokalizowanej na działce nr [...]. Skarżący zarzucali, że właściciel działki nr [...] wykonał podniesienie terenu utwardzonego, aby zniwelować prób najazdowy do garażu oraz nie wykonał opaski biologicznie czynnej od strony działki skarżących, która była przewidziana w pierwotnym projekcie zagospodarowania działki. Skarżący nie zgadzali się również ze stwierdzeniem organu I instancji, że wody opadowe mogą swobodnie spływać na tereny zielone, skoro wokół utwardzenia betonowego jest krawężnik. Kwestia ta nie została jednak w żaden sposób wyjaśniona.
Nadto ogrodzenie na usytuowane na działce nr [...] w N. od strony drogi dojazdowej pomimo wysokości 1,57m posiada ostre zakończenia, co jest niedopuszczalne w świetle przepisów prawa (§ 41 ust 1 i ust 2 Rozporządzenia) i stwarza zagrożenie dla osób trzecich.
Skarżący podnieśli również zastrzeżenia co do lokalizacji miejsca postojowego, które znajduje się zbyt blisko ich nieruchomości, a także co do lokalizacji miejsca gromadzenia odpadów, które wykracza poza teren działki nr [...] w N. i znajduje się częściowo w obrębie działki drogowej. Kolejno przedmiotem zastrzeżeń skarżących była rozbudowa budynku na tej działce o zadaszenie tarasu i zadaszenie balkonu, z czym wiąże się również kwestia braku zapewnienia odprowadzania wód opadowych z tych powierzchni. Z uwagi w szczególności na powyższe kwestie skarżący domagali się ochrony prawnej i wszczęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownego postępowania nakierowanego na usunięcie przedmiotowych nieprawidłowości, w szczególności oddziałujących negatywnie na ich nieruchomość. Zaskarżone postanowienie, którym utrzymano w mocy wcześniejsze postanowienie WINB w Wieliczce o odmowie wszczęcia postępowania narusza więc interes prawny skarżących.
Uzasadniając dalej zarzuty skargi skarżący wskazali między innymi, że pogląd organu II instancji przyjęty w zaskarżonym postanowieniu, że postępowania prowadzone w oparciu o przepisy zawarte w rozdziałach 5a i 6 Pr. bud. wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu, prowadzi do pozbawienia osób, które mają interes prawny w danej sprawie, możliwości skutecznego dyscyplinowania organu do podjęcia wymaganych prawem czynności. Zgodnie z ww. poglądem toki podmiot nie może domagać się wszczęcia postępowania, a jego wniosek w tym zakresie zawsze musi być załatwiony odmownie. Wówczas ich ochrona prawna ma charakter tylko iluzoryczny.
Skarżący zarzucili, że organ II instancji nie odniósł się w żaden sposób do meritum sprawy, ograniczając się do twierdzenia, że nie podziela on części argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji, mianowicie tych odnoszących się merytorycznie do sprawy i wskazuje, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia pozostają one zbędne.
W niniejszym przypadku, przy braku woli po stronie organu I instancji do wszczynania postępowania w sprawie nieprawidłowości na działce [...] w N. również z urzędu, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu postanowienia wydanego w I instancji, jedynie kontrola stanowiska organu I instancji w ramach postępowania odwoławczego i zajęcie odmiennego stanowiska w tej kwestii przez Organ II instancji mogłyby stanowić właściwą podstawę do wszczęcia postępowania przez PINB w Wieliczce.
Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem organu II instancji, iż dokonał on powtórnego pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonego postanowienia, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy PINB w Wieliczce. W tym kontekście zwrócili uwagę, że uzasadnienie postanowienia wydanego przez PINB w Wieliczce w I instancji zostało niejako podzielone na dwie części. Pierwsza odnosi się do kwestii formalnej związanej z możliwością wszczynania postępowania w przedmiotowej sprawie na wniosek. Natomiast druga część uzasadnienia postanowienia PINB w Wieliczce stanowi odniesienie się merytoryczne organu do argumentów Skarżących dotyczących poszczególnych podnoszonych przez nich nieprawidłowości na działce nr [...] w N. pod kątem ich kwalifikacji zgodnie z prawem budowlanym i ich oceny w zakresie przepisów Prawa budowlanego. W konkluzji tych wywodów Organ I instancji stwierdza, że nie znalazł podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego z urzędu. Powyższe świadczy o tym, że rozstrzygnięcia wydanego przez PINB w Wieliczce w I instancji, w którego sentencji organ ten odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nie można redukować tylko do kwestii formalnej polegającej na ustaleniu, czy możliwe jest wszczęcie tego rodzaju postępowania na wniosek. Organ I instancji odniósł się bowiem również do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Negatywne stanowisko organu I instancji w tym zakresie opierało się również na badaniu sprawy pod kątem merytorycznym, a więc czy w przedmiotowej sprawie miało miejsce w ocenie Organu I instancji naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Organ l instancji udzielił w tej kwestii odpowiedzi przeczącej, co doprowadziło go do uznania, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania również z urzędu. Skarżący nie zgadzali się z tym stanowiskiem Organu I instancji, a więc w zażaleniu od postanowienia wydanego w I instancji przedstawili szereg zarzutów odnoszących się do meritum sprawy, kwalifikacji wykonanych robót budowlanych pod kątem przepisów Prawa budowlanego, kwestii ich zgodności z prawem, ustalenia czy nie powodują one wystąpienia zagrożenia, kwestii kierunków spływu wód opadowych etc. Organ II instancji nie odniósł się w jakimkolwiek zakresie do następujących zarzutów postawionych w zażaleniu na postanowienie PINB w Wieliczce wydane w I instancji:
1. naruszenia art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 84 ust. 1 Pr. bud. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, a także brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie:
- kwalifikacji wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia balkonu i zadaszenia oraz zabudowy tarasu pod kątem przepisów Prawa budowlanego, ustalenia czy sposób wykonania konstrukcji zadaszenia balkonu i zadaszenia oraz zabudowy tarasu nie powoduje zagrożenia zawaleniem się wskutek obciążeń wynikających np. z zalegającego śniegu, aktualnego stanu faktycznego w zakresie odkopanego zbiornika odsączającego na wody opadowe na działce [...], ustaleń w zakresie kierunku spływu wód opadowych z działki nr [...], przyczyn przelewania się wody z rur odprowadzających wody opadowe z budynku na tej działce, brak zobowiązania właścicieli działki nr [...] w N. do przedłożenia ekspertyzy technicznej, w szczególności w zakresie kierunku spływu wód opadowych z działki nr [...] na działki sąsiednie i drogę dojazdową, bilansu wód opadowych na działce nr [...], ustalenia przyczyn przelewania się wód opadowych z rur odprowadzających wodę z dachu budynku i czy przyczyną tego jest niewystarczająca pojemność zbiornika chłonnego.
- naruszenia § 126 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zadaszenia tarasu i balkonu na działce nr [...] w N. nie posiadają odprowadzenia wody do wyodrębnionej kanalizacji ogólnospławnej,
- naruszenia § 41 ust 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych. Jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy konstrukcja ogrodzenia na działce nr [...] w N. stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zwłaszcza z uwagi na posiadanie przez elementy ogrodzenia ostrych zakończeń w formie grotów.
Organ II instancji całkowicie kwestie te pominął, mimo iż odnosiły się one do ustaleń i wniosków poczynionych przez Organ I instancji w uzasadnieniu jego postanowienia i stanowiły również jego podstawę. MWINB skupił się wyłącznie na problematyce wszczynania postępowań w tego rodzaju sprawach na wniosek, pomija jednak że rozstrzygnięcie, którego dotyczyło zażalenie odnosi się zarówno do wszczęcia postępowania na wniosek, jak i z urzędu. Dokonanie oceny zasadności wszczęcia postępowania z urzędu zostało poprzedzone argumentacją odnoszącą się merytorycznie do sprawy. Nie jest więc uzasadnione stanowisko organu II instancji, iż przedmiotem postępowania przed nim nie była weryfikacja zasadności ewentualnego wszczęcia postępowania przez PINB z urzędu. Wręcz przeciwnie weryfikacja taka była konieczna gdyż stanowisko PINB w Wieliczce w tym zakresie stanowiło jedną z przesłanek wydanego w I instancji postanowienia.
Skarżący nie zgodzili się z organem II instancji, że nie może formułować on wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Takie wnioski i oceny zostały sformułowane w rozstrzygnięciu organu I instancji, a zatem stały się również przedmiotem zarzutów odwołania, co powoduje, że organ II instancji miał obowiązek odniesienia się do nich w wydanym przez siebie postanowieniu.
Organ II instancji użył jedynie enigmatycznego stwierdzenia, że nie podziela on części argumentów organu I instancji odnoszących się merytorycznie do sprawy. Nie wiązało się to jednak z jakimikolwiek dalszymi jednoznacznymi wnioskami, w szczególności wskazującymi na potrzebę przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, choćby wszczętego z urzędu, co pozostawiono jak wspomniano wyżej w sferze ewentualności. Takiego stwierdzenia nie można potraktować w żadnym wypadku jako wystarczające, skoro rolą i zadaniem organów nadzoru budowlanego jest reagowanie na nieprawidłowości w zakresie objętym ich kompetencjami. Nie można zaakceptować sytuacji, w której obiektywna niezgodność z Prawem budowlanym, która została dostatecznie wykazana w toku postępowania przez Skarżących, którzy przedstawili w tym zakresie nie tylko argumentację, ale stosowne dowody, w szczególności w postaci dokumentacji zdjęciowej, pozostaje tylko ze względów proceduralnych bez adekwatnej reakcji organów nadzoru budowlanego.
Zdaniem skarżących w argumentacji zaprezentowanej przez organ II instancji kryje się zasadnicza wewnętrzna sprzeczność. Z jednej strony organ ten stanowczo stwierdza, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, a z drugiej utrzymuje w mocy postanowienie PINB w Wieliczce, którego znaczną część stanowią właśnie takie wnioski i oceny. PINB w Wieliczce dokonał - czemu poświęcona jest znaczna część uzasadnienia wydanego przez niego postanowienia - kwalifikacji i oceny poszczególnych robót budowlanych pod kątem przepisów prawa budowlanego, a więc w istocie dokonał rozstrzygnięcia merytorycznego w tej sprawie co do ich zgodności z prawem.
Skarżący wskazali, że kwestia odprowadzania wód opadowych na działki sąsiednie z nieruchomości z kolei należącej do skarżących była przedmiotem postępowania przez PINB w Wieliczne w sprawie znak NM.5141.8.2020, gdzie została wydana w I instancji decyzja odmawiająca nałożenia na A. P. - Ł. i A. Ł. obowiązku wykonania określonych robót celem m.in. doprowadzenia do zgodności z prawem wykonanego odprowadzenia wód opadowych z obiektów zlokalizowanych na działce nr [...] oraz [...] w miejscowości N.. Obecnie postępowanie w tej sprawie toczy się w II instancji przez Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie WOB.7721.175.2022.KJAS. W toku postępowania przed PINB w Wieliczce skarżący zostali zobowiązani do przedłożenie ekspertyzy m.in. w zakresie odprowadzania wody opadowej z terenu utwardzonego (wjazdu i dojścia na teren działki), pod kątem spływania wody z terenu prywatnego na działki sąsiednie, w tym również drogę dojazdową.
W ramach tej ekspertyzy były wykonane m.in. obliczenia bilansu wód opadowych na działce skarżących, a także obliczenia pojemności zbiornika na wody opadowe na nieruchomości skarżących.
W zakresie ekspertyzy określono również na podstawie pomiaru geodezyjnego stan istniejącego spływu wód opadowych z działki skarżących.
Dla skarżących nie jest więc zrozumiałe, dlaczego w sprawie przed PINB, w której to oni występują jako inwestorzy, organ I instancji nałożył na nich obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy, a w niniejszej sprawie nałożenia takiego obowiązku na ich sąsiadów zaniechano, co nie pozwoliło organowi I instancji na adekwatne wyjaśnienie kwestii spływania wód opadowych na nieruchomość skarżących z działki sąsiedniej. Ustalenia organu I instancji pozostały w sferze spekulacji i przypuszczeń m.in. co do przyczyn wylewania się wody z rur odprowadzających wodę z dachu lub poprzestania na stwierdzeniu, że podczas kontroli nie stwierdzono różnic w ukształtowaniu terenu przedmiotowej działki względem działek sąsiednich, czego w żadnym wypadku nie można zaakceptować, jako wystarczające i świadczy to o jedynie pobieżnej analizie sprawy.
Nie jest zrozumiałym dla skarżących dlaczego w jednej sprawie, dotyczącej ich nieruchomości, wymaga się aby kwestie związane z odpływem wód z nieruchomości były analizowane w formie ekspertyzy, a w drugiej, dotyczącej spływu wód na ich nieruchomość taką ekspertyzę uznaje się za zbędną, poprzestając na oględzinach wyłącznie naocznych i ogólnych stwierdzeniach o braku różnic w ukształtowaniu terenu, gdzie przecież powinno wynikać to z dokładnych pomiarów. Skarżący w toku sprawy przesłali do PINB stosowną dokumentację zdjęciową wykonaną przy okazji opadów deszczu, która obrazuje spływ wód na teren działki Skarżących, która powinna stanowić podstawę do podejmowania dalszych działań w kierunku dokładnego wyjaśnienia sprawy, co nie miało miejsca.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na poparcie stanowiska o braku możliwości wszczęcia postępowania na wniosek powołano liczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyroki: WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12; wyrok SN z dnia 9 września 2015 r., III UK 16/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018 r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2019 I SA/Bd 687/18.
Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki przedmiotowej. Jak wskazano w treści zaskarżonego postanowienia, przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek skarżących wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane na wniosek.
MWINB podkreślił, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w treści skargi, gdyż nie dokonywano merytorycznej ich oceny w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem.
Zdaniem organu nadzoru niedopuszczalne jest dokonywanie w formalnym postanowieniu oceny zasadności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego w odniesieniu do zarzutów zawartych w piśmie interwencyjnym, byłoby to rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 K.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku. Wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, organ ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a §1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt I GSK 516/22, z dnia 26 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 225/20, z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2487/21, z dnia 16 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1138/21, z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 528/19, z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt II FSK 1811/20, z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 3193/18, z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt II OSK 80/15, z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2177/14, CBOSA).
Charakter postanowienia podejmowanego w trybie art. 61a § 1 K.p.a. wyklucza prowadzenie przed jego wydaniem postępowania wyjaśniającego. Przez zaistnienie bowiem "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem prawa materialnego postępowanie może zostać wszczęte tylko z urzędu, a osoba trzecia złożyła wniosek o jego wszczęcie.
Podkreślono, że co do zasady w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się (niezależnie od przysługującego lub nie interesu prawnego wnioskodawcy) wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. Powyższe nie oznacza, że wniosek taki nie musi powodować jakiejkolwiek reakcji organu nadzoru budowalnego.
Żądanie takie może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, podczas którego organ administracji ustali krąg stron postępowania oraz zgodność z prawem obiektu budowlanego lub robót budowlanych, których wniosek dotyczy. Informacje wypływające z treści pisma wymagają więc podjęcia czynności wyjaśniających pod kątem ustalenia, czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania. Jednakże w sytuacji, gdy postępowanie mogło być wszczęte tylko z urzędu, a dokonane czynności nie uzasadniały wszczęcia takiego postępowania, skarżący powinni zostać zawiadomieni o sposobie załatwienia sprawy, co zostało uczynione w piśmie (zawiadomieniu) z w piśmie z dnia 27 października 2022r. znak: NM.501.1.7.2022, w którym wskazano wnioskodawcom, iż "w dniu 13.09.2022 r. przeprowadzono czynności wyjaśniające potwierdzając brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego na terenie nieruchomości. W przypadku natomiast braku reakcji organu I instancji ochrona prawna wnioskującego podmiotu może nastąpić w trybie skargowo-wnioskowym określonym w Dziale VIII K.p.a., który umożliwia wniesienie skargi na brak działania powiatowego inspektora nadzoru budowlanego do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, jako organu wyższego stopnia (art. 229 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 83 ust 1 i 2 P.b.).
Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że strona w przypadku braku reakcji organu administracji może skorzystać z możliwości stosownego zawiadomienia prokuratora o konieczności złożenia wniosku, który o ile uzna za uzasadnione, zainicjuje postępowanie wyjaśniające w danej sprawie administracyjnej lub złożyć skargę na bezczynność organu.
W tym stanie prawnym i faktycznym sprawy, nie dopatrując się w podjętym postanowieniu naruszenia prawa, MWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie z 8 stycznia 2024 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę, skarżący podtrzymali w całości skargę i zawarte w niej zarzuty oraz argumenty przytoczone dla ich uzasadnienia.
Skarżący podkreślili konsekwentnie, że organ I instancji zawarł w wydanym przez siebie postanowieniu ocenę merytoryczną zgłoszonych przez skarżących zarzutów, z którą skarżący się nie zgadzają. W związku z tym wnosząc środek odwoławczy od decyzji wydanej w I instancji, skarżący zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a. oczekiwali, że sprawa zostanie przez organ II instancji wnikliwie przeanalizowana w jej całokształcie, a więc również w zakresie w jakim dotyczy ona zarzutów dotyczących stanowiska organu I instancji co do meritum sprawy. Organ II instancji się jednak od tego uchylił, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie podziela on części argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia wydanego w I instancji, mianowicie tych odnoszących się merytorycznie do sprawy i wskazaniu, że z uwagi na formalny charakter wydanego postanowienia, pozostają one zbędne.
Skarżący nie zgadzają się z takim stanowiskiem, podnosząc, że skoro sprawa została oceniona przez organ I instancji również merytorycznie, to mają oni prawo do pełnej kontroli instancyjnej wydanego rozstrzygnięcia, a nie tylko w wybranym przez organ aspekcie.
Skarżący nie zgadzają się również ze stanowym stwierdzeniem organu, iż jeżeli przepis prawa przyznaje organowi kompetencję do wszczęcia danego rodzaju postępowań wyłącznie z urzędu, to żaden podmiot nie może egzekwować od tego organu zainicjowania takiego postępowania.
Zwrócili uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego prezentowane jest również stanowisko odmienne do powyższego, zgodnie z którym "Kategoryczne dopatrywanie się wyłączności wszczęcia oznaczonych postępowań uregulowanych w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane tylko z urzędu, rozumianego jako wykluczającego jakąkolwiek inicjatywę podmiotu podnoszącego posiadanie swojego interesu prawnego w tego typu postępowaniu, nie jest przekonujące." (Wyrok NSA z dnia 27 lutego 2023 roku, II OSK 76/22, Legalis). W uzasadnieniu ww. orzeczenia NSA zwrócił uwagę, że "Celnie zauważył sąd pierwszej instancji, że art. 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się »wyłącznie z urzędu«. Trafnie wskazano w tym wyroku na te przykłady rozwiązań normatywnych, w których ustawodawca używając wyrażenia »wyłącznie« ogranicza swobodę działania, gdy idzie o inicjatywę do uruchomienia stosownego postępowania. Sam wyraz »wyłącznie« został użyty w samej P.b. zresztą wielokrotnie (por. np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 P.b.), co oznaczałoby, iż w sytuacji gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5a P.b. na skutek interwencji podmiotu powołującego się na swój interes prawny i wywodzącego o naruszeniu przepisów prawa budowlanego, użyłby przywoływanego tu określnika, będącego synonimem »jedynie, tylko«."
Analogiczne do powyższego stanowisko zostało zaprezentowane m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 września 2022 r., II SA/GI 764/22 (Legalis): "Należy jednak podkreślić, że wejście w życie art. 53a ust. 1 P.b. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowań osoba mająca w tym interes prawny. Artykuł 53a ust. 1 P.b. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Zasada oficjalności, wyrażona w art. 53a P.b. nie może być samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych (por. w tym zakresie wyroki WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021r. sygn. VII SA/Wa 2158/21; WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 317/21 - wszystkie orzeczenia za CBOSA)."
W powołanym z kolei wyżej prawomocnym wyroku (skarga organu nadzoru budowlanego na ten wyrok została oddalona wyrokiem NSA z dnia 16 grudnia 2022r. sygn. II OSK 2168/21) WSA w Poznaniu 4 sierpnia 2021 roku, II SA/Po 317/21 (Legalis), Sąd ten stwierdził: "W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych."
Zatem skarżący podtrzymali w całości skargę i zawarte w niej wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do jednej z wymienionych kategorii, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wskazał, iż oparł swoje rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia ww. postępowania administracyjnego na przesłance przedmiotowej wystąpienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśnił, że w analizowanym przypadku nie zaistniały wskazywane przez wnioskodawców przesłanki wynikające z przepisów dot. rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (rozdział 5b ustawy Prawo budowlane), ani przesłanki dot. utrzymywania obiektów budowlanych (rozdział 6 ustawy Prawo budowlane).
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że rozstrzygniecie organu powiatowego, wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., jest prawidłowe, bowiem w rozpatrywanej sprawie w istocie zaistniała przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania na wniosek A. Ł. i A. P. - Ł. z dnia 22 marca 2023 r., co wynika z uregulowanego w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane ograniczenia umożliwiającego inicjowanie postępowania w sprawach ujętych w rozdziale 5a oraz rozdziale 6 Prawa budowlanego na wniosek.
Zdaniem Sądu oba te stanowiska są błędne i opierają się na wadliwej wykładni obowiązujących przepisów, co uzasadniało uchylenie obu postanowień.
Zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu". Przepis ten został dodany z dniem 19 września 2020 r. i już obecnie w orzecznictwie prezentowane są dwa poglądy co do jego interpretacji.
Wykładnia prezentowana przez organ odwoławczy sprowadza się do stwierdzenia, że od momentu wprowadzenia tego przepisu nie jest w ogóle możliwe wszczęcie postępowania w określonych tam kategoriach spraw przed organem nadzoru budowlanego na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. Pogląd ten prezentowany jest między innymi w wyrokach WSA w Warszawie powołanych w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę.
Na przykład w wyroku WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2281/21 (LEX nr 3354931) podkreślono: "organ nadzoru budowlanego ma obowiązek dokonania sprawdzenia zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego. Następnie w uzasadnionych przypadkach organ wszczyna postępowanie administracyjne, zaś osoba zgłaszająca uzyskuje przymiot strony postępowania, o ile legitymuje się aktualnym i indywidualnym interesem prawnym. W skrajnym przypadku osoba pozbawiona takiego statusu, w sytuacji całkowitej bezczynności organu nadzoru budowlanego może uruchomić tryb skargowy i zawiadomić organ wyższego rzędu sprawującego nadzór nad działalności organu I instancji. Ponadto podmiot, który nie jest stroną postępowania może zwrócić się do Prokuratora lub Rzecznika Praw Obywatelskich o zainicjowanie postępowania administracyjnego lub wstąpienie do toczącego się już postępowania administracyjnego lub sądowo-administracyjnego. Nie zmienia to jednak zasadniczo konstatacji, że w aktualnym stanie prawnym postępowania w sprawach, o których mowa w rozdziale 5a Prawa budowlanego wszczyna się są z urzędu".
Podobne stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r., sygn. VII SA/Wa 558/22 (LEX nr 3448258): "W sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania na wniosek strony i zasadna jest wówczas odmowa wszczęcia takiego postępowania administracyjnego z wniosku. Nie oznacza to jednak, że taki wniosek nie wywiera żadnych skutków, może bowiem - zdaniem Sądu - stanowić swego rodzaju sygnalizację dla organu do wszczęcia postępowania z urzędu, tj. zawierać informacje o nieprawidłowościach związanych z realizacją określonego procesu budowlanego. Nadto, odmowa wszczęcia postępowania z omawianej przyczyny, nie jest także równoznaczna z pozbawieniem wnioskodawcy statusu strony w ewentualnym postępowaniu wszczętym z urzędu, nie przesądza o przymiocie strony tej osoby w takim postępowaniu. Podkreślić należy, że skarżąca może zwrócić się ewentualnie z prośbą o interwencję w sprawie do prokuratora, któremu w świetle art. 182 K.p.a. służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem".
Praktyczną konsekwencją przyjęcia tego poglądu jest pozbawienie osób, które mają interes prawny w danej sprawie możliwości skutecznego dyscyplinowania organu do podjęcia wymaganych prawem czynności.
W wyrokach prezentujących ten pogląd podkreśla się ciążące na organach nadzoru budowlanego z mocy prawa obowiązki w zakresie kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego. Jednakże przepisy proceduralne muszą przewidywać również takie sytuacje, w których organy administracji publicznej nie wykonują należycie wszystkich nakazanych prawem obowiązków. Innymi słowy muszą zapewniać osobom, które mają w tym interes prawny możliwość skutecznego egzekwowania przysługujących im praw. Tymczasem zgodnie z analizowanym poglądem taki podmiot nie może domagać się wszczęcia postępowania, a jego wniosek w tym zakresie zawsze musi być załatwiony odmownie. Organy nadzoru budowlanego wprawdzie mają obowiązek dokonać sprawdzenia zasadności wniosku i w razie potrzeby wszcząć postępowanie z urzędu, jednakże brak takiego sprawdzenia, względnie błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych jako niepodlegających reżimowi prawa budowlanego (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie podlega już żadnej dalszej kontroli. Organ nadzoru budowlanego nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, które podlegałoby zaskarżeniu. W sytuacji braku wszczęcia postępowania z urzędu, mimo istnienia okoliczności uzasadniających takie wszczęcie, osoba, której przysługuje interes prawny nie ma również prawa do wniesienia ponaglenia, bowiem status strony uzyskałaby dopiero we wszczętym i toczącym się postępowaniu. W konsekwencji nie ma też legitymacji do składania skargi na bezczynność organu. W orzecznictwie prezentującym ten pogląd zwraca się uwagę na możliwość wniesienia skargi w trybie skarg i wniosków, jednakże sposób załatwienia skargi także nie podlega kontroli sądowej. Wreszcie "odsyłanie" niedoszłej strony postępowania do prokuratora albo Rzecznika Praw Obywatelskich także może pozostać nieskuteczne, bowiem podjęcie interwencji w indywidualnych sprawach przez te podmioty zależy od ich uznania i również nie podlega żadnej kontroli.
Dlatego też Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela zaprezentowanego wcześniej poglądu, który w istocie odbiera osobom uprawnionym możliwość skutecznego dochodzenia przysługujących im praw.
Należy zgodzić się z poglądem przeciwnym, zaprezentowanym np. w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2022 r., sygn. II SAB/Kr 89/22 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych): "Jak zasadnie wskazano w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. VII SA/Wa 2158/21 przepis art. 53a ust. 1 P.b. należy rozumieć w ten sposób, że organy nadzoru budowlanego są uprawnione i zobowiązane do wdrożenia stosownego postępowania z Rozdziału 5a P.b. Nie reguluje on jednak sytuacji, w której wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny. Przepis art. 53a ust. 1 P.b. nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania na wniosek. W razie gdy dany podmiot żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można go tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. Wniosek strony o wszczęcie postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, powinien prowadzić do jego wszczęcia - jeżeli zaistnieją przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Dopiero gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego, bądź gdy ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie nie było, to należy odpowiednio stosować art. 61a § 1 K.p.a. Żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu związanym z legalnością prowadzenia robót budowlanych powinno być rozpatrzone. Zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 P.b. nie jest samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków. Oznaczałby na przykład niedopuszczalność złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skutecznego wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę, wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnioskodawca. Podobne stanowiska wyrażono w wyrokach: WSA w Poznaniu z 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Po 864/21 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21".
Analogiczny pogląd, który Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, został zaprezentowany także w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2022 r. sygn. II SA/Gl 919/22; WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Kr 264/23 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych.
Konsekwencją przyjęcia takiej wykładni omawianych przepisów ustawy Prawo budowlane jest konieczność merytorycznego odniesienia się do wniosku pochodzącego od podmiotu, który ma interes prawny w zainicjowaniu postępowania. O ile organ nadzoru budowlanego stwierdzi brak podstaw do wszczęcia postępowania – winien odmówić wszczęcia postępowania. Natomiast jeżeli podstawy takie zaistnieją, to należy wszcząć postępowanie i uznać podmiot wnioskujący za stronę postępowania, przy czym wówczas nie będzie żadnym błędem wszczęciem postępowania "z urzędu", zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.
W świetle powyższego, przyjęta w zaskarżonym postanowieniu wykładnia art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jakoby każdy wniosek o wszczęcie postępowania w określonych kategoriach spraw przed organami nadzoru budowlanego - niezależnie od jego zasadności i niezależnie od tego od kogo pochodzi - podlegał załatwieniu w drodze odmowy wszczęcia postępowania, jest błędna.
Mają rację skarżący, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie - organ I instancji zawarł w wydanym przez siebie postanowieniu ocenę merytoryczną zgłoszonych przez skarżących wniosków i zastrzeżeń co do robót wykonanych na działce sąsiedniej, z którą to oceną skarżący się nie zgadzają, zatem wnosząc środek odwoławczy od orzeczenia organu I instancji, skarżący - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 K.p.a. – mieli prawo oczekiwać od organu odwoławczego, że sprawa zostanie przez organ II instancji ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta w jej całokształcie, a więc również w zakresie, w jakim dotyczy ona zarzutów dotyczących stanowiska organu I instancji co do meritum sprawy.
Tymczasem organ II instancji się jednak od tego uchylił, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, że nie podziela on części argumentów zawartych w uzasadnieniu postanowienia wydanego w I instancji, mianowicie tych odnoszących się merytorycznie do sprawy i wskazaniu, że z uwagi na formalny charakter wydanego postanowienia, pozostają one zbędne.
Z kolei odnosząc się do uzasadnienia organu I instancji należy je uznać za ogólnikowe i nieprzekonujące.
Organ wskazuje na przeprowadzenie czynności wyjaśniających, których fakt, zakres, przebieg nie jest w jakikolwiek sposób udokumentowany w aktach administracyjnych.
Ponadto nie ulega wątpliwości, że organ I instancji stwierdził wykonanie określonych robót budowlanych i dokonał ich kwalifikacji z punktu widzenia przepisów ustawy Prawo budowlane na etapie wstępnym – przed wszczęciem postępowania i bez udziału skarżących.
Dlatego też na tym wstępnym etapie postępowania, poprzedzającym jego wszczęcie, przedwczesne było stwierdzenie braku przesłanki przedmiotowej.
Warto też zauważyć, że organ I instancji jako wniosek skarżących, stanowiący asumpt do działania organu, wskazał pismo skarżących z 22 marca 2023r., k. 31 akt adm., podczas gdy skarżący już pismem z 30 maja 2021 r., złożonym 10 czerwca 2022 r., k. 16 akt adm. wnosili o przeprowadzenie kontroli oraz weryfikację zgodności z przepisami Prawa budowlanego robót wykonanych na dz. [...].
W okolicznościach niniejszej sprawy, w której wykonano wskazywane przez skarżących roboty, ich weryfikacja – w aspekcie norm Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych winna nastąpić w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, z zapewnieniem skarżącym (i ewentualnym pozostałym stronom postępowania) możliwości przedstawienia swojego stanowiska – także podczas oględzin.
Z kolei wnioski organu co do tego, czy wykonane roboty podlegają reglamentacji w świetle ustawy Prawo budowlane, po wnikliwym i wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, powinny znaleźć odzwierciedlenie w wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, co umożliwi wszystkim stronom postępowania ewentualne zainicjowanie kontroli instancyjnej kończącego sprawę rozstrzygnięcia.
Organ II instancji naruszył art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 53a ust. 1 ustawy Prawo budowlane przyjmując, że zasada oficjalności postępowania przed organami nadzoru budowlanego wyklucza możliwość skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez jego stronę, z kolei organ I instancji przedwcześnie, bez dokładnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy uznał, że brak materialnoprawnych podstaw do wszczęcia postępowania. Oba te organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę składa się: 100 zł jako należny uiszczony wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.