II SA/Kr 1531/22

II SA/Kr 1531/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /sprawozdawca/
Joanna Człowiekowska
Paweł Darmoń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Sentencja
Dnia 24 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Darmoń SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 roku sprawy ze skargi S. Spółka z o.o. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 9 listopada 2022 roku, znak: WI-I.7840.5.63.2022.EG/BU w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i dzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej S. Spółka z o.o. w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr 943/6740.1/2021 z 27 lipca 2021 r., Prezydent Miasta Krakowa działając na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji pn.: "Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...], [...], obr. [...], j.ew. P. wraz z wjazdem, naziemnymi miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, infrastrukturą techniczną, w tym: przebudową sieci gazowej i przebudową sieci wodociągowej, rozbiórką odcinków sieci gazowej i wodociągowej, rozbiórką tablicy reklamowej, z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji, c.o., wentylacji i oddymiania, chłodzenia, elektrycznej i teletechnicznej oraz zagospodarowaniem terenu na działkach: [...], [...], [...], [...] obr. [...], j.ew. P. w rejonie ulic [...] w K.", z uwagi na jej niezgodność z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy Nr AU2/6730.2/2320/2014 z 20 października 2014 r., znak: AU-02-4.6730.2.144.2014.APŁ (zwanej dalej pierwotną decyzją WZ), w części wygaszonej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenu nią objętego (zwanej dalej decyzją WZ).
W odwołaniu pełnomocnik inwestora zarzucił organowi: naruszenie przepisów prawa, m.in. art. 6 kpa, art. 8 kpa, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 Prawa budowlanego; odmienny sposób obliczenia wskaźnika powierzchni zabudowy i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, przez organ I instancji. Odwołujący podniósł, że budynek ma zaprojektowane tarasy i uskoki na elewacjach od strony koryta rzeki.
Wojewoda Małopolski, decyzją z 19 listopada 2021 r., znak: WI-I.7840.5.166.2021.EG, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 27 lipca 2021 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na niezgodność inwestycji z ustaleniami decyzji WZ w zakresie:
- wskaźników określonych w decyzji WZ dla terenu poprzez przekroczenie dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy (wyjaśniono, że nie jest możliwe obliczanie wskaźników w stosunku do terenu objętego planem, który został usunięty z pierwotnej decyzji WZ poprzez jej częściowe wygaszenie);
- wysokości zabudowy od strony kryta rzeki (w ocenie organu odwoławczego uskoki i tarasy na elewacji winne być wprowadzone na całej długości elewacji od strony koryta rzeki W., tj. elewacji południowej i wschodniej budynku (w projekcie zaplanowano uskoki i tarasy na elewacji południowej).
W wyniku rozpatrzenia skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 109/22, uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z 19 listopada 2021 r., znak WI-I.7840.5.166.2021.EG. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w ww. wyroku stwierdził niezasadność stanowiska organów administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie sposobu obliczania wskaźników zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej – w ocenie Sądu, w projekcie prawidłowo przyjęto, że wskaźniki określone w decyzji WZ należy odnosić do całej działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę – uwzględniając również teren objęty obecnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Drugą kwestią stanowiącą podstawę odmowy pozwolenia na budowę, którą Sąd poddał analizie, jest zgodność inwestycji z decyzją WZ w zakresie niewłaściwej wysokości części projektowanego budynku od strony koryta rzeki Wilgi. W decyzji WZ (ustęp II pkt 1 lit. d) określono wysokość projektowanej zabudowy w sposób następujący: Ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 31,5 do 36,6 m. Górny parametr, tj. 36,6 m wyznacza równocześnie maksymalny gabaryt zabudowy, nie dopuszcza się przekroczenia tego parametru przez żadne kubaturowe elementy budynku (np. pomieszczenia techniczne). Należy zachować obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków. Dla niższych części budynku dopuszcza się przyjęcie wysokości poniżej 31,5 m. Koryto rzeki, o której mowa w decyzji WZ nie ma przebiegu prostolinijnego. W wyroku stwierdzono, że z zacytowanego zapisu uzupełnionego pozostałym cechami zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 1 pkt Il pkt 1 lit. f decyzji wz) wynika, iż zamysłem organu było takie określenie parametrów budynku, które będzie nawiązywać swoją wysokością, usytuowaniem, bryłą, formą, obniżeniem wysokości od strony rzeki, zastosowaniem uskoków i tarasów - do już istniejących na tym terenie budynków, oraz budynków nowoprojektowanych, objętych pozwoleniem na budowę, co wpisuje się w zasady kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne — o którym mowa w Ustawie z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu organ nie przeanalizował powyższego problemu w oparciu o przedłożony szczegółowy projekt architektoniczny z uwzględnieniem wskazanych wyżej uwag, a w każdym razie nie wynika to z uzasadnienia skarżonej decyzji. Jeżeli organ po dokładnym przeanalizowaniu projektu budowlanego wywnioskuje, iż z całokształtu zacytowanych zapisów decyzji wz analizowanych pod kątem zasad ładu przestrzennego określonych w Ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż decyzja wz narzuca na inwestora konieczność zastosowania obniżenia wysokości zabudowy na całej długości części budynku zlokalizowanego się od strony rzeki Wilgi (czego organ dotychczas w zaskarżonej decyzji w żaden przekonywujący sposób nie uczynił, a co wydaje się wątpliwym), to winien to organ szczegółowo uargumentować w uzasadnieniu swojej decyzji. W decyzji wz użyto określenia "obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków i pod kątem takiego zapisu organ winien zbadać zgodność przedłożonego projektu z wymogami rzeczonej decyzji wz. Jest to tym bardziej konieczne, iż zgodnie z treścią art. 7a kpa ewentualne wątpliwości co do normy prawnej (w tym przypadku wynikającej z zapisu załącznika nr 1 pkt Il pkt 1 lit. d decyzji wz) winny być co do zasady rozstrzygane na korzyść strony.
Następnie decyzją z 9 listopada 2022 r. Znak sprawy: WI-I.7840.5.63.2022.EG/BU, Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U.2022.2000), zwanej dalej Pb, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Inwestora, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu podano, iż jak wynika z projektu zagospodarowania terenu (zwanego dalej pzt, karta 212 projektu budowlanego), działka inwestycyjna usytuowana jest między brzegiem rzeki Wilgi (wschodnia i południowa granica działki) a ulicą [...] (od północy) oraz działkami zabudowanymi budynkami wielorodzinnymi i usługowymi (od zachodu). Istniejący budynek wielorodzinny (tj. najbliższa okoliczna zabudowa, w odniesieniu do której Sąd nakazał analizę porównawczą w kontekście ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) zlokalizowany jest w odległości około 25 m od koryta rzeki [południowo-wschodni narożnik oddalony jest o około 19 m od koryta rzeki, a południowo-zachodni narożnik budynku o około 30 m; pomiar własny]) i posiada uskoki w wysokości na elewacji południowej (tarasy). Elewacji południowej tego budynku od koryta rzeki nie odgradza żaden obiekt kubaturowy, który ograniczałby jej widoczność. Na wschodniej elewacji tego budynku brak jest uskoków w wysokości, niemniej jednak – jak już wyżej wspomniano – między wschodnią elewacją istniejącego budynku wielorodzinnego a korytem rzeki jest działka inwestycyjna, przeznaczona pod zabudowę. Z powyższego wynika, że zaprojektowanie (w objętym wnioskiem budynku biurowo usługowym) uskoków wyłącznie na elewacji południowej – tak ja ma to miejsce w istniejącym budynku wielorodzinnym – nie stanowi wywiązania się z ustaleń wynikających z decyzji WZ. Co prawda z pzt wynika, że również na części elewacji wschodniej widoczne są uskoki/tarasy, niemniej jednak analizując rzut dachu i ostatniej kondygnacji (karta 224, 225) należy stwierdzić, że:
? na rys. elewacji wschodniej wskazano, że na wschodniej elewacji zastosowano tarasy (dwa) – w ocenie organu odwoławczego są to tarasy zaprojektowane na południowej a nie wschodniej elewacji, jedynie w widoku od wschodu;
? "taras" techniczny od strony wschodniej na najwyższej kondygnacji jest przesłonięty ażurową osłoną (por. rys. elewacji wschodniej, karta 230) i nie stanowi tarasu/uskoku o którym mowa w decyzji WZ (wizualnie nie mamy do czynienia z obniżeniem wysokości części budynku od strony koryta rzeki Wilgi zlokalizowanego wzdłuż elewacji wschodniej projektowanego budynku). Ponadto, jak to stwierdził sąd w wiążącym w sprawie wyroku, decyzja WZ narzuca na inwestora konieczność zastosowania obniżenia wysokości zabudowy na całej długości budynku od strony rzeki Wilgi. Oznacza to, że niewielki taras techniczny – zaprojektowany jedynie na ok. 30% (pomiar własny) długości części budynku zlokalizowanego wzdłuż koryta rzeki – nie spełnia powyższego wymogu obniżenia wysokości zabudowy na całej długości elewacji wschodniej, która bez wątpienia znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki Wilgi.
Podsumowując, w decyzji WZ wprost wskazano, że od strony koryta rzeki należy wprowadzić tarasy/uskoki. Gdyby zamiarem organu wydającego decyzję WZ było ograniczenie wprowadzenia uskoków na elewacji projektowanego budynku jedynie do elewacji południowej (celem nawiązania do zabudowy sąsiedniej) to tak właśnie wybrzmiałaby treść tej decyzji. Natomiast, Prezydent Miasta Krakowa, nie dość, że zastosował takie określenie (w ocenie organu odwoławczego podyktowane to było krętym przebiegiem koryta rzeki), to dodatkowo określił strefę wzdłuż tego koryta rzeki jako strefę wyjętą spod zabudowy (antycypując przy tym ograniczenia wynikające z przyszłych ustaleń prawa miejscowego) – pas ten nawiązuje kształtem do przebiegu koryta rzeki, ma szerokość około 10 m (pomiar własny). Skoro strefa "buforowa" określona w decyzji WZ (a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) ma przebieg nawiązujący do przebiegu rzeki, to nie sposób wywieść, że rozpatrywane określenie w decyzji WZ odnosi się jedynie do fragmentu koryta rzeki, znajdującego się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Co więcej, średnie odległości elewacji południowej i wschodniej (projektowanego budynku) od koryta rzeki są zbliżone (około 40 m, pomiar własny) zatem brak jest podstaw do wskazania elewacji bardziej predystynowanej do miana elewacji od strony koryta rzeki. Wschodnia elewacja projektowanego budynku będzie stanowiła tło dla rzeki i zieleni ją otaczającej, patrząc z prawego brzegu rzeki, stanowiącego, podobnie jak lewy brzeg tej rzeki - teren rekreacyjny (jednostka strukturalna planu: 85.ZP2 i 85.ZP3, określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzeni jako tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki). Oznacza to, że planowana inwestycji nie spełnia ustaleń decyzji WZ w zakresie ustępu II pkt 1 lit. d, dotyczącym wysokości zabudowy, z uwagi na fakt braku wprowadzenia tarasów/uskoków w elewacji wschodniej projektowanego budynku.
Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożył inwestor zarzucając naruszenie:
- art. 7, 7a, 8 w zw. z art. 153 KPA, w zakresie, w jakim uzasadnienie zaskarżonej Decyzji wydanej w wyniku wyroku WSA, powodującego ponowne przeprowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę Małopolskiego, nie realizuje wskazań co do dalszego postępowania tj. Wojewoda Małopolski w zaskarżonej Decyzji nadal nie przeanalizował należycie projektu budowlanego wraz z wymaganiami Decyzji WZ, nie podjął rozstrzygnięcia w oparciu o dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, zaniechał szczegółowego uargumentowania przedstawionego stanowiska, w tym nie wyjaśnił do końca podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie zastosował się do wskazań Sądu w przedmiocie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, pomimo ewidentnych wątpliwości i nieścisłości zapisów Decyzji WZ w niniejszej sprawie;
- art. 15 w zw. z art. 138 § KPA oraz w zw. z art. 153 KPA, w zakresie w jakim Organ, nie przeprowadził całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia, czy przedłożony przez Skarżącego projekt architektoniczny spełnia wymagania wysokości zabudowy od strony rzeki Wilgi, określone w Decyzji WZ, zgodnie z wytycznymi WSA, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy nieprawidłowej, naruszającej przepisy prawa materialnego i procesowego, decyzji organu I instancji;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA w zw. z art. 8 KPA oraz art. 7 Konstytucji RP, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niedokonaniu przez Wojewodę Małopolskiego wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie wysokości i formy inwestycji Skarżącego, podjęcia wniosków sprzecznych z przeprowadzoną przez Organ analizą porównawczą oraz braku szczegółowego, prawnego wyjaśnienia stanowiska Organu;
- art. 7, 77 § 1 i § 80 KPA, polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także niedokonaniu przez Wojewodę Małopolskiego wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu, że projekt budowlany jest niezgodny z zapisami Decyzji WZ odnośnie wysokości budynku od strony koryta rzeki Wilgi poprzez brak wprowadzenia tarasów/uskoków od strony wschodniej, podczas gdy:
(i) z analizy porównawczej przeprowadzonej przez Organ, w stosunku do istniejącego obok inwestycji - budynku sąsiedniego, wynika, iż budynek ten nie posiada tarasów/uskoków na elewacji wschodniej, a jedynie na elewacji południowej, co w konsekwencji potwierdza błędne i dowolne stanowisko Organu;
(ii) z analizy i prawidłowej interpretacji treści projektu budowlanego (w tym z rysunków architektonicznych projektu budowlanego: PZT1, A08, A09, A10, A11, A12, A13, A16, A17, tj. z projektu zagospodarowania terenu, rzutów, przekroju i rysunków elewacji), który to dokument znajduje się w aktach sprawy, wynika, że:
• wysokość budynku od strony koryta rzeki Wilgi pozostaje prawidłowa i zgodna z parametrami wskazanymi w Decyzji WZ;
• zróżnicowanie długości poszczególnych balustrad i ich wysokości wynika z wypełnienia wymogu Decyzji WZ o rozrzeźbieniu bryły (Rozdz. II punkt I lit. f), zaś zlokalizowanie części posadzek i balustrad tarasów na wysokości poniżej 31,5 m dopuszcza Decyzja WZ w rozdz. II punkt lit. D, co jest konsekwencją wykonania zalecanych uskoków względem maksymalnej wysokości budynku;
• taras techniczny od strony wschodniej budynku na najwyższej kondygnacji wskazany na rysunku A17, jest przesłonięty ażurową osłoną (co pozostaje zgodne z Decyzją WZ) oraz jest on czytelny w tektonice budynku oraz na rzucie ostatniej kondygnacji (rys. A11) i na rzucie dachu (rys. A12); z Decyzji WZ (w szczególności z pkt II 1 d załącznika nr 1 do Decyzji WZ, na którego treść powołuje się organ II instancji), nie wynika, że obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki Wilgi poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków ma nastąpić na całej długości wszystkich elewacji, które znajdują się od strony koryta rzeki Wilgi, co stanowi wyłącznie nadinterpretację organu II instancji i zmierza do nieuprawnionej i pozbawionej formalnych podstaw próby zmiany decyzji cechującej się walorem ostateczności i kreującej uprawnienia jednostki;
- art. 35 Ustawy - prawo budowlane w zw. z art. 155 KPA poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że przepis ten daje organowi administracji publicznej swobodę interpretacyjną w zakresie odczytywania zapisów decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ pozostaje związany decyzją o warunkach zabudowy i ma obowiązek wyłącznie zbadania zgodności projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami i treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, co oznacza, że przepis ten nie pozostawia organowi jakiejkolwiek swobody decyzyjnej w tym zakresie (uznania administracyjnego), a w sprawie brak innych podstaw szczególnych przewidzianych także w art. 163 KPA, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego nadinterpretowania przez organ II instancji i uznania, że z treści Decyzji WZ wynika, że obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki Wilgi poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków ma nastąpić na całej długości wszystkich elewacji, które znajdują się od strony koryta rzeki Wilgi, co z treści tej decyzji nie wynika, czym organ II instancji naruszył również zasadę trwałości decyzji administracyjnych albowiem Decyzja organu II instancji jest sprzeczna z inną prawomocną decyzją -Decyzją WZ.
Inwestor podkreślił, iż przeprowadzona przez Organ analiza wykazała, iż istniejący obok budynek wielorodzinny nie posiada uskoków wysokości na wschodniej elewacji budynku, a jedynie uskoki w wysokości na elewacji południowej. Zatem, analiza porównawcza nie potwierdziła stanowiska Organu, w przedmiocie konieczności zaprojektowania uskoków na wschodniej elewacji budynku Skarżącego. Co więcej, porównując projektowaną inwestycję do innych budynków w sąsiedztwie tj. budynku przy ul. [...], budynku przy skrzyżowaniu ulicy [...] i Kobierzyńskiej, bloków mieszkalnych przy ulicy [...], żadne z tych budynków nie posiada tarasów/uskoków na całej długości elewacji zwróconej ku rzece. Jak zostało już uprzednio wskazane w skardze z dnia 22 grudnia 2021 r., tarasy zostały zaprojektowane tak, by bryła projektowanego budynku nawiązywała rozrzeźbieniem do sąsiednich budynków mieszkalno-usługowych przy ul. [...] [...], zapewniając zgodność z zapisem Decyzji WZ: Rozdz. II punkt 1 lit. f, ,,planowany budynek powinien odznaczać się (...) nawiązaniem do formy i sposobu wykończenia planowanych budynków w bezpośrednim sąsiedztwie''. Jest to metoda projektowa nawiązywania do kontekstu urbanistycznego i architektonicznego, która ma na celu tworzenie harmonijnej zabudowy miejskiej i wysokiej jakości przestrzeni, co jest zalecane zarówno przez Ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przez szczegółowe, przytoczone powyżej zapisy Decyzji bazowej. Zatem, inwestycja Skarżącego ma bryłę zaprojektowaną tak jak wszystkie okoliczne budynki wyższe niż 4 piętra. Analiza porównawcza dokonana przez Organ, potwierdza więc zastosowanie ww. metody przez Skarżącego, a tym samym zgodność projektu budowlanego z wymogami Decyzji WZ. Nie wiedzieć jednak czemu. Organ ograniczył swoją analizę do jednego budynku przy ul. [...] i po stwierdzeniu, że podobnie jak w przypadku projektowanego budynku, nie ma tam uskoków od strony wschodniej, Organ wyciągnął wniosek, że nie jest to okoliczność reprezentatywna, gdyż "między wschodnią elewacją istniejącego budynku wielorodzinnego, a korytem rzeki jest działka inwestycyjna". Tym samym zamiast zastosować wykładnię per analogiam, którą narzucił WSA w wydanym wyroku, organ dokonał wykładni a contrario, aby uzasadnić odmowę udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę. Decyzja WZ nie określa kierunkami stron świata elewacji, na których mają te tarasy występować, ani nie wymaga, by cała szerokość elewacji objęta była uskokiem - taki zabieg poddawałby w wątpliwość samą istotę uskoku. Zdefiniowanie elewacji od strony koryta rzeki jako elewacji południowej i wschodniej jest poprawne merytorycznie, ale formalnie nie występuje ono w Decyzji bazowej. Tymczasem organ II instancji, interpretuje powołany zapis Decyzji bazowej w istocie dopowiadając fragmenty, których ten zapis nie posiada. Z zapisu Decyzji bazowej nie wynika, iż "obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków" ma nastąpić na całej długości wszystkich elewacji, które znajdują się od strony koryta rzeki jak chciałyby organy. Tym samym organy administracyjne w tej sprawie, odczytują przedmiotowy zapis w sposób rozszerzający. Co istotne Organ w przedmiotowym postępowaniu powiela wniosek wyciągnięty we wcześniejszym postępowaniu, ale tym razem dopuszcza się rażącej manipulacji. Organ wskazał, iż "decyzja WZ narzuca na inwestora konieczność zastosowania obniżenia wysokości zabudowy na całej długości budynku od strony rzeki Wilgi" co zdaniem Organu wynika z wiążącego go wyroku WSA. W przedmiotowym wyroku WSA nie skierował takich wytycznych do organu. Wręcz przeciwnie, zarzucając Organowi błędy formalne Sąd wskazał, iż jeżeli Organ wywnioskuje w kolejnym postępowaniu, że decyzja WZ narzuca na inwestora konieczność zastosowania obniżenia wysokości na całej długości części budynku od strony rzeki to Organ winien to szczegółowo uargumentować. Sąd wskazał, że Organ tego nie zrobił, a ponadto wyraził też wątpliwość czy taki wniosek jest poprawny. Art. 35 Prawa budowlanego nie zawiera wskazówek interpretacyjnych w zakresie odczytywania zapisów decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda Małopolski zdaje się interpretować przedmiotowy zapis bez szerszego kontekstu architektonicznego. Rozrzeźbienie bryły tarasami i uskokami stanowi podstawowy zamysł kompozycji architektonicznej przedmiotowego projektu, który odróżnia projektowany budynek od typowego, często występującego w Krakowie budynku biurowo-usługowego o zwartej bryle i rytmicznej, powtarzalnej artykulacji elewacji. Wbrew powyższemu, Organ podtrzymał stanowisko, iż tarasy powinny być zastosowane na całej długości budynku od strony koryta rzeki. Skarżąca nie znajduje żadnego racjonalnego i logicznego uzasadnienia utrzymywania przez Organ ww. tezy. Nie jest zrozumiałe dla Skarżącego na jakiej podstawie Organ dokonuje pomiarów własnych na terenie inwestycji. Z żadnego przepisu prawa, a w szczególności z art. 35 Prawa budowlanego nie wynika uprawnienie Wojewody Małopolskiego do przeprowadzania własnych pomiarów na terenie inwestycji, w celu sprawdzania wymagań dot. Udzielenia pozwolenia na budowę. Tym bardziej, z żadnego przepisu prawa nie wynika, by ewentualne wątpliwości prawne organów mogły być rozstrzygane przeprowadzaniem przez Organ jakichkolwiek pomiarów własnych na terenie planowanej inwestycji. Inaczej mówiąc, niedopuszczalne jest rozstrzyganie wątpliwości prawnych okolicznościami faktycznymi. Należy podkreślić, iż aktywność organów administracyjnych udzielających pozwolenia na budowę ogranicza się do analizy dokumentów na podstawie i w granicach przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie przy tym wskazał, iż rozstrzygnięcie Organu ma opierać się na analizie projektu budowlanego oraz Decyzji WZ pod kątem zasad ładu przestrzennego. Zatem, zarzut Organu dotyczący rzekomego wskazywania przez Skarżącego elewacji bardziej predestynowanej do miana elewacji od strony rzeki, opierając się na własnych pomiarach nie ma żadnej mocy prawnej i nie powinien nawet być rozpatrywany. Ponadto nie jest prawdą, iż Skarżący nie zaprojektował żadnych tarasów/uskoków na elewacji wschodniej. Organ sam przyznał, że fakt zastosowania przez Skarżącego tarasów na elewacji wschodniej wynika wprost z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu. Jednocześnie Organ wyprowadza wniosek, iż zaprojektowane na elewacji wschodniej, tarasy nie są w istocie zlokalizowane na tej elewacji wschodniej. Nie jest do końca zrozumiałe dla Skarżącego w jaki sposób Organ dochodzi do wniosków, które absolutnie nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy oraz przeczą logice. W szczególności, biorąc pod uwagę, że Organ każdorazowo powstrzymuje się od szczegółowego i wyczerpującego wyjaśnienia zajmowanego stanowiska. Skarżący ponownie więc wskazuje, iż tarasy obejmują pełną szerokość elewacji południowej, oraz odcinek elewacji wschodniej długości 12,485 m z 42,32 m całkowitej szerokości tejże elewacji, a więc około 30% całkowitej szerokości elewacji
wschodniej. Uskoki wymagane Decyzją W2 występują więc na obu elewacjach (wschodniej i południowej). Dla udowodnienia faktu występowania tarasów w obowiązujących miejscach, a więc na elewacjach południowej i wschodniej, w skardze z dnia 22 grudnia 2021 r., Skarżący przytoczył enumeratywnie dane dotyczące wysokości posadzek tarasów i długości ich balustrad wzdłuż danej elewacji. Przedmiotowe tarasy i uskoki zostały wprowadzone do projektu budowlanego zgodnie z ww. wymogiem Decyzji bazowej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., oddala skargę.
Skarga skutkuje uchyleniem decyzji obydwu organów, mimo że podstawowy podniesiony w niej zarzut nie jest zasadny.
Przypomnieć należy, że w pierwotnie procedowanym postępowaniu, organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dwóch przyczyn. Były nimi niezgodność inwestycji z ustaleniami decyzji WZ w zakresie wskaźników określonych w decyzji WZ dla terenu inwestycji poprzez przekroczenie dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy od strony kryta rzeki.
Rozpatrując skargę inwestora WSA przesądził, że wskaźniki powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej są w projekcie obliczone prawidłowo. Odnośnie wysokości budynku, nakazał organowi ponowną wnikliwą ocenę postanowień zawartych w decyzji o warunkach zabudowy oraz określił wskazówki, jakimi miał kierować się organ, nie przesądzając jednak tej oceny.
W ponownym postępowaniu, w zaskarżonej decyzji organ ponownie uznał, że projekt wschodniej ściany budynku i jej wysokość jest nieprawidłowa, przedstawiając w tym zakresie obszerną argumentację. Argumentacja ta, która przytoczona została w części historycznej uzasadnienia, jest jak najbardziej prawidłowa. Przypomnieć i podkreślić należy, że w decyzji WZ (załącznik nr 1, ustęp II pkt 1 lit. d) określono wysokość projektowanej zabudowy w sposób następujący: "Ustala się wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 31,5 do 36,6 m. Górny parametr, tj. 36,6 m wyznacza równocześnie maksymalny gabaryt zabudowy, nie dopuszcza się przekroczenia tego parametru przez żadne kubaturowe elementy budynku (np. pomieszczenia techniczne). Należy zachować obniżenie wysokości zabudowy od strony koryta rzeki poprzez wprowadzenie tarasów/uskoków. Dla niższych części budynku dopuszcza się przyjęcie wysokości poniżej 31,5 m" (podkreślenie własne).
Z powyższego zapisu wynika zatem jednoznacznie, że obniżenie wysokości zabudowy powinno nastąpić od strony koryta rzeki na całej długości budynku, która usytuowana jest od strony tego koryta. Brak w decyzji sformułowań o możliwości ograniczenia obniżenia budynku, prowadzi bowiem do konkluzji, że na całej długości ścian budynku znajdujących się od strony koryta rzeki, jego wysokość winna ulec obniżeniu. Natomiast sposób tego obniżenia zrealizowany w formie tarasów/uskoków winien nawiązywać do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy (załącznik nr 1 pkt Il pkt 1 lit. f decyzji wz). Następnie należy zaznaczyć, że analiza projektu zagospodarowania terenu prowadzi do wniosku, że od strony koryta rzeki znajdują się całe ściany południowa i wschodnia planowanego budynku. To bowiem, że koryto rzeki nie zakręca pod kątem prostym jak ściana budynku i nie przebiega ściśle równolegle wzdłuż ściany wschodniej budynku, nie oznacza że ściana ta nie znajduje się od strony koryta rzeki. Pewne odchylenie koryta rzeki w kierunku wschodnim w tym zakresie nic bowiem nie zmienia. Analiza projektu zagospodarowania terenu prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że zarówno ściana południowa, jak i ściana wschodnia budynku, znajdują się od strony koryta rzeki, a jedynie odległość od tego koryta ulega pewnej zmianie. A w związku z tym, budynek na całej tej długości winien być obniżony do wysokości poniżej 31,5 m., a formą tego obniżenia mają być stosowne tarasy/uskoki. To, że niektóre inne budynki nie mają tarasów na całej ich wschodniej ścianie, nie ma tu istotnego znaczenia. Planowany budynek ma być bowiem zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, która jego dotyczy, a nie taki sam jak inne budynki, projektowane w oparciu o inne akty planistyczne. To natomiast, że wschodnia ściana planowanego budynku nie jest obniżona na całej swojej długości zgodnie z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy wynika i z projektu, do którego prawidłowo odwołał się organ, jak i zresztą z samej skargi (np. pkt I.4.(iii) na str. 4 skargi). Dlatego aktualny projekt należy ocenić za niezgodny w tym zakresie z wydaną dla niego decyzją o warunkach zabudowy z 20.10.2014r.
Mimo powyższych rozważań, rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonej decyzji nie może zostać uznane za prawidłowe. Trafnie bowiem podnosi się w skardze, że inwestor nie był dotychczas wzywany w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, do dostosowania w tym zakresie projektu do decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania do inwestora kierowanych było kilka postanowień wydanych w tym trybie, przy czym w zasadzie tylko postanowienie z 20 kwietnia 2021 roku dotyczyło jego wysokości powiązanej z kortem rzeki. Podpunkt ten (ostatni w postanowieniu) był jednak sformułowany na tyle ogólnikowo, że nie można z niego wnioskować, aby dotyczył dokonania takich zmian w projekcie, które z powyżej przedstawionych przyczyn, doprowadzą go do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Również procedowanie sprawy przed WSA w poprzednim postępowaniu sądowym, prowadzi do konkluzji, że kwestia zgodności projektu z decyzją o w.z. w zakresie wysokości budynku od strony koryta rzeki, nie była wystarczająco oceniona i skonkretyzowana w postępowaniu przed organem I instancji, więc niejako automatycznie, wezwanie nie może zostać ocenione jako zobowiązywanie do dostosowania w tym zakresie projektu do decyzji o w.z. Podkreślenia przy tym wymaga, że wszelkie wezwania w w/w trybie powinny jednoznacznie wskazywać zarówno dlaczego projekt jest niezgodny z obowiązującym go aktem planistycznym, jak również jednoznacznie wskazywać w jaki sposób inwestor ma tę nieprawidłowość usunąć. Przywołany podpunkt postanowienie z 20 kwietnia 2021 roku zdecydowanie tego warunku nie spełnia.
Konkludując należy zatem stwierdzić, że w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien zobowiązać inwestora w trybie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, do usunięcia wskazanych powyżej nieprawidłowości w projekcie budowlanym, określając w tym względzie termin, konieczny do ich usunięcia i stosownie do dalszych okoliczności rozstrzygnie sprawę.
Wskazać przy tym ponadto należy, że wady projektu budowlanego, wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu I instancji. W świetle art. 35 ust. 3 prawa budowlanego, przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenie na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r. sygn. II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.); natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Z tych przyczyn uchylone zostały decyzje organów obydwu instancji.
Mając zatem na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w punkcie II w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w stawce podstawowej wynoszącej 480 zł. i zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa wynoszącej 17 zł.