II SA/Kr 1530/22

II SA/Kr 1530/22 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Człowiekowska
Małgorzata Łoboz /przewodniczący/
Mirosław Bator /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Gospodarka mieniem
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art 136 ust 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2022 r. nr WS-VI.7534.3.29.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala
Uzasadnienie
Starosta Tarnowski decyzją z dnia 17 stycznia 2022 r. nr GN.6821.1.10.2014.JI orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w T. w obrębie [...] stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4710 ha dla której Sąd Rejonowy w T. Wydział VI Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]
Od tej decyzji odwołanie wniosła Z. C. wskazując, że organ naruszył art. 10 oraz art. 81 K.p.a. Ponadto głównym dowodem były zeznania strony a nie świadka. Jeżeli celem wywłaszczenia wg. Urzędu Miasta było utworzenie ogrodów działkowych to dlaczego dopiero po wniosku o zwrot rozpoczęła się procedura zmiany przeznaczenia terenu z ZP na ZD. W swojej decyzji organ nie badał okoliczności formalno-prawnych powstania pracowniczych ogrodów działkowych.
Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 31 października 2022 r. nr WS-VI.7534.3.29.2022.BK działając na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż niniejsza decyzja jest kolejną decyzją Starosty Tarnowskiego w sprawie zwrotu nieruchomości, położonej w T. , obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działka nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z 1 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1464/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z 15 września 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Tarnowskiego z 3 marca 2017 r. o zwrocie nieruchomości położonej w T. w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Tarnowa, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4710 ha i rozliczeniach z nim związanych. Niewątpliwie w omawianej sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiła uprawniona do tego osoba. Po drugie zaś, w stosunku do ww. nieruchomości znajdą zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., gdyż nabycie działki nr [...] (z której powstała będąca przedmiotem niniejszego postępowania działka nr [...]) nastąpiło umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego z 5 listopada 1979 r. Rep. A [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W powołanej wyżej umowie sprzedaży odwołano się do postanowień decyzji Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 26 października 1978 r. zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. dotyczącego zagospodarowania osiedla "K." w T.. Organ I instancji pomimo podejmowanych prób nie pozyskał planu realizacyjnego z 21 września 1977 r. dotyczącego zagospodarowania osiedla "K. " w T. . Jednocześnie organ I instancji ustalił, iż dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy, tj. decyzja Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 7 lutego 1982 r., która wydana została po rozpatrzeniu wniosku F. S. E. [...]" (zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa i zatwierdzonym uchwałą nr XIX/66/79 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Tarnowie z 26 listopada 1979 r.) obejmuje, m. in. przedmiotową nieruchomość - plan realizacyjny dla ogródków działkowych. Decyzją Prezydenta Miasta Tarnowa z 14 lipca 1983 r. ww. nieruchomość została przekazana na rzecz Polskiego Związku Działkowców w nieodpłatne użytkowanie na czas nieokreślony na realizację ogrodów działkowych dla [...]". Starosta Tarnowski wskazał zatem, iż pracownicze ogrody działkowe stanowią zieloną otulinę Ciepłowni [...] oraz FSE [...] oraz oddzielają je od osiedla mieszkaniowego, przez co można stwierdzić, iż nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla ". " w T. i odmówił zwrotu działki nr [...], położonej w Tarnowie w obrębie [...] W tym miejscu należy wskazać, iż jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, włączenie przedmiotowej nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku P. (wówczas określonego jako park XXX-lecia), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Teren wywłaszczonej nieruchomości stanowić miał tereny zielone zagospodarowane jako park [...]) oraz pracownicze ogródki działkowe, stanowiące niejako zieloną otulinę; Ciepłowni [...] oraz [...], oddzielające je od osiedla mieszkaniowego, a zatem fakt, iż działka nr [...] znajduje się w ogrodzeniu Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]", zdaniem Wojewody Małopolskiego, jest dowodem na to, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia określony w umowie sprzedaży jako zagospodarowanie osiedla "K. w T. . Tym samym nie można uznać jej jako zbędnej na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. Zauważyć bowiem należy, iż w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z l lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1464/17 wskazano, iż: "Orzekając o zwrocie działki przyjęto, że celem wywłaszczenia było zagospodarowanie osiedla K. , podczas gdy na terenie wywłaszczonej nieruchomości zostały urządzone ogródki działkowe. Organy obu instancji ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie na zapisie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia 5.11.1979 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdzie lakonicznie podano; że działka zostanie przeznaczona na zagospodarowanie osiedla K. [...]. W kontekście okoliczności sprawy, w szczególności faktu, że niespełna trzy tygodnie po zawarciu umowy tj. w dniu 26.11.1979 r. został zatwierdzony uchwałą plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa w którym określono przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod ogródki działkowe, przedwczesna była konkluzja organu, że zagospodarowanie osiedla, wskazane jako cel wywłaszczenia, nie mogło polegać na utworzeniu ogródków działkowych. Organy nie zadały sobie żadnego trudu, aby odkodować pojęcie "zagospodarowanie osiedla K. ". Nie wiadomo nawet, czy osiedle o takiej nazwie funkcjonowało już w dacie wywłaszczenia (w bezpośrednim sąsiedztwie znajdowały się przecież domki jednorodzinne, być może stanowiły one fragment osiedla [...] a planowano jego powiększenie), czy może celem wywłaszczenia było wyłącznie pozyskanie terenów na realizację infrastruktury towarzyszącej. Nie jest prawidłowe - przy tak znikomym materiale dowodowym - utożsamianie "zagospodarowania" z "budową" osiedla. Jak wskazuje się słusznie w orzecznictwie - wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności." W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego, a obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, w szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców.
Zwrócić również należy uwagę, iż na podstawie art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych pracownicze ogrody działkowe miały być tworzone w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane miały być na ten cel odpowiednie obszary. Z przepisu art. l ww. ustawy wynikało, że pracowniczy ogród działkowy stanowił obszar gruntu zagospodarowany i użytkowany przez mieszkańców danego terenu - pracowników przedsiębiorstw państwowych na potrzeby rekreacji, a zatem taki sposób wykorzystania nieruchomości wpisywał się w ogólnie określony cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Celem tym było bowiem zagospodarowanie osiedla mieszkaniowego, a zatem między innymi utworzenie pracowniczych ogródków działkowych na części przedmiotowej nieruchomości ten cel uzasadniało. Zgodnie z art. l ust. 4 ww. ustawy, pracowniczy ogród działkowy był urządzeniem użyteczności publicznej. Zauważyć również należy, iż przesłuchany w sprawie 8 listopada 2019 r. świadek, M. B. zeznał, iż: "Będąc kierownikiem działu rozwoju [...], który obejmował dział inwestycji, zwróciliśmy się do Urzędu Miejskiego w Tarnowie z projektem rozszerzenia terenów zielonych w stronę południową od ul. [...]. Dokumentacja rozbudowy parku XXX-lecia została wykonana na nasze zlecenie tj. [...] przez Urząd Miejski w Tarnowie jak również na nasz koszt. Dokumentacja obejmowała m. in. plan realizacyjny. Realizację tego przedsięwzięcia wstrzymała partycypacja w budowie magistrali ciepłowniczej z Ciepłowni F.. Urząd miejski na wniosek zakładów przygotował dwukrotnie informację o terenie w wyniku której powstała i została zrealizowana zawnioskowana na wniosek rady pracowniczej koncepcja powstania zakładowych ogrodów działkowych [...]. Teren został wywłaszczony na rzecz [...] od Urzędu Miejskiego reprezentującego Skarb Państwa. Teren obecnych ogrodów działkowych, był terenem mocno zdegradowanym (po wyrobisku żółtego piasku). Teren został zrekultywowany przez [...], przy współudziale władz miejskich." Z kolei świadek, Pan S. B. zeznał, iż: "Osiedle K., które przewidywało budowę niskiej i średniej zabudowy kończyło się na rowie klikowskim, a powyżej w kierunku północnym plan zagospodarowania przestrzennego obejmował ten teren jako tereny zielone. W związku z tym, Urząd Miasta Tarnowa zaproponował nam, abyśmy weszli w kontakt z chłodnią składową w Tarnowie, której wcześniej zaoferowano teren pod zabudowę średnią od strony południowej osiedla K.." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie we wspomnianym wyżej wyroku z l lutego 2018 r. zwrócił również uwagę, iż niezależnie od sformułowań użytych w akcie notarialnym, istotne są okoliczności towarzyszące zawarciu umowy oraz zgodny zamiar stron i cel umowy, tym bardziej, iż w ofercie przed wywłaszczeniem cel zawarcia umowy został sformułowany odmiennie od ostatecznego zapisu jaki znalazł się w samej umowie. W ofercie Zarządu Gospodarki Terenami przy Wydziale Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Tarnowie z 7 sierpnia 1979 r. zaproponowano właścicielce przedmiotowej nieruchomości warunki finansowe dobrowolnego zbycia nieruchomości w związku z planowaną realizacją na tym terenie parku [...] (XXX-lecia) w Tarnowie. Jak wynika z pozyskanych przez organ I instancji dowodów w postaci oględzin nieruchomości oraz fotogrametrycznych zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1997 i 2003, na wywłaszczonej nieruchomości w części zrealizowano inwestycję zasadniczo zgodną z założeniami planu realizacyjnego parku [...] Z kolei w wyroku z 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1457/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, iż: "O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla. Zasadniczo punktem wyjścia dla oceny realizacji celu wywłaszczenia winno być ustalenie, jakie konkretne zagospodarowanie na określonym terenie było przewidziane w projektach inwestycji. Jednakże nawet niezrealizowanie na wywłaszczonym terenie garażu zbiorowego, w zestawieniu z faktycznie zrealizowaną inwestycją, nie może odnieść skutku definitywnej oceny braku realizacji celu wywłaszczenia, a winno być zakwalifikowane jako jego modyfikacja. Kwestii modyfikacji celu wywłaszczenia w ogóle nie wzięły pod uwagę i nie rozważyły organy administracji. Rozważenie takiej możliwości jest istotne z uwagi na fakt, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajduje się na obrzeżu osiedla i zagospodarowanie tej części osiedla mieszkaniowego następowało znacznie później niż realizacja całego kompleksu mieszkaniowego, jak również wiązało się z urzeczywistnieniem potrzeb mieszkańców (co z kolei mogło spowodować zmianę pierwotnych planów zagospodarowania terenu), w tym wypadku budową parkingu oraz targowiska. Decydujące znaczenie w tej sytuacji ma w zasadzie jedynie ustalenie, czy doszło do wybudowania infrastruktury związanej z osiedlem mieszkaniowe - blokowym. Zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości nie oznacza zmiany celu wywłaszczenia, a jedynie jego modyfikację. Modyfikacja oznacza zmianę wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości w zakresie obejmującym cel wywłaszczenia, a nie zmianę samego celu wywłaszczenia. Wywłaszczenie pod budowę osiedla, a wykorzystanie nieruchomości pod służące jego mieszkańcom targowisko i parking, to ten sam, choć zmodyfikowany, cel wywłaszczenia. W kontekście powyższego należy zważyć, że znajdujący się na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości parking wraz z sąsiadującym targowiskiem są nierozerwalnie związane z osiedlem mieszkaniowym i powstały w jego ramach. (...) Jak wcześniej podniesiono, na etapie realizacji inwestycji możliwa była zmiana planu realizacyjnego, możliwości takiej zmiany nie można było również wykluczyć w przyszłości, gdy potrzeby mieszkańców będą ją uzasadniać (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13 i I OSK 850/13 oraz wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1044/14)." Zauważyć również należy, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 750/22, wydanym w sprawie o zbieżnym stanie faktyczno-prawnym do przedmiotowej sąd stwierdził, gdyż dotyczyła nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa również umową sprzedaży z 5 listopada 1979 r. Sąd wskazał, iż: "(...) włączenie nieruchomości do terenu planowanego, realizowanego parku [...] (wówczas określonego jako park [...]), a następnie pod pracownicze ogródki działkowe, należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Podkreślić trzeba, że cel ten w chwili skierowania do skarżącej oferty sprzedaży był jednak dosyć ukierunkowany (poszerzenie parku), aczkolwiek na etapie sprzedaży został ten cel rozszerzony (zagospodarowanie osiedla) i ostatecznie zrealizowany. Tym samym nie jest trafne stanowisko skarżącej, że przekazanie wywłaszczonej nieruchomości na cele ogrodu działkowego nastąpiło z naruszeniem celu wywłaszczenia".
Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. C. zarzucając naruszenie art. 79 § 1; § 2 k.p.a; art.10, art. 81 k.p.a; art. 7, art. 77 § 1 k.p.a; art. 80 § 3 k.p.a, oraz art. 7, art.21, art.32, art.64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wobec powyższego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.
Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana jest ocena legalności decyzji o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości. W ocenie organów administracji, na działce będącej przedmiotem żądania jej zwrotu, cel wywłaszczenia zagospodarowanie osiedla K. został zrealizowany a zatem nieruchomość ta nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa.
Zgodnie z dyspozycją art. 136 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. (dalej; u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ust 1 ustawy stanowi natomiast, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z kolei art. 216 ust 2 pkt 2 przesądza, iż przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);
Przedmiotem niniejszego postępowania jest żądanie zwrotu nieruchomość wywłaszczonej w oparciu o przepisy w/w aktu tj. dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Żądanie zwrotu tej nieruchomości zostało złożone przez osoby uprawnione – spadkobierców byłego właściciela. Organy przeprowadziły zatem prawidłowo postępowanie zmierzające wykazania czy żądanie to (zwrotu nieruchomości) jest zasadne tj. do ustalenia czy cel wywłaszczenia został (nie został) zrealizowany.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie to na nowo zdefiniowało pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. Jeżeli bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany po upływie terminów, o których mowa w art. 137 ust 1 u.g.n., ale przed złożeniem wniosku o zwrot tej nieruchomości i przed datą 22 września 2004 r., brak podstaw by uznać, iż nieruchomość stałą się zbędna na cel wywłaszczenia, a co za tym idzie, że żądanie jej zwrotu było uprawnione.
Tytułem wstępu wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy przejęcia własności nieruchomości (wywłaszczenia) jakie dokonało się w latach 70-tych ubiegłego wieku, wywłaszczenia które dokonane było w zupełnie innym porządku prawnym, niż porządek aktualnie obowiązujący. Obecnie wywłaszczenie to akt indywidualny z jasno określonym celem publicznym, na jaki ma być ono dokonane i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W przeszłości wywłaszczenie (przejęcie na własność) było często aktem zbiorowym - skierowanym do wielu podmiotów a cel, na jaki wywłaszczenia (odjęcia własności) dokonywano, określany był przeważnie w bardzo ogólnikowy sposób. Jak stanowi w art. 216 ust 1 u.g.n. - przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.
Odpowiedzenie stosowanie przepisu dopuszcza pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). Jak mowa wyżej, w przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia czy realizacja celu wywłaszczenia. Interpretacja pojęcia "cel wywłaszczenia" musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych czy planach generalnych, które zresztą (także legalnie) były zmieniane bądź korygowane. Podobnie należy podchodzić do kwestii realizacji celu wywłaszczenia. Gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono.
W ocenie sądu, jeżeli ustalono, iż celem wywłaszczenia miało być zagospodarowanie osiedla K., organ nie musiał ustalać czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu – jak mowa wyżej ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r. I OSK 2600/14 w przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych. W przypadku realizacji dużej inwestycji na poszczególnych etapach może dochodzić do zmian w projektach zagospodarowania poszczególnych części terenu, stanowiących o realizacji osiedla (podobnie w wyrokach NSA z dnia z 21 kwietnia 2016 r., I OSK 1519/14, 30 sierpnia 2017 I OSK 2999/15 oraz z dnia 30 stycznia 2018 r. I OSK 670/16)). Poglądy wyżej przytoczonych orzeczeniach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela..
Mając na względzie fakt, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano w okresie, kiedy przepisy nie wymagały od organów administracji uszczegółowienia celu, na jaki dana nieruchomość była wywłaszczana lub przejmowana ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona była na cel zagospodarowanie osiedla K.a oznacza, iż celem wywłaszczenia było zainwestowanie różnego rodzaju, na które to zainwestowanie składa się budowa osiedli (zabudowa mieszkaniowa) ale też urządzeń infrastruktury towarzyszącej takiej zabudowie jak np. szkoły, obiekty sportowe, drogi, chodniki, parkingi czy w końcu tereny zielone w tym ogrody działkowe. Stwierdzenie, że takie zainwestowania zostało zrealizowane pozwala organowi uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ nie musiał ustalać, co konkretnie na danym obszarze miało powstać, bo jak mowa wyżej, w dacie wywłaszczenia takie wymogi tj. uszczegółowienie rodzaju zainwestowania na danej, wywłaszczanej działce, nie obowiązywały. Często dokonanie takiego ustalenia jest wręcz niemożliwe, bo w dacie dokonania wywłaszczenia takiego uszczegółowienia - co konkretnie ma powstać na wywłaszczonej działce, nie poczyniono.
W niniejszej sprawie organy jednakże ustaliły, że celem wywłaszczenia miała być realizacja ogrodów działkowych i cel ten został zrealizowany – na obszarze wywłaszczonym powstały ogrody działkowe. Zauważyć należy ogrody działkowe były (są) częścią infrastruktury miejskiej, terenami zielonymi realizującymi funkcje rekreacyjne i po części także zaopatrzenia w żywność (warzywa, owoce) ludności zamieszkującej w miastach. Ogrody działkowe są częścią osiedli mieszkaniowych i służą zaspakajaniu potrzeb jej mieszkańców. Stanowią także zagospodarowane kompleksy zieleni miejskiej, pełniącej funkcje izolacyjne i ochronne. Bez znaczenia jest, czy pierwotnie teren ten miał być zespołem parkowym a dopiero na późniejszym etapie przekazany został pod urządzenie ogrodów działkowych. Jak mowa wyżej, w latach 70-tych ubiegłego wieku inne były standardy dotyczące wywłaszczeń i określania celu wywłaszczenia (co miało być konkretnie realizowane w obszarze podlegającemu wywłaszczeniu). Cel ten mógł być legalnie zmieniany lub modyfikowany. Faktem jest, że z aktu sprzedaży nie wynika aby wywłaszczenie miało być dokonane pod urządzenie ogólnodostępnego zespołu parkowego (co mogło oznaczać, że cel wywłaszczenia uległ modyfikacji), ale pod zagospodarowanie osiedla K.. Cel wywłaszczenia został określony zatem szeroko. Jakiekolwiek zatem celowe działanie podmiotów odpowiedzialnych za realizację tego celu, a zmierzające do takiego zagospodarowanie terenu, że można uznać, iż służy on zagospodarowaniu osiedla, jest realizacją celu wywłaszczenia. Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Na przedmiotowej nieruchomości powstały ogrody działkowe. Cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zarzuty skargi dotyczące braku legalności działań zmierzających do lokalizacji na przedmiotowej działce ogrodów działkowych są bezzasadne. Sąd rozpoznając sprawę o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a przed nim organ administracji bada jedynie, czy cel wywłaszczenia w określonych terminach (jak mowa wyżej terminy te na skutek wyroku Trybunał Konstytucyjny z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11 uległy zmianie) został czy nie został zrealizowany lub czy ewentualnie nie zachodzą inne przeszkody prawne by roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie zaspokoić. Sąd administracyjny ani też organy administracji nie badają natomiast czy przy realizacji celu wywłaszczenia podmioty cel ten realizujący dopuściły się czy nie dopuściły się naruszenia prawa. Podstawą zwrotu bądź odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest bowiem legalna (zgodna z prawem) realizacja celu wywłaszczenia a jedynie realizacja tego celu.
W analogicznych sprawach, wyrażając podobny pogląd wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyrokach z dnia 1 lutego 2018 r. II SA/Kr 1464/17 oraz z dnia 6 września 2022 r. II SA/Kr 750/22.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.