II SA/Kr 1529/18

II SA/Kr 1529/18 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2019-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Anna Szkodzińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Daniel
Magda Froncisz
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2910/19 - Wyrok NSA z 2022-12-01
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. S. i T. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości skargę oddala.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 września 2017 r. (G.G.I.[...]), na podstawie art. 136, 137 i 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...], położonej w Z., na rzecz J. S., T. K..
Organ ustalił, że w dacie decyzji podmiotami uprawnionymi do występowania z roszczeniem o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] Z. są: M. K. oraz J. S., jako spadkobierczynie byłych właścicieli, od których nieruchomość została nabyta.
Z uwagi na zawarte umowy najmu lokali mieszkalnych przy ul. [...] w Z., status stron niniejszego postępowania przysługuje również: Z. B., M. B., B. W., A. L., E. R., R. R., B. Z., H. B., K. K., E. M., A. Z..
W oparciu o odpis księgi wieczystej NS l [...] ustalono, iż nieruchomość oznaczona jako działka ewid. [...] obr [...] Z. stanowi własność Gminy Z. na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia 4 lutego 1992 r., Nr [...]
Ofertą sprzedaży nieruchomości z dnia [...] 1977r. Nr [...] Urząd Miejski w Z. Wydział Gospodarki Terenowej wystąpił do ówczesnych właścicielek nieruchomości z propozycją nabycia działki ewid. [...] obr. [...] Z., na której znajduje się [...]. Stosownie do treści tejże oferty działka ewid. [...] obr. [...] Z. przeznaczona została na "cele/realizacji m. in. urządzenia salonu handlowego "[...]". Przedmiotowy dokument nie odwołuje się do stosownej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W oparciu o umowę sprzedaży z dnia [...] 1977 r. Rep A Nr [...] Skarb Państwa nabył prawo własności nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] Z.. Stwierdzono brak dokumentacji archiwalnej wytworzonej zarówno w Urzędzie Miejskim w Z. jak i w Przedsiębiorstwie Państwowym "[...] Oddział w K., dotyczącej nabycia nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] Z..
Decyzja z dnia 21 września 2017r. wydana została w wyniku postępowania wszczętego wnioskiem K. T. G.-D., G. M. R. - M., T. S. M. z dnia 27 lipca 2005 r. Przebieg postępowania przedstawiał się następująco:
Decyzją z dnia 25 stycznia 2007 r. (GG.I[...]) Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...] położonej w Z. przy ul. [...] na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców.
Decyzją z dnia 12 września 2007 r. ([...]) Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z dnia 19 maja 2008 r. (GG.I[...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości nr ewid.[...] obr. [...], położonej w Z. na rzecz K. T. G.-D. i T. K..
Decyzją z dnia 29 października 2008 r. (SN.VI.[...]) Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.
Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. (II SA/Kr 18/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję Wojewody [...].
Decyzją z dnia 21 września 2011 r. (GG.I.[...]) Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] Z. na rzecz J. S. i M. K..
Decyzją z dnia 6 kwietnia 2012 r. ([...]) Wojewoda uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy uznał, że w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego nie można w sposób niebudzący wątpliwości stwierdzić, że umowa sprzedaży z dnia [...] 1977 r. Rep. A nr [...], którą Skarb Państwa nabył od K. G.-D., L. A. M. i G. R.-M. stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania działkę nr [...] obr. [...], została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a tym samym, że przysługuje jej status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Nadto w ocenie organu odwoławczego Starosta [...], uznając, że taki właśnie status nieruchomość ta posiada, w ogóle nie odniósł się do znajdujących się w aktach dowodów oraz obowiązujących w chwili zawarcia w/w umowy przepisów prawa, które w sposób istotny koncepcję tę mogą podważać. W szczególności pominięto treść znajdującej się w aktach (karty 603-619) opinii szacunkowej biegłych z listy Wojewody [...] tj. J. Ż. i S. K. z dnia 21 czerwca 1977r., na którą powołano się w umowie sprzedaży z dnia 11 listopada 1977r. Dokument ten zatytułowany jest: "[...]".
Organ II instancji wskazał, że błędne było przyjęcie tzw. ogólnie pojętego celu użyteczności publicznej, ale jednocześnie wskazał, że nie można podzielić argumentów odwołujących o tym, iż celem wywłaszczenia było urządzenie salonu handlowego "[...]" i cel ten nie został zrealizowany. W jego ocenie w pierwszej kolejności konieczne jest potwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość faktycznie ma status nieruchomości wywłaszczonej. W dalszej kolejności należy precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, a następnie dokonać oceny przesłanek zbędności w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. (II SA/Kr [...]) Wojewódzki Sad Administracyjny w K. uchylił decyzję Wojewody z dnia 6 kwietnia 2012 r.
W ocenie Sądu wskazana przez organ odwoławczy kwestia nadawała się do bezpośredniego wyjaśnienia przez organ II instancji, a nie było podstaw do orzekania kasatoryjnego.
Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r. (I OSK [...]) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalił skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśnienie tego, czy zawarcie umowy sprzedaży z dnia 11 listopada 1977 r. Rep. A nr [...] miało związek z ewentualnym wykonaniem przez Skarb Państwa prawa pierwokupu w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159 ze zm.), – na co zwrócił uwagę Wojewoda w zaskarżonej decyzji – jest kwestią podstawową (istotną) w sprawie, której samodzielne zweryfikowanie (przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a.) i rozstrzygnięcie przez organ drugoinstancyjny uniemożliwiałoby stronom podjęcie merytorycznej polemiki w ramach administracyjnego toku instancji. W przypadku potwierdzenia, że do nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w drodze pierwokupu, nie znajdą zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Z tego względu zasadnicze pominięcie przez organ pierwszej instancji opinii szacunkowej biegłych z listy Wojewody [...] tj. J. Ż. i S. K. z 21 czerwca 1977 r. "Pierwokup" oraz akt Przedsiębiorstwa "[...]" o nr [...] i nr [...] – stanowiło naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, określających postępowania wyjaśniające. Uzasadniało to wydanie przez Wojewodę decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 21 września 2017 r. organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że brak dokumentacji przedsiębiorstwa "[...]", jak również dowód z przesłuchania świadków oraz stron postępowania, nie pozwala na odtworzenie toku czynności podejmowanych przez organy władzy publicznej w związku z nabyciem w/w nieruchomości. J. P. w dniu 23 czerwca 2016 r. podała, że nie posiada wiedzy w zakresie okoliczności zawiązanych z nabyciem "[...]"; Z. Ś. w dniu 16 lipca 2010 r. podał, że nie pamięta faktów związanych z nabyciem przedmiotowej nieruchomości; Z. B. w dniu 16 lipca 2010 r. podała, że nie była świadkiem zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości ani okoliczności ja poprzedzających; J. C. -G. w dniu 17 września 2010 r. również oświadczyła, że nie pamięta szczegółów związanych z nabyciem przedmiotowej nieruchomości.
W oparciu o pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia 10 października 2016 r. ([...]) należało wykluczyć fakt, że do nabycia nieruchomości nr. ewid.[...] obr. [...] Z. doszło w drodze pierwokupu. Faktowi, iż do nabycia w/w nieruchomości doszło w drodze pierwokupu przeczy również bezpośrednia treść umowy sprzedaży z dnia [...] 1977r. Rep A Nr [...], gdzie w żadnym aspekcie nie powołano się na jakiekolwiek uchwały czy też oświadczenia co do skorzystania z prawa pierwokupu, ani też nie wskazano na jakąkolwiek uprzednią umowę sprzedaży nieruchomości, oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] Z., dokonaną pod warunkiem nieskorzystania przez Państwo z prawa pierwokupu. Co prawda w dniu 23 czerwca 2016 r. J. P. podała, że nie kojarzy by w związku z nabyciem [...] była stosowana oferta kupna i nie pamięta okoliczności związanych z nabyciem tej nieruchomości i być może w tej procedurze wydawana była decyzja o skorzystaniu z prawa pierwokupu", to zeznania te nie są wiarygodne. Ustalono bowiem bezsprzecznie, że przed nabyciem nieruchomości, Urząd Miejski w Z. wystosował do ówczesnych właścicielek dobrowolną ofertę sprzedaży nieruchomości z dnia 25 sierpnia 1977r. Nr [...] Zeznania te nie potwierdzają w jakikolwiek sposób, iż w przypadku nabycia w/w nieruchomości, zastosowano tryb pierwokupu.
Na podstawie zeznań Z. B., Z. Ś., J. C.-G. i wyjaśnień K. G.-D. ustalono, że w budynku zlokalizowanym na nieruchomości, już od 1949 r. na podstawie umowy najmu między Skarbem Państwa a właścicielami, prowadzony był [...] dla młodzieży (zeznania K. T. G. D. oraz Z. B.). W budynku tym od 14 września 1967 r. zamieszkiwała Z. B., co ustalono w oparciu o wpis dotyczący zameldowania w książeczkowym dowodzie osobistym świadka, oraz znajdującą się w aktach sprawy kopia pisma Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z dnia 25 września 1970 r. Nr [...] W latach 1970-1973 ówczesne władze systematycznie przydzielały instytucjom i osobom prywatnym lokale w budynku położonym przy ul. [...] w Z., a w latach 60-tych i 70 – tych XX w. Zainteresowanie nabyciem przedmiotowej nieruchomości wykazywały różne instytucje: Wydawnictwo [...] z W. oraz [...].
Mając na uwadze powyższe, w szczególności wykluczenie, że do nabycia nieruchomości doszło w drodze pierwokupu oraz fakt wystosowania ofert nabycia nieruchomości z dnia 25 lipca 1977 r. Nr [...]; niepobranie przez notariusza od umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r. przedpłaty na zaliczkę na podatek dochodowy; §3 umowy sprzedaży z dnia 11 listopada 1077 r. Rep A nr [...]/1977 gdzie, jako podstawę ustalenia ceny przedmiotowej nieruchomości stanowiły opinie autorstwa biegłych ds. wywłaszczania z listy Wojewody [...] oraz zeznania J. C.-G., z których wynika, że w ówczesnym czasie wszystkie nieruchomości były nabywane przez Urząd Miasta Z. w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z wyjątkiem "[...] gdzie nabycie prawa na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w formie darowizny przyjąć należy, że przedmiotowa nieruchomości posiada status nieruchomości wywłaszczonej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Domniemywać również należy, iż po stronie ówczesnych organów reprezentujących Państwo istniało zainteresowanie nabyciem w/w nieruchomości, co wynika z faktu, iż już od lat 60-tych ubiegłego wieku, Urząd Miejski w Z. przydzielał lokale w budynku położonym na przedmiotowej nieruchomości, pobierał z tego tytułu opłaty, które w świetle zeznań Z. B. płacone były administratorom L. M., a od 1970 r. M. C.. Do chwili zawarcia umowy w dniu [...] 1977 r. w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...], budynek przy ul. [...] w Z. pozostawał prywatną własnością.
Biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania nieruchomości oraz znajdującego się na niej budynku przy ul. [...] w Z., zarówno przed jak i po zawarciu umowy sprzedaży z dnia [...] 1977r. Rep. A nr [...], stwierdzić należy, iż celem wywłaszczenia nieruchomości, była realizacja "celu użyteczności publicznej", w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli.
W świetle zgromadzonych dowodów, w szczególności: decyzji z lat 70-ych (w tym z pierwszej połowy) i 80-ych o przydziale mieszkań, ·wyjaśnień Burmistrza Miasta Z. zawartych w piśmie z dnia 26 września 2016 r., Nr [...] zgodnie z którymi budynek "[...]" przy ul. [...] wykorzystywany był (i wykorzystywany jest do chwili obecnej) na cele mieszkaniowe oraz, że cele mieszkaniowe realizowane były w dacie 22 września 2004 r., stwierdzić należy, że cel wywłaszczenia nieruchomości w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r, stąd brak jest możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył A. L. oraz J. S. i T. K..
Odwołujące się zarzuciły naruszenie art. 136 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt b) w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 z późn. zm.) w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez przyjęcie, że nieruchomość położona w Z., przy ul. [...] została przeznaczona i użyta na cel publiczny w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli, podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że w akcie notarialnym Re. A nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r., będącego podstawą uzyskania własności przez Skarb Państwa, nie powołano żadnego konkretnego celu wywłaszczenia nieruchomości położonej w Z., przy ul. [...] a z samej oferty nabycia własności ww. nieruchomości z dnia 25 lipca 1977 r. wynika, że wywłaszczenie zostało dokonane w celu urządzenia w tej nieruchomości salonu handlowego przedsiębiorstwa państwowego "[...]", który to cel nigdy nie został zrealizowany, co w konsekwencji skutkuje nietrafnym określeniem celu publicznego
Z kolei A. L. wyraził niezadowolenie ze sposobu załatwienia sprawy i faktu, że postępowanie ciągnie się już kilkanaście lat.
Decyzją z dnia 18 września 2018 r. ([...]) na podstawie art. 9a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 2 w zw. z art. 105 §1 kpa Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w całości postepowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy powtórzył ustalenia organu pierwszej instancji i podał, co następuje:
Zgodnie z art 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. póz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami [...] Parku Narodowego.
W umowie sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] 1977r nie wskazano, aby zbycie nieruchomości zostało dokonane w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten został jedynie wymieniony w przesłanej ofercie nabycia nieruchomości z dnia 25 lipca 1977r., w której podano, iż nabycie nieruchomości ma nastąpić w celu prowadzenia salonu handlowego [...] W przedmiotowej ofercie nie powołano się na decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny, zatem określenie celu nabycia nie było oparte o jakikolwiek akt władzy ukierunkowany na inwestycję o ogólnospołecznym przeznaczeniu. Sporządzona dla potrzeb ustalenia ceny wycena zawierała akapit wskazujący na to, iż oszacowanie wartości zostało dokonane na zasadach właściwych przy realizacji przez Skarb Państwa prawa pierwokupu nieruchomości. Analizowana umowa sprzedaży nie zawiera elementów, które mogłyby być interpretowane jako realizacja prawa pierwokupu, bowiem przedmiotowy akt notarialny dokumentuje równoczesną sprzedaż i przeniesienie własności nieruchomości. W omówionym akcie notarialnym brak jest również jakichkolwiek adnotacji wskazujących na istnienie, bądź realizację prawa pierwokupu. Z uwagi jednak na fakt, iż w wycenie nieruchomości odniesiono się do zasad pierwokupu trudno byłoby takie oszacowanie ocenić jako dotyczące ustalenia ceny o charakterze odszkodowawczym. Wskazany sposób oszacowania dowodzi raczej, iż zostało ono sporządzone z odniesieniem się do istniejących w ówczesnych warunkach zasad obrotu z elementami ceny rynkowej. Również argument mający przemawiać za wywłaszczeniowym charakterem przedmiotowej umowy jest nietrafny, bowiem analiza przyczyny niepobrania w tej umowie przedpłaty na podatek dochodowy, wykazała, iż nastąpiło to wyłącznie z uwagi na fakt, że sprzedające nabyły nieruchomość po zmarłej w dniu 16 listopada 1968 r. F. R.. W umowie sprzedaży nieruchomości, nie został podany żaden istniejący po stronie Skarbu Państwa cel nabycia nieruchomości.
Zestawienie tej okoliczności z treścią ogólnikowo brzmiącej oferty z dnia 25 lipca 1977r., w której powołano się na zamiar prowadzenia salonu handlowego [...] prowadzi do wniosku, iż tak ujęty cel nie mógł stanowić istotnego składnika treści umowy notarialnej, bowiem nie zawierał w sobie celu użyteczności publicznej.
Wskazać należy, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. W tych okolicznościach nie sposób uznać, iż umową sprzedaży z dnia 11 [...] 1977 r. udokumentowano nabycie o innym, niż "rynkowym" charakterze. Warto też dodać, że przedmiotowa transakcja sprzedaży podlegała opłatom typowym dla zawieranych umów sprzedaży, w tym 5 % opłacie skarbowej.
Tak więc zarówno badanie sposobu wyceny nieruchomości, jak też szczegółowej treści aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości nie dostarczyło żadnych przesłanek do uznania, że zbycie działki nr [...] przy ul. [...] miałoby zostać dokonane w warunkach przedwywłaszczeniowych. Nie można przy tym wykluczyć, iż taki tryb mógłby być rozważany w lipcu 1977 roku, kiedy sporządzono ofertę. Finalnie jednak przy przeniesieniu własności nieruchomości poprzez zawarcie stosownego aktu notarialnego jednoznacznie przyjęty został tryb standardowego zbycia opartego na ustaleniu ceny w oparciu o zasady "rynkowe".
Nadto z zeznań Z. Ś. Kierownika Wydziału w Urzędzie Miasta wynika, że nieruchomość przy ul. [...] [...] nigdy nie była wywłaszczona, ponieważ nie była w planach zagospodarowania Gminy Z..
Przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa w omawianym trybie nie mieści się w katalogu przypadków, które objęte byłyby instytucją zwrotu nieruchomości, bowiem polegało ono na nabyciu prawa własności nieruchomości w trybie cywilnoprawnym, a nie na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (a zatem nie może zostać uznane za wywłaszczenie), ani też ww. tryb nie został ujęty w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n., zwierającym zamknięty katalog, który nie podlega wykładni rozszerzającej (por. IV SA 2179/98, IV SA 2172/00).
Skoro nieruchomość objęta wnioskiem nie została przejęta na rzez Skarbu Państwa w sposób pozwalający na zastosowanie do niej instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uregulowanej w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to postępowanie wszczęte w tym zakresie jest bezprzedmiotowe (por. II SA/Kr 874/15, I OSK 266/16). W związku z powyższym należało uchylić decyzję organu I instancji i orzec o umorzeniu postępowania przed tym organem.
Na powyższe rozstrzygnięcie J. S. oraz T. K. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:
- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez oparcie decyzji o dowolną, a nie swobodną, ocenę dowodów poprzez pominięcie okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości przy ul. [...] oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. 12, Rep. A nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r., tj. treści oferty z dnia 25 lipca 1977 r. oraz wyceny z dnia 21 czerwca 1977 r., podczas gdy uwzględnienie ww. okoliczności towarzyszących zawarciu umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] 1977 r. jasno wskazuje, że została ona zawarta w trybie wywłaszczenia dokonanego na podstawie art. 6 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; pominięcie zeznań świadka J. C. - G., która stwierdziła wprost, że w czasie, gdy nastąpiło przejęcie ww. nieruchomości w drodze wywłaszczenia, to powszechną praktyką Urzędu Miasta w Z. było przejmowanie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wykroczenie przy wydaniu decyzji poza granice określone wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 892/13 co do dalszego postępowania, tj. poza wyjaśnienie kwestii czy do nabycia ww. nieruchomości doszło w drodze skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu;
- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i uznanie, że na gruncie tego przepisu wywłaszczenie było dopuszczalne na bliżej nieokreślone cele użyteczności publicznej, podczas gdy przepis ten określa jedynie ogólne materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia oraz, że dokonanie wywłaszczenia w konkretnym przypadku wymaga wskazania konkretnego celu użyteczności publicznej, na który wywłaszczenie zostaje dokonane, a sam brak kwalifikacji celu wywłaszczenia, jako publicznego, tym bardziej przemawia za dokonaniem zwrotu nieruchomości, jako że reprezentujący Skarb Państwa Urząd Miasta w Z. pozbawił skarżące własności wbrew art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości;
- art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wywłaszczenie w trybie ww. przepisu wymagało wskazania w samej umowie zawieranej w wyniku porozumienia z właścicielem wywłaszczanej nieruchomości celu, na który nieruchomość zostaje wywłaszczana, podczas gdy w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia został wprost wskazany w ofercie nabycia nieruchomości z 25 lipca 1977 r., która bezpośrednio poprzedzała zawarcie umowy sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia 11 listopada 1977 r.;
- art. 136 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez ich niezastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie podlega zwrotowi, jako nieruchomość nieobjęta wywłaszczeniem, podczas gdy umowa sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] 1977 r. wraz z okolicznościami towarzyszącymi jej zawarciu, w tym treścią oferty z dnia 25 lipca 1977 r. oraz wyceną z dnia 21 czerwca 1977 r., jednoznacznie wskazują, że nieruchomość posiada charakter nieruchomości wywłaszczonej, a nadto spełnione są przesłanki zwrotu przewidziane w art. 136 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwagi na brak realizacji celu publicznego, na który wywłaszczenie zostało dokonane, co uniemożliwia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość na podstawie art. 105 § 1 kpa;
- art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku dochodowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazanie przedmiotowego przepisu w umowie sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, jako podstawy niepobrania przy zawieraniu tej umowy sprzedaży przedpłaty na podatek dochodowy ma znaczenie dla ustalenia czy ww. nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa na podst. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy ów przepis niezależnie od tego czy umowa sprzedaży nieruchomości zawierana byłaby przez Skarżące na zasadach "wolnorynkowych", czy tak jak w niniejszej sprawie na podst. art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - ów przepis i tak znalazłby zastosowanie;
- art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż fakt pobrania opłaty skarbowej w wysokości 5% pozwala na przyjęcie, że umowa sprzedaży Rep. A nr [...] z dnia [...] 1977 r. nie była zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy sam fakt jej pobrania nie wpływa na to, że do nabycia nieruchomości doszło na podstawie przepisów regulujących postępowanie wywłaszczeniowe.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.
W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.
W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że ustalenia organów dotyczące następstwa prawnego po zbywcach nieruchomości, ustalenia dotyczące faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości zarówno przed, jak i po dacie umowy sprzedaży, nie budzą zastrzeżeń i znajdują oparcie w materiale dowodowym sprawy.
Sporna pozostaje ocena dowodów w postaci dokumentów i zeznań świadków, a w konsekwencji wnioski, jakie z tej oceny organy wyprowadziły. W istocie właśnie tej kwestii dotyczą wszystkie, oprócz naruszenia przepisu art. 153 ppsa, zarzuty skargi. Chociaż bowiem w skardze, obok art. 7, 77, 80 kpa, wskazano też przepisy prawa materialnego, to opisane ich "naruszenie" stanowi tylko refleks uchybień przepisom proceduralnym. I tak organ w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie może naruszyć przepisów: art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 1975 o opłacie skarbowej, art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku dochodowym, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania, ponieważ w postępowaniu tym wymienione przepisy w ogóle zastosowania nie mają. Organ drugiej instancji odwołał się do ich treści jedynie dla wykazania poprawności dokonanych przez siebie ocen materiału dowodowego i sformułowanych na ich tle wniosków. Również zarzucone w skardze naruszenie art. 136 w zw. z art. 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. sprowadza się do tezy, że prawidłowo poczynione ustalenia winny doprowadzić organ do konieczności ich zastosowania. Znów zatem nie idzie o weryfikację istnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulowanych w/w przepisami, lecz o ustalenie, czy w ogóle przedmiotowa nieruchomość tej regulacji podlega.
Zanim jednak zostaną przedstawione motywy, dla których Sąd nie podzielił zarzutów wymienionych powyżej, ustosunkować się należy do, mającego pierwszorzędne znaczenie, zarzutu naruszenia art. 153 ppsa. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 892/13 Naczelny Sąd Administracyjny rzeczywiście wskazał na konieczność ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w ramach realizacji prawa pierwokupu. Zaznaczył, że okoliczność ta ma istotne znaczenie, skoro wykluczałaby możliwość zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego było poczynienie ustaleń co do realizacji prawa pierwokupu, a oceną prawną wskazana konsekwencja takiego, pozytywnego ustalenia. Organ z zadania należycie się wywiązał ustalając prawidłowo, że nabycie nieruchomości nie nastąpiło w ramach realizacji prawa pierwokupu. W konsekwencji tego ustalenia przedstawiona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna stała się bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie zawarł natomiast wskazań co do dalszego postępowania, ani ocen prawnych na wypadek, gdyby realizacja prawa pierwokupu się nie potwierdziła. Oznacza to, że organ administracji, ponownie rozpoznając sprawę, po przesądzeniu kwestii pierwokupu w opisany sposób, nie był związany żadnymi ograniczeniami, w szczególności co do zakresu gromadzonego materiału i jego oceny.
W przekonaniu Sądu rozpoznającego sprawę ocena materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy i wyprowadzone z niej wnioski są prawidłowe. Organ przeprowadził logiczny ciąg rozumowania, opartego przede wszystkim na dokumentach i odnosząc się do realiów prawnych i faktycznych istniejących w dacie zawarcia umowy sprzedaży. Prawdą jest, że sama okoliczność, iż w umowie tej nie wymieniono art. 6, ani nawet tytułu ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U.1974/10/64), nie musi świadczyć o braku "wywłaszczeniowego" charakteru tej umowy, ale istotna jest także pozostała treść samej umowy, jak i okoliczności towarzyszące jej zawarciu. Zgodnie z art. 45 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nabycie praw majątkowych stosownie do przepisów niniejszej ustawy nie podlega podatkowi od nabycia praw majątkowych, a podania, pisma, protokoły oraz dokumenty sporządzone w związku z postępowaniem unormowanym przez niniejszą ustawę wolne są od opłaty skarbowej. Przepis ten nie został wymieniony w akcie notarialnym z dnia 11 listopada 1977 r., a wręcz przeciwnie: dla uzasadnienia niepobrania zaliczki na podatek dochodowy powołano art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. ustawy o podatku dochodowym (Dz.U.1972.53.339), zgodnie z którym sprzedaż rzeczy i spraw majątkowych nabytych w drodze spadku lub zapisu nie stanowi źródła przychodu. Pobrano też opłatę skarbową na podstawie §§ 45 i 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 grudnia 1975 r. w sprawie opłaty skarbowej, stosownie do których opłata skarbowa od dokumentu stwierdzającego sprzedaż nieruchomości albo prawa wieczystego użytkowania wynosi w stosunku do podstawy jej obliczenia 10%, a stawkę tę obniża się o 50%, jeżeli jedną ze stron biorących udział w czynności cywilnoprawnej jest jednostka gospodarki uspołecznionej lub inna osoba wolna od opłaty skarbowej. Wymienione rozporządzenie wydano zostało na podstawie ustawy z dnia 19 grudnia 1975 r. o opłacie skarbowej (DZ.U.1975/45/226). Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 5 tej ustawy nie podlegają opłacie skarbowej podania i załączniki do podań, czynności urzędowe, świadectwa, zezwolenia i pełnomocnictwa w sprawach wywłaszczeniowych, łącznie z czynnościami cywilnoprawnymi i dokumentami stwierdzającymi przeniesienie własności rzeczy lub praw na podstawie przepisów o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Fakt, że w akcie notarialnym sprzedaży nie przywołano w ogóle ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wskazano żadnego celu, w którym umowa ta jest zawierana, a jednocześnie pobrano opłatę skarbową i powołano się na przepisy dotyczące tej opłaty i zaliczki na podatek dochodowy niemogące się odnosić do umowy zawieranej w trybie ustawy z 1958 r., musi doprowadzić do jednoznacznej oceny tej umowy, jako pozostającej poza trybem "wywłaszczeniowym". Wbrew zarzutom skargi omawiane zapisy umowy sprzedaży mają znaczenie istotne, zważywszy, że umowa sporządzona została przez notariusza, a obciążenie Państwa opłatą nie mogło następować bez podstawy prawnej. Uwzględniwszy jeszcze i to, że sama nieruchomość od lat pozostawała we władaniu nabywcy, trzeba podzielić pogląd organu, że w tych okolicznościach treść wcześniej przedstawionej "oferty" sprzedaży nie może mieć znaczenia przesądzającego. Słusznie zresztą organ zwraca uwagę na fakt, że w ofercie w istocie nie podano celu zamierzonego wywłaszczenia. Enigmatycznego wskazania, że "obiekt ma służyć m.in. urządzeniu salonu handlowego "[...]" bez opisu jakichkolwiek zamiarów inwestycyjnych, i to w sytuacji, w której obiekt ten już od dawna był we władaniu Urzędu Miejskiego i przydzielono w nim mieszkania, nie można traktować jako rzeczywistej podstawy ewentualnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.
Przed złożeniem sporządzony został operat, który zatytułowano "Pierwokup – opinia szacunkowa", a w tekście zaznaczono, że opinię sporządza się dla ustalenia wartości odszkodowania za składniki budowlane "dla dokonania pierwokupu". Te sformułowania odpowiadają obowiązującym wówczas przepisom prawa. Zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (DZ.U. 1969/22/159), prezydia wojewódzkich rad narodowych (rad narodowych miast wyłączonych z województw) zobowiązane są na podstawie wytycznych Rady Ministrów do ustalania maksymalnych cen obrotu gruntów, położonych na obszarach określonych w art. 1 ust. 1, stanowiących własność osób fizycznych lub prawnych, nie będących jednostkami państwowymi, oraz zasad ustalania maksymalnych cen obrotu budynków i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach. Do czasu ustalenia maksymalnych cen prawo pierwokupu wykonuje się według ceny odpowiadającej wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Skoro wysokość ceny sprzedaży w ramach pierwokupu miała odpowiadać wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość, to nie może dziwić to, że w opinii powołano, jako podstawy szacunku, m.in. ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i rozporządzenie do niej wykonawcze. Nie da się jednak usprawiedliwić sformułowań o "pierwokupie" inaczej, jak tylko rzeczywistym zamiarem nabywcy. Fakt, że do skorzystania z tego prawa nie doszło nie oznacza, że nieruchomość nabyto w trybie "wywłaszczenia".
Prawidłowo też organ uznał, że zeznania przesłuchanych świadków nie mogą mieć wpływu na przyjętą konkluzję.
Rzeczywiście bowiem świadkowie J. C.- G. i Z. Ś. (k.652) nic istotnego do sprawy nie wnoszą. J. C.- G. (k.844) we wszystkich ważnych kwestiach odwołała się do niepamięci, stwierdziła jedynie, że w istotnym dla sprawy okresie wszystkie nieruchomości były nabywane przez Urząd Miasta w trybie art. 6 ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości. Takie ogólnikowe twierdzenie, odpowiadające obowiązującemu wówczas ogólnemu porządkowi prawnemu, bez nawiązania do jakichkolwiek okoliczności związanych z tą, konkretną nieruchomością, nie może mieć istotnego znaczenia. Podobnie ocenić trzeba zeznania świadka Z. Ś., który także nie pamiętał żadnych okoliczności towarzyszących nabyciu przedmiotowej nieruchomości.
Podkreślić przy tym należy, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o ustalenie, czy zawarta w dniu [...] 1977 r. umowa była zgodna z prawem, a o ustalenie czy była zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Dlatego też za zupełnie nietrafny uznać należy zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 w/w ustawy mające polegać na przyjęciu, że dopuszczalne było wywłaszczenie na bliżej nieokreślone cele użyteczności publicznej. Po pierwsze organ odrzucił właśnie tezę o sprzedaży nieruchomości w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i w związku z tym nie oceniał, czy "dopuszczalne było wywłaszczenie na bliżej nieokreślone cele użyteczności publicznej", po drugie, wbrew wywodom skargi, brak wskazania celu wywłaszczenia nie "przemawia tym bardziej za dokonaniem zwrotu", a co najwyżej może stanowić trudność dowodową, o ile okazałoby się, że jest to umowa zawarta w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Jak wyżej wywiedziono, przyjęta przez organ odwoławczy ocena istoty umowy z dnia [...] 1977 r., jest, w ocenie Sądu, w pełni uzasadniona. Skoro zaś nabycie nieruchomości nie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, to nie mają w ogóle zastosowania przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Prawidłowo zatem organ odwoławczy stwierdziwszy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył w całości postępowanie administracyjne.
Wobec powyższego na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalono.