II SA/Kr 1527/17

II SA/Kr 1527/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2018-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-11-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Agnieszka Nawara-Dubiel
Beata Łomnicka /przewodniczący/
Iwona Niżnik-Dobosz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie par 1 ust 7 i par 2 ust 3
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
art 24 , art 15
Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 147 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Nr X/65/15 Rady Gminy Łapanów z dnia 29 października 2015 r., w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 1. ust. 7 i § 2. ust. 3.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Bochni wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr X/65/15 Rady Gminy Łapanów z dnia 29 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków w części dotyczącej § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3 stanowiących o opłacie odbiorowej pobieranej z tytułu kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale w kwestionowanej części naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) i art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 139 z późn. zm. – dalej jako: ustawa lub ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią w rzeczywistości podstawę prawną nałożenia na mieszkańców w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Podniesiono, że w uchwale tej postanowiono m.in., iż: "zatwierdza się, zgodnie z wnioskiem Gminnego Zakładu Komunalnego, ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujące na terenie Gminy Łapanów:
opłatę odbiorową, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług – w wysokości 150,00 zł + VAT (§ 1 ust. 7 uchwały);
opłatę odbiorową pobiera się po dokonaniu prób i dopuszczeniu przyłącza do eksploatacji, płatną na podstawie i w terminie wskazanym w fakturze VAT (§ 2 ust. 3 uchwały)".
Zdaniem skarżącego, ww. przepisy nie mogły stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej, na który składają się koszty przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę. Prokurator zaznaczył przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, z uwagi na fakt, iż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tj. określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowiąc podstawę do uiszczenia opłaty w zamian za włączenie się do sieci wodociągowej. Podkreślono również, że w polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Tym bardziej, zdaniem skarżącego, przepisem takim nie mógł być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Dodano bowiem, że przepisy te stanowią regulację prawa ustrojowego, ustalają zakres działania organów gminy, określają w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie należy do wójta, natomiast w żadnym przypadku nie mogą być podstawą do stanowienia aktów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Zwrócono przy tym uwagę, że opłaty przewidziane zaskarżoną uchwałą miały cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej i jakkolwiek nie miały cech świadczenia podatkowego, to jednak były wymuszone obowiązującymi standardami życia, a nadto obowiązkiem prawnym wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm.) – podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Skarżący podkreślił jednak, że w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia opłat z tytułu podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i regulacji prawnych powszechnie obowiązujących, w tym nie stanowił takiej podstawy przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., ani art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, gdyż upoważnienie takie musi być wyraźne, a nie jedynie dorozumiane, pośrednie. Następnie Prokurator przytoczył treść art. 24 ust. 1 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę wskazując, że dotyczy on jedynie zatwierdzania taryf rozumianych jako podanych do wiadomości publicznej cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, natomiast nie można na podstawie tego przepisu wysnuwać wniosku, jakoby stanowił on podstawę do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej, bez względu na to, które to jest przyłączenie. W ocenie skarżącego, powołującego się na orzecznictwo sądów administracyjnych, faktu tego nie zmienia także okoliczność, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Zaznaczono bowiem, że delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora, art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dawał podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, tzw. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę. Dodatkowo zwrócono uwagę na sprzeczność uchwały Rady Gminy z prawem materialnym wynikającą w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomości osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione zostały warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz zaistniały techniczne możliwości świadczenia usług. W dalszej kolejności Prokurator przytoczył brzmienie art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę oraz art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i w oparciu o przywołane przepisy podniósł, że nie dawały one podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci, w tym przypadku ukrytych w postaci opłaty za wykonanie prób przyłącza wykonanego przez odbiorcę. Skarżący zaznaczył, że powyższe znajdowało swoje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, w którym zgodnie przyjęto, że w zakresie ustalenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieściło się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich, a także wprowadzenie opłat za podłączenie do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej.
Prokurator nadmienił również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał już w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Łapanów podjętej w przedmiocie analogicznym jak w niniejszej skardze (wyrok z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1567/11 dotyczący uchwały z dnia 25 października 2010 r. Nr XLIV/284/10). Podkreślono przy tym, że pomimo zapadłego wówczas wyroku, strona przeciwna nadal podjęła kolejną uchwałę narzucającą mieszkańcom opłatę za przyłączenie do sieci, zmieniając nieznacznie brzmienie zaskarżonego przepisu w aktualnej uchwale, poprzez wprowadzenie pojęcia "opłata odbiorowa, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług", którym de facto zastąpiono dotychczasowe sformułowanie "oplata za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę". Dlatego też w ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała Rady Gminy Łapanów w kwestionowanym zakresie została uchwalona bez podstawy prawnej, a w związku z tym zakwestionowane zapisy uchwały powinny zostać uznane za nieważne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Łapanów wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ zakwestionował sposób interpretowania zaskarżonego przepisu przez Prokuratora. Podniesiono, że przedmiotowa opłata miała za zadanie jedynie pokrycie dodatkowych kosztów działań technicznych, które powstają w związku z uruchomieniem dostarczania wody. Organ podkreślił przy tym, że nie było celem sensu stricto ww. opłaty pokrywanie przyłączenia do sieci wodociągowej. Nadmieniono również, że samo włączenie się do sieci wodociągowej nie było obciążone żadnymi dodatkowymi opłatami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Jednocześnie trzeba zauważyć, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 u.s.g. wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 18.09.1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26.03.1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16.11.2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, uwzględniając jednak, że w oparciu o konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" (publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23). Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.
Ponadto w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1767 z późn. zm.), jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. W szczególności zaś, prokurator nie jest obowiązany do wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jak również w przypadku zaskarżenia aktów prawa miejscowego nie jest on związany terminem zaskarżenia takiego aktu.
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli jest uchwała Nr X/65/15 Rady Gminy Łapanów z dnia 29 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków (Mał. 2015, 6500 z dnia 2015.11.09.)
Na samym początku trzeba zauważyć, że w zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków( Dz. U. z 2015, poz. 139). Zgodnie z treścią art. 24 ustawy w brzmieniu obowiązującymi na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały :
"1. Taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.
2. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, w terminie 70 dni przed planowanym dniem wejścia taryf w życie, przedstawia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek o ich zatwierdzenie.
3. Do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat oraz aktualny plan.
4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy, i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1, pod względem celowości ich ponoszenia.
5. Rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.
5a. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o zatwierdzeniu taryf albo niestwierdzenia nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, czas obowiązywania dotychczasowych taryf przedłuża się o 90 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio.
5b. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu rozstrzygnięcia nadzorczego.
6. Rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.
7. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza zatwierdzone taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie do 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 1.
8. Jeżeli rada gminy nie podejmie uchwały w terminie, o którym mowa w ust. 5, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
9. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ogłasza w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty taryfy, o których mowa w ust. 5b lub 8, w terminie co najmniej 7 dni przed dniem wejścia ich w życie.
9a. Na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok.
9b. W uzasadnieniu wniosku, o którym mowa w ust. 9a, zamieszcza się w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf.
9c. Do wniosku, o którym mowa w ust. 9a, nie dołącza się szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat oraz planu.
10. Taryfy obowiązują przez 1 rok, z zastrzeżeniem ust. 5a, 5b i 9a.
11. W przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług stosowanej dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, ceny i stawki opłat wskazane w taryfach mogą ulec zmianie w zakresie wynikającym ze zmiany stawki podatku.
12. W sytuacji zmiany taryf, o której mowa w ust. 11, taryfy te wchodzą w życie z dniem, w którym uległa zmianie stawka podatku od towarów i usług stosowana dla usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków.
13. Do zmienionych taryf ust. 9 stosuje się odpowiednio".
O istocie taryfy wypowiada się ustawodawca w tzw. ustawowym słowniczku pojęć, stanowiąc w art. 2 tej ustawy, że użyte w ustawie określenia oznaczają: 12) taryfa - zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; 13) taryfowa grupa odbiorców usług - odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi".
Z kolei w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym: " 2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy: (.....) 15) stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy".
W ocenie Sądu, z analizy dwóch konkretnych zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów, tj. § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3, zawartych w kontrolowanej uchwale wynika bezsprzecznie, że w swej istocie stanowią normy prawa miejscowego wychodzące w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: generalne oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach; terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, atrybutów a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Kwestionowane i kontrolowane obecnie przez Sąd przepisy kontrolowanej uchwały spełniają powyższe konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykraczają one poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności.
W kontrolowanej uchwale postanowiono m.in., iż: "zatwierdza się, zgodnie z wnioskiem Gminnego Zakładu Komunalnego, ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, obowiązujące na terenie Gminy Łapanów:
opłatę odbiorową, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług – w wysokości 150,00 zł + VAT (§ 1 ust. 7 uchwały);
opłatę odbiorową pobiera się po dokonaniu prób i dopuszczeniu przyłącza do eksploatacji, płatną na podstawie i w terminie wskazanym w fakturze VAT (§ 2 ust. 3 uchwały)".
Zaskarżona uchwała zawiera zatem w swej treści, w § 1 ust. 7 i § 2 ust. 3, normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty odbiorowej, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług, która stanowi pewną formę opłaty za przyłączenie. Adresat tej uchwały został określony generalnie. Istotne jest także to, że skutkiem uchwały jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. W konsekwencji, uchwała nakłada w istocie na każdego zainteresowanego spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Tymczasem zgodnie z treścią art. 15 ustawy: "1. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1. 2. Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. 3. Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. 4. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług". Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (zob.: art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat "odbiorowych", wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług , która stanowi pewną formę opłaty za przyłączenie opłat za przyłączenie posesji do sieci wodociągowej. Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 cyt. ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13.12.2000r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., II SA/Kr 1028/04). Sąd nie postrzega także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa.
Treści kwestionowanych przez Prokuratora przepisów w żadnym wypadku nie uzdrawia okoliczność polegająca na tym, że zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886) taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Należy bowiem zauważyć, że delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, ww. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę. W sprawie występuje nadto sprzeczność uchwały Rady Gminy w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. W związku z tym, zdaniem Sądu, w pełni uprawnione jest korzystanie przy kwestionowaniu ich normatywnych treści z postanowień art. 101 u.s.g. i odpowiednich ww. przepisów p.p.s.a. i o Prokuraturze. W pozostałym zakresie kontrolowana uchwała odpowiada prawu.
W tej sytuacji należy podzielić pogląd skarżącego Prokuratora, że jego skarga kwestionuje w zaskarżonym zakresie akt prawa miejscowego i do formalnych wymogów jej wniesienia a także kontroli Sądu należy stosować wymogi właściwe dla aktów prawa miejscowego. Jest bowiem oczywiste, że treści normatywne wprowadzone przez lokalny organ prawotwórczy spełniające wymogi prawa miejscowego wydane poza zakresem upoważnienia ustawowego, powinny być kontrolowane i eliminowane z obrotu prawnego zgodnie z zasadami obowiązującymi dla sądowej kontroli aktów prawa miejscowego. Przy czym dla potrzeb kontroli uchwały z uwagi na całość obiektywnego porządku prawnego i nie związanie skargą Sąd przyjął, że uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego jednostronnego opartego na prawie oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej. Uchwała ta wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a zatem z jej postanowień wynika norma/wzorzec w przedmiocie zachowań związanych z obligatoryjnym uwzględnieniem powszechnie obowiązujących na terenie gminy taryf. (por.: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26 kwietnia 2012 r., IV SA/Po 1276/11; por. ). A zatem jest to swoisty, oparty na prawie regulacyjny akt prawa miejscowego posiadający charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, a w zakresie wysokości cen i stawek opłat konkretny, stanowiący niewątpliwie coś więcej niż uchwałę z zakresu administracji publicznej regulującą stosunki wewnętrzne pomiędzy radą gminy a przedsiębiorstwem, o którym jest mowa w ustawie. Należy podkreślić, że omawiana uchwała wprost, a nie jedynie refleksowo, oddziałuje na zobowiązania finansowe podmiotów spoza administracji w związku z korzystaniem ze świadczeń mieszczących się w zadaniach własnych przez gminy. Wniosku tego nie eliminuje treść art. 24 ust. 7 ustawy, gdyż wskazana regulacja nie wyklucza publikacji uchwały w sposób właściwy prawu miejscowemu. (por. m.in. uzasadnienie wyroków: NSA z dnia 27 września 2007 r. w sprawie II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z dnia 16 lutego 2006 r. w sprawie I OSK 1336/05, Lex nr 194876, WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2007r., sygn. akt II SA/Lu 965/06, LEX nr 475567, WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II SA/Wr 745/06).
Mając na uwadze powyższe ustalenia, a przede wszystkim okoliczność, że treść § 1. ust. 7 i § 2. ust. 3 uchwały Nr X/65/15 Rady Gminy Łapanów z dnia 29 października 2015 r. w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenia ścieków oraz uchwalenia dopłaty do niektórych grup taryfowych za usługi zbiorowego odprowadzenia ścieków - jako wychodząca poza granice upoważnienia ustawowego, i nie posiadająca w prawie innej podstawy, spełnia atrybuty istotnego naruszenia prawa - Sąd orzekł, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji wyroku.