II SA/Kr 1521/23

II SA/Kr 1521/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Joanna Tuszyńska
Magda Froncisz /przewodniczący/
Piotr Fronc /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Piotr Fronc (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w K. na decyzję nr IZ.0161.2.2023 Dyrektora Zarządu Dróg Miasta Krakowa z dnia 12 października 2023 r. w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w K., decyzją z dnia 12 października 2023 r., nr IZ.0161.2.2023 - na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: u.d.i.p.) oraz art. 104 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.) - odmówił M. S.A. w K. udostępnienia informacji publicznej, w następującym zakresie przekazania:
umowy zawartej przez Gminę Miejską Kraków (dalej: GMK) w dniu 30 stycznia 2023 r. tzw. Umowy Bezpośredniej w ramach realizacji inwestycji pn. Budowa Linii Tramwajowej KST etap IV w modelu PPP,
załączników finansowych do aneksów do umowy z 21 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy GMK a [...] sp. z o.o. i G. .
W uzasadnieniu wyjaśnił, że wnioskodawca, tj. spółka M. wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2023 r. zażądała udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:
przekazania Umowy Bezpośredniej oraz
przekazania wszystkich zawartych aneksów do umowy z 21 grudnia 2020 r. zawartej pomiędzy GMK a PPP [...] sp. z o.o. i G.
Organ ustalił, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Pismem z dnia 31 sierpnia 2023 r. poinformował jednak spółkę, że Umowa Bezpośrednia oraz finansowe załączniki do zawartych aneksów nie podlegają ujawnieniu z uwagi na zastrzeżenie poufności przez podmioty finansujące zawierające wskazaną umowę. Stąd organ przekazał wnioskującej jedynie aneksy do umowy z dnia 21 grudnia 2020 r. bez finansowych załączników.
Dalej, organ wskazał, że pismo z 18 sierpnia 2023 r. było ponownym wnioskiem spółki, która pismem z dnia 6 czerwca 2023 r. wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie m. in. wszystkich umów finansowania projektu KST IV oraz Umowy Bezpośredniej ze wszystkimi załącznikami i ewentualnymi aneksami. W odpowiedzi pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. poinformowano spółkę, że brak jest możliwości udostępnienia powyższej dokumentacji finansowej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa zastrzeżoną przez spółkę PPP [...] i G. oraz będące stronami inne podmioty finansujące. Pismem z dnia 28 czerwca 2023 r. spółka PPP [...] nie wyraziła zgody na udostępnienie jakichkolwiek informacji dotyczących finansowania w tym w szczególności Umowy Bezpośredniej z uwagi na art. 5 ust. 2 u.i.d.p. Pismo informujące wnioskodawcę o odmowie udostępnienia dokumentów zostało przez niego odebrane i nie wniesiono od niego odwołania. Wobec powyższego złożenie kolejnego pisma w tym samym zakresie 18 sierpnia 2023 r. organ uznał za nieuzasadnione z uwagi na udzielenie już informacji.
Dyrektor ZDM w K. podkreślił, że ustawodawca, uznał tajemnicę przedsiębiorcy za wartości wyżej chronione niż prawo do informacji publicznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tajemnica przedsiębiorcy, o której mowa w przepisach o dostępie do informacji publicznej, jest pojęciem zbieżnym z tajemnicą przedsiębiorstwa, definiowaną w przepisach o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 ust. 2), a niekiedy może ona stanowić pojęcie zakresowo szersze. Cel ww. regulacji narzuca także konieczność szerokiego ujęcia przesłanki "wartości gospodarczej'’, co umożliwia objęcie ochroną także tych informacji, które same w sobie nie przedstawiają żadnej wartości majątkowej, a mimo to ich ujawnianie może mieć wpływ na stosunki konkurencji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła M. S.A., zaskarżając tę decyzję w całości. W skardze zarzuciła naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, art. 10 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, podczas gdy informacja, której udostępnienia żądała skarżąca, jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. a Dyrektor ZDMK nie uzasadnił, aby jej udostępnienie podlegało ograniczeniu ze względu na zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorcy;
2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust 2 u.d.i.p. poprzez niewywiązanie się Dyrektora ZDMK z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności niewykazanie, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy oraz niewykazanie spełnienia przesłanek materialnych i formalnych odmowy udzielenia informacji publicznej wskazanych w art. 5 ust 2 u.d.i.p. - co doprowadziło do błędnego uznania, że udostępnienie żądanej informacji jest niemożliwe ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i w konsekwencji do wydania decyzji odmownej.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że Dyrektor ZDMK nie dopełnił obowiązku wyczerpującego uzasadnienia odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na rzekomą tajemnicę przedsiębiorcy, ograniczając się jedynie do wskazania, że PPP [...] sp. z o.o. nie wyraziła zgody na udostępnienie jakichkolwiek informacji dotyczących finansowania, w tym w szczególności Umowy Bezpośredniej z uwagi na art. 5 ust 2 u.i.d.p. oraz przywołując orzecznictwo wyjaśniające, czym jest tajemnica przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji brak, zdaniem spółki, wzmianek o tym, jakie konkretnie informacje zawarte w treści tzw. Umowy Bezpośredniej rzekomo uzasadniają odmowę udostępniania wnioskowanej informacji ze względu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDM wniósł o oddalenie skargi.
W uzasadnieniu swojego pisma procesowego podniósł, że Umowa Bezpośrednia oraz dokumenty finansowe dotyczące struktury Modelu Finansowego Partnera Prywatnego zostały zastrzeżone poufnością zarówno przez Konsorcjum jak i podmioty finansujące. Umowa ta zawiera zapisy, komu może być udostępniona. Podmiotem takim nie jest skarżąca.
Organ podkreślił też, że domaganie się przez spółkę dokumentów odnoszących się bezpośrednio do sposobu finansowania inwestycji, nie służy zaspokajaniu prawa do uzyskania informacji publicznej, ale ma na celu wyłącznie interes indywidualny skarżącej. Ma ona bowiem wiedzę o wadze zastrzeżonych dokumentów, zwłaszcza że sama brała udział w postępowaniu przetargowym i także dokonała zastrzeżenia poufności swoich przedłożonych dokumentów finansowych. Organ przed zawarciem Umowy PPP prowadził bowiem postępowanie w trybie dialogu konkurencyjnego na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa Linii Tramwajowej Krakowskiego Szybkiego Tramwaju etap IV w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego, a w ramach prowadzonego postępowania jednym z jego uczestników była skarżąca. W ramach prowadzonego postępowania każdy z ówczesnych oferentów zastrzegł już na tym etapie postępowania określone dane jako newralgiczne stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa. Przykładowo, skarżąca zastrzegła jako tajemnice Model Finansowy wraz z Opinią Niezależnego Audytora, Księgę Założeń i Instrukcję Działania Modelu Finansowego. Partner Prywatny zastrzegł zbliżone i tożsame informacje oraz dokumenty jako tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca miała zatem pełną wiedzę, jak poufne są dokumenty finansowe, uzyskana bowiem wiedza finansowa stanowiąca tajemnice danego przedsiębiorcy decyduje o jego konkurencyjności na rynku biznesowym. Stąd też organ stwierdził, że skarżąca domaga się dokumentacji finansowej kontraktu i wiedzy know-how z uwagi na swój indywidualny interes a nie dbałość o interes publiczny. Konsorcjum już na etapie ofertowania przedstawiło szerokie pisemne uzasadnienie realnej szkody, jaką ujawnienie informacji posiadającej wartość gospodarczą może wyrządzić w prowadzonych interesach. Przykładowo, Model Finansowy jest unikalnym dokumentem, wytworzonym przez każdego z wykonawców na potrzeby postępowania w oparciu o wiedzę i know-how danego wykonawcy. Ujawnienie go naraziłoby Zamawiającego na znaczną odpowiedzialność odszkodowawczą.
Poza tym, organ podał, że zawierając Umowę według poprzednich zasad Prawa zamówień publicznych w wyniku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego w trybie dialogu konkurencyjnego w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego jest związany art. 60d ust. 7 Prawa zamówień publicznych, który wyłącza w odniesieniu do przebiegu dialogu jedną z zasad prawa zamówień publicznych wyrażoną w art. 8 ust. 1 tej ustawy, tj. zasadę jawności, przy czym ustawodawca precyzuje, że poufałością objęte są informacje techniczne i handlowe związane z przedmiotem dialogu. Zgodnie zaś z art. 60d ust. 7 tej ustawy, żadna ze stron nie może bez zgody drugiej strony ujawnić informacji technicznych i handlowych związanych z dialogiem - zasada ta dotyczy tych samych dokumentów stanowiących podstawę finansowania inwestycji.
Uczestnik – spółka [...] – wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle przepisów u.d.i.p. udostępnienie informacji objętej wnioskiem może nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy żądana informacja ma charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a adresat wniosku jest w jej posiadaniu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. W świetle tej definicji, w orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji.
Tą ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), a także informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji (zob. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 260/13, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 1835/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 1 u.d.i.p. łączy pojęcie "informacja publiczna" z podjęciem "sprawa publiczna", a zatem "przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna związana z funkcjonowaniem Państwa". Sprawą publiczną jest natomiast działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i wskazanych wcześniej samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ustawowe pojęcie "sprawy publicznej" rozumiane jest jako sprawa wspólnoty publicznej. W tego względu ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładany w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Należy przyjąć, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych", przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów, określonych w Konstytucji i ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, wyrok NSA z dnia 8 listopada 2019 r., I OSK 1272/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przepisy u.d.i.p. stanowią wyraz chęci ustawodawcy poddania działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej. Prawo do informacji publicznej jest wynikiem założenia transparentności życia publicznego. Jawność działania struktur publicznych przejawia się także w poddaniu się swoistej kontroli każdego zainteresowanego w zakresie przez niego określonym i mieszczącym się w granicach prawa. Taki stan rzeczy ma zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej.
Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższe regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca nawiązując w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. "Tajemnica przedsiębiorcy" to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.
Stwierdzenie podstaw do ochrony tajemnicy przedsiębiorcy nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz - w przypadku, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej - stanowi podstawę do jego ograniczenia (tak NSA w wyroku z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 2041/21). Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz: Tajemnica przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127).
W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Zaznaczyć należy, że celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na - dający się oszacować i wykazać - uszczerbek ekonomiczny. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność (tak WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2879/21).
W orzecznictwie sądowym na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności.
W rozpoznawanej sprawie, Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z treścią oświadczenia uczestnika postępowania [...]ożonego na rozprawie, zarówno umowa finansowania jak i Umowa Bezpośrednia, stanowią dokument niepowtarzalny, albowiem są wynikiem wielomiesięcznych negocjacji udzielenia finansowania dla projektu unikalnego w skali Polski. Zawierają informacje wrażliwe, m.in. dotyczące struktury finansowania przyznanego spółce oraz zastosowanych zabezpieczeń. Ujawnienie tych informacji mogłoby narazić ją na istotną szkodę, albowiem informacje te zawierają know-how spółki co do negocjowania postanowień umów finansowania i zabezpieczeń, stosowanych marż, rozmiarów działalności, wysokości oprocentowania, etc. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią również w jej ocenie informacje zawarte w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, w szczególności w zakresie zastosowanego przez spółkę modelu finansowego. Informacje te wprost bowiem wskazują na przyjęte metody wyliczania przez spółkę marży, ustalania zasad finansowania i kształtowania kosztów projektu.
Również z oświadczeń G. (z dnia 28 czerwca 2023 r.) wynika, że Umowa Bezpośrednia oraz dokumenty finansowe dotyczące struktury Modelu Finansowego Partnera Prywatnego są dla niej niezwykle wrażliwe.
Oba podmioty, wobec wniosku strony skarżącej, również pokreśliły, że Umowa zawiera wprost zastrzeżenia co do poufności jej postanowień.
W tej sytuacji, po pierwsze, nie ma wątpliwości co do tego, że Dyrektor ZDM wydając skarżoną decyzję miał świadomość chęci zachowania przez kontrahentów poufności danych zawartych w Umowie Bezpośredniej.
Po drugie, zdaniem Sądu, organ trafnie przyjął, że informacje objęte poufnością nie mogły być ujawnione. Z oświadczeń wynika bowiem, że stanowiły element koncepcji organizacyjno-finansowej i wynik współpracy handlowej wykonawcy z innymi podmiotami trzecimi na tzw. rynku gospodarczym w tym banków. Ich ujawnienie mogłoby spowodować uszczerbek dla wykonawcy w postaci udostępnienia potencjalnym konkurentom jego metod operowania na rynku właściwym, przewidywanego zaangażowania zasobów i środków finansowych, ponoszonych kosztów w okresie realizacji przedmiotowego zamówienia indywidualnych warunków kredytowych. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że szczególnie Model finansowy zawiera indywidualne, istotne z gospodarczego punktu oceny działania danego wykonawcy informacje, które są co prawda wytworzone na użytek niniejszego postępowania, ale mogą zostać wykorzystane w analogicznych dokumentach w innych postępowaniach a zatem ich ujawnienie może osłabić pozycję konkurencyjną danego wykonawcy na rynku. Zawiera takie informacje jak: propozycje poszczególnych kategorii przychodów w tym części wynagrodzenia, kosztów operacyjnych, zestawienia nakładów inwestycyjnych i odtworzeniowych, montaż finansowy zadania, obsługę poszczególnych instrumentów finansowych Finansowania Głównego oraz Finansowania Kapitałowego, rachunek przepływów pieniężnych, wewnętrzną stopę zwrotu z kapitału własnego Partnera Prywatnego, wysokość wynagrodzenia itd. Zgodnie z Umową PPP, wynagrodzenie objęte zawartymi aneksami musi zostać przeliczone właśnie w oparciu o dane Modelu Finansowego. Wszystkie te okoliczności uzasadniały zdaniem Sądu przyjęcie, że wyżej wskazane informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa jako mające wartość gospodarczą i ograniczają prawo do informacji publicznej, gdyż nie ma wątpliwości, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę nawet w innych postępowaniach.
Niezależnie od powyższych rozważań, WSA zwraca uwagę, że wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą, nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". U.d.i.p. nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Kr 400/19). Jak słusznie wskazał w swoim wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 października 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 269/20, w każdym indywidualnym przypadku zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić nadrzędne wobec niego zasady i wartości. Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja zachodzi.
Jak bowiem wynika z treści odpowiedzi na skargę, organ przed zawarciem Umowy PPP prowadził postępowanie w trybie dialogu konkurencyjnego na realizację przedsięwzięcia pn. Budowa Linii Tramwajowej Krakowskiego Szybkiego Tramwaju etap IV w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego. W ramach prowadzonego postępowania jednym z jego uczestników była skarżąca. Wówczas sama w ramach tego postępowania zastrzegła poufność danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. m.in. Modelu Finansowego i Instrukcji Działania Modelu Finansowego. Natomiast obecnie domaga się ujawnienia m.in. Modelu Finansowego finalnego kontrahenta na podstawie u.d.i.p. mając świadomość wrażliwości danych objętych takich dokumentem. W ocenie Sądu skarżąca dążąc do uzyskania właśnie tej informacji od Dyrektora ZDM, w kontekście swoich wcześniejszych poczynań w postępowaniu w trybie dialogu konkurencyjnego, nie kierowała się troską o dobro publiczne, a skoro tak, to kwestionowana decyzja odmawiająca udzielenie takowej informacji była zasadna i zgodna z przepisami u.d.i.p.
Sąd dostrzegł pewne deficyty uzasadnienia decyzji Dyrektora ZDM w zakresie określenia, co w rozpoznawanej sprawie konkretnie mogło stanowić o istnieniu tajemnicy przedsiębiorstwa i w związku z tym, co uzasadniało i w jaki sposób ograniczenie prawa do informacji publicznej. Niemniej jednak stwierdzić należy, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż kwestionowana decyzja była w realiach niniejszej sprawy prawidłowa i znajdująca uzasadnienie w wyżej powołanych przepisach prawa.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.