II SA/KR 1513/23

II SA/Kr 1513/23 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2024-04-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Magda Froncisz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 71, art. 71a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 10, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2010 nr 109 poz 719
par. 2, par. 4, par. 7
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych  obiektów budowlanych i terenów.
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 226-230 oraz par. 256
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2024 r. sprawy ze skarg G. P. oraz P. K. i E. K. na decyzję nr 438/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 13 października 2023 r., znak WOB.7721.77.2022.JKUR w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku I. odrzuca skargę G. P.; II. oddala skargę P. K. i E. K..
Uzasadnienie
postanowienia zawartego w pkt I wyroku z 4 kwietnia 2024 r.
Zaskarżoną decyzją Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie m.in. art. 138§ 1 pkt 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie nr 43/2020 z dnia 17 marca 2020 r. znak PINB-I-5160.189.18.42, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł: "na podstawie art. 71a ust.4, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023r, poz. 775 z późn.zm.) nakazuję P. K. - właścicielowi działki ewid. nr [...] oraz współwłaścicielowi działki ewid. nr [...] w miejscowości C. oraz E. K. - współwłaścicielowi działki ewid. nr [...], na których to działkach usytuowany jest budynek gospodarczy, przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego poprzez zaprzestanie użytkowania znajdującej się w budynku instalacji do suszenia drewna na cele działalności gospodarczej niezwiązane z tzw. gospodarowaniem w budynku gospodarczym na użytek własny."
W dniu 2 listopada 2023 r. na dziennik podawczy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie wpłynęło (za pośrednictwem systemu ePUAP) pismo G. P. z tego samego dnia zatytułowane "ODWOŁANIE/SKARGA". W treści przesłanego pisma G. P. wskazał cyt.: "dotyczy: postępowania znak: WOB.7721.77.2022JKUR decyzja nr. 438/2023"; "dotyczy automatycznej suszarnia drewna (...) znajdujących się na działkach [...] oraz [...] użytkowanych na potrzeby Zakład [...]". W dalszej kolejności wskazano, że automatyczna suszarnia drewna jest cały czas użytkowana, emituje uciążliwy hałas i inne immisje, wykonuje przemysłową obróbkę drewna.
W związku z faktem, że powyższe pismo G. P. zostało wniesione w terminie otwartym do wniesienia skargi na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r. znak WOB.7721.77.2022.JKUR, MWINB wystosował do G. P. wezwanie z dnia 14 listopada 2023 roku znak WOB.7721.77.2022.JKUR, którym wezwał o jednoznaczne wskazanie (w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania organu), czy pismo to stanowi "kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r., znak: WOB.7721.77.2022.JKUR, wniosek o zmianę ostatecznej decyzji MWINB w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r., znak WOB.7721.77.2022.JKUR w trybie art. 145 k.p.a., wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji MWINB w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r., znak WOB.7721.77.2022.JKUR w trybie art. 155 k.p.a.". Organ wskazał ponadto, że cyt.: "W przypadku braku udzielenia wiążącej odpowiedzi w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania, tut. Organ uzna, iż przedmiotowe pismo P. G. P. stanowi skargę na decyzję MWINB nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r., znak WOB.7721.77.2022.JKUR kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, bowiem zostało ono wniesione w terminie przewidzianym do złożenia tego rodzaju środka zaskarżenia.".
Opisane powyżej wezwanie MWINB z dnia 14 listopada 2023 r. zostało doręczone G. P. w dniu 16 listopada 2023 r. (co wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia - k. 138 akt MWINB znak WOB.7721.77.2022).
Z uwagi na brak wpływu do MWINB odpowiedzi ze strony G. P. na opisane wyżej wezwanie organu z dnia 14 listopada 2023 r., mając na uwadze przywołaną wyżej treść powyższego wezwania, MWINB przyjął, że opisane wyżej pismo G. P. z dnia 2 listopada 2023 r., zatytułowane "ODWOŁANIE/SKARGA", stanowi skargę, kierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r. znak WOB.7721.77.2022.JKUR.
Wobec wpływu skargi G. P. - zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 1513/23 – MWINB wniósł odpowiedź na skargę. W odpowiedzi na skargę, k. 20 i nast., oraz w piśmie z 22 grudnia 2023 r., k. 30 i nast., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi G. P..
Organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, wydane w sprawie decyzje organów obu instancji i sądu administracyjnego, czynności podejmowane w kwestii wnoszonych przez skarżącego pism.
Organ wskazał, że zdaniem organu skarżący G. P. nie ma legitymacji do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję MWINB nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r. znak WOB.7721.77.2022.JKUR. Powyższa decyzja MWINB została bowiem wydana w postępowaniu administracyjnym, w którym G. P. nie przysługiwał przymiot strony postępowania. MWINB podkreślił dodatkowo, że wydając zaskarżoną decyzję organ działał w warunkach związania wskazaniami i oceną prawną zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 766/21 (którym to wyrokiem uchylono decyzję MWINB nr 190/2021 z dnia 27 kwietnia 2021 r., znak WOB.7721.231.2020.JKUR). W powyższym wyroku Sąd zaaprobował przyjęty przez organ krąg stron postępowania (do którego nie został włączony G. P.), wskazując że "Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu zastosowanie przez organ II instancji przepisów międzyczasowych oraz ustalenie kręgu stron postępowania.".
W związku z powyższym, w ocenie organu, skarżący G. P. nie posiada indywidualnego interesu prawnego, uprawniającego go do skutecznego wniesienia skargi na decyzję MWINB nr 438/2023; postępowanie sądowoadministracyjne może zaś być prowadzone, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot, zaś w przypadku braku takiej legitymacji, skarga podlega odrzuceniu.
"Podmioty mają legitymację do złożenia skargi w zakresie określonym przepisami prawa. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, natomiast brak legitymacji jest podstawą do odrzucenia skargi. Nie wykazanie owego związku skutkuje tym, iż podmiot wnoszący skargę nie jest legitymowany do jej wniesienia. Skarga taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie z innych przyczyn, tj. innych niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1 - 5a, jest niedopuszczalne." (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2022 roku, VII SA/Wa 548/22);
"Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia jest niedopuszczalna. " (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2023 roku, II SA/Po 823/22).
Z uwagi na wszystko powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi G. P. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 438/2023 z dnia 13 października 2023 r. znak WOB.7721.77.2022.JKUR, jako wniesionej przez podmiot nie posiadający legitymacji do jej wniesienia.
Wobec wpływu do tut. Sądu skargi G. P. - zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Kr 1513/23 – w wykonaniu zarządzenia starszego referendarza sądowego z dnia 12 grudnia 2023 r., sekretariat Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie ze skargi G. P. na decyzję nr 438/2023 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie znak WOB.7721.77.2022.JKUR z dnia 13 października 2023 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku – wezwał G. P. do usunięcia braków formalnych skargi - w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania - poprzez:
a) podpisanie skargi;
b) oznaczenie sądu, do którego kierowana jest skarga;
c) wskazanie własnego numeru PESEL;
d) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego zaskarżoną decyzją.
Jednocześnie pouczono, że nieusunięcie w zakreślonym terminie braków formalnych skargi spowoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Jednocześnie poinformowano, że skarga z dnia 2 listopada 2023 r. (dokument: "WINB_2.11.2023.pdf"), stanowiąca załącznik do pisma z tej samej daty, przekazana w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem platformy ePUAP Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, nie została podpisana w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a i § 2b powołanej ustawy. Podpisane jest jedynie pismo przewodnie.
W dalszej części pisma zawarto pouczenie dla skarżącego.
Odpis powyższego wezwania został odebrany przez skarżącego w dniu 26 grudnia 2023 r. (Urzędowe Poświadczenie Doręczenia k. 27).
W odpowiedzi na ww. wezwanie skarżący, w dniu 1 stycznia 2024 r., przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie – drogą elektroniczną – odpowiedź na wezwanie (pismo skarżącego k. 33 i nast.), w której wskazał, że przesyła "uzupełnione braki formalne skargi".
Postanowieniem, zawartym w pkt I wyroku z 4 kwietnia 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. P..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:
Skarga G. P. podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie - przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 46 § 2a p.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Stosownie do art. 46 § 2b p.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.
W myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.
W przedmiotowej sprawie skarżący G. P. w dniu 2 listopada 2023r. wniósł - drogą elektroniczną - za pośrednictwem systemu ePUAP - do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie pismo z tego samego dnia, zatytułowane "ODWOŁANIE/SKARGA", stanowiące przedmiotową skargę, zarejestrowaną w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Kr 1513/23.
Skargę ("ODWOŁANIE/SKARGA" - k. 12-16 akt II SA/Kr 1513/23) stanowił załącznik do pisma ("ODWOŁANIE" adresowanego do MWINB - k. 10 akt II SA/Kr 1513/23).
W przedmiotowym załączniku określono przedmiot skargi, zarzuty stawiane organowi oraz postulaty skargi.
W związku z tym, że podpis elektroniczny został złożony przez skarżącego jedynie pod pismem przewodnim, a nie pod skargą, w wykonaniu zarządzenia referendarza z 12 grudnia 2023 r., k. 23, skarżący został wezwany (k. 25) do usunięcia - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi - braków formalnych skargi między innymi przez podpisanie skargi.
Dnia 1 stycznia 2024 r., k. 33, skarżący drogą elektroniczną przesłał pismo, adresowane do WSA w Krakowie, podpisane elektronicznie, zatytułowane "Skarga", o treści "Dzień dobry, przesyłam uzupełnione dane WEZWANIE – II SA/Kr 1513/23." Skarżący podpisał elektronicznie jedynie ww. pismo przewodnie, k. 33, pomijając podpis pod załącznikiem zatytułowanym "SKARGA – WEZWANIE" k. 37 oraz pomijając podpis pod załącznikiem zatytułowanym "ODWOŁANIE - SKARGA" k. 38-42.
Na konieczność podpisania załącznika zawierającego treść skargi wskazuje literalna wykładnia art. 46 § 2a p.p.s.a., który stanowi o wymogu podpisania pisma procesowego, a nie pisma przewodniego, do którego załącznik stanowi pismo procesowe niepodpisane podpisem elektronicznym. W ocenie Sądu niewłaściwe zrealizowanie powyższego wymogu naprowadza na istotne wątpliwości co do treści woli strony w zakresie elementów konstrukcyjnych skargi (art. 57 § 1 p.p.s.a.).
Trzeba również zaznaczyć, że art. 46 § 2a p.p.s.a. odwołuje się do konieczności podpisania pisma wnoszonego w formie dokumentu elektronicznego. Definicję legalną tego dokumentu określa art. 3 pkt 2 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2020 r., poz. 346 ze zm.). Po jego myśli dokumentem elektronicznym jest stanowiący odrębną całość znaczeniową zbiór danych uporządkowanych w określonej strukturze wewnętrznej i zapisany na informatycznym nośniku danych. W przedmiotowej sprawie zasadnicza część komunikatu, w szczególności określenie przedmiotu skargi, zawarta była poza dokumentem podpisanym przez skarżącego.
Uznając zatem, że podpisanie pisma przewodniego nie czyniło zadość wymogowi podpisania skargi w sposób określony w art. 46 § 2a p.p.s.a., wobec prawidłowego pouczenia o skutkach niewykonania wezwań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. P., na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a., o czym Sąd orzekł w postanowieniu, zawartym w pkt I wyroku z 4 kwietnia 2024 r.
Sygn. akt II SA/Kr 1513/23
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie decyzją nr 43/2020 z 17 marca 2020 r. znak PINB-I-5160.189.18.42, w sprawie: "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna na dz. nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina S.", nakazał właścicielom działek: E. i P. K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w C. , będącego częścią inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], [...] w miejscowości C., gm. S. - tj. użytkowanie ww. budynku jako budynku gospodarczego, poprzez demontaż zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna - tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem.
Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 71a ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zawiadomieniem z 12 grudnia 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie "zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna na dz. nr [...] i [...] w miejscowości C., gmina S.".
Przedmiotowy budynek jest częścią ww. inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego (...). Został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak AB.III-WS.6740.1.663.2016.MB z 28 czerwca 2016 r. wydanej przez Starostę Krakowskiego. PINB decyzją nr 163/U/2017 z 13 września 2017 r. udzielił inwestorowi P. K., pozwolenia na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót ww. inwestycji.
W dniu 10 stycznia 2018 r. na terenie przedmiotowych działek przeprowadzone zostały oględziny, podczas których ustalono, że:
- w wybudowanej części budynku gospodarczego znajdują się trzy pomieszczenia,
- jedno z pomieszczeń pełni funkcję kotłowni i znajduje się w nim piec na biomasę,
- w dwóch pozostałych pomieszczeniach znajdowały się worki z trocinami, paleta z drewnem, wózek widłowy, kosiarka.
Na miejscu oględzin nie stwierdzono, by w przedmiotowym budynku gospodarczym odbywał się proces suszenia drewna.
W związku z informacjami wpływającymi do organu, w dniu 19 marca 2018 r. inspektorzy PINB przeprowadzili niezapowiedzianą kontrolę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. W dwóch pomieszczeniach budynku składowane były wówczas: worki z trocinami, zafoliowane okna, elementy drewniane, wózek widłowy. Nie stwierdzono prowadzenia procesu suszenia drewna. Obiekt nie emitował oparów ani hałasu - opisywanych przez G. P..
W związku z wpływającymi kolejnymi wnioskami dotyczącymi użytkowania przedmiotowego obiektu jako suszarnia drewna, inspektorzy PINB przeprowadzili kolejną niezapowiedzianą kontrolę w zakresie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego przyjętego do użytkowania decyzją nr 163/U/2017. Kontrola ta odbyła się 5 czerwca 2018 r. i wykazała, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako suszarnia drewna. W trakcie kontroli ustalono, iż w dwóch pomieszczeniach znajdują się worki z trocinami, wózek widłowy, drewno/tarcica. Stwierdzono trwający proces suszenia drewna.
Postanowieniem nr 408/2018 z 6 lipca 2018 r. PINB na podstawie art. 71a ust.1 P.b. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego obiektu jako suszarni drewna i zobowiązał inwestora i właścicieli dz. nr [...] i [...] do przedłożenia do organu dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 P.b. oraz ustalił termin wykonania obowiązku do 12 października 2018 r.
W dniu 4 lipca 2019 r. do organu wpłynęła przedłożona przez inwestora kopia pisma Burmistrza Miasta i Gminy S.. Stwierdzono w nim, że użytkowanie przedmiotowego obiektu jako suszarni drewna jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr 42.2015 z 25 listopada 2015 r. Dokument ten został złożony po terminie wyznaczonym w postanowieniu nr 408/2018 z 6 lipca 2018 r. wydanym przez PINB. Ponadto nie złożono pozostałych dokumentów żądanych ww. postanowieniem.
Od dnia wydania postanowienia nr 408/2018 do organu wpływały nadal pisma G. P. , z załącznikami, mówiące o ciągłym użytkowaniu przedmiotowego budynku jako suszarni drewna.
Mając na uwadze powyższe i art. 71a ust. 4 P.b. organ I instancji stwierdził, że był zobligowany do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego, legalnego sposobu użytkowania budynku, tj. budynku gospodarczego.
Od opisanej na wstępie decyzji PINB z 17 marca 2020 r. E. K. i P. K. wnieśli odwołanie. Skarżący zarzucili m.in., że według organu I instancji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego polega na "prowadzeniu suszenia drewna" w budynku, który to proces powoduje, że zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska. Jednocześnie w decyzji I instancji brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za ww. wnioskami o zmianie warunków. PINB nie powołał się na żadne regulacje prawne, które wskazywałyby np. na konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku. Zdaniem skarżących protokół kontroli z 12 lipca 2017 r. jak i decyzja PINB z 13 września 2017 r. pozwalająca na użytkowanie przedmiotowego obiektu, sankcjonują funkcję przedmiotowego budynku polegającą m.in. na suszeniu drewna.
Zdaniem skarżących organ I instancji nie wskazał w żaden sposób istnienia tego typu norm w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych. Gołosłownie i arbitralnie stwierdził, że proces suszenia drewna zmienia warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją nr 190/2021 z 27 kwietnia 2021 r., znak: WOB.7721.231.2020.JKUR utrzymał ww. decyzję PINB z 17 marca 2020 r. w mocy.
MWINB stanął na stanowisku, że podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą instalacji do suszenia drewna - tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego obiektu i ochrony środowiska. W ocenie organu odwoławczego użytkowanie budynku gospodarczego jako suszarni drewna, z zamontowanymi w nim urządzeniami, stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 2 P.b.
Organ II instancji wskazał, że wykonywanie w przedmiotowym budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna stoi w sprzeczności z funkcją budynku gospodarczego wyrażoną w przepisach prawa, a którą jest przeznaczenie do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Suszarnie do drewna służą bowiem do usuwania nadmiaru wilgoci z tarcicy i z wyrobów z drewna, które stanowi materiał palny. Tym samym podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna za pomocą zrealizowanej w tym celu instalacji zmienia warunki pożarowe, higieniczno-sanitarne i ochrony środowiska, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów P.b.
Przywoławszy treść art. 71 ust. 2 oraz art. 71a ust. 1 P.b. organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, iż zgłoszenia takiego nie dokonano.
Na ww. decyzję MWINB z 27 kwietnia 2021 r. E. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w uzasadnieniu odwołania, podkreślając, że wyposażenie instalacyjne budynku gospodarczego nie zmieniło się w porównaniu z wyposażeniem wykonanym - jak stwierdził PINB udzielając pozwolenia na użytkowanie - zgodnie z pozwoleniem na budowę.
Zdaniem skarżącej pozwolenie na użytkowanie usankcjonowało wykonanie elementów instalacji służącej zarówno do suszenia drewna, jak i do wykorzystania obiektu na cele gospodarczo-magazynowe. Przedmiotowa instalacja zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę, została uznana za legalnie wykonaną. Co więcej, istnienie tej instalacji zostało uznane za zgodne z gospodarczym przeznaczeniem budynku.
Zaskarżona decyzja zdaniem skarżącej zmierza w kierunku zmiany pozwolenia na użytkowanie, skoro dopuszczoną pozwoleniem na użytkowanie instalację uznaje za nielegalną, nakazując jej demontaż.
Zdaniem skarżącej MWINB nie wskazał na czym ma polegać zagrożenie w niniejszej sprawie wartości chronionych przez prawo budowlane. Organ nie wskazał istnienia żadnych innych norm w zakresie wymagań lokalowych, przeciwpożarowych lub sanitarnych, bez względu na to, czy miałyby one wynikać z przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, czy też odmiennych regulacji prawnych.
WSA w Krakowie wyrokiem z 15 października 2021 r., sygn. II SA/Kr 766/21, uchylił zaskarżoną decyzję MWINB.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał m.in., że bezsporne w sprawie jest, iż:
1) przedmiotowy budynek gospodarczy jest częścią inwestycji pn.: Budowa budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości C., gm. S.. Został zrealizowany na podstawie decyzji pozwolenia na budowę znak AB.III-WS.6740.1.663.2016.MB z 28 czerwca 2016 r. wydanej przez Starostę Krakowskiego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy nr 42.2015 z 25 listopada 2015 r.;
2) PINB decyzją nr 163/U/2017 z 13 września 2017 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego przed zakończeniem wszystkich robót ww. inwestycji, która była poprzedzona obowiązkową kontrolą PINB dnia 12 lipca 2017 r., w protokole zaś ww. kontroli stwierdzono, że zainstalowana w budynku instalacja umożliwia wykorzystanie obiektu na cele gospodarczo-magazynowe oraz suszenie drewna;
3) wyposażenie instalacyjne przedmiotowego obiektu od chwili kontroli 12 lipca 2017 r. do chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie zmieniło się;
4) przedmiotowy budynek zawiera trzy pomieszczenia, jedno o funkcji kotłowni z piecem na biomasę, dwa pozostałe o funkcji magazynu np.: worków z trocinami, palety z drewnem, wózka widłowego, kosiarki, zafoliowanych okien, elementów drewnianych i drewna/tarcicy;
5) inwestor prowadzi działalność gospodarczą w postaci stolarni.
Mając na uwadze powyższe WSA uznał stanowisko organów za nieprawidłowe i bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne. Co do zasady bowiem w sprawie nie było przedmiotem sporu, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania rzeczywiście nastąpiła, ale czy ta zmiana jest relewantna z punktu widzenia norm i obowiązków uregulowanych w art. 71 i art. 71a P.b.
Dalej WSA stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zezwolenia właściwego organu, gdy zmiana taka wywołuje następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 P.b., a zatem gdy mają do niej zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.
Kolejno WSA wskazał, że organ nadzoru musi zbadać, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części). Organ dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie ma odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m.in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów (np. rozporządzenia), warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.
WSA zgodził się ze skarżącą, że nadmiernym ograniczeniem prawa własności i co za tym idzie naruszającym konstytucyjną zasadę proporcjonalności, byłoby przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 71 ust. 1 P.b., gdy zmiana ta nie stwarza żadnego zagrożenia wartości chronionych P.b.
Następnie WSA stwierdził, że organ II instancji nie dokonał rzetelnej, merytorycznej analizy stanu faktycznego sprawy, która umożliwiałaby przyjęcie, że w sprawie niniejszej doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna, a w tym aspekcie uzasadnienia decyzji obu instancji są lakoniczne, niewystarczające, gołosłowne i arbitralne. Żaden bowiem z organów nie wykazał, by rozpoczęcie, czy też zintensyfikowanie procesu suszenia drewna, rzeczywiście zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy ochrony środowiska. Żaden z organów nie przedstawił popartych konkretnymi przepisami prawa argumentów przemawiających za przyjętymi wnioskami o zmianie warunków, powodujących np. konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku.
WSA, podobnie jak skarżąca, nie dostrzegł "oczywistości" zmiany warunków higieniczno-sanitarnych, bezpieczeństwa pożarowego obiektu i ochrony środowiska użytkowania obiektu, pomiędzy datą kontroli 12 lipca 2017 r. i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nr 163/U/2017 z 13 września 2017 r., na którą powołał się organ II instancji.
Dalej WSA zaaprobował przedstawione przez organ odwoławczy wywody odnośnie wykładni pojęcia "budynek gospodarczy".
Podkreślił, że sporne suszenie drewna może być potencjalnie zarówno mieszczącym się w zakresie tzw. gospodarowania w budynku gospodarczym, może też być kwalifikowane jako inny sposób użytkowania – np. w przypadku wielkoskalowego suszenia przemysłowego.
Wskazał, że wobec stwierdzenia powyżej wskazanych uchybień, niecelowe, a co najmniej przedwczesne byłoby odnoszenie się do kwestii niewykonania przez zobowiązanych obowiązków nałożonych wydanym bez wykazania przez PINB rzeczywistych do tego podstaw postanowieniem nr 408/2018 z 6 lipca 2018 r.
Końcowo WSA stwierdził, że zaakceptowanie instalacji do suszenia drewna jako niesprzecznej z pozwoleniem na budowę, z jednoznacznym wskazaniem, że przeznaczeniem budynku z instalacją może być suszenie drewna, nie pozostawia wątpliwości co do dopuszczonego przez organ nadzoru sposobu użytkowania obiektu w ramach "gospodarowania". Ze zgromadzonych przez organy akt administracyjnych nie wynika również istnienie w niniejszej sprawie podstaw do odmiennej kwalifikacji rodzaju i kategorii obiektu budowlanego, niż w decyzjach o pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie.
W konsekwencji WSA uznał nałożony w niniejszej sprawie nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania polegający na demontażu zasadniczych elementów instalacji do suszenia drewna tj. zespołu wentylacyjnego oraz zespołów służących nawilżaniu, filtrowaniu i sterowaniu systemem za sprzeczny z decyzją o pozwoleniu na użytkowanie akceptującą istnienie tej instalacji.
Za wadliwy Sąd uznał też pogląd organu II instancji, że organ kontroli może dopuścić legalność istnienia instalacji, jednocześnie zakładając, że inwestor nie może jej legalnie używać.
Formułując wytyczne dla organu odwoławczego WSA uściślił, że winien on ponownie dokonać oceny prawidłowości decyzji I instancji, w szczególności w aspekcie przeznaczenia spornego obiektu związanego z wyposażeniem budynku gospodarczego zaakceptowanego ostateczną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy MWINB decyzją nr 438/2023 z 13 października 2023 r. znak WOB.7721.77.2022JKUR uchylił decyzję organu I instancji z 17 marca 2020 r. w całości i orzekł o nakazaniu P. K. i E. K. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego poprzez zaprzestanie użytkowania znajdującej się w budynku instalacji do suszenia drewna na cele działalności gospodarczej niezwiązane z tzw. gospodarowaniem w budynku gospodarczym na użytek własny.
Jako podstawę prawną decyzji organ II instancji wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej "K.p.a.", oraz art. 71a ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b.
Na wstępie organ odwoławczy podkreślił wymóg uwzględnienia i zastosowania się do oceny prawnej sprawy zaprezentowanej przez orzekające w niej sądy administracyjne.
Przywołując treść art. 71 ust. 1 P.b. MWINB wskazał, że przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jak zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy o tym użycie określenia "w szczególności". Oznacza to, że zamieszczony w przepisie opis działalności jedynie przykładowo wskazuje najbardziej charakterystyczny przypadek zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zatem według ustawodawcy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lub jego części) jest przede wszystkim podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej wymienione w przepisie warunki. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w powołanym art. 71 P.b.
Dalej organ II instancji stwierdził, że wykonywanie w przedmiotowym budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna stoi w sprzeczności z funkcją budynku gospodarczego wyrażoną w przepisach prawa, a którą jest przeznaczenie do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych, bowiem suszenie drewna odbywa się na skalę przemysłową.
Zdaniem MWINB, charakter działalności polegającej na suszeniu drewna nie tylko i wyłącznie na cele własne, ale na cele prowadzonej przez inwestora działalności gospodarczej, w sposób oczywisty odbiega od przeznaczenia budynków gospodarczych, jakim jest niezawodowe wykonywanie prac warsztatowych.
Porównywanie użytkowania dla celów własnych i dla prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie suszenia drewna według organu II instancji wyraźnie potwierdza różnicę jakościową, którą należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Jest to zmiana rodzajowa sposobu użytkowania budynku. Zmiana ta wywołuje skutki na nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, nadto tego rodzaju zmiana z natury swej nie jest obojętna dla otoczenia, zwłaszcza dla osób zajmujących budynki w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego.
Kolejno organ odwoławczy wskazał, że z wydruku z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej wynika, iż P. K. prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa.
Ponadto stwierdził, że w sprawy zalegają skargi G. P., w których wskazuje on m.in., że "automatyczna suszarnia w czasie pracy emituje hałas przemysłowy 24h/7 dni w tygodniu (...) Hałas generują wentylatory (posiadają regulowane obroty, właściciel ma możliwość w każdej chwili zwiększyć ich obroty jak zmniejszyć)".
Dla przykładu MWINB wskazał, że zmiana taka wymaga spełnienia § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. z 2003 r., nr 169 ze zm.), dalej "rozporządzenie MPiPS", w zakresie wysokości pomieszczeń pracy.
Zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wysokość pomieszczeń na parterze wynosi 2,68 m, natomiast na poddaszu w najwyższym świetle wynosi 2,55 m (k. 29 projektu budowlanego). Ww. parametry nie spełniają więc żadnych z norm zawartych § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia. Z akt sprawy nie wynika też, by inwestor uzyskał zgodę państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na obniżenie wysokości pomieszczeń. Wykonana zmiana użytkowania powoduje więc konieczność spełnienia wymagań zwartych w § 20 ww. rozporządzenia. MWINB zwrócił również uwagę m.in. na § 6 i § 15 tego rozporządzenia.
Jednocześnie organ II instancji stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano, iż dla założonego programu użytkowego nie występuje związana z eksploatacją budynku emisja hałasu, wibracji i promieniowania w tym jonizującego, jak również nie powstaje pole elektromagnetyczne czy inne zakłócenia.
Wykonana zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu wpływa jednak także na zmianę sfery warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych, a to z powodu natężenia hałasu. W zatwierdzonym projekcie budowlanym nie uwzględniono, że w przedmiotowym obiekcie budowlanym zostanie wykonana instalacja do suszenia drewna, która używana będzie wielkoskalowo do celów działalności gospodarczej.
Zgodnie z § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej: "w.t.", budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach.
Podjęcie w przedmiotowym budynku działalności polegającej na suszeniu drewna na cele działalności gospodarczej zdaniem organu odwoławczego może powodować uciążliwy dla otoczenia hałas, co zdają się potwierdzać także przedkładane przez G. P. w toku postępowania pierwszoinstancyjnego pisma. Jak już była mowa powyżej zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje dla przedmiotowego budynku żadnej ochrony przed hałasem czy wibracjami.
Kolejno, odnośnie ochrony przeciwpożarowej, organ odwoławczy stwierdził, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano: "Kategoria zagrożenia ludzi: PM - budynek gospodarczy. Elementy budynku spełniają wymagania w zakresie odporności ogniowej zgodnie z" w.t.
Zatem zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał, by w przedmiotowym obiekcie będzie prowadzony miał być ewentualny proces suszenia drewna na większą skalę przemysłową, a nie jedynie na cele własne. W ocenie organu odwoławczego suszenie drewna w ilościach przemysłowych zmienia warunki ppoż. dla przedmiotowego budynku (m.in. § 226-230, § 256 w.t.).
Następnie organ II instancji przywołał rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2023 r. poz. 822), dalej "rozporządzenie w sprawie ochrony ppoż. budynków", wskazując, że drewno to niewątpliwie materiał palny, co prowadzi do obowiązku zastosowania części regulacji § 4 (np. § 4 ust. 1 pkt. 1, pkt. 6, pkt. 11, pkt. 12, § 4 ust. 4 pkt. 1-4 ww. rozporządzenia).
Ponadto MWINB uznał, że drewno suszone na skalę przemysłową to materiał niebezpieczny pożarowo w rozumieniu § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ww. rozporządzenia, zwłaszcza że jest składowane w znacznych ilościach i suszone, wobec czego wchodzi w grę również zastosowanie § 7 tego rozporządzenia, który dotyczy warunków używania lub przechowywania materiałów niebezpiecznych pożarowo.
Organ II instancji zwrócił także uwagę, że z dokumentacji zalegającej w aktach dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wynika, iż istnieje zagrożenie wybuchem (np. oznaczenia na kotle, por. dokumentacja dot. kotła wodnego C.O. typu KWH - tabliczka niebezpieczeństwa wybuchem, dokumentacja zespołu spalania rozdrobnionego drewna - jw., por. akta znak: PINB-73531/5702/75/X/36/17), co wiąże się z koniecznością spełnienia przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie minimalnych wymagań, dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, związanych z możliwością wystąpienia w miejscu pracy atmosfery wybuchowej (Dz.U. z 2010 r., nr 138, poz. 931). Co ważne, nie dotyczy ono tylko pracowników w rozumieniu Kodeksu pracy.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że podjęcie w budynku gospodarczym działalności polegającej na suszeniu drewna na cele prowadzonej działalności gospodarczej (niestanowiącej zarazem niezawodowego suszenia drewna na cele własne, co mieściłoby się w pojęciu tzw. gospodarowania w budynku gospodarczym) za pomocą zrealizowanej w tym celu instalacji zmienia warunki higieniczno-sanitarne oraz pracy, co podpada pod pojęcie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów P.b.
Końcowo MWINB wskazał, że analizowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego polegająca na prowadzeniu w nim działalności gospodarczej polegającej na suszeniu drewna wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenia takiego nie dokonano.
Odnosząc się do pisma P. K., za którym przedłożył on kserokopię pisma Urzędu Miasta i Gminy S. z 18 czerwca 2019 r., znak: GI.6727.3.4.2019.SS, w którym wskazano, iż autor przedmiotowego projektu decyzji stwierdza, że użytkowana część budynku gospodarczego jako suszarnia do drewna jest zgodna z wydaną decyzją o warunkach zabudowy nr 42.2015 z 25 listopada 2015 r. Wobec powyższego rewidujemy swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. (...), organ II instancji wskazał, że po pierwsze, dokument ten został przedłożony po terminie wyznaczonym w postanowieniu PINB nr 408/2018 z 6 lipca 2018 r., po drugie nie zostały przedłożone organowi I instancji pozostałe dokumenty żądane ww. postanowieniem. Dokumenty te nie zostały przedłożone także w toku postępowania odwoławczego.
P. K. i E. K. wnieśli na ww. decyzję MWINB z 13 października 2023 r. skargę do WSA w Krakowie.
Zaskarżonej decyzji zarzucili:
1. sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez niezasadne ustalenie, że w obiekcie jest prowadzony proces suszenia drewna na większą skalę przemysłową. Organ w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie poczynił na tej podstawie ustaleń jaka jest skala suszenia drewna i a priori przyjął, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa prowadzi do przemysłowego suszenia drewna;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "P.p.s.a." - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie:
a) zbadania, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania obiektu lub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części) - str. 24 akapit drugi wyroku z 15 października 2021 r. Organ II instancji nie przeprowadził żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, w tym w zakresie zmiany faktycznego sposobu użytkowania, a jego ustalenie, że obiekt użytkowany jest na skalę przemysłową (m.in. str. 10 decyzji) oraz ustalenie, że w obiekcie tym ma miejsce stała praca (str. 8 decyzji), a suszenie drewna na cele działalności gospodarczej bez wątpienia może powodować uciążliwy dla otoczenia hałas (str. 8 decyzji), jest dowolne i oparte na donosach składanych przez zwaśnionego sąsiada G. P. , a nie na podstawie dowodów zebranych w sposób przewidziany prawem;
b) wykazania, by rozpoczęcie, czy też zintensyfikowanie procesu suszenia drewna rzeczywiście zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy ochrony środowiska - str. 26 wyroku WSA. Organ nie przeprowadził w ogóle postępowania dowodowego na okoliczność zintensyfikowania procesu suszenia drewna, a wniosek taki wyciągnął jedynie z faktu wpisu w CEIDG prowadzenia przez P. K. działalności gospodarczej polegającej na produkcji pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, co w cale nie prowadzi do wniosku, że działalność taka jest bardziej zintensyfikowana w porównaniu do dozwolonego w tym przypadku suszenia drewna na własny użytek. Wywody organu w zakresie braku spełnienia norm z poszczególnych rozporządzeń wymienionych w decyzji są teoretyczne, polegające jedynie na przywołaniu przepisów prawa i braku dokonania subsumpcji ze stanem faktycznym sprawy, który w tym zakresie nie został w ogóle ustalony;
c) dokonania ponownej oceny przeznaczenia spornego obiektu związanego z wyposażeniem budynku gospodarczego zaakceptowanego ostateczna decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (str. 29 wyroku WSA) i poprzestanie jedynie na automatycznym, bezrefleksyjnym ustaleniu, że samo prowadzenie działalności gospodarczej przez strony powoduje zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części poprzez intensyfikację stopnia realizacji funkcji (por. str. 7 i 11 zaskarżonej decyzji). Do ustalenia stopnia realizacji funkcji koniecznym było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w tym w zakresie zeznań świadków i dokonania czynności kontrolnych lub oględzin;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego art. 81 ust. 4 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie przeprowadzenie czynności kontrolnych i dokonania protokolarnych ustaleń w toku tych czynności i poczynienie ustaleń na podstawie donosów kierowanych do organu przez G. P. , który jest zwaśniony z małżonkami K. i ma powody do podawania nieprawdziwych informacji, co nie zostało wzięte pod uwagę przy swobodnej ocenie dowodów;
6. naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 10 § 1 K.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i uniemożliwienie stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
7. naruszenie prawa materialnego § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. budynków, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że suszone drzewo jest materiałem niebezpiecznym pożarowo, w sytuacji w której nie poczyniono ustalenia co do sposobu składowania ani przetwarzania drewna.
Na podstawie powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi powtórzono i pogłębiono dotychczas podnoszoną argumentację. Dodatkowo skarżący zarzucili, że przez dwa lata organ nie dokonał żadnej czynności procesowej i nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń, które zostały wskazane przez WSA w wyroku z 15 października 2021 r.
"Mimo upływu dwóch lat, bezczynność organu przyjęła takie tępo, że Organ zapomniał o zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, co jest jedną z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwił, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań."
lura novit curia, co oznacza w tym postępowaniu, że jeżeli istniałaby jedynie konieczność dokonania subsumpcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego z normami prawa materialnego, w tym rozporządzenia MPiPS, rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż budynków, czy rozporządzenia Ministra Gospodarki z 8 lipca 2010 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy, związanych z możliwością wystąpienia w miejscu pracy atmosfery wybuchowej, to WSA zastosowałby te normy, a nie uchylał decyzję z uwagi na to, że doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz innych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieś istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucili, że analiza przez organ literatury przedmiotu, która znajduje się na kartach 102-111, nie stanowi wykonania wskazań WSA co do dalszego postępowania. Dodatkowo organ w uzasadnieniu decyzji nie przywołał jak to opracowanie rzutowało na subsumpcję stanu faktycznego i zastosowanej normy prawnej przy wydaniu decyzji.
Zdaniem skarżących jeżeli WSA dał wskazanie co do dalszego postępowania w postaci zbadania, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania obiektu tub jego części doszło do zmiany w zakresie określonych wart. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części), wskazując dalej, że żaden z organów nie wykazał, by rozpoczęcie, czy też zintensyfikowanie procesu suszenia drewna rzeczywiście zmieniało warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy ochrony środowiska, to nakładało to na organ obowiązki w zakresie postępowania dowodowego, a nie jedynie oceny prawnej. Dlatego na organie spoczywał obowiązek podjęcia czynności dowodowych w tym zakresie, np. przeprowadzenie czynności kontrolnych, przesłuchanie świadków i stron.
Tymczasem organ dokonał bezpodstawnego ustalenia, że sam fakt, że P. K. prowadzi działalność gospodarczą eo ipso świadczy o użytkowaniu obiektu na skalę przemysłową, co zaś per se ma prowadzić do przyjęcia, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy czy ochrony środowiska.
O tym, że P. K. prowadzi działalność gospodarczą wiedział WSA wydając swój wyrok, a mimo to nie uznał, że świadczy to o zmianie faktycznego sposobu użytkowania, bo w takim wypadku skargę by oddalił.
Działalność P. K. jest typową działalnością rzemieślniczą. Cechą charakterystyczną działalności rzemieślniczej jest niewielka skala i rozmiar ograniczający się zazwyczaj do usług prowadzonych przy własnych gospodarstwach domowych, co ma dokładnie miejsce w tym przypadku. Firma K. zatrudnia mniej niż 10 pracowników, co świadczy o mikro skali prowadzonej działalności gospodarczej.
Odnośnie powołania się przez MWINB na § 20 ust. 1-3 rozporządzenia MPiPS, który dotyczy warunków pomieszczenia stałej pracy, to ma ono swoją definicję legalną. Zgodnie z § 2 ust. 5 przez "pomieszczenie stałej pracy" rozumie się przez to pomieszczenie pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, tj. kto wykonuje czynności w tym obiekcie, czy jest to jedna osoba, czy więcej i przez jaki czas osoby te wykonują pracę.
Zdaniem skarżących organ nie dostrzegł, że koniecznym jest poczynienie ustaleń faktycznych, aby można było powiedzieć, że występuje stan warunków środowiska materialnego (określonego czynnikami fizycznymi, chemicznymi i biologicznymi), w którym odbywa się proces pracy mogący spowodować wypadek lub chorobę dla pracowników (przesłanki zdekodowane na podstawie § 6 w zw. z § 2 ust. 13 i 11 rozporządzenia).
Powołanie się na § 15 rozporządzenia wymaga także poczynienia ustaleń, a w szczególności wskazania jednostki tekstu prawnego, bowiem zawiera on cztery ustępy i każda z norm prawnych ma inną hipotezę.
Według skarżących przywołanie § 324 w.t. także wymaga poczynienia ustaleń co do emisji hałasu. Skoro WSA dał wskazanie, że koniecznym jest ustalenie zmian, to koniecznym było ustalenie czy występuje hałas, czyli nadmierna emisja energii akustycznej, która to przekraczałaby dopuszczalny poziom hałasu określony w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach (...). Dlatego w pierwszej kolejności zdaniem skarżących należy ustalić poziom hałasu za pomocą decybelomierza, a nie na podstawie pism G. P. , który jest zwaśniony ze stronami tego postępowania, a którego wypowiedzi, że suszarnia emituje hałas przemysłowy 24h/7 dni w tygodniu nie polegają na prawdzie. Po ustaleniu emisji dźwięku trzeba porównać ten poziom z normami zawartymi w Polskich Normach, o których mowa w rozporządzeniu.
Co do rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. budynków, to zdaniem skarżących w pierwszej kolejności trzeba ustalić, czy drewno jest materiałem palnym.
Skarżący nie dotarli do definicji legalnej materiału palnego, a internetowa definicja podaje, że materiał palny - to taki, którego próbki poddane badaniom w określonych warunkach w ciągu ustalonego czasu zapalają się, powodują wydzielanie palnych gazów mogących zapalić się za pomocą płomienia umieszczonego nad powierzchnią próbki oraz powodują wydzielanie ciepła w takich ilościach, by podnieść temperaturę do określonych wartości - nie dotyczy suszonego drewna. Dodatkowo organ nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych czy zachodzą przesłanki z § 4 ust. 1 pkt 6, 11, 12 i ust. 4 rozporządzenia.
Końcowo skarżący zarzucili, że organ dodatkowo uznał suszone drewno za materiał niebezpieczny pożarowo, uznając że sposób składowania, przetwarzania lub innego wykorzystania może spowodować powstanie pożaru. Natomiast organ nie dokonał żadnych ustaleń co do sposobu składowania materiału w C. , który powodowałby możliwość powstania pożaru. Organ nie wypowiedział się też co do sposobu przetwarzania i nie powiązał tego z niebezpieczeństwem powstania pożaru. Sprzeczne z zasadami wiedzy jest przyjmowanie, że samo suszenie drewna w specjalnie przystosowanym pomieszczeniu, z wykorzystaniem profesjonalnego sprzętu, może powodować powstanie pożaru.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że argumentacja skargi stoi w sprzeczności ze wskazaniami i oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Krakowie z 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 766/21. Odniósł się również do poszczególnych zarzutów skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem odpowiada ona prawu, a zarzuty skarżącej nie są zasadne.
Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji MWINB z 13 października 2023 r., którą uchylił on decyzję PINB z 17 marca 2020 r. i orzekł o nakazaniu P. K. i E. K. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego poprzez zaprzestanie użytkowania znajdującej się w budynku instalacji do suszenia drewna na cele działalności gospodarczej niezwiązane z tzw. gospodarowaniem w budynku gospodarczym na użytek własny.
Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji bezsporne lub przesądzone były w niniejszej sprawie w zasadzie wszystkie okoliczności sprawy, oprócz jednej, decydującej. Mianowicie sporne pozostało jedynie, czy prowadzone przez inwestorów suszenie drewna wykraczające poza tzw. gospodarowanie w budynku gospodarczym, winno być kwalifikowane jako inny sposób użytkowania, które to stanowisko zajął organ II instancji, czy też mamy tu do czynienia z działaniem w ramach gospodarowania stwierdzonego w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jak z kolei uważają inwestorzy.
Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Należy także stwierdzić, że istotne elementy stanu faktycznego i prawnego przedstawiają się tak, jak to wskazał organ II instancji. Niezasadna skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i podlegała oddaleniu.
Jak bowiem słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji MWINB, w niniejszej sprawie organ II instancji przede wszystkim był zobligowany do zastosowania się do wskazań oraz oceny prawnej zawartej w wydanym w niniejszej sprawie prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 766/21.
Zarówno MWINB, jak i WSA w Krakowie rozpoznając obecnie tę sprawę, są związani treścią art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Dodatkowo, w myśl art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten Sąd oraz organ administracji publicznej w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd i organ, jeżeli ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu nie zostanie uchylona w prawem określonym trybie i jeżeli nie uległy zmianie przepisy prawne stanowiące podstawę oceny w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 maja 2018 r., sygn. IV SA/Po 348/18 - powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Znaczy to, że nie mogą one formułować oceny sprzecznej z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązane są do podporządkowania mu się w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09).
Art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zatem zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. II FSK 353/16).
WSA w powyżej wskazanym wyroku z 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 766/21 jednoznacznie stwierdził, że istotą sporu jest nie to, czy zmiana faktycznego sposobu użytkowania rzeczywiście nastąpiła (w trakcie kontroli 5 czerwca 2018 r. wykazano bowiem jednoznacznie, że budynek gospodarczy jest użytkowany jako suszarnia drewna, w dwóch pomieszczeniach znajdują się worki z trocinami, wózek widłowy i drewno/tarcica; stwierdzono trwający proces suszenia drewna), ale czy ta zmiana jest relewantna z punktu widzenia norm i obowiązków uregulowanych w art. 71 i art. 71a P.b. Zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga bowiem zezwolenia właściwego organu, gdy wywołuje następstwa określone w przepisie art. 71 ust. 2 P.b.
Zatem ponownie rozpoznając sprawę MWINB prawidłowo sprawdził, czy do spornej zmiany zastosowanie mają inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź dotyczące wielkości lub układu obciążeń, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania.
Organ nadzoru ustalił też, że w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu doszło do zmiany w zakresie określonych w art. 71 ust. 1 oraz art. 5 P.b. warunków technicznych oraz użytkowych danego obiektu (lub jego części).
Z przepisów wykonawczych reglamentujących warunki dotyczące ww. zmiany sposobu użytkowania wymienionych przez organ II instancji na podkreślenie w realiach niniejszej sprawy zasługują w szczególności § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h, § 4 ust. 1 pkt 6 i 12 oraz ust. 4 pkt 1-4, a także § 7 rozporządzenia w sprawie ochrony ppoż. budynków.
Należy na wstępie wyjaśnić, że pogląd skarżących, jakoby suszone drzewo nie było materiałem niebezpiecznym pożarowo, czy też materiałem palnym, narusza nie tylko § 2 ust. 1 pkt 1 lit. h ww. rozporządzenia, uznającego za materiały niebezpieczne pożarowo materiały inne niż wymienione w lit. a-g, jeśli sposób ich składowania, przetwarzania lub innego wykorzystania może spowodować powstanie pożaru.
Prawidłowa bowiem wykładnia ww. przepisu i zastosowanie dokonane przez organ II instancji nie pozostawia żadnych wątpliwości, że drewno, podobnie jak np. słoma, jest typowym przykładem materiału, o który chodziło ustawodawcy w tym przepisie. Powyższa konkluzja wynika nie tylko z wykładni literalnej, systemowej i celowościowej ww. przepisu, ale również z elementarnych zasad logiki i doświadczenia życiowego, którymi słusznie kierował się organ odwoławczy.
Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, z samego brzmienia przepisów ww. rozporządzenia - w którego § 4 ust. 1 pkt 6 zawarto zakaz składowania "poza budynkami w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej materiałów palnych, w tym pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu" - wynika, że drewno jest materiałem palnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 6 czerwca 2023 r., sygn. II SA/Wr 759/22).
Co się z kolei tyczy pojęcia materiału niebezpiecznego pożarowo, to za materiał niebezpieczny pożarowo należy uznać każdy materiał, który może spowodować powstanie pożaru, czyli m.in. materiał palny. Przykładowe wymienienie w § 4 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia jako materiału palnego pozostałości roślinnych, gałęzi i chrustu prowadzi do wniosku, że materiałem palnym jest również materiał pochodzenia roślinnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z 27 października 2016 r., sygn. II SA/Bk 217/16).
Nota bene, powyższe wnioski potwierdza również opracowanie "Pyły drewna" firmowane przez Ministerstwo Zdrowia, zalegające w aktach MWINB (k. 102-111), co do którego brak odniesienia się zarzucili skarżący.
Z kolei stosownie do § 4 ust. 1 pkt 12 ww. rozporządzenia, w obiektach oraz na terenach przyległych do nich jest zabronione wykonywanie następujących czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji: składowanie materiałów palnych w pomieszczeniach technicznych, na nieużytkowych poddaszach i strychach oraz na drogach komunikacji ogólnej w piwnicach.
Natomiast w myśl § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, składowanie materiałów palnych pod ścianami obiektu związanych z jego funkcją, z wyjątkiem materiałów niebezpiecznych pożarowo, jest dopuszczalne pod warunkiem:
1) nieprzekroczenia maksymalnej powierzchni strefy pożarowej, określonej dla tego obiektu;
2) zachowania dostępu do obiektu na wypadek działań ratowniczych;
3) nienaruszenia minimalnej odległości od obiektów sąsiednich, wymaganej z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe;
4) zachowania minimalnej odległości 5 m od drogi pożarowej.
Dodatkowo, zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia:
1. Przy używaniu lub przechowywaniu materiałów niebezpiecznych pożarowo należy:
1) wykonywać wszystkie czynności związane z wytwarzaniem, przetwarzaniem, obróbką, transportem lub składowaniem materiałów niebezpiecznych zgodnie z warunkami ochrony przeciwpożarowej określonymi w instrukcji bezpieczeństwa pożarowego, o której mowa w § 6, lub zgodnie z warunkami określonymi przez producenta;
2) utrzymywać na stanowisku pracy ilość materiału niebezpiecznego pożarowo nie większą niż dobowe zapotrzebowanie lub dobowa produkcja, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej;
3) przechowywać zapas materiałów niebezpiecznych pożarowo przekraczający wielkość określoną w pkt 2 w oddzielnym magazynie przystosowanym do takiego celu;
4) przechowywać materiały niebezpieczne pożarowo w sposób uniemożliwiający powstanie pożaru lub wybuchu w następstwie procesu składowania lub wskutek wzajemnego oddziaływania.
Mając treść powyższych przepisów na uwadze MWINB słusznie stwierdził, że prowadzenie przez inwestorów suszenia drewna wykraczającego poza tzw. gospodarowanie w budynku gospodarczym, powoduje konieczność spełnienia przez użytkownika dodatkowych ww. wymogów bezpieczeństwa ppoż.
Tymczasem, zatwierdzony dla przedmiotowego obiektu projekt budowlany nie przewidywał, by miał być w nim prowadzony proces suszenia drewna na większą skalę przemysłową. Dopuszczono jedynie suszenie na cele własne. W zatwierdzonym projekcie budowlanym wskazano jednoznacznie, że dla założonego programu użytkowego nie występuje związana z eksploatacją budynku emisja hałasu, wibracji i promieniowania w tym jonizującego, jak również nie powstaje pole elektromagnetyczne czy inne zakłócenia (k. 8 projektu).
Z kolei materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy obrazuje m.in. znaczne ilości składowanego na przedmiotowej nieruchomości drewna (por. np. zdjęcie satelitarne - k. 93 akt MWINB).
Zatem prowadzenie suszenia w większym zakresie zmienia warunki ppoż dla przedmiotowego budynku (szereg uregulowań zawartych w § 226-230 oraz § 256 w.t.).
Zaakcentować należy, że swoich ustaleń odnośnie skali suszenia drewna organ II instancji nie oparł, jak zarzucają skarżący, przede wszystkim na "donosach składanych przez zwaśnionego sąsiada", czy też na samym fakcie wpisu skarżącego do CEIDG, a na ustaleniach oględzin, stanowisku inwestorów i dokumentacji projektowej, z prawidłowym uwzględnieniem zasad logiki i doświadczenia życiowego.
Oczywistym przy tym jest, że zwiększone użycie suszarni musi również w naturalny sposób zwiększać hałas, co może być uciążliwe dla otoczenia.
Zatem zarzut dowolnych ustaleń organu w tym zakresie okazał się chybiony i bezpodstawny.
Odpowiadając na argumentację skarżących, w szczególności odnoszącą się do niewystarczającego ich zdaniem postępowania dowodowego, trzeba wyjaśnić, że do prawidłowego stwierdzenia przez MWINB podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, nie było konieczne ustalenie prowadzenia przez skarżących pełnoskalowego suszenia przemysłowego ("24/7"). W sprawie wystarczyło przekonywujące wykazanie, że inwestorzy przekraczają ramy tzw. gospodarowania w budynku gospodarczym, które zostało dopuszczone przez PINB w decyzji pozwalającej na użytkowanie. Zatem do ustalenia takiego stopnia realizacji funkcji nie było konieczne przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w tym w zakresie zeznań świadków i dokonania ponownych czynności kontrolnych lub oględzin. Innymi słowy w niniejszej sprawie nie było konieczne precyzyjne ustalanie poziomów hałasu i skali suszenia drewna, skoro ustalono ewidentnie, że prowadzone przez inwestorów suszenie drewna wykracza poza niezawodowe suszenie na cele własne.
Ponownie należy podkreślić, że znajdowanie się w pomieszczeniach budynku instalacji suszącej, zawierającej kocioł wodny C.O. typu KWH - tabliczka niebezpieczeństwa wybuchem, zespołu spalania rozdrobnionego drewna, worków z trocinami i palety z drewnem, nie było przez strony kwestionowane i zostało wielokrotnie potwierdzone, m.in. w trakcie oględzin 10 stycznia 2018 r., kontroli 19 marca 2018 r. oraz 5 czerwca 2018 r.
Podsumowując, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie sposób podzielić twierdzeń skarżących, jakoby żaden z organów nie przedstawił popartych konkretnymi przepisami prawa argumentów przemawiających za przyjętymi wnioskami o zmianie warunków, powodujących np. konieczność wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku. Wbrew stanowisku skarżących organ II instancji bowiem wprost i jednoznacznie wskazał konkretne normy w zakresie wymagań lokalowych i przeciwpożarowych, które uzasadniały przyjęcie zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 P.b.
Dodatkowo należy podkreślić, że wbrew argumentacji zawartej w skardze, w wydanym w niniejszej sprawie wyroku nałożono na organ obowiązki związane z dokonaniem oceny zgromadzonego materiału dowodowego i oceny prawnej. Jak słusznie wskazał przy tym MWINB, z uzasadnienia opisywanego wyroku w żaden sposób nie wynika bezwarunkowa i kategoryczna powinność przeprowadzenia kolejnych czynności kontrolnych na przedmiotowej nieruchomości.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania oraz dowody należy stwierdzić, że nie można podzielić argumentów skarżących, jakoby wywody organu II instancji były jedynie teoretyczne, automatyczne czy bezrefleksyjne.
Jak opisano szczegółowo powyżej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwołał się do szczegółowo wskazanych przepisów prawa, odnosząc powyższe do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy (w tym zwłaszcza do zawartości zatwierdzonego projektu budowlanego dla przedmiotowego obiektu kontrastującej z ustalonym sposobem użytkowania).
Zgodnie z wytycznymi WSA organ II instancji dokonał rzetelnej, merytorycznej analizy stanu faktycznego sprawy, która umożliwiła przyjęcie, że w sprawie niniejszej doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na suszarnię drewna w stopniu wykraczającym ponad tzw. użytkowanie budynku gospodarczego. Organ odwoławczy wykazał, że rozpoczęcie, czy też zintensyfikowanie procesu suszenia drewna, rzeczywiście zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy i ochrony środowiska.
Przedstawione przez MWINB konkretne przepisy prawa i argumenty przemawiające za przyjętymi wnioskami o zmianie warunków, świadczą o konieczności wprowadzenia innych rozwiązań techniczno-budowlanych w stosunku do spornego budynku.
Porównywanie użytkowania dla celów własnych i dla prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie suszenia drewna zaprezentowane przez organ II instancji wyraźnie potwierdza różnicę jakościową, którą należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Jest to istotnie zmiana rodzajowa sposobu użytkowania budynku. Zmiana ta wywołuje skutki na nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, a ponadto nie jest obojętna dla otoczenia, zwłaszcza dla osób zajmujących budynki w sąsiedztwie zakładu produkcyjnego.
W związku z powyższym zasadnie MWINB uchylił decyzję PINB w całości i orzekł nakładając na inwestorów stosowny nakaz doprowadzenia sposobu użytkowania spornej suszarni (budynku gospodarczego) do stanu zgodnego z prawem (przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania).
Organ odwoławczy zebrał w niniejszej sprawie kompletny materiał dowodowy, który stanowił uzasadnioną podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych i podjęcia rozstrzygnięcia. Prawidłowo też zastosował wymogi określone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Wbrew zarzutom skarżących, organ II instancji w pełni zastosował się też do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z 15 października 2021 r. sygn. II SA/Kr 766/21.
Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na brak przedłożenia wymaganej dokumentacji opisanej w postanowieniu PINB z 6 lipca 2018 r., mając na względzie fakt, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji obecnie wykazuje istnienie przesłanek wydania postanowienia na podstawie art. 71a ust. 1 P.b., organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania. MWINB prawidłowo również zastosował w tym zakresie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Warto zaznaczyć, odnośnie zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a., że ani w trakcie postępowania przed PINB, ani w odwołaniu i postępowaniu II instancji, ani wreszcie w skargach i postępowaniach sądowych, nie złożyła żadnych konkretnych wniosków dowodowych, poprzestając na ogólnikowym kwestionowaniu ustaleń organu.
W związku z powyższym również i zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. należało uznać za chybiony. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 3 marca 2023 r., sygn. II GSK 1435/19).
W odniesieniu do wielokrotnie i konsekwentnie podnoszonego przez skarżących twierdzenia, że prowadzone przez nich suszenie drewna nie zmieniło sposobu użytkowania budynku, Sąd wskazuje, że z sentencji zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, iż jeśli użytkowanie znajdującej się w przedmiotowym budynku gospodarczym instalacji do suszenia drewna ograniczy się do suszenia drewna na użytek własny, a nie na cele działalności gospodarczej, to brak będzie podstaw do żądania od skarżących dalej idących działań.
Na marginesie jedynie Sąd nadmienia, że słusznie podnieśli skarżący, iż organ II instancji nie wykazał, by w sprawie znalazł zastosowanie § 2 ust. 5 rozporządzenia MPiPS. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, by pomieszczenia w spornym budynku były "pomieszczeniami stałej pracy", czyli pomieszczeniami, w których łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny.
Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Takich naruszeń Sąd w rozpatrywanej sprawie nie stwierdził, dlatego oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.